Entre los intentos reformistas
y las adaptaciones operativas

A lo largo de los años que siguieron a la restauración democrática en 1983, y en especial a partir de los efectos de la aplicación del Plan de Convertibilidad (1992), los recursos presupuestarios asignados a la defensa se redujeron de manera aguda, en particular en aquellos aspectos relacionados con el funcionamiento y las inversiones. Esa merma presupuestaria cobró mayor entidad relativa al compás del mantenimiento de estructuras organizativas y un despliegue que con el tiempo resulto relativamente sobredimensionado.^[1] En ese contexto, se pueden observar en general tres líneas de acción que se implementaron –o, más apropiadamente, se intentaron implementar–, para paliar de alguna manera los efectos de este proceso en la funcionalidad militar.

Por un lado, los intentos de reestructuración generales diagramados desde las instancias gubernamentales, así como otros específicos, diagramados desde y con respecto a cada Fuerza en particular. De manera paralela a estos procesos, las Fuerzas Armadas continuaron funcionando en condiciones cada vez más comprometidas en términos operacionales y logísticos. Al respecto, cada una de ellas adoptó decisiones y políticas institucionales para intentar mantener en el marco de esta situación las capacidades operativas existentes o, por lo menos, ir adaptando el funcionamiento y la organización operativa de manera tal que el impacto fuera lo menos agudo posible con relación a la posibilidad de disponer de un instrumento militar adiestrado.

Durante el primer gobierno de la restauración democrática, encabezado por el Dr. Raúl Ricardo Alfonsín (1983-1989), se redujo sensiblemente el presupuesto asignado a las Fuerzas Armadas. Esta decisión tuvo que ver, por un lado, con la pérdida misma de poder relativo de los institutos castrenses en tanto actor político y, además, porque este mecanismo era percibido por la conducción política de ese momento como una herramienta que ayudaba a disciplinar políticamente a los institutos castrenses. Por cierto, no se puede dejar de recordar que estos actores militares, hasta hacía muy poco tiempo, ocupaban un rol predominante en el sistema político argentino de naturaleza dictatorial.

En ese marco, el Ministerio de Defensa del momento tenía una idea bastante clara de que la situación operacional y logística se debilitaría aceleradamente a partir de esta circunstancia, en tanto no se llevara adelante un proceso de reestructuración organizativa y funcional del aparato militar en general. Tal como señala un informe elaborado por esa dependencia en abril de 1985 y citado en un texto de referencia en la época: “… el presente presupuesto solo permite una operación mínima durante un corto período de tiempo” y además que “… si se asigna la misma cantidad de fondos sin cambiar la estructura, la declinación seguirá infligiendo un perjuicio creciente a las capacidades defensivas” (Pion-Berlin, 1996, p. 71).

El gobierno habilitó y acompañó inicialmente una propuesta de restructuración militar que surgió ante la iniciativa del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas, entonces bajo la conducción del general Jorge Fernández Torres. La propuesta, surgida a principios de 1984, a la luz de la experiencia reciente de la Guerra por las Islas Malvinas (abril-junio de 1982) y de la apreciación sobre los cambios políticos-institucionales que se comenzaban a desplegar, apuntaba a dotar a las Fuerzas Armadas de una estructura que privilegiara los aspectos operacionales, la organización y la acción conjunta. ^[2]

Se planteaba la necesidad de desarrollar una nueva doctrina de empleo conjunto y, por otra parte, en el plano orgánico se señalaba la necesidad de conformar efectivamente comandos operativos de naturaleza conjunta. La iniciativa contemplaba también aspectos presupuestarios que giraban en torno a la racionalización del gasto militar, dado el contexto de estrechez económica que atravesaba la Nación en general y la jurisdicción de defensa en particular. Este programa planteaba, asimismo, un cronograma de reuniones y discusiones establecido por el Ministerio de Defensa con las Fuerzas Armadas, a los efectos de su diseño y eventual implementación.

Hasta mediados de 1984, la iniciativa fue respaldada activamente por el presidente y por el ministro de Defensa de ese momento, Raúl Borrás (diciembre de 1983 – mayo de 1985), en un cuadro de situación que comenzó a verse alterado por criterios discordantes entre las Fuerzas Armadas, e incluso por una oposición decidida por parte de sus conducciones al modelo reformista. Hay que señalar aquí que, a partir de ese momento, la iniciativa comenzó a languidecer por ausencia de respaldo político, incluso antes de que se activara efectivamente la agenda de la revisión judicial de la represión ilegal de la dictadura y la puesta en marcha de los juicios a los ex comandantes en jefe; situaciones que complicarían decididamente la agenda política-militar del gobierno. El plan concluyó por desactivarse y la siguiente administración ministerial del Dr. Roque Carranza (mayo de 1985-febrero de 1986) optó por la “vía” de la autorreforma castrense, la cual finalmente no derivó en propuestas sustanciales por parte de las fuerzas.

Paralelamente, durante esos años iniciales del régimen democrático, el Estado Mayor General de la Fuerza Aérea Argentina puso en marcha las tareas de elaboración de un plan esquemático que debía servir como orientación para avanzar en un proceso de reestructuración orgánica y del despliegue de largo plazo, denominado Plan Esquemático de Reestructuración de la Fuerza Aérea para el año 2000 (PERFA, 2000). El plan, surgido de la reciente experiencia bélica de 1982, era una iniciativa que apuntaba a implementar una reorganización territorial de la Fuerza, asentada sobre una concepción defensiva del espacio aéreo. El mismo se diseñó con aval gubernamental, pero sin que las autoridades del Ministerio de Defensa ni del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas tuvieran incidencia. Fue una iniciativa de naturaleza netamente aeronáutica-militar. Las cuestiones políticas coyunturales y los problemas presupuestarios que empezaban a despuntar redundaron en una falta de respaldo político para su implementación efectiva.^[3]

Durante 1991, el gobierno de Carlos Saúl Menem logró controlar el proceso inflacionario que se había disparado durante la última parte de la administración del presidente Raúl Ricardo Alfonsín y continuaba afectando la economía nacional durante las primeras etapas del gobierno justicialista de Menem. A partir de abril, mediante la implementación del Plan de Convertibilidad, se comenzó a ordenar y controlar de manera efectiva las principales variables macroeconómicas. Esta iniciativa tuvo como objetivo central fijar un régimen monetario y cambiario que garantizara la estabilidad monetaria e implicó, entre otros tópicos, un férreo control del gasto fiscal. Esto, entre otras consecuencias en el plano castrense profundizó las limitaciones presupuestarias que venía signando la política de defensa desde 1983.

Hacia la década de los 90, la desarticulación por colapso de las condiciones de predominio militar, la ausencia de enemigos externos tangibles e inmediatos y la desactivación del conflicto político-militar carapintada parecieron dar margen para que se gestaran condiciones políticas favorables que podían encuadrar un ejercicio efectivo e integral de la conducción política civil sobre las Fuerzas Armadas e intentar, en ese marco, avanzar en la agenda de los problemas relacionados con la organización y el funcionamiento castrense. La realidad posterior demostró que la expectativa sobre la vigencia de estas nuevas condiciones, no se convalidaron.

En este aspecto vale la pena señalar una cuestión distintiva. La conducción política inaugurada a partir de los años 90, es decir, la administración del presidente Carlos Saúl Menem (1989-1999) fue eficaz con relación a una dimensión estrictamente política de los asuntos militares. Durante este período se desactivó el conflicto con los rebeldes carapintadas mediante una represión efectiva, se neutralizó como problema político la agenda de los juicios mediante la sanción de los indultos a jefes militares y líderes guerrilleros, y se consolidó un patrón de subordinación política efectiva de las Fuerzas Armadas a las autoridades constitucionales.

