Valeria LLobet y Carla Villalta
La infancia, en tanto sujeto potencial y aspiración de porvenir, ha sido históricamente configurada como un territorio de contienda política (Carli, 2002). Un territorio en el cual proyectos de nación han sido disputados, y en el cual las definiciones de la modernidad latinoamericana cobraron cuerpo (Milanich, 2001). Por ello, el análisis de las modalidades de tratamiento estatal de la infancia permite reflexionar sobre los modos de procesamiento de diferentes conflictos y transformaciones. Este libro aborda una de esas modalidades, desde el punto de mira aportado por el caso argentino: la institucionalización de los derechos de niños y niñas en el estado nacional y local, y sus consecuencias en transformaciones jurídico-burocráticas y sociales.
El “paradigma de derechos de la infancia” se extendió e institucionalizó a comienzos de la década de 1990 en América Latina en el contexto post-dictatorial. Muchos de los más relevantes activistas y actores de la lucha por los derechos humanos bajo los gobiernos dictatoriales convergieron en el campo de derechos de la infancia, a partir de su inserción laboral en organismos internacionales y/o públicos, a través de actividades de asesoramiento en materia de reforma institucional y legislativa, y de la promoción de debates localmente sobre cuestiones que también se estaban debatiendo en otras regiones del mundo (Fonseca, 2004; Pupavac, 2001; Grinberg, 2014). Ese período también fue el de la implementación del Consenso de Washington. Un contexto marcado por la expansión de la pobreza, la desigualdad y la exclusión de grandes sectores de las nuevas generaciones, en el que tanto se reformó el estado cuanto se modificaron los criterios de organización del bienestar.
Esta complejidad, y aparente paradoja, en el campo de debate sobre los derechos humanos como instrumentos para la consecución de la justicia social y la resolución de conflictos políticos ha sido señalada por diversos autores. Es una posición consolidada la que afirma que a partir de la década de 1990 el lenguaje de los derechos humanos ha provisto una narrativa global que reenmarca el conflicto político, especialmente al ofrecer una plataforma para legitimar ideas de justicia social y críticas a las desigualdades sociales que fueron ferozmente cuestionadas de la mano del cuestionamiento al Estado de Bienestar y como consecuencia de la caída de los gobiernos socialistas de Europa del Este. Otra línea de trabajo de gran relevancia considera que la incorporación del discurso de derechos en renovados modos de gobierno de los niños y las familias –especialmente las pobres– ilumina de modo privilegiado las racionalidades, discursos y epistemes que organizan los dispositivos de gobierno, creación y regulación de tales poblaciones. Así, se considera que la incorporación del marco de derechos humanos no sólo produce nuevas subjetividades, sino también al ser usado por diversas organizaciones burocráticas produce nuevos objetos y categorías de intervención y contribuye a redefinir los conflictos sociales y las necesidades legítimas. Otra línea de trabajo señala como rasgo distintivo y determinante el carácter occidentalocéntrico y globalizado del discurso de derechos. Así, mientras algunos autores enfatizan que este discurso es una suerte de neocolonialismo en el que se expresan con un nuevo ropaje las ansias “civilizatorias” y las asimetrías norte-sur (Pupavac, 2001; Gadda, 2008); otros analizan cómo ese lenguaje es traducido e incorporado en los contextos locales de implementación y, al hacerlo, los actores producen transformaciones y tensionan los argumentos construidos en el nivel global y en un plano macro (Merry, 2003).
