Carla Villalta y Valeria Llobet

Introducción

El presente capítulo tiene como propósito presentar, a lectores no familiarizados con el sistema de protección, las características más salientes del mismo. A la vez, busca reponer una mirada panorámica al nivel nacional, que permita contemplar la estructura más básica de la normativa y la institucionalidad, al par que el arco histórico en el que tal institucionalización tuvo lugar.

Argentina fue uno de los primeros países latinoamericanos en desarrollar un fuerte Estado Social (Suriano, 2000), no obstante, no tuvo un desempeño parejo en el área de protección de la niñez. Mientras la Convención de los Derechos del Niño (CDN) se incluyó en la Constitución Nacional durante la reforma de 1994, los principios del enfoque de derechos de la niñez no informaron las leyes federales sino hasta 2005, con la sanción de un extenso bloque de derechos de niños, niñas y adolescentes que incluyó educación (Ley Nacional de Financiamiento Educativo 26075/2005, Ley de Educación Nacional 26206/2006 y Programa Nacional de Educación Sexual Integral 26150/2006), salud (Ley Nacional de Salud Mental 26657), primera infancia (Promoción y Regulación de los Centros de Desarrollo Infanil 26233/2007), trabajo infantil (Prohibición del trabajo infantil y Protección del Trabajo Adolescente 26390/2008) y protección especial (Ley Nacional 26061).

Previamente y durante la década de 1990, la institucionalización de los derechos de los niños y la CDN en el contexto de la predominancia del Consenso de Washington y las consecuentes reformas neoliberales, marcó la conjunción entre los derechos de la niñez y la transformación del Estado de Bienestar en lo que se ha analizado como un proceso paradojal, donde la expansión de derechos fue paralela a la retracción de la ciudadanía y la protección social y el aumento de la pobreza (Llobet, 2009a; Villalta, 2010a). En la década de 2000, la crisis de 1999-2002 marcó el fin de la ola neoliberal y el comienzo de un proceso denominado “nacional y popular” a nivel local –parte del proceso regional de gobiernos de centro izquieda y de la relevancia otorgada al enfoque de derechos en el desarrollo a nivel internacionl– cuyo eje se centraba en el apoyo gubernamental a los derechos humanos y la creciente centralidad de la desigualdad en la agenda de gobierno. Un cambio en el rol de las instituciones estatales y el desarrollo de políticas y leyes basadas en el enfoque de derechos fueron las marcas centrales de la década. Niños y niñas estuvieron en el centro del discurso político como legítimos sujetos de derechos y políticas de protección. Los cambios en las leyes de educación, protección social y familia fueron enmarcados en un foco en necesidades y derechos de la niñez desde una perspectiva de derechos humanos.

En 2015, la asunción de un gobierno abiertamente de derecha marcó el final del consenso sobre los derechos de la niñez y nuevas voces ocuparon el centro de la escena. El nuevo gobierno cambió el foco hacia el debate sobre la mayoría de edad penal junto con una criminalización de la participación política de niños, niñas y adolescentes, al tiempo que implementa severos recortes presupuestarios que presionan negativamente sobre la provisión de derechos sociales. El sistema de protección social, previamente basado en ideas de derechos sociales y económicos, se ha ido moviendo lentamente hacia un modelo definido alrededor de la activación e iniciativa individual. Más aun, los nuevos actores políticos en el poder desafían los discursos de derechos humanos como parte de un pasado del cual la nueva política necesita dejar atrás. Los activistas de derechos humanos y derechos de la niñez –muchos de ellos incluidos en ambos campos– estratégicamente desafían y deslegitiman esas aspiraciones de cambio, pero los propios significados y alcance de los derechos parecen estar en este momento bajo ataque, y las instituciones y políticas que llevan adelante esas ideas están siendo eliminadas y/o transformadas.

En este capítulo, nos enfocamos en el proceso local de recepción e institucionalización del enfoque de derechos de la niñez, los debates locales y las disputas sobre la significación y extensión de esos derechos, y los actores locales que han sido activos en esas disputas. Las luchas sobre la significación de la infancia y los derechos no sólo contribuyeron a la vernaculización de los derechos humanos (Merry, 2006), sino que han tomado parte en la redefinición del lugar social de la infancia, la mater-paternidad y las responsabilidades y derechos parentales, así como las obligaciones y responsabilidades estatales. Por lo tanto, este capítulo también discutirá la arquitectura de derechos (Haney, 2002) que se integra por las instituciones y políticas de protección a la infancia, prestando atención a los desafíos para la realización de los derechos de la niñez en un contexto socio-político de austeridad presupuestaria y una orientación política general hacia un “Estado mínimo”.