Esa administración gubernamental también impuso su propio criterio político en varios asuntos de política militar y de seguridad internacional que, en algunos casos, se sabía o intuía que era resistido por las conducciones castrenses del momento. Por ejemplo y entre otros: a) se produjo y sostuvo exitosamente una drástica reducción presupuestaria que tuvo incidencia central en el proceso de deterioro operacional y logístico de las Fuerzas, b) se sancionó la Ley 24059 de Seguridad Interior, con lo cual se limitó y reguló la inclusión de las Fuerzas Armadas en esa órbita, c) se retiraron del ámbito de las Fuerzas Armadas, e incluso del Ministerio de Defensa, emprendimientos industriales militares que luego fueron privatizados o desmembrados, d) se desactivaron programas considerados neurálgicos para las concepciones militares del momento, como por ejemplo el denominado proyecto Cóndor II para la Fuerza Aérea Argentina, e) se privatizó la Fábrica Militar de Aviones ubicada en la ciudad de Córdoba y se la convirtió en una empresa de servicios de mantenimiento mediante su concesión a una empresa de origen estadounidense, f) se retiraron sistemas de armas considerados críticos para la proyección militar de la Nación según la óptica castrense, como el único portaviones en servicio en la Armada de la República Argentina, y g) a raíz del homicidio del conscripto Omar Carrasco durante 1994 en el cuartel del Grupo de Artillería 161 (Cutral-Co, provincia de Neuquén), el presidente decidió el reemplazo inmediato y completo el Servicio Militar Obligatorio por un sistema de tropas voluntario (pese a que el Ejército tenía su propio plan de desarticulación progresiva). Esta era una institución casi centenaria, que había sido básica para el dispositivo militar argentino, fundamentalmente para el Ejército Argentino. Sobre ella, aún debilitada, se asentaba la configuración orgánica y funcional operativa de esa fuerza.

Las conducciones de las Fuerzas Armadas aceptaron e instrumentaron las medidas ordenadas, más allá de alguna que otra protesta, y fueron en ese sentido funcionales a las directrices políticas emanadas de las autoridades políticas democráticamente constituidas. Algunas de estas eran relevantes para la perspectiva gubernamental en ese momento. Se manifestó de tal modo una subordinación castrense total a la política. Por ejemplo, mantener acotado el gasto militar –como una contribución al control del conjunto del déficit fiscal– en función de la preservación de la convertibilidad monetaria; o desactivar rápidamente proyectos tecnológico-militares que resultaron sensibles para los intereses de seguridad internacional de las potencias centrales, en particular para los Estados Unidos, nación con la cual la administración de Menem había construido velozmente una relación de cercanía considerada esencial para el sostenimiento del modelo económico implementado a partir de 1989 y en particular a partir de abril de 1991.

Sin embargo y por otra parte, la conducción política del menemismo fue ineficaz a los efectos de diseñar, planificar y ejecutar un proceso de readecuación de las Fuerzas Armadas a las condiciones políticas, estratégicas y económicas que habían despuntado y que se fueron consolidando a lo largo de esos años, a los efectos de garantizar su desempeño. Se observó una notoria ausencia de lineamientos e iniciativas políticas efectivas en ese sentido. Ahora bien, ese era el problema central que comenzaba a aquejar la funcionalidad militar en esos años. Se empezaba a resentir seriamente la capacidad para sostener niveles de adiestramiento, alistamiento y preparación general para la guerra y esa circunstancia, por cierto, se mantuvo con vaivenes y en general hasta la actualidad, más allá de los cambios de orientación política de los gobiernos de turno.

Es necesario puntualizar también que, como se ha señalado previamente, durante esos años algunas conducciones castrenses diseñaron e intentaron implementar planes tendientes a racionalizar las organizaciones y algunos de sus aspectos funcionales, en consideración al evidente mantenimiento de las condiciones restrictivas que cobraron vigencia. Hemos podido rastrear y ubicar con cierto nivel de detalle algunas de aquellas iniciativas, impulsadas en particular por el Ejército Argentino y la Fuerza Aérea Argentina.

En el caso del Ejército, se desarrolló una sucesión de planes, formulados y actualizados a lo largo de la década del 90 y hasta principios de los 2000. Entre las iniciativas más significativas, vale mencionar el Plan Instrumento Militar Terrestre Futuro 10 (IMTF-10) y su actualización de mediano plazo, el Plan 2000; el Plan Instrumento Militar Terrestre Futuro 20 (IMTF-20) y el Plan Ejército Argentino 2025 (PEA 2025). Este conjunto de iniciativas, que contenían propuestas para reordenar la organización, funcionamiento y despliegue del Ejército Argentino, se decidieron, diagramaron y aprobaron a nivel de las respectivas conducciones de la institución de manera autónoma con respecto a las autoridades políticas civiles, en particular del Ministerio de Defensa (Soprano, 2017).

Específicamente en lo atinente a cuestiones organizativas-funcionales, en líneas generales y más allá de algunas diferencias específicas y puntuales, estos planes estuvieron orientados a agrupar y desplegar los elementos operacionales del Ejército Argentino en torno a tipos de organizaciones diferenciadas, pero que debían actuar de manera combinada y articulada. Por un lado, las denominadas “Fuerzas de Empleo Regional” (IMTF-10 y IMTF-20) o “Fuerzas Jurisdiccionales” (PEA 2025) fueron establecidas de manera permanente en sectores determinados del territorio nacional y orientadas a disponer la defensa territorial inicial de esos ámbitos. Por otro lado, las denominadas “Fuerzas de Empleo Variable” (IMTF-10 e IMTF-20) o “Fuerzas Extra jurisdiccionales” (PEA 2025) eran elementos con alta capacidad de movimiento, con un elevado nivel relativo de completamiento, dispuestos y preparados para ser empleados fuera de sus acantonamientos en tiempos paz y con una clara aptitud ofensiva y decisiva. Es decir, en general se trató de agrupar a los elementos operacionales del Ejército en torno a dos tipos de organización que debía actuar de manera escalonada y complementaria; unas más ancladas en un territorio específico y con funciones de defensa del mismo y otras a las que se pretendía dotar con potencia de fuego, capacidad de despliegue y flexibilidad para disponer su utilización allí donde ocurriera una situación que lo demandara.^[4]

Por su lado, para la segunda mitad de la década del 90, la conducción aeronáutica militar de la época contemplaba que, ante un escenario de restricciones presupuestarias persistentes, sumado al mantenimiento de una estructura orgánica-funcional y de despliegue sobredesarrollada como la existente para esos años –que efectivamente era la herencia del modelo vigente hasta 1983–, el horizonte operacional y logístico de la institución se encontraba hacia el futuro cercano fuertemente comprometido para el cumplimiento la misión primaria de la Fuerza.

En este entendimiento, entre 1997 y 1998, la conducción de la Fuerza se abocó a la confección de un programa de reestructuración de vasto alcance que preveía la reducción del tamaño orgánico de la estructura operativa de la institución y de una significativa concentración del despliegue de los medios materiales y el personal. Todo ello respondía a la idea de limitar la servidumbre operativa y logística que ya para ese momento implicaba el despliegue y la organización heredada. Entre otras consideraciones, se planteaba la opción de reducir la cantidad de brigadas aéreas de un total de once existentes en ese momento, a un esquema reducido de entre cuatro a cinco brigadas aéreas.^[5]

La idea que trasuntaba el plan era concentrar los medios aéreos en esas unidades, acotar las servidumbres logísticas y reducir los gastos en el resto de las unidades restantes, que ya contaban con un nivel de subutilización significativo por la reducción de personal y los materiales en servicio. La concepción no planteaba el cierre de unidades, sino la reducción orgánica de las brigadas aéreas a bases o destacamentos aéreos. Esto implicaba, eventualmente, también la previsión de una reducción en las dotaciones de personal y en los cargos disponibles para los cuadros de jefes y superiores existentes para la época.