Desde los estudios de políticas sociales, los modos de incorporación de los derechos humanos permiten revisar la incidencia de los regímenes de bienestar en la desigualdad social. Parafraseando la pregunta de Maxine Molyneux (2007), podríamos inquirir si el estado es un aliado para el logro de la justicia y la equidad para todxs lxs niñxs o bien si en sus intervenciones solo predomina su faceta de control y reproducción de las desigualdades sociales. La literatura especializada señala que en Latinoamérica la institucionalización del enfoque de derechos se consolida en la primera década del siglo XXI, luego del proceso de “neoliberalización” de la década de 1990. Este proceso tomó cuerpo en un contexto político en el que es posible identificar diversas formas de experimentación en políticas sociales que rompieron con las precedentes nociones minimalistas de redes de contención, pero que no necesariamente implicaron un retorno a los esquemas de protección social de post guerra (Cortes, 2009; Barrientos, Gideon y Molyneux, 2008; Porter y Craig, 2004; Draibe y Riesco, 2009). Este giro tuvo como característica principal, según estos autores, el haber colocado al “niño” como el núcleo articulador de los nuevos programas de combate a la pobreza e inclusión social para el futuro. Esto es, la reorganización de las políticas sociales en América Latina y en países como Gran Bretaña, se articuló en torno de la transmisión intergeneracional de la pobreza y desde allí enfocaron en la infancia como sujeto privilegiado del bienestar y desarrollo humano. En este movimiento, denominado post-neoliberal (Lind, 2011; Macdonald y Ruckert, 2009) o de liberalismo inclusivo (Porter y Craig, 2004), se resituó a la “pobreza infantil” como el problema central en la agenda institucional a partir de conceptualizar a ésta en tanto vulneración de los derechos de niños, niñas y adolescentes. En otras palabras, este giro colocó al “niño” en el centro de los problemas de la gubernamentalidad, la protección social y la transmisión intergeneracional de la pobreza. Desde otras tradiciones estatales y teóricas, se ha señalado que esta imbricación y redefinición de la protección (denominada para el contexto anglosajón de “estado social activo”) en realidad tiene efectos restrictivos y/o instrumentales sobre las concepciones de derechos de niños, niñas y adolescentes (Lister, 2002, 2008; Dobrowolsky y Lister, 2004; Hendrick, 2002). Asimismo, en el contexto latinoamericano y en el marco de una perspectiva feminista, algunos estudios se han enfocado en la potencial restricción de derechos de las mujeres que tendrían estas formas de organizar la provisión del bienestar centradas en definiciones sobre la pobreza infantil (Molyneux, 2008 y 2007; Tabbush, 2009, 2010).
Ahora bien, este libro, antes que aportar a los debates que sobre estos tópicos se dan en la ciencia política y las relaciones internacionales, opta por una mirada que analiza el entramado de actores, moralidades y culturas institucionales como dimensiones explicativas y que procura dar cuenta de las singularidades y valores locales que permearon y dieron forma a los procesos de institucionalización de los derechos de los niños, niñas y adolescentes en nuestro país. En particular, exploramos la idea de un pasaje de “lo técnico a lo político” en el campo de la niñez durante el período kirchnerista (2003-2015), para analizar la diferente significación que los derechos tuvieron y las distintas disputas que se desplegaron en torno a las interpretaciones sobre la protección, los niños y niñas, la familia y el papel del estado.
Varias son las dimensiones en las que tal transformación se expresó. Por un lado, y en consonancia con la lectura global de la sociedad, la economía y el estado históricamente propiciada por la gestión krichnerista (2003-2015), se buscó revalorizar y fortalecer el papel del Estado en los procesos de inclusión y de consecución de la justicia social como meta prioritaria. A su vez, la incorporación de los derechos humanos como narrativa privilegiada para la interpretación de los problemas sociales y como herramienta de política pública, propició una agenda amplia y transversal que permitió que diversos tópicos se interconecten y su relevancia se reorganice. Apropiaciones locales del “enfoque de derechos” propiciado por organismos internacionales como el PNUD se dieron en un marco propicio internacional y regional de fuerte crítica al neoliberalismo extremo de otros organismos como el FMI y el BM. Finalmente, una estrategia de gobernanza y una perspectiva ideológica en la que se privilegió la incorporación de actores cuyo papel, en los gobiernos precedentes, había sido de impugnación o conflicto, tales como muchos organismos de derechos humanos y movimientos sociales. En efecto, si durante la década de 1990, en términos generales, la mayoría de los actores más relevantes del campo provenían del activismo en derechos humanos (Grinberg, 2014), durante la primera década del siglo XXI también se sumaron los movimientos populares de base que aportaron cuadros a las áreas sociales del estado (Perelmiter, 2012), a la vez que cuadros “técnicos militantes”. Estos nuevos actores, en consonancia con las narrativas dominantes, ubicaron las batallas centrales por la consecución de los derechos de niños y niñas en el debate cultural y en la disputa política con los remanentes de lo que definían como un sistema burocrático, de un sesgo juridizante en la interpretación de los derechos de niños, niñas y adolescentes y de poco contacto con los “problemas reales” que acontecían en el “territorio”.