En términos analíticos, este capítulo asume que la institucionalización de los derechos es un proceso políticamente contestado, que involucra luchas sobre la redistribución e interpretación de necesidades (Fraser, 1989; Haney, 2006; Fonseca, 2004) y que la comunidad, el mercado y el ámbito privado interactúan de complejas maneras para producir tanto las formas ideológicas como materiales de los regímenes estatales (Haney, 2002; Milanich 2002). Por lo tanto, las condiciones materiales y sociales para la institucionalización de derechos no son un mero contexto, sino la materia misma de tal institucionalización. Las autoridades públicas y la esfera privada comparten prácticas y creencias culturales y, por ello, no son dicotómicas. Los derechos de niños, niñas y adolescentes han adquirido centralidad como una plataforma para entablar debates sobre la institucionalidad estatal, las relaciones y ejercicio de la autoridad familiar, y sobre la extensión de la protección social (Schuch, 2009) en un proceso que muestra paralelismos con aquel que tuvo lugar a inicios del siglo XX, cuando los debates sobre la protección de la infancia constituyeron un importante escenario para un más amplio debate Panamericano sobre la familia, la maternidad y la protección social (Guy, 2009; Rojas Novoa 2017).

La recepción local de la CDN

Los debates nacionales sobre la protección de la infancia emergieron en los países latinoamericanos centralmente, en dos momentos históricos. El primer período tuvo lugar durante el último cuarto del siglo XIX y las primeras décadas del XX, cuando esos países estaban construyendo las instituciones centrales de los Estados-nación, y, al nivel panamericano, la gobernabilidad de las Américas era un fértil terreno de debates. Siguiendo un claro patrón regional, al tiempo que, respondiendo también a controversias locales, Argentina condensó treinta años de debates en educación y reforma infantil y protección a la niñez desamparada en la ley nacional de Patronato de Menores, 10903, en 1919. La ley estableció nuevas regulaciones a la crianza y a las responsabilidades y derechos parentales, incluyendo la posibilidad de perder los derechos de paternidad si el niño era considerado “en riesgo” por autoridades educativas, policiales o filantrópicas (Villalta, 2010a). El “complejo tutelar” (Donzelot, 1990) sancionado por la ley incluyó no solo la regulación estatal del Estado sobre las familias pobres y sus hijos, sino que implicó el rediseño del poder y las funciones de las agencias estatales, así como la creación de un novedoso actor, el juez de menores, que se constituyó en la autoridad en los temas de reforma y protección de menores. El juez desarrolló progresivamente gran centralidad y poder, así como competencias amplias y discresionales que cubrían los crímenes cometidos por niños y adolescentes, los niños víctimas de un abuso o un crimen, y los niños “abandonados”. El juez actuaba en un contexto de instituciones masivas, caracterizadas como totales (Goffman, 2001) por la literatura crítica luego de la dictadura. No obstante, a pesar de la centralidad de esas instituciones en las Américas hasta la década de los noventa, es posible encontrar intentos de reforma desde las décadas de 1950 y 1960, que incluyeron la creación de programas de acogimiento en entornos familiares, por ejemplo.

La ley así como el complejo conjunto de instituciones, prácticas, significados y regulaciones que reorganiza, fue ampliamente criticada durante los años ochenta y noventa. Las críticas centrales fueron, en primer y principal lugar, que el foco en la pobreza como déficit moral presentaba a las estrategias de crianza y las prácticas de las familias pobres como si fueran erróneas y dañinas per se. En segundo lugar, las críticas señalaban que niños y niñas eran tratados como meros objetos, justificando así intervención y control, en lugar de que las intervenciones se basaran en una concepción de niños y niñas como titulares de derechos, un argumento que emergió de los debates sobre la concepción y la redacción de la CDN durante los ochenta. En tercer lugar, las críticas también se dirigían a las instituciones donde los niños y niñas bajo tutela estatal eran “internados”, ya que se trataba de macroinstituciones en las que se verificaban prácticas de “privación de libertad” disfrazadas eufemísticamente con otros nombres.