Por cierto, la doctrina operacional de la Fuerza Aérea Argentina contenía la concepción de los “escuadrones aeromóviles” ya establecida previamente y la noción de que las brigadas aéreas eran grandes elementos de alojamiento de unidades operacionales. Desde ya implicaba también un descenso del nivel orgánico de las unidades de la fuerza en buena parte del interior del país en favor de procurar una operatividad mayor. Esto fue algo siempre resistido por los cuadros superiores en general. De hecho, era una iniciativa que iba a contramarcha de la expansión de grandes unidades orgánicas de la Fuerza Aérea que se había desarrollado a lo largo de la última etapa histórica al amparo de lo que en este texto denominamos el “modelo tradicional”.

Esa propuesta fue puesta a consideración de las comisiones de Defensa del Senado y de la Cámara de Diputados de la Nación, por parte de la Fuerza Aérea, en las cuales tuvo buena receptividad. Luego de ser concluida, fue elevada durante 1998 para consideración del Ministro de Defensa, en ese momento el contador Jorge Domínguez, sin que este efectuara ninguna devolución ni adoptara ninguna resolución al respecto. Un dato anecdótico: la propuesta en sí se “perdió” en el Ministerio de Defensa y “desapareció” de los archivos de la Fuerza Aérea durante los años siguientes.

En su conjunto, estos planes a los que me refiero (tanto del Ejército como de la Fuerza Aérea) se desarrollaron en el marco de procesos de planeamiento propios de cada institución; no hubo intervención de autoridades políticas. De hecho, cada fuerza efectuaba de manera individual una apreciación estratégica y de seguridad internacional sobre cuya base se plasmaban las propuestas organizativas, funcionales y de despliegue de referencia. Está claro que no se trató de planes “clandestinos”, de hecho, las autoridades ministeriales estaban al tanto de estos procesos porque los jefes de Estado Mayor General informaban al respecto; sin embargo, la ausencia de interés en ocuparse e intervenir da cuenta de una desatención explícita respecto a las cuestiones sustantivas y específicas de la organización y el funcionamiento del dispositivo militar.

Me animo a intuir que la desatención por parte de las autoridades políticas con respecto a estas iniciativas de reestructuración tenía que ver con el hecho de que sabían que no había interés político superior en impulsarlas y, por lo tanto, tampoco recursos económicos para su implementación efectiva. Dejar hacer a los mandos militares con cierta libertad otorgada y mantenerlos ocupados de tal manera con la elaboración de planes, mientras continuaba el proceso de reducción de hecho de las capacidades operacionales parece haber sido la opción de las autoridades políticas superiores.

Hacia mediados de los años 90, los efectos de la reducción presupuestaria que se venía ejecutando desde la implementación del Plan de Convertibilidad comenzaban a provocar un impacto directo en la viabilidad operativa y logística de las Fuerzas Armadas. Desde el Congreso de la Nación se registraba efectivamente con preocupación la situación de desgaste operacional y logístico de las Fuerzas Armadas, así como los problemas organizativos y funcionales que la situación implicaba.

En ese marco, durante 1998 y como consecuencia de un fuerte impulso en el ámbito político legislativo –particularmente protagonizado por el diputado de la Unión Cívica Radical Horacio Jaunarena–, se aprobó la Ley 24948 de Reestructuración de las Fuerzas Armadas. Esta norma, cuya gestación se montó sobre el preexistente consenso democrático que se había constituido para el debate de la Ley 23554 –en cuyo proceso de elaboración parlamentaria incluso se había habilitado la participación de las Fuerzas Armadas en términos netamente institucionales y que consolidaba los criterios políticos democráticos ya vigentes en cuanto al ejercicio de la conducción política del área–, fue un intento político tendiente a corregir la situación de desatención que primaba sobre las Fuerzas Armadas.^[6]

La norma está constituida a grandes rasgos por cuatro grandes componentes. El primero y el más significativo desde la perspectiva de este texto en particular, desarrollado en los títulos I y II (artículos 1° al 10°), está relacionado con los criterios a considerar para la puesta en marcha de un “proceso de readecuación organizacional y funcional, dirigido a conformar una estructura y un despliegue más racional que el existente, basado en criterios conjuntos”. De hecho, algunos de ellos ya estaban establecidos en la Ley 23554, como por ejemplo el artículo 21°, referido a la unificación de servicios comunes que no fueron específicos de una fuerza en particular. Asimismo, fija las misiones militares con respecto a las cuales el proceso de reestructuración debería eventualmente plasmarse; a) operaciones convencionales de defensa, b) operaciones en el marco de la Organización de las Naciones Unidas, c) operaciones de apoyo a la seguridad interior y d) operaciones de apoyo a la comunidad tanto nacional como internacional.

El segundo, desarrollado en el título III (artículos 11° al 16°), contempla disposiciones referidas al personal integrante de las Fuerzas Armadas. Al respecto, la norma establece la necesidad de adecuar la estructura educativa de las Fuerzas al sistema educativo nacional y fija estándares de grado universitario para los oficiales y de estudios secundarios para suboficiales. Asimismo, define el criterio de promoción por “selección y vacante” y establece como parámetro el reemplazo de personal militar por personal civil en tareas administrativas.

El tercer componente está descripto en el título IV referido al equipamiento para la defensa nacional (artículos 17° al 23°). Al respecto, la norma asigna al ministro de Defensa la evaluación y decisión con relación al equipamiento para las Fuerzas Armadas; otorga al Estado Mayor Conjunto la competencia para asesorar y asistir al ministro de Defensa sobre la aptitud y aceptabilidad del material en cuestión y establece alternativas para el análisis del equipamiento, a saber: a) recuperar material fuera de servicio, b) modernizar material disponible, y c) incorporar nuevo material. Asimismo, señala la conveniencia de incorporar material que incluya transferencia tecnológica y equipamiento necesario para el adiestramiento operativo simulado.

El cuarto componente, desarrollado en el título V (artículos 24° al 29°), está referido al financiamiento de la compra, recuperación y/o actualización del material según fuera el caso, a los efectos de implementar un proceso de modernización militar que se percibía ya para ese momento como necesario y urgente. Al respecto, establece una asignación presupuestaria específica a ir incrementándose con una pauta del 3% anual, sobre la base del presupuesto correspondiente al año fiscal de 1996.

Más allá de la aprobación de la mencionada ley, ninguna de las iniciativas referidas a los aspectos organizativos-funcionales, así como a los aspectos presupuestarios fue puesta en funciones. La ley ni siquiera fue reglamentada y, en 2001, a través de la Ley de Presupuesto 25401, fue finalmente derogada en lo atinente a los aspectos presupuestarios.

Un poco más adelante en el tiempo, durante la etapa del teniente general Ricardo Brinzoni como jefe del Estado Mayor General del Ejército (1999-2003), bajo el mandato del presidente Fernando De la Rúa (1999-2002), esta fuerza diseñó una nueva iniciativa proponiendo y conformando una estructura basada en la creación de la Fuerza de Despliegue Rápido y la Agrupación de Fuerzas de Operaciones Especiales. Este conjunto de fuerzas sería dotado con la aptitud para movilizarse y operar en lo inmediato en todo el territorio nacional ante situaciones de crisis, dando lugar de este modo a un margen de maniobra para alistar, preparar y desplegar el resto de las unidades militares si eventualmente se las requiriese. De hecho, a lo largo de los años siguientes parte de este proyecto fue implementado con la organización y puesta en funcionamiento de ambos tipos de fuerza mencionados, que existen hasta la actualidad.