Ello vincula también con discusiones teóricas que exceden el campo de las políticas de niñez y que buscan iluminar el desplazamiento y los límites y alcances de los debates que caracterizaron la década. En efecto, diversas oposiciones dicotómicas organizaron la acción de la gestión kirchnerista (2003-2015), y establecieron preferencias ideológicas por algunos modelos de acción por sobre otros: territorio vs. políticas de gabinete; federalismo vs. centralismo; políticas sociales envasadas vs. políticas gestadas en territorio desde los propios beneficiarios; las ONG’s típicas de la década de 1990 vs. las organizaciones sociales y territoriales, conforman las más salientes dicotomías. Consecuentemente, ello permite dar cuenta de las resignificaciones que sufrieron algunas de las nociones y conceptos que desde la década del noventa organizaron el campo, pero que durante el siglo XXI tomaron otros sentidos (por ejemplo “descentralización”, “corresponsabilidad”, “desjudicialización de la pobreza”, “los expertos”, etc.). Así, por ejemplo, si la descentralización fue cuestionada durante la década de 1990 como forma de desfinanciación y desresponsabilización en las políticas sociales, su asociación con la emergente noción de corresponsabilidad la acercó a otros sentidos más vinculados con la participación de los actores relevantes y la cercanía con los destinatarios.
El referido pasaje también se verifica en el plano legislativo e institucional. De hecho, en nuestro país, el campo de las políticas para la protección de la infancia experimentó transformaciones específicas, desde la incorporación de la Convención de los Derechos del Niño (CDN) en la Constitución Nacional en 1994, hasta la reforma del Código Civil, pasando por la sanción en el año 2005 de la ley 26.061 que derogó la antigua ley de Patronato de Menores (aquella que en 1919 consagró la facultad de la tutela estatal para el caso de niños en “situación de abandono moral y/o material”). El presente libro aborda este proceso específico, que promovió una reconfiguración institucional, así como obligó a rediseñar los circuitos jurídico-administrativos relativos a la protección de la infancia. Esta normativa privó al Poder Judicial de una serie de prerrogativas y estipuló nuevas facultades para los organismos administrativos denominados de “protección de derechos de los niños, niñas y adolescentes”. A su vez, al diseñar un Sistema de Protección Integral de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes que debía conformarse por “todos aquellos organismos, entidades y servicios que diseñan, planifican, coordinan, orientan, ejecutan y supervisan las políticas públicas, de gestión estatal o privada, en el ámbito nacional, provincial y municipal” (art. 32, Ley 26.061), otorgó centralidad a la transversalidad e integralidad en el diseño e implementación de las políticas específicas del área. Para quienes propiciaron su sanción, la normativa constituyó un triunfo y su implementación abrió desafíos vinculados con la sustracción de la esfera judicial de una serie de situaciones y conflictos que, al estar muchas veces originados en carencias socio-económicas, habían dado lugar a lo que activistas y organismos de defensa de los derechos de los niños denunciaron como “judicialización de la pobreza” (Villalta, 2010). Se abrió con ello una etapa de transición que, desde nuestro punto de vista, resulta particularmente fértil para el análisis por cuanto en estos rediseños y reacomodamientos se observa claramente cómo distintas visiones sobre la infancia, su protección y sus derechos son disputadas, contestadas y confrontadas. Por ello, en este libro se analiza esta etapa de transición y se indagan las formas concretas que adquiere el enfoque basado en la promoción y restitución de derechos de los niños, niñas y adolescentes en diferentes contextos regionales y locales, y en torno a temáticas específicas, a la vez que explora los modos concretos en que se constituye un “sistema de protección de derechos de niños, niñas y adolescentes”. Para ello, partimos de la idea de que los procesos de discusión, sanción e implementación de transformaciones normativas pueden ser un foco privilegiado para comprender transformaciones, pero también usos consuetudinarios y valores locales, en tanto en ellos se discute y rediseña la institucionalidad estatal como la propia definición de estado. Además, consideramos que para comprender estos procesos es preciso dar cuenta y visibilizar culturas e historias institucionales, a la vez que los contextos sociales de posibilidad que dotan de sentido, y amplifican o constriñen las orientaciones y alcances de las transformaciones jurídico-burocráticas y de prácticas institucionales.