El contexto en el que esas críticas tuvieron lugar fue, en Argentina, el proceso de democratización post-dictatorial. Consecuentemente, la evidencia de la apropiación ilegal de niños durante la dictadura, en numerosos casos posible por la activa participación de algunos de los actores del campo de la minoridad, contribuyó a fortalecer la sospecha y el rechazo moral sobre el sistema. En efecto, la evidencia de la vinculación entre las prácticas de institucionalización de menores –el tránsito institucional por comisarías, Casas Cuna, juzgados y hogares para menores- con la apropiación ilegal de hijos e hijas de desaparecidos, fue denunciada tempranamente por Abuelas de Plaza de Mayo (un actor clave en la inclusión del derecho a la identidad en la CDN), ya que muchos de los niños secuestrados habían sido tratados como si fueran “huérfanos” o “abandonados” y puestos bajo la custodia de instituciones del campo de la minoridad y con la participación del poder judicial eventualmente encaminados a la adopción (Villalta, 2012).

A pesar del consenso general en la materia, desde la incorporación de la CDN en la Constitución Nacional hasta la sanción de una ley federal en 2005, tuvieron que transcurrir once años. Una de las razones principales de esa dificultosa transición es analizada por la literatura enfocando en la resistencia del poder judicial. Los jueces de menores aun cuando no fueran un grupo poderoso en el contexto del poder judicial (Villalta, 2010b; Lugones, 2012), fueron un actor dominante en el campo de la minoridad capaz de restringir la capacidad de maniobra de otras agencias estatales (Haney, 2006). La ley Agote de 1919, estableció un amplio conjunto de funciones y un incontestable poder en la figura del juez.^[1] Su propio criterio era suficiente para decidir el destino de un niño, y las otras agencias estatales –asilos y hogares, programas de políticas públicas, escuela, instituciones de salud, etc.– eran designados como auxiliares, a expensas de su autoridad. En este contexto, la transformación de la ley bajo la influencia de la CDN se vio, primero y principalmente, como la restricción del poder discrecional del juez de menores. Más recientes investigaciones han mostrado que esta imagen era correcta pero incompleta, en tanto no analiza la protección de la infancia como un complejo campo en el que numerosos actores confrontan y disputan sobre significados, recursos y poder (Villalta y Llobet, 2015).

En el período que podemos denominar como transicional, durante la década de 1990, varias provincias sancionaron leyes de recepción de la CDN previas a la norma federal, restringiendo la autoridad de tal Juez de Menores y creando nuevas autoridades administrativas para la protección de la niñez. Esas nuevas agencias, generalmente denominadas “defensorías”, se abocaban a la protección de niños y niñas vulnerables frente a intervenciones abusivas y arbitrarias del propio Estado. Un movimiento paradójico por más de una razón, en primer lugar, porque el Estado de Bienestar estaba siendo desmantelado y la pobreza estaba en aumento, y en segundo lugar, porque las Defensorías desde su propia denominación parecían una oficina judicial pero eran una rama del poder ejecutivo y por lo mismo, carecían de un poder relevante para encauzar a otras agencias estatales. La década fue analizada como atravesada por tres procesos interrelacionados que impactaron la situación de niños y niñas: la democratización posterior a la dictadura, el empobrecimiento extremo de la población, y la crisis del sistema educativo (Carli, 2006).

En efecto, durante los noventa, tuvo lugar el primer ciclo de reformas que incluyó la perspectiva de la CDN enfocada exclusivamente en el poder judicial. En 1995 la provincia cuyana de Mendoza sancionó la primera ley provincial inspirada en la CDN, creó la autoridad local, el Consejo Provincial de Infancia, dirigido a reemplazar al poder judicial en toda intervención social, y creó el foro de Familia para reemplazar al Juez de Menores, confinando a este a la justicia juvenil. Esa reforma es emblemática de la década del noventa. Mientras el poder discresional del poder judicial fue deconstruido al reemplazar el sistema penal por cortes civiles, los agentes administrativos eran todavía tratados como funcionarios auxiliares del poder judicial. Asimismo, con la creación del “Fuero de Familia”, prácticamente la casi totalidad de los casos eran aún manejados por el poder judicial. El mismo tipo de reforma tuvo lugar en ocho provincias durante la década.^[2]