Del mismo modo, durante la gestión del teniente general Roberto Bendini (2003-2007) se diseñó el Plan Ejército Argentino 2025, una iniciativa de reordenamiento general de la fuerza que en el aspecto operacional priorizaba a las unidades con aptitudes de especiales –comandos, paracaidistas, asalto aéreo, cazadores, entre otros– y los elementos que otorgaban movilidad a las tropas, e incorporaba la “doctrina de la guerra de recursos” o “guerra de desgaste”. Vale la pena precisar un poco esta concepción. Suponía el reconocimiento de que el Ejército Argentino adolecía de agudas discapacidades para enfrentar agresiones militares de envergadura y planteaba (al menos en un plano doctrinario) una idea alternativa al combate convencional. En general, este conjunto de planes se fue implementando lentamente y de manera progresiva e incompleta, en tanto se financiaba con el escaso margen que dejaban los recursos presupuestarios ordinarios.^[7]

Cabe consignar que durante el período entre 2006 y 2010, bajo la conducción ministerial de Nilda Garré y los mandatos presidenciales de Néstor Kirchner (2005-2009) y Cristina Fernández (2010-2018), se desarrollaron una serie de iniciativas tendientes a comenzar a zanjar las deficiencias existentes en materia de conducción civil con respecto a las Fuerzas Armadas, precisando y ajustando el marco legal y emitiendo una serie de directivas políticas –a través de decretos presidenciales– referidas a la organización de las Fuerzas Armadas y, en especial, a la puesta en vigencia de parámetros conjuntos de organización y funcionamiento, y a la institucionalización y puesta en ejecución de un proceso de planeamiento estratégico – militar.

En este sentido, se consolidaron los parámetros ya establecidos por la Ley 23554 mediante su reglamentación a través del Decreto 727/06, y se sancionó el Decreto 1691/06 de Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas y el Decreto 1729/07, a través del cual se estableció un Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional. Este último es un procedimiento de carácter interanual, mediante el cual se pretendió institucionalizar la dirección política de la defensa y los asuntos militares y garantizar la vigencia de criterios políticos como orientación para la dirección de las Fuerzas Armadas y para emprender eventualmente procesos de reestructuración castrense.

Finalmente, se sancionó el Decreto 1714/09, mediante el cual se aprobó el primer documento de carácter político del Ciclo de Planeamiento precedentemente señalado, la Directiva de Política de Defensa Nacional 2009. El denominado Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional se mantuvo vigente a hasta la actualidad, más allá de algunos cambios, demoras, marchas y contramarchas conceptuales y políticas. Contemporáneamente contamos con una sucesión de Directivas de Política de Defensa Nacional emitidas por decreto, que han ido fijando la orientación política de la defensa y los asuntos militares desde ese momento.^[8]

Paralelamente, se avanzó con mucho ímpetu en la implementación efectiva de algunas iniciativas relacionadas con la reorganización de las Fuerzas Armadas, en especial aquellos asuntos que implicaron la materialización de criterios de organización y funcionamiento conjunto. Esto no era novedoso, ya que estaba establecido en el artículo 21° de la Ley 23554 de 1988 y en la Ley 24948 de 1998, pero apenas se registraban atisbos de ejecución. Se puede mencionar al respecto la conformación efectiva de un Comando Operacional de las Fuerzas Armadas, responsable de las actividades operacionales militares, y la constitución y puesta en marcha de instancias de formación superior y militar conjunta, como la Escuela Superior de Guerra Conjunta. El ministerio de Defensa acometió este impulso con voluntad, decisión y firmeza. No obstante, adoleció de la ausencia de un respaldo político superior para su implementación plena por lo menos en los aspectos relacionados con la organización y el funcionamiento operacional militar, manifestado básicamente en la falta de asignación de recursos presupuestarios para sostener el Plan de Capacidades Militares que se encuadraba en el marco del Ciclo de Planeamiento (Montenegro, 2013).

De tal modo, este conjunto de iniciativas –algunas netamente castrenses y otras surgidas de la decisión de la política, tanto legislativa como administrativa– no pudieron atender finalmente los problemas estructurales básicos que continuaban afectando a las cuestiones medulares de la preparación y el equipamiento castrenses. Esencialmente, la ausencia de un proceso amplio de readecuación organizativa y del despliegue operacional, la conformación de una organización adecuada y proporcionada a las nuevas circunstancias estratégicas y presupuestarias y un proceso de recuperación de equipamiento más o menos sistemático. (Montenegro, 2013)

Durante el transcurso de la administración de Mauricio Macri (2015-2019), no se materializó ningún plan concreto que apuntara a producir una reconfiguración orgánico-funcional y del despliegue de magnitud dirigida a atender la problemática planteada por la consolidación de la matriz organizativa existente. Esa gestión quedó atrapada en el dilema de intentar modificar las misiones y funciones de las Fuerzas Armadas, a los efectos de asignarles tareas relacionadas con la seguridad interior, desde una perspectiva “integral” de la seguridad. En ese sentido, modificaron parcialmente el Decreto 727/2006 en cuanto a habilitar una eventual participación de las instituciones castrenses en actividades de control del narcotráfico, antiterrorismo, protección de objetivos “estratégicos”, etc., sin que esas intenciones pudieran concretarse de manera real. Sí se manifestaron públicamente iniciativas que plantearon grandes adquisiciones de armamentos (se adquirieron efectivamente algunos equipos) y se propusieron –fallidamente– nuevos roles para las Fuerzas Armadas en materia de seguridad interior. En definitiva, se expresaron intenciones de reestructuración y a la vez exigencias de fuertes recortes presupuestarios.^[9]

Una iniciativa interesante que apunta a subsanar una parte de los problemas estructurales que afectan el funcionamiento de las Fuerzas Armadas es el Fondo Nacional de Defensa (FONDEF). A fines de 2019 y en la antesala de la asunción de Alberto Fernández como presidente de la Nación para el período 2019-2023, Agustín Rossi, exministro de Defensa (2013-2015), entonces diputado nacional y presidente del Bloque del Frente de Todos – Partido Justicialista, impulsó la creación de este fondo a partir del tratamiento y sanción de la Ley 27565. Rossi asumiría poco tiempo después como el primer ministro de Defensa de la administración de Alberto Fernández. El fondo de referencia se constituiría con el 0,35 % del total de los Ingresos Corrientes previstos en el Presupuesto Anual Consolidado por el Sector Público Nacional para el año 2020, el 0,5% para el año 2021 y el 0,65% para el año 2022, hasta alcanzar el 0,8 % para el año 2023 y mantendría este último porcentaje para los sucesivos ejercicios presupuestarios.

La norma en cuestión específica que, en tanto sea posible a los efectos de su ejecución, deberán seguirse una serie de criterios referidos a la incorporación de equipamientos, a saber: a) favorecer la sustitución de importaciones, el desarrollo de proveedores y la inserción internacional de la producción local de bienes y servicios orientados a la defensa, b) promover la innovación productiva, inclusiva y sustentable, por medio de un mayor escalonamiento tecnológico, c) incrementar las acciones de investigación y desarrollo, tanto en el sector público como privado, y d) mejorar las condiciones de creación, difusión y asimilación de innovaciones por parte de la estructura productiva nacional. Obviamente estos parámetros no restringen la adquisición directa en el extranjero de material militar mediante el empleo de los recursos del fondo (Ley 27565, 2020).