La conformación de un “sistema de protección” implica no sólo un reordenamiento institucional sino también un proceso de producción de una esfera nacional para el desarrollo de las políticas e instituciones de infancia y una guía para las prácticas de protección. El “sistema de protección” es así entendido como un entramado de actores que se despliega y, en buena medida, reordena el “campo de la infancia”, al que así conceptualizamos utilizando la conocida y fructífera definición de Pierre Bourdieu (1998) para pensar específicas redes de relaciones de fuerza, intereses, saberes y actores. Las transformaciones que tienen lugar en tal campo burocrático se vinculan con la institucionalización de leyes y procedimientos, pero se dan en el marco de conflictos y disputas por la legitimidad de los actores, por facultades y atribuciones, por intereses y esquemas de poder, y tienen lugar a partir de la confrontación de distintas perspectivas que disputan para ser institucionalizadas como las interpretaciones adecuadas a la protección de la infancia. En efecto, las agencias estatales son actores políticos y constituyen un terreno de lucha. Por lo mismo, tales agencias (estructuras, procesos, campos de acción) están altamente generizadas y despliegan preceptos morales, dimensiones que en el campo de infancia se muestran de manera especialmente potente. En tal sentido, el “sistema de protección” constituye una herramienta capaz de incidir en los modos de organización de la autoridad familiar sobre los niños y niñas, complementaria de las políticas de protección social.
La década de 2000 culmina con la sanción de la Asignación Universal por Hijo (AUH) en 2009. Como instrumento de acción social en el marco de la institucionalización del sistema de protección de derechos, la AUH fue objeto de transformaciones interpretativas que variaron según el lugar que se otorgara a las necesidades económicas en la determinación de las fallas en los procesos de cuidado parental y/o familiar, nominadas como “vulneración de derechos”, así como al papel del dinero en tal proceso. En efecto, la implementación de la AUH promovió o bien visibilizó una serie de tensiones y reactualizó juicios morales basados en arraigados prejuicios sobre los sectores populares que permeaban incluso las prácticas de muchos de los agentes del sistema de protección integral de derechos. De este modo, si para muchos actores la AUH fue interpretada como la culminación de un proceso de incorporación de demandas y de expansión del enfoque de derechos como marco interpretativo de los problemas sociales, para otros actores configuró una suerte de “premio” a la irresponsabilidad y a la falta moral de los sectores populares, y así, por ejemplo, los deseos de revinculación expresados por las madres de NNyA que habían sido separados de su familia comenzaron a ser leídos desde la lente del aprovechamiento y el interés por el cobro de la AUH. Por otra parte, y paradojalmente, para las y los agentes de los sistemas de protección cuando las fallas en el cuidado infantil eran entendidas como “causadas” por la pobreza, el hecho de que persistieran las dificultades para cuidar pese a percibir la AUH justificaba la toma inmediata de medidas de protección excepcional de derechos y validaba la sanción moral contra madres irresponsables. El tratamiento de la AUH como un recurso privilegiado en la protección de los derechos contribuyó así a convalidar, en muchas circunstancias, lecturas sobre el cuidado que perpetuaban perspectivas altamente generizadas y moralistas, al mismo tiempo que constituía un “piso de bienestar” básico para aquellas familias que alcanzaban los requisitos para ser incorporadas a la prestación. Sin embargo, es preciso reconocer que si por el Sistema de Protección de Derechos pasa una proporción limitada de niños y niñas, especialmente aquellos en situación de pobreza, la AUH alcanzó en sus primeros años de implantación a casi 4 millones de niños.