Si bien los cambios institucionales fueron limitados en escala y confinados a una minoría de provincias –incluso si algunas de ellas contaban entre las más pobladas y ricas- fueron, no obstante, ampliamente debatidos por la sociedad civil y los gobiernos locales que promovieron los cambios fueron aplaudidos como progresistas. Estas transformaciones fueron desarrolladas en el pico de dominancia de la desconcentración^[3] como paradigma central para la reforma del estado: descentralización, servicios al nivel municipal, y desconcentración de fondos fueron definidos como características clave de la administración burocrática a fin de desarrollar un enfoque basado en derechos (UNPD 2005). Este contexto de ideas fue de cardinal importancia para entender las limitaciones y las características distintivas que marcaron los nacientes Servicios de Protección de Derechos. En un corto lapso, cientos de ONGs fueron fundadas a lo largo y ancho del país, desarrollando servicios previamente provistos por el Estado, y constituyéndose como prominentes y activos actores en el debate sobre la necesidad de reformas.^[4] La CDN promovió la inclusión de ONGs como actores relevantes en la institucionalización de derechos, considerándolas capaces de mejorar la democracia y de reclamar la rendición de cuentas y la transparencia de la administración pública. No obstante, en tanto los fondos de tales ONGs venían mayormente del mismo Estado, el proceso de desconcentración y descentralización tomó la forma de una cuasi-privatización que contribuyó a la reforma neoliberal a nivel nacional y a la expansión del mercado de la infancia (Donzelot, 1990). Más aún, el hecho de que las críticas y los cuestionamientos a los servicios de protección de la niñez provistos por el Estado venían “desde afuera”, motorizados por las ONGs, los movimientos sociales y activistas, tuvo como una de sus consecuencias la emergencia de una defensa corporativa de las modalidades tradicionales, en un efecto boomerang que complicó el diálogo (Beloff, 2005). El nuevo discurso de derechos de los niños tuvo así un uso retórico y vacío, útil para brindar una nueva imagen a viejas prácticas (Fonseca y Schuch 2009) y para galvanizar la percepción dominante de un campo dividido en dos subsistemas que coexistían: las viejas formas del sistema tutelar concentrado en el juez de menores, y el enfoque de derechos de la niñez desarrollado por nuevos, pero débiles, programas y agencias.

Los limitados logros de la década de 1990 fueron ampliamente debatidos a la luz de los negativos impactos sociales que subsiguieron a la privatización y la reducción del Estado de Bienestar: altos índices de desempleo, un aumento del hambre y de los asentamientos urbanos sin precedentes, y el aumento de las tasas de criminalidad. El empleo informal creció hasta el 40% en 2002, y el subempleo hasta el 19% el mismo año. En términos de pobreza, el 42% de los hogares tenía ingresos por debajo de la línea de pobreza, lo que significaba que tres de cada cuatro niños/as menores de 18 años vivían en la pobreza en 2002 (CEPAL, 2004). Además, Argentina fue condenada numerosas veces por no cumplir con la presentación de los informes periódicos al Comité de Seguimiento de la CDN, y por los magros resultados evidenciados cuando sí lo hizo. Los movimientos sociales fueron, en ese contexto, las principales voces críticas a las violaciones a los derechos de la niñez. “Los Chicos del Pueblo”, un movimiento de base y sindical de amplitud nacional así como otros movimientos sociales, manifestaban que la pobreza infantil era un problema de derechos humanos y una escandalosa fuente de injusticia. Dos grupos de demandas se entremezclaban: ya que los cambios en el sistema de protección a la infancia eran considerados también necesarios para poder responder a la pobreza infantil como un problema de derechos. Mientras el país se movía hacia la crisis socio-económica y política del 2001, esas demandas se tornaban más urgentes y dramáticas.

El inicio en 2003 de un nuevo ciclo político luego de la inestabilidad política y económica del bienio 2001-2002, resultó en la plataforma necesaria para la reforma del sistema de protección bajo una nueva perspectiva. Como consecuencia, la ley 26.061, bienvenida por muchos de los actores enrolados en la promoción de los derechos de la niñez, involucró una reforma de magnitudes en las instituciones y los procedimientos de protección, así como en el re-trazado de las fronteras entre el poder judicial y el poder ejecutivo. También implicó el desarrollo de un cuerpo de derechos que apuntaba a la redefinición de las relaciones entre estado, familias y niños/as, buscando promover la figura del “niño-ciudadano”. Al mismo tiempo supuso la renovación de las interacciones entre las ONGs, los subsectores del Estado (principalmente educación y salud) y los servicios de protección. Sin embargo, luego de al menos diez años de debates y reformas, el campo en el que se desplegaban las nuevas instituciones no era un terreno virgen (Beloff, 2004). Las consecuencias de capas de reformas parciales, disputas y confrontaciones, se encontraron en el micro-nivel de las prácticas e interacciones institucionales.