La ley apunta a financiar el reequipamiento militar mediante la adquisición de nuevos equipos y/o la modernización de los existentes, e intenta revertir la desinversión en el área en cuestión. Eso puede atender una parte del problema estructural que aqueja a las Fuerzas Armadas, es decir, la baja efectiva de medios materiales, la ausencia de reemplazo y por lo tanto la pérdida de capacidades operativas.

Sin embargo, y más allá de sus eventuales resultados en ese plano, se debe resaltar que la matriz organizativa militar no ha sido alterada de fondo, de modo tal que los recursos para sostener el funcionamiento operacional continúan siendo relativamente muy acotados y esto significa la continuidad del proceso de limitación y deterioro descripto, más allá del equipamiento del que se disponga.

Es decir, el problema de esta opción es que se ejecuta en el marco de la persistencia de una matriz organizativa y funcional sobredesarrollada, sobredesplegada y desfinanciada, es decir, el entuerto que venimos marcando desde el inicio de este texto. En tal contexto, la sostenibilidad plena en el mediano plazo –con una mirada optimista– de nuevos sistemas es apenas viable.

Por ejemplo, para tomar un tema reciente como la adquisición de una aeronave de combate supersónica y multipropósito para la Fuerza Aérea Argentina^[10], proceso en el cual resultó seleccionado el F16 de origen estadounidense y operado hasta el momento por la Real Fuerza Aérea de Dinamarca. La incorporación de este equipamiento debe contemplarse a la luz de los recursos presupuestarios generales disponibles actualmente y aquellos que se estiman previsible y razonables para el funcionamiento de la Fuerza Aérea en el futuro inmediato y mediato. Este tipo de sistemas de armas, relativamente más moderno y sofisticado que los actualmente disponibles en la institución, van a imponer exigencias presupuestarias, logísticas y de servicios significativas para lograr una adecuada explotación de las capacidades que cada uno porte. Dado el contexto de estrechez presupuestaria relativa, como el que caracteriza a la matriz organizativa y funcional contemporánea, esta situación va a tensionar sin duda aún más el funcionamiento del resto de la institución.

Es decir, una cosa es adquirir el equipamiento y la infraestructura necesaria para la operación de los mismos, lo cual puede ser financiado por un aporte específico asignado por la administración y otra cosa diferente es sostener el funcionamiento operativo a lo largo del tiempo de esos mismos elementos con el presupuesto ordinario de la jurisdicción. De modo tal, adquirir equipamiento relativamente moderno va a demandar un exigente balance entre el sostenimiento de los sistemas disponibles actualmente, los recursos presupuestarios que van a continuar siendo relativamente escasos, una infraestructura de apoyo relativamente deteriorada y la correspondiente utilización efectiva de la nueva incorporación.

Cabe consignar que, al compás del proceso progresivo de deterioro operacional y logístico desarrollado sin que mediara un proceso de reestructuración general, las instituciones militares en sus niveles operacionales intentaron implementar efectivamente acciones e iniciativas tendientes a mitigar, en alguna medida, los efectos de esta situación, en cuanto a las capacidades disponibles y a la posibilidad de poder cumplimentar las tareas que se derivan de su misión principal, la preparación para la guerra.

Vamos a repasar entonces, de manera sintética, algunas de estas. Se trata de una aproximación breve pero expresiva de algunas de las acciones emprendidas por las Fuerzas Armadas en el nivel de sus instancias operacionales, sobre la base de entrevistas a fuentes involucradas directamente en estos procesos, ubicadas en los niveles de conducción netamente operacionales a lo largo de los años 80, 90 y las primeras décadas del presente siglo.

Durante los años de referencia, las unidades operacionales de las diferentes armas y servicios del Ejército Argentino fueron adoptando diversos tipos de disposiciones organizativas y funcionales, a los efectos de mantener de alguna manera y en algún nivel la aptitud operacional y la preparación para el cumplimiento de las misiones específicas, o al menos intentarlo. Por una parte, se fueron reduciendo las actividades de instrucción, preparación, adiestramiento y funcionamiento en general, que en diversas ocasiones alcanzaron mínimos significativos con licenciamiento parcial o casi total de soldados y el cierre parcial de unidades. Por otra parte, se redujo de hecho la magnitud orgánica de las unidades y se diagramaron esquemas de organización y funcionamiento alternativos a los formalmente establecidos.

Por ejemplo, para principios de 1984, un regimiento de infantería típico –en este caso el Regimiento de Infantería de Monte 28 localizado en la localidad de Tartagal, provincia de Salta– comenzó y concluyó ese año con la dotación prácticamente completa de personal de cuadros y de tropas conscripta en la mayor parte de los elementos y subunidades. Asimismo, se mantuvo en general la mayor parte de las actividades de instrucción, preparación y adiestramiento programadas, que concluyeron con maniobras finales de nivel de regimiento y de gran unidad de batalla, es decir, la brigada dentro de la cual se inscribía el regimiento mismo.^[11]

Sin embargo, ese fue el único año durante el cual la unidad se mantuvo completa en cuanto a dotación de personal y tareas de instrucción, preparación y adiestramiento formalmente programadas. A partir de 1985, y en un proceso descendente, el regimiento fue perdiendo parte de su dotación. A mediados de año se licenció a la mitad de los soldados que había recibido la instrucción básica y a nivel subunidades. De tal modo, los efectivos de tropa del regimiento disminuyeron en un 50% y no se pudieron completar efectivamente las tareas de adiestramiento planeadas para el año. Para 1986, la situación se acentuó dramáticamente, ya que se incorporó efectivamente a la clase completa de ese año, se completó el período de instrucción básico, que se extendió entre 30 y 40 días, y luego se licenció el grueso de los conscriptos correspondientes a esta clase.

De esta manera, el regimiento quedó disminuido de manera prácticamente total en su dotación a una porción mínima de los conscriptos –suficientes para mantener guardias y efectuar tareas de mantenimiento del cuartel– y al conjunto de los oficiales y suboficiales de la unidad y, tal como señala el oficial del Ejército Argentino entrevistado, se comenzaron a pergeñar fórmulas organizativas y funcionales para intentar mantener en funcionamiento la unidad:

Entonces empezaron los experimentos. Se empezó a utilizar el concepto de Compañía de Cuadros. Se agrupaban a todos los soldados disponibles de las tres compañías del Regimiento, se juntaban en una, y el resto, las otras dos compañías eran conformadas con cuadros (oficiales y suboficiales). El oficial cumplía el rol de jefe de grupo, el cual es un cargo típico de suboficial y el suboficial se desempeñaba como tirador, rol que debía haber cumplido el soldado raso. Esto produjo el problema de la falta de una práctica adecuada del “ejercicio del mando”, tanto para los oficiales como para los suboficiales. Esta situación se sostuvo hasta la implementación del Servicio Militar Voluntario (1995). Sin embargo, a partir de allí tampoco se solucionó el problema, porque la falta de completamiento de personal seguía siendo aguda.

Por otra parte, los aspectos relacionados con el pertrechamiento de la unidad fueron objeto de una situación similar. Para principios de la década del 80, la mayor parte de las unidades del Ejército contaba con un depósito “de movilización”, en el cual se encontraba prácticamente duplicado el elemento mismo. Equipamiento de todo tipo, desde uniformes, armas y materiales tales como pistolas, fusiles, ametralladoras, morteros, munición, explosivos, equipos de comunicaciones, mochilas, etc., se encontraba disponible y en condiciones de utilización para casos exclusivos de movilización militar, ya que los elementos que se gastaban a lo largo del año en las actividades programadas eran en general repuestos al año siguiente.