Los debates a que adscribe este libro procuran, entonces, avanzar desde una tradición de estudios que se concentró en las formas de control social de la acción estatal sobre la infancia –delimitando el campo como coincidente con las “políticas de la minoridad”–, para problematizar también las formas de regulación estatal sobre los niños, niñas y adolescentes (y sus familias) incorporadas en la organización del bienestar, y los significados que alcanzan sus derechos en tales arreglos. A tal efecto, resulta imprescindible ejercitar una perspectiva analítica que contribuya a la desnaturalización y des-homogeneización tanto del “Estado” cuanto de los “derechos”, y que permita explorar los conglomerados de significaciones que se encuentran en disputa respecto de la protección de la infancia. Tal vinculación es necesaria dado que el análisis del conjunto de instituciones y prácticas que tradicionalmente ha sido visualizado como la “tutela estatal” de la infancia pobre ha sido abordado casi exclusivamente desde el punto de vista de la institucionalización de la normativa de derechos humanos y desde la perspectiva del gobierno de la infancia. En efecto, en buena parte de la literatura existente se ha escindido el “campo de la minoridad” de las formas generales en que el estado regula y organiza la protección de la infancia, que incluyen definiciones sobre las necesidades y derechos de la infancia que pueden entrar en tensión con las instituciones anteriormente descritas.
El libro busca, en suma, aportar a debates que, partiendo del análisis de la institucionalización del discurso de derechos de niños, niñas y adolescentes, enfocan en la modificación y las persistencias en las capacidades estatales y en la ampliación, recorte o resignificación de los derechos en temas específicos. Para ello, el libro se estructura en tres partes, la primera abocada a presentar las transformaciones en la institucionalidad y la normativa de los sistemas de protección de derechos, a nivel nacional y en casos provinciales (Jujuy, Santa Fe, San Juan y Mendoza) así como en dos localidades del conurbano bonaerense. En la segunda parte, los cinco capítulos presentan aspectos de las culturas y prácticas institucionales, la trama de actores, las sensibilidades y moralidades que concretan la protección de derechos de niños y niñas. En el capítulo inicial, Franco y García Cejudo analizan el modo con el que agentes estatales del municipio estudiado (PBA) construyen las interpretaciones de sí mismos como colaboradores y responsables para hacer efectiva la protección y garantía de derechos de niño/as y jóvenes. Se dirige así la mirada hacia las condiciones laborales e institucionales en la que los agentes se desempeñan, así como a las formas con las que negocian o disputan los modos de interpretar la protección de los derechos de niños y niñas. Seguidamente, se indaga en los Consejos Locales de Promoción y Protección de Derechos de NNyA como órganos de participación territorial en el ámbito local. Se analiza su papel en los procesos de institucionalización del paradigma de derechos de la infancia y en la reconfiguración de sentidos sobre el bienestar infantil y las prácticas de intervención, a partir de un caso de estudio en el conurbano bonaerense y de la experiencia de la Red de Consejos de la Provincia de Buenos Aires. El tercer capítulo de la segunda parte procura analizar las resignificaciones y tensiones en torno a la noción de “bienestar” de los/as niños/as encontradas durante la exploración cualitativa en la institucionalización del Sistema de Protección Integral de Derechos en dos municipios del conurbano bonaerense. Para las autoras, visibilizar dichas resignificaciones ha permitido desnaturalizar las formas de intervención “legítimas” del Estado, a la vez que, iluminar cómo las prácticas empleadas para la protección de los derechos de los/as niños/as son producto de las interpretaciones de los/as propios/as agentes estatales. En el capítulo siguiente, Medan, Gaitán y Llobet abordan la articulación entre el territorio y políticas sociales, enfocando en las políticas de promoción y protección de derechos de niños/as y jóvenes. El argumento que sostenemos es que en las “oficinas territoriales” del Estado se redefine la política social, y por ello, es significativo el análisis de sentidos y prácticas de los actores. La redefinición es tanto en relación a la propia institucionalidad, como en el vínculo hacia los/as destinatarios. La lógica burocrática se ve modificada por los sentidos y las relaciones y prácticas sociales de los actores del “territorio” (entre quienes no solo están los habitantes de los barrios sino los propios agentes estatales). Además, discutimos el carácter presuntamente homogéneo de la territorialización del Sistema de promoción y protección de derechos al encontrar diferencias significativas entre los modos en que los distintos dispositivos del sistema interactúan con “el territorio”. El último capítulo de la segunda parte aborda las economías afectivas en los procesos de devolución de niños en guarda preadoptiva, las demoras en la declaración de adoptabilidad, y en los casos de abandono, considerando los modos paradojales en que el discurso de derechos buscó producir intervenciones asépticas, a la vez que la causa de los derechos motorizó posiciones comprometidas por parte de las y los trabajadores.