La reforma normativa. La Ley 26061 y la emergencia de una nueva institucionalidad

Si durante la década de 1990 sólo ocho provincias sancionaron leyes de protección que incorporaban la CDN, luego de 2005 cada provincia sancionó nuevas leyes siguiendo los principios de la ley nacional de Protección Integral de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes (26.061/2005). Como ya mencionamos, la mentada ley hizo parte de un conjunto interrelacionado de normativas que configuraron una nueva definición de protección estatal. Innovaciones legislativas que luego fueron incorporadas en el nuevo Código Civil, aprobado en 2015, y que en conjunto representan transformaciones radicales en las leyes de familia, en áreas tales como la filiación, las responsabilidades y obligaciones parento-filiares, el divorcio, etc.

La ley de Protección Integral establece la jurisdicción de la CDN en cada acto judicial y en cada decisión administrativa respecto de las personas menores de edad (artículo 2), define el “principio de interés superior” como “la satisfacción máxima, integral y simultánea de derechos y garantías” (artículo 3), estipula el abordaje de las políticas públicas (artículo 4) y define el abordaje de las responsabilidades estatales así como las de la familia y la comunidad en la provisión de la protección y los derechos (artículos 5 a 7).

La ley también limitó las atribuciones tutelares del poder judicial, restringiendo prerogativas y fortaleciendo a las agencias administrativas. Al hacerlo, la ley desmanteló el Consejo Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia, y puso en su lugar un nuevo cuerpo, la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia (SENAF).

Luego de la aprobación de la ley, resultaba imperativo rediseñar la arquitectura institucional para acompañar el naciente “Sistema de Protección Integral”. Incluso si muchos actores acordaban que ello era necesario, la correcta implementación de esos principios era objeto de amplios debates. El gobierno abrió un ciclo de consultas y negociación política con diferentes sectores, actores e instituciones, incluyendo provincias, ministerios nacionales, instituciones internacionales, sindicatos, movimientos de la sociedad civil, académicos, entre otros (Burgues y Lerner, 2006) que tanto dieron forma a la institucionalidad como también legitimidad y capacidad política. La ley 26.061 incluyó en sus previsiones que la implementación de la protección de la niñez debía ser articulada por los niveles nacional, provincial y municipal de gobierno. A la vez, definió explícitamente que el Sistema de Protección Integral está integrado por políticas, planes y programas, agencias administrativas y judiciales de protección de derechos, recursos financieros, procedimientos, medidas de protección de derechos y medidas excepcionales de protección (artículo 32).

Este proceso condujo a la creación, el 15 de diciembre de 2006, del Consejo Federal de Niñez, Adolescencia y Familia, constituido por representantes de cada provincia, con la misión de liderar el proceso de planificación nacional de la política para la niñez. La peculiaridad de este Consejo fue que, por primera vez, fue provisto de un presupuesto y el poder de establecer el abordaje que debía ser adoptado por cada política provincial de protección a la niñez. El Fondo Federal de la Niñez, activo entre 2008 y 2015, proveyó los recursos para la creación de agencias de protección a la niñez en cada provincia y en numerosas municipalidades. El Fondo fue entonces corrigiendo los errores y problemas que subsiguieron a las reformas estatales de la década de 1990, en particular aquellas vinculadas con las capacidades administrativas y las condiciones de trabajo del sector. El Consejo encontró una variedad de situaciones en cada provincia, desde provincias o jurisdicciones que debían reformar parcial o totalmente una institucionalidad precedente (como en la Ciudad de Buenos Aires o Mendoza) hasta provincias que debían comenzar prácticamente de cero, en las que la propia jurisdicción minoril había sido creada en el poder judicial en la década de 1990, sin ser acompañada por una institucionalidad administrativa. Las primeras enfrentaron el desafío de reformar organizaciones que actuaban como auxiliares del Poder Judicial, así como instituciones de acogimiento. Tal reforma implicaba la redefinición del manejo de los casos, la intensificación de las viejas disputas con el poder judicial, y la emergencia de una nueva área de conflicto con otras agencias del ejecutivo, especialmente en áreas de educación y salud. En el segundo caso, aquellas jurisdicciones que necesitaban construir agencias previamente inexistentes, usualmente construyeron el Sistema de Protección Integral al nivel provincial, una estrategia que permitía ahorrar recursos y operar a la administración, pero implicó que el sistema se concentrara en las ciudades principales, usualmente las capitales. Por lo mismo, la agenda del Consejo estuvo dominada por el desarrollo y emplazamiento de una agencia efectiva de protección a la niñez en cada provincia. En 2009 se suscribió el Plan Nacional de Acción por los derechos de la niñez enfocando en la formación de los recursos humanos.^[5] La reforma de la justicia juvenil, que constituía la segunda meta del Plan Nacional, fue considerada demasiado riesgosa políticamente, de modo que se limitó al debate sobre prácticas institucionales, dejando la reforma en sí a un costado.