Ante el inicio de la reducción del apoyo para el funcionamiento de las unidades –una realidad que afectó a la mayor parte de las unidades operacionales del Ejército Argentino–, se comenzó a autorizar el uso de los elementos de estos depósitos, inicialmente de manera limitada, para cubrir situaciones de carestía excepcionales y coyunturales. Al agudizarse y extenderse en el tiempo la falta de reposición de los elementos y materiales de todo tipo, comenzaron a utilizarse y vaciarse los depósitos. Este proceso se desplegó lentamente al principio, con los materiales y equipos más simples, y luego se comenzaron a consumir aquellos más complejos, como las armas pesadas y la munición. Con el paso del tiempo, los depósitos “de movilización” se consumieron en su totalidad y las unidades comenzaron a funcionar solo con el remanente de elementos que les suministraban cada vez más escasamente los escalones logísticos superiores.

Para mediados de los años 90, en el período caracterizado por la brusca transición del sistema de reclutamiento del Servicio Militar Obligatorio al Servicio Militar Voluntario, la falta de completamiento de personal y la limitación en cuanto al material eran una constante en la mayor parte de las unidades de infantería del Ejército.

Como complemento de la situación descripta con referencia al Regimiento de Infantería de Monte 28, en el otro extremo del país el Regimiento de Infantería Mecanizado 34, una unidad de la misma arma con una aptitud operacional diferente, localizada en la ciudad de Río Gallegos, provincia de Santa Cruz, registraba prácticamente el mismo déficit. Mínima dotación de tropas con la aptitud de tiro mínimo como para cubrir el rol de guardia en la unidad, limitaciones logísticas agudas que no permitían el despliegue de la unidad como tal, y reconversión bajo la modalidad de “Compañía de Cuadros”. Como señala un oficial del Ejército Argentino entrevistado, quien se desempeñaba en una posición de relativa jerarquía operacional en esa unidad en 1994:

En esas circunstancias se fue reduciendo la magnitud orgánica real de la unidad, con lo cual el regimiento de referencia era de hecho reducido en su magnitud a una compañía y los oficiales y suboficiales disponibles cumplían la totalidad de los roles –compañía de cuadros–, excusando el empleo de soldados conscriptos y limitando al mínimo su empleo. Es decir, formalmente se trataba de un Regimiento de Infantería Mecanizado; en la práctica real se trataba de una compañía de fusileros.^[12]

En materia de instrucción, preparación y adiestramiento para los “comandos” –por cierto, un elemento que junto a los paracaidistas y a las tropas de asalto aéreo ha sido priorizado en esta etapa contemporánea por las conducciones sucesivas de la fuerza– las circunstancias fueron muy similares en términos de reducción de actividades, tiempos de preparación y despliegue a zonas de operaciones, entre mediados de los 80 y principios de los 2000. Del mismo modo se comenzó a registrar una aguda falta de preparación y adiestramiento entre los cuadros que se incorporaban a tomar el curso de esa especialidad. Los instructores daban por sentado un conocimiento de técnicas, tácticas y manejo de armamento básico que no se plasmaba en la realidad.

Como ejemplo, en el caso del arma de artillería, podemos observar la evolución organizativa y de dotación de personal y medios de una unidad muy importante de esa arma, el Grupo 1 de Artillería Blindado (actualmente de Campaña) localizado en la ciudad de Azul, provincia de Buenos Aires. Hacia mediados de los años 80, esta unidad poseía una dotación de soldados conscriptos de alrededor de 300 efectivos y una estructura orgánica conformada principalmente por una batería de comando, una batería de apoyo y tres baterías de artillería y blindados, con material completo. Para 2023 esa misma unidad poseía una dotación de 60 soldados voluntarios, dos baterías, una de comando y servicios y una de artillería, y no cuenta ya con material blindado. De este modo, el mismo grupo registra a través de los años un achicamiento organizativo y funcional con una reducción a la mitad de la cantidad de baterías, una disminución de la dotación de soldados del 80% y la pérdida de la capacidad blindada disponible originalmente.^[13]

Continuando con las características de la evolución de las unidades del arma de artillería, la experiencia de un oficial superior que desempeñó cargos de conducción operacional desde fines de los 70 hasta principios de los 2010 nos remarca algunas situaciones específicas y otras comunes al resto de las unidades operacionales de otras armas del Ejército.^[14] Por un lado, la persistencia de una tendencia permanente hacia la baja en cuanto a la disponibilidad de recursos presupuestarios y un proceso progresivo pero sostenido de desgaste natural del equipamiento, como consecuencia de su empleo en actividades de instrucción, adiestramiento y operacionales sin actualizaciones o recambios. La limitación crónica de munición de artillería para su uso en las actividades de adiestramiento –un tipo de material muy específico y relativamente caro por su particularidad y relativa sofisticación– fue una constante desde los inicios de este proceso. La limitación de combustible y repuestos en el caso de los elementos de la artillería autopropulsada fue también una situación que con el paso del tiempo restringió el funcionamiento de estas unidades, de hecho, varias unidades de artillería dejaron de utilizar blindados –por la desprogramación por antigüedad de los AMX 155 de dotación– y pasaron de un elemento autopropulsado a uno transportado, con la limitación relativa que esa aptitud supone para un elemento de artillería en términos de movilidad y acompañamiento para apoyo de fuego.

Del mismo modo, en determinadas situaciones a lo largo de estos años (por ejemplo durante la crisis de los años 2000 y 2001), se presentaron circunstancias de estrechamiento agudo en la disponibilidad presupuestaria que incluso obligaron a disponer la detención momentánea total de los elementos –la expresión “poner el equipamiento sobre tacos” es representativa de esta circunstancia–, el fraccionamiento de la jornada de actividad diaria del personal por falta de racionamiento y la utilización en común de servicios –por ejemplo, las guardias y turnos– entre unidades que se encontraban posicionadas en lugares cercanos, como así también entre aquellas que pertenecían a una misma guarnición militar.

La falta de modernización, actualización y reemplazo del material también revistió un problema de disponibilidad operacional. En estos casos, más precisamente la dotación de equipamiento de cierta sofisticación tecnológica (anticuado, aunque de buena calidad, pero escasamente utilizado en función de la restricción presupuestaria), tuvo como consecuencia limitaciones significativas para su despliegue operacional. Un ejemplo de esta situación fueron los radares AN/TPS 44 Cardion de vigilancia aérea utilizados por las unidades de Artillería de Defensa Antiaérea. Estos equipos de origen estadounidense Westinghouse, tenían para 2010 aproximadamente tres décadas de servicio en el Ejército Argentino.^[15]

En resumen, los problemas asociados a la caída drástica del presupuesto en materia de funcionamiento y las limitaciones en materia de actualización, modernización o reemplazo de material anticuado –en especial con referencia a equipamiento que revistiera cierto nivel de sofisticación y complejidad, como los vehículos blindados a oruga y los radares– y su mantenimiento a lo largo de los años en cuestión, significaron para el caso de Artillería los principales cuellos de botella operacionales y logísticos que restringieron el cumplimiento de sus funciones principales.

En el caso de la Fuerza Aérea –y en particular en las unidades de combate–, el impacto comenzó a sentirse de inmediato a partir de 1984. A medida que se reducían las horas de vuelo disponibles –que hacia principios de los 80 habían superado con holgura las 100.000 anuales–, paralelamente y en función de las restricciones presupuestarias, las aeronaves que estaban en servicio iban perdiendo aptitudes a partir de las limitaciones en sus sistemas técnicos y electrónicos o en la disponibilidad del armamento, se limitaba progresivamente la cantidad de horas voladas y se reducía la cantidad de aeronaves en servicio.