La tercera parte, analiza específicamente las transformaciones en curso en torno a la justicia penal juvenil y el acogimiento familiar. En el primer capítulo, Villalta y Llobet analizan los modos en que han impactado, en nuestro contexto local, las recomendaciones relativas a la justicia restaurativa y los principales usos que en distintas jurisdicciones del país se realizan de las denominadas medidas alternativas al proceso penal. El capítulo siguiente argumenta que lo que configura las causas en las que se imponen medidas de privación de libertad –aún en un sistema penal especializado y acorde a derechos humanos- es una trama compleja entre las valoraciones morales de agentes judiciales sobre las trayectorias de los adolescentes y sus familias, previas y durante el tránsito por el sistema, y las inercias burocráticas que sofocan la garantía de derechos. En el tercer capítulo, Medan y Graziano enfocan en la justicia restaurativa en tanto discurso novedoso que puede suponer, al mismo tiempo, tanto la ampliación de derechos de los y las jóvenes en el ámbito penal juvenil, como la habilitación de formas más responsabilizantes e individualizantes. Tal como otros procesos de institucionalización de nuevos derechos en el ámbito judicial, su incorporación en la Argentina debe ser analizada considerando determinados procesos sociales y de gestión de la juventud pobre, la desigualdad y la seguridad en el contexto local. Especialmente, en la medida en que la incorporación de la justicia restaurativa y otras formas de resolución alternativa a las propuestas de reforma normativa pueden utilizarse para sostener la conveniencia de bajar la edad de imputabilidad y punibilidad penal hacia los y las adolescentes. En el último capítulo, Villalta, Rojas y Gesteira analizan los modos en que el acogimiento familiar ha sido conceptualizado y comenzado a ser implementado en la Argentina. Enfocan así, en las principales disputas que históricamente se han dado en torno al interrogante relativo a quién y cómo debe cuidar a los niños y niñas que han sido separados de su medio familiar, las principales características de los programas de acogimiento familiar que en los últimos años se han desarrollado en distintas regiones del país, y las tensiones, valoraciones diferenciales y los efectos que la implementación de este tipo de programas ha originado en el campo de organismos de protección a la infancia.
Este libro es producto de un proyecto de investigación subsidiado por la Agencia Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas en el período 2011 – 2014, terminado de ejecutar en 2016, en condiciones profundamente transformadas para la academia y en general, en un contexto de retracción y secundarización de la actividad científica. Fue llevado adelante por dos equipos de investigación de universidades nacionales: El Programa de Estudios Sociales de Género, Infancia y Juventud, del Centro de Estudios en Desigualdades, Sujetos e Instituciones (EH-UNSAM) y el Equipo Burocracias, derechos, parentesco e infancia del Programa de Antropología Política y Jurídica, Instituto de Ciencias Antropológicas de la Facultad de Filosofía y Letras de la UBA. Ambos equipos, integrados por investigadoras y becarias de CONICET, vienen trabajando en conjunto desde 2009.