El proceso de reforma del sistema de protección de la infancia enfocando en una mejor articulación con la protección social, alcanzó su punto máximo en octubre de 2009 cuando la Asignación Universal por Hijo (AUH) fue puesta en acción. La AUH extendió un sucedáneo del sistema de asignaciones familiares que cubría a los trabajadores formales, para incorporar a los desempleados y a los trabajadores en los sectores informales, y enmarcó estas transferencias condicionadas como derechos ciudadanos, y por lo mismo, como medios de justicia redistributiva, extendiendo la idea de violación de derechos de niños y niñas para incluir la pobreza, esto es, empujando las nociones de protección de la infancia para incluír explícitamente los derechos económicos y sociales.

Para el año 2010, se consideró que el proceso de reforma había alcanzado una estabilidad aceptable, y por lo mismo, el foco nacional se dirigió a desarrollar las capacidades de los agentes, mediante su profesionalización y el desarrollo de herramientas de intervención. Numerosos programas de posgrado fueron desarrollados enfocando en los trabajadores, las prácticas institucionales y los procedimientos; se realizaron talleres y conferencias en todo el país, y el debate finalmente alcanzó el nivel de las necesidades cotidianas. No obstante, ¿qué se necesitaba mejorar? En lo que sigue, nos vamos a enfocar en las formas de efectivizar los servicios de protección.

Los servicios de protección de derechos: el diseño de las intervenciones de restitución de derechos y el foco en la desinstitucionalización

En tanto Argentina es un país federal, la implementación del Sistema de Protección de Derechos varía provincia a provincia. Pero, como se mencionó, casi la totalidad de las provincias sancionaron leyes de protección de derechos o suscribieron la ley nacional en la última década (Tabla 1). Junto con las leyes federales y provinciales, también se sancionaron leyes de violencia de género y maltrato infantil, denominadas de “Violencia Doméstica”. El surgimiento de esas leyes, como resultado de las demandas del movimiento de mujeres junto con la institucionalización de la CEDAW y otros tratados de derechos de las mujeres, fue implementada mediante programas que promovieron cambios en prácticas sociales y comportamientos alrededor de la violencia de género, estableciendo nuevos procedimientos para recibir quejas y denuncias, y para registrar, sistematizar e investigar el problema.

Tabla 1. Leyes de Protección por provincia

Provincia	Leyes de Protección	Leyes de Violencia Doméstica o Familiar
BUENOS AIRES	Ley 13298	Ley 12569
CABA	Ley 114 / Ley 26061	Ley 1688 / Ley 26485
CHACO	Ley 7162 / Ley 26061	Ley 4175 / Ley 26485
CHUBUT	Ley III 21 / Ley 26061	Ley XV 12
CÓRDOBA	Ley 9944	Ley 9283
CORRIENTES	Ley 5773 (Adhiere a Ley 26061)	Ley 5903 Adhiere a Ley 26485 / Ley 5019 /  Ley 5663
ENTRE RÍOS	Ley 9861 (Adhiere a Ley 26061).	Ley 9198 (Adhiere a Ley 26485)
FORMOSA	Ley 26061	Ley 1160 y modif. 1191/96
JUJUY	Ley 5288	Ley 510
LA PAMPA	Ley 2703	Ley 1918
LA RIOJA	Ley 8848 / Ley 26061	Ley 6580
MENDOZA	Ley 6.354 / Ley 26.061	Ley 6672 / Ley 6551/ Ley 8226 Adhiere a Ley 26485
MISIONES	Ley II 16 (Ex 3820) Decreto Regulatorio 1.852/10, Resolucion 471/10	Ley 3325 (Modificada por Ley 4405), Decreto Regulatorio 2668/08
NEUQUÉN	Ley 2302	Ley 2212 / Ley 2786
RÍO NEGRO	Ley 4109 (Adhiere a Ley 26061)	Ley 4241
SALTA	Ley 7039 (Adhiere a Ley 26061)	Ley 7403
SAN JUAN	Ley 7338 (Modified by Ley 7511) / Ley 7889. Adhiere a Ley 26061	Ley 6542
SAN LUIS	Ley 5430/2004 / Adhiere a CDN/ Ley I-0808-2012 Plan Estratégico de Infancia y Adolescencia / Ley IV 0871-2013 Sistema de Acogimiento Familiar	Ley I – 0009 –
SANTA CRUZ	Ley 3.062	Ley 24417
SANTA FE	Ley 12967 (Modif. Ley 13237)	Ley 11529
SANTIAGO DEL ESTERO	Ley 6915	Ley 6970 / Adhiere a Ley 24417. Ley 7032
TIERRA DEL FUEGO	Ley 521 / Ley 26061	Ley 39 / Ley 26485
TUCUMÁN	Ley 8293 / Ley 26061	Ley 7264 / Ley 24417

Fuente: Elaboración propia.