En este sentido las unidades operacionales adoptaron diversos cursos de acción a los efectos de evitar que las tripulaciones dejaran de volar y adiestrarse de manera permanente. Por un lado, se instrumentaron sistemas de rotación, mediante el cual un grupo de aviadores mantenía la actividad de vuelo relativamente óptima y otro grupo era retirado temporalmente de esas actividades para luego ser reinsertado. Durante ese tiempo, el personal cumplía funciones administrativas o era asignado a efectuar capacitaciones de diversos tipos en la unidad o fuera de la misma.

Por otro lado, se empezaron a ajustar hacia la baja las exigencias de vuelo necesarias para mantener una condición compatible con la aptitud para el combate; por ejemplo, a través de la utilización intensiva de simuladores –en los casos de las aeronaves con las que se contaba con este dispositivo–, o del cumplimiento de horas de vuelo en aeronaves de enlace o planeadores, computadas como horas de vuelo convencionales.

También se comenzó a efectuar una rotación de aviadores de combate hacia las unidades de transporte de la Fuerza Aérea, a los efectos de que estos no perdieran el contacto con la actividad de vuelo real, aunque no fuera propia de la especialidad. Con el tiempo, además, los jefes de las unidades operativas, a nivel de jefes de Escuadrón y jefe de Grupo Aéreo, limitaron al mínimo su propia actividad de vuelo, hasta prácticamente hacerla desaparecer o efectuar alguna actividad de vuelo “testimonial”, en favor de los oficiales pilotos que integraban esas unidades.

A lo largo de esos años, la Fuerza Aérea Argentina también estableció un esquema de intercambio de pilotos e instructores de vuelo con varios Estados. Particularmente intensos y sostenidos fueron aquellos labrados con Estados Unidos y con el Reino de España. De tal modo, durante un año o dos, oficiales aviadores de sistemas de combate y helicópteros desempeñaban actividad de vuelo –tanto de adiestramiento como de instrucción– en unidades operativas de las fuerzas aéreas de esos Estados. De esta forma, lograban mantener la aptitud de vuelo y estar en contacto con los estándares elevados en términos operativos.

La institución también comenzó a adecuar la operación de las aeronaves –los “sistemas de armas”– en función de una progresiva y creciente limitación en equipamiento tecnológico y reducción del armamento disponible, por ejemplo, reduciendo la actividad de “vuelo todo tiempo”, limitando o no ejecutando algunos roles previstos, o suspendiendo parcial o totalmente el ejercicio de tiro con munición y armamento lanzable real.^[16]

Por otra parte, y desde un ángulo orgánico, la reducción progresiva pero sostenida de las aeronaves de dotación de los grupos aéreos en general, terminó convirtiendo en la realidad a estas unidades en escuadrones disminuidos o incluso escuadrillas, en función de la cantidad de aeronaves disponibles para las operaciones, aunque formalmente se preservaron las denominaciones orgánicas preexistentes, por ejemplo, Brigada Aérea, Grupo Aéreo y Escuadrilla Aérea.

Si para 1980 un grupo aéreo de combate (por ejemplo, el Grupo Aéreo V, alojado en la V Brigada Aérea) podía estar conformado por alrededor de 50 aeronaves, para 2023 ese mismo grupo, dependiente de la misma brigada, poseía una dotación de aeronaves disponibles de alrededor del 10%, en tanto el resto de las unidades aéreas de combate sufrieron mermas similares o aún más drásticas en términos proporcionales y nominales. Es decir que, a similitud de las unidades operacionales del Ejército Argentino, se mantuvieron estructuras orgánicas, cargos y denominaciones formales que no representaban la realidad operativa del momento.

En el caso de la aviación de transporte de ala fija, se registraron circunstancias similares, aunque proporcionadas al tipo de unidad. En tanto para mediados de los 80 la principal unidad de transporte aérea, la I Brigada Aérea, poseía un grupo aéreo conformado por cinco grupos con una dotación aproximada de entre 35 a 40 aeronaves, para 2023 ese mismo grupo poseía dos escuadrones y una dotación de aproximadamente seis u ocho aeronaves, encuadrados en la aún existente I Brigada Aérea.

En el caso de la Armada, el impacto sobre la capacidad operacional y su disponibilidad también se sintió de inmediato, a partir de 1984. Esta fuerza se encontraba desde mediados de los años 70 en pleno proceso de reconversión operacional. El plan preveía que la mayor parte de sus buques de la flota, submarinos y aeronaves fueran modernizados a estándares adelantados para el momento. Por lo pronto, toda la ejecución de ese proceso se ralentizó de manera aguda. Solo a modo de ejemplo, la primera corbeta misilística Meko 140 que se recibió fue la ARA Espora en 1982 y se incorporó efectivamente en 1985, mientras que el último buque de ese tipo que receptó la institución fue la corbeta ARA Gómez Roca, en 2005, veinte años después.

En cuanto al adiestramiento y alistamiento, cabe mencionar lo que apunta un oficial naval actualmente retirado con una vasta experiencia operativa en aquellos años:

… la Armada de la República Argentina estaba en términos de adiestramiento operativos ‘en la cresta de la ola’. La flota hacía ‘4 etapas de mar a full’ y se hacía adiestramiento con simulador. Aproximadamente cada buque pasaba medio año de adiestramiento en el mar. La flota estaba en el máximo en cuanto a adiestramiento y alistamiento.^[17]

El impacto sobre los aspectos operacionales y logísticos comenzó a sentirse entre 1983 y 1984, en función de dos variables, la reducción presupuestaria que limitó de hecho el funcionamiento de los buques y otros sistemas, y las restricciones en cuanto a equipamiento y repuestos provenientes del embargo británico posterior a la finalización de la Guerra por las Islas Malvinas (1982). Ante la situación representada por la caída del presupuesto, la reducción de los días de navegación y las limitaciones en los sistemas, equipamientos técnicos y armamentos, se comenzó a adoptar una serie de medidas paliativas, con vistas a preservar en la medida de lo posible el nivel de adiestramiento.

Por un lado, a principios de los 80, comenzó a desarrollarse en el Servicio de Análisis de Sistemas Operativos, en la Escuela de Oficiales de la Base Naval de Puerto Belgrano,^[18] un simulador operativo (Simulador Táctico Operativo – ADITAC) a los efectos de que las tripulaciones pudieran instruirse y adiestrarse, en un marco de restricción de la navegación y uso de los sistemas reales. Con posterioridad y sobre la base de este simulador se escaló a otro, orientado a la toma de decisiones, que fue instalado en la Escuela Superior de Guerra Naval. Asimismo, se desarrolló durante los años 80 y 90 en conjunto con la Universidad Nacional del Centro (UNCEN) y el INVAP (Investigaciones Aplicadas) el simulador de navegación MELIPAL.