A partir de 2005 cada provincia estableció áreas específicas de gobierno para implementar tales leyes, denominadas “Organismo de Aplicación”, con agencias territoriales denominadas “Servicios Descentralizados” (ver Tabla 2). Esas agencias reciben denuncias y derivaciones de otras instituciones (hospitales, escuelas, policía, poder judicial) sobre vulneraciones de derechos a niños y niñas. Estas vulneraciones pueden incluir falta de vivienda adecuada, ausentismo o abandono escolar, dificultades en cumplimentar los controles de salud o problemas de salud de niños y niñas. También pueden incluir casos de negligencia que involucran maltrato, que el niño/a haya sido testigo de violencia de género/doméstica, y/o que el niño/a haya sido víctima de abuso sexual u otro tipo de delito. Las agencias deben también intervenir en casos de adolescentes menores de 16 años sospechados de haber cometido una contravención o un crimen, para incluirlos en programas especiales y restituir los derechos vulnerados.

Tabla 2. Descripción y organización de servicios por provincial

Provincia	Organismo de aplicación	Servicios descentralizados
BUENOS AIRES	Secretaría de Niñez y Adolescencia	23 Servicios Zonales de Promoción y Protección de Derechos.
CABA	Consejo de Derechos del Niño / Secretaría de Niñez	17 Defensorías Zonales
CATAMARCA	Subsecretaría de Familia	No hay servicios
CHACO	Subsecretaría de Niñez, Adolescencia y Familia	5 Unidades de Protección Integral -UPI.
CHUBUT	Ministerio de Familia y Promoción Social, Subsecretaría de Desarrollo Humano y Familia	8 servicios decentralizados.
CÓRDOBA	Ministerio de Desarrollo Social, Secretaría de Niñez, Adolescencia y Familia	16 Unidades de Desarrollo Regional (UDER)
CORRIENTES	Consejo de Niñez, Adolescencia y Familia	6 Equipos Técnicos Territoriales
ENTRE RÍOS	Consejo Provincial Council de Niñez, Adolescencia y Familia COPNAF	1 Departamento Central, 13 coordinaciones departamentales y 71 Áreas de Niñez
FORMOSA	Subsecretaría de Niñez, Adolescencia y Familia	7 servicios decentralizados
JUJUY	Secretaría de Niñez, Adolescencia y Familia y Dirección de Niñez y Adolescencia	2 oficinas
LA PAMPA	Dirección General de Niñez y Adolescencia	4 servicios descentralizados
LA RIOJA	Dirección de Niñez y Adolescencia	No hay servicios
MENDOZA	Ministerio de Desarrollo Social y Derechos Humanos, Direccion de Niñez, Adolescencia y Familia – DINAF	16 servicios descentralizados
MISIONES	Ministerio de Desarrollo Social, Dirección del Menor y la Familia	3 Agencias de Protección Integral de Derechos
NEUQUÉN	Sub-Secretaría de Niñez, Adolescencia y Familia	9 Unidades Comunitarias
RÍO NEGRO	Sub-Secretaría de Protección Integral de Niñez y Adolescencia	9 servicios descentralizados
SALTA	Ministerio de Derechos Humanos, Secretaría de igualdad de oportunidades	59 servicios descentralizados
SAN JUAN	Dirección de Infancia, Adolescencia y Familia	19 servicios descentralizados
SAN LUIS	Ministerio de Inclusión Social, Programa de Promoción y Protección de la Familia	3 áreas regionales.
SANTA CRUZ	Ministerio de Desarrollo Social, Subsecretaría de Niñez, Adolescencia y Familia	14 Oficinas Locales de Protección
SANTA FE	Secretaría de Niñez, Adolescencia y Familia	5 nodos
SANTIAGO DEL ESTERO	Subsecretaría de Niñez, Adolescencia y Familia	6 Centros de Protección de Derechos
TIERRA DEL FUEGO	Dirección de Protección Integral, Dirección de Protección Institucional	2 servicios descentralizados
TUCUMÁN	Secretaría de Estado de Niñez, Adolescencia y Familia SENAYF	13 servicios descentralizados

Fuente: SENAF-UNICEF. 2014. Relevamiento de niños, niñas y adolescentes sin cuidados parentales en la República Argentina.