Además, se desarrollaron otras acciones alternativas a la navegación efectiva tendientes a adiestrar y alistar al personal y los medios. Se ejecutaban actividades como si se estuviera navegando, se efectuaban planificaciones y planes y se utilizaban los sistemas disponibles, pero sin salir a navegar, amarrados a la dársena, era una suerte de “navegación sin salir a navegar”.^[19]

Un ejemplo interesante para registrar el progresivo debilitamiento de la capacidad operativa y logística, así como las dificultades para sostener la funcionalidad completa de los buques, fueron los despliegues requeridos a partir de las intervenciones en operaciones internacionales de paz. Por ejemplo, entre 1990 y 1991 se comenzaron a cumplir las misiones en el Golfo Pérsico como parte de la Fuerza Multinacional de Interdicción Marítima para la ejecución de la denominada Operación Alfil. De tal manera, se dispusieron dos envíos secuenciales: el primero constituido por el destructor ARA La Argentina y la Corbeta ARA Spiro y con posterioridad en su reemplazo la corbeta ARA Rosales y el transporte ARA San Blas. Estas rondas operacionales, que se ejecutaban en el Golfo Pérsico y que se extendían por alrededor de seis meses cada una, implicaba que los buques navegaran más de 30.000 millas y cumplimentaran operaciones reales de interdicción o abastecimiento según el caso.

El problema era que los buques debían ser alistados y preparados a pleno para las funciones operacionales y a su regreso volvían con sistemas vencidos y necesidades de recuperación y mantenimiento que no podían ser atendidas prontamente, quedando fuera de servicio por largos períodos en la mayoría de los casos. Este tipo de actividad tuvo una doble vara, por un lado, permitió al personal efectuar operaciones reales, comprobar el alistamiento alcanzado e interactuar con fuerzas armadas extranjeras sofisticadas. Por otra parte, significó un elevado nivel de degradación logística –propio del uso–, cuya recuperación se extendía demasiado afectando la disponibilidad de buques en condiciones de empleo operacional para la fuerza.

Con el paso de los años, se comenzó a utilizar el equipamiento y los sistemas de algunos buques para completar otros y poder, de este modo, continuar navegando, aunque con una cantidad de buques progresivamente menor. De este modo, si era necesario atender alguna misión en particular (por ejemplo, participar en un ejercicio de adiestramiento internacional), se procedía de esta manera y se priorizaba el buque que estuviera en mejor condición náutica, técnica y de armamento en ese momento.

En otros casos, directamente se procedió a “canibalizar” un buque en favor de otro. Por ejemplo, el destructor misilístico Tipo 42 ARA Hércules (incorporado a la Flota en 1977 y dado de baja durante 2024) fue completado con su gemelo, el destructor misilístico Tipo 42 ARA Santísima Trinidad, el cual en poco tiempo dejó de operar (fue dado de baja en 2004).

En definitiva, se trató de un conjunto de medidas y acciones tendientes a mantener la operatividad de la Armada y de la Flota en particular, a los efectos de apuntalar lo que un oficial naval retirado conceptualizó como “espíritu naval”. Es decir:

En el contexto de la flota de mar, el término ‘espíritu naval’ se refiere a un conjunto de valores, actitudes y principios compartidos por todos los que integramos esa fuerza naval. El ‘espíritu naval’ enfatiza la importancia de la unidad, el trabajo en equipo, el honor, la disciplina, el coraje y el profesionalismo entre los marineros, suboficiales y oficiales (…) el objetivo era mantener el espíritu operativo, el core de la fuerza naval, es decir, la preparación para la guerra. El adiestramiento para la guerra era y es la actividad central para la cual la Armada debe estar preparada.^[20]

El conjunto de medidas y acciones de referencia se basó en la permanente propuesta de los niveles operativos, en un sentido bottom-up (de abajo hacia arriba), y contó en general con una amplia receptividad por parte del nivel superior para procurar mantener el máximo alistamiento.

Al igual que en la Fuerza Aérea y el Ejército Argentino, las unidades organizativas preservaron sus estructuras, sin embargo, la aptitud operativa se redujo de manera notable en función de las limitaciones en los sistemas, los aspectos técnicos-electrónicos, el armamento y la disponibilidad de días de navegación para adiestramiento y operaciones. Los niveles de riesgo patrimonial y operacional se incrementaron de manera significativa, pese a preservar prácticamente, por ejemplo, la misma cantidad de buques de combate principales, es decir, corbetas y destructores. El resto de los componentes constituyentes de los diversos Comandos sufrió una situación de degradación semejante que, en general, se mantuvo a lo largo de los años subsiguientes.

Sin embargo, como se ha señalado precedentemente, a lo largo de estos años fueron pocos los cambios organizativos y funcionales que se emprendieron a los efectos de adecuar y/o sostener la organización militar remanente y su funcionamiento. Más allá de la supresión o la unificación de algunas unidades, la reubicación territorial de otras y los cambios de denominaciones o de dependencias orgánicas, en términos estructurales se preservó prácticamente la misma organización, forma de funcionamiento y despliegue, aunque en este caso con recursos presupuestarios menguados de manera aguda, unidades con falta de completamiento de personal y material y reducciones significativas de actividades de adiestramiento. En general, la cantidad de grandes unidades de combate del Ejército Argentino, las brigadas y bases aéreas y las bases navales de asentamiento desplegadas en el ámbito del territorio nacional apenas fueron alteradas a lo largo de los años en cuestión.

Recordemos que para 1983 el Ejército Argentino contaba con una dotación de doce brigadas, en tanto para 2023 estas alcanzan las once. En el caso de la Armada, se mantuvieron las ocho bases navales y aeronavales existentes desde 1983. En cuanto a la Fuerza Aérea, si para 1983 contaba con nueve brigadas aéreas, cuatro décadas después también cuenta con nueve brigadas aéreas. No obstante, la dotación de personal y la cantidad de material plenamente equipado para operar, así como el funcionamiento en sí, se fue reduciendo –a veces con idas y vueltas– de manera ostensible y persistente a lo largo de ese período, para las tres instituciones castrenses.

Es interesante observar que en algunos momentos de este período se dieron procesos de adquisición de material de cierta envergadura relativa –por ejemplo, durante la segunda mitad del gobierno de Carlos Saúl Menem–. Esto permitió que, durante un período de tiempo, las fuerzas –o al menos algunos segmentos de estas– pudieran recuperar y mantener cierta capacidad operacional. Sin embargo, el mantenimiento de las condiciones estructurales existentes, es decir, la vigencia de una matriz organizativa, funcional y presupuestaria disfuncional, atentó contra la posibilidad de sostener la capacidad de preparación más allá de un horizonte de un acotado de tiempo.

En la actualidad, el Ejército Argentino posee una dotación de soldados voluntarios que gira alrededor de los 20.000 efectivos y ejecuta cinco días de ejercicios de campaña anuales en el terreno. La Armada Argentina sigue manteniendo en gran medida la dotación de buques principales adquirida entre fines de los 70 y a lo largo de los 80 y los 90. Sin embargo, en buena medida esos buques se encuentran limitados en su capacidad operacional y desarrollan no más de 30 días de navegación anuales, en tanto la Infantería de Marina y la Aviación Naval se redujeron significativamente en su magnitud y funcionamiento. Del mismo modo, la Fuerza Aérea redujo de manera acentuada la cantidad de aeronaves con las que está equipada y, consecuentemente, las horas de vuelo disminuyeron notablemente hasta alrededor de 35.000 anuales.

En líneas generales, y tal como se registra en las entrevistas, en los registros de las mismas fuerzas y en la documentación presupuestaria disponible en especial desde mediados de los años 90 en adelante, las organizaciones militares sufrieron reducciones sustantivas generales en materia de cantidad de equipamiento, disponibilidad técnica y mecánica del material, provisión de insumos para el funcionamiento y completamiento de personal de las unidades operacionales. La posibilidad para desarrollar actividades de adiestramiento y preparación, así como su calidad se redujeron de manera notable. A la vez, en el plano formal, se mantuvieron numerosas unidades que apenas revestían el carácter de operacionales o directamente no lo poseían, al menos en términos de su funcionalidad netamente militar.

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