Cada contexto local supone un tipo diferente de sociedad civil, desde aquellas más tradicionales pobladas por organizaciones católicas hasta las más “modernas” que incluyen ONGs y movimientos sociales. Además, cada Estado provincial difiere en sus capacidades relacionales y administrativas (Rodríguez Gustá, 2004), incluyendo las competencias y capacitaciones de las y los agentes, y las ideas y valores sobre género, clase, y familia que permean la cultura institucional.

A despecho de tal variabilidad, luego de trece años de implementación, es posible hallar un entendimiento común sobre los significados y prácticas que caracterizan el paradigma de la “protección integral”. Esos sentidos compartidos impactan en especial, en la definición de los destinatarios, metas y objetivos generales, pero no prevalecen en las interacciones e interrelaciones entre programas y agencias, en los que lógicas más individualizadas y terapéuticas están imbuidas en las prácticas e intervenciones cotidianas.

En efecto, la ley 26061 definió dos tipos de intervenciones dirigidas a la restitución de los derechos de la niñez. El artículo 33 define a las “medidas de protección integral de derechos” como todas las acciones dirigidas a la restitución de derechos como acceso a la salud, educación, vivienda, etc. por lo tanto, las medidas tienden a ser subsidios de vivienda, transferencias condicionadas para promover la asistencia escolar, ayudas monetarias para acceder a tratamientos de salud costosos, etc. La intervención debe ser cuidadosamente orientada a fortalecer los lazos familiares y comunitarios. El mentado artículo responde a las críticas elaboradas durante las décadas de 1980 y 1990, y claramente, señala que la pobreza no puede ser una razón para la separación de los/as niños/as de su medio familiar (Ver Tabla 3).

El segundo tipo de medidas, denominadas de “protección especial” (art. 39, ley 26.061) solo deben proceder luego de que las medidas de protección integral hayan sido declaradas satisfechas por parte de las agencias de implementación. Comprenden la remoción del niño/a del hogar debido a la evaluación de riesgo grave e inminente, por un máximo de seis meses. Hay requerimientos específicos para ello: tiene que seguirse un protocolo administrativo convalidado por el poder judicial (control de legalidad), en el cual las medidas previas tienen que ser detalladas, y el emplazamiento temporario del niño/a tiene que ser en una institución, organización o familia evaluada previamente por los agentes estatales. Luego del lapso de seis meses la medida excepcional expira, y de acuerdo con el nuevo Código Civil y Comercial^[6] el/la niño/a es, o bien revinculado con su familia (incluyendo la familia extensa mediante una guarda legal), o bien declarado “en situación de adoptabilidad”.

La implementación de estas previsiones varía entre las jurisdicciones en cuanto a las situaciones en las que los agentes determinan cuál de los procedimientos seguirán, por cuánto tiempo, y con qué tipo de resultados esperados, dependiendo de múltiples factores. No obstante, tal variabilidad puede ser comprendida si se analiza en tres grandes dimensiones heurísticas: interpretativa, regional e institucional.

Los significados y valores de la protección de derechos y las necesidades de niños/as construidas y disputadas por actores en el campo, son centrales para comprender el proceso de institucionalización de los derechos y la construcción de regímenes de bienestar (Bourdieu, 1999; Fraser, 1989; Haney and Pollard, 2003). La interpretación y administración de los derechos y necesidades de la niñez, a través de instituciones y políticas de bienestar y protección, se basa en las ideas de clase y género que están imbricadas en las diferentes burocracias del estado. Por ello, el Sistema de Protección Integral como un todo puede ser propenso a prácticas punitivas y/o de culpabilización de madres y padres (aunque usualmente se trata de las madres) como principales perpetradores de las violaciones de derechos, en un tono similar al que se identificó en los discursos familiaristas del Estado (Nari, 2005; Haney, 2002). En otras palabras, las consecuencias que se siguen de una comprensión de la protección de derechos y los regímenes de bienestar enfocados en competencias familiares altamente generizadas configuran prácticas de regulación moral, y psicologización y familiarización de las necesidades (Llobet, 2009; Schuch, 2009).

No obstante, los principios familiaristas y psi, y las normas subyacentes a los derechos de la niñez no están libres de tensiones. Como Fraser (1989) señaló, hay una permanente disputa sobre la extensión y derechos de las provisiones del bienestar, para quiénes y cómo. Contestando las ideologías familistas, hay discursos de comunidad y “territorialización” de la intervención estatal que enfocan en las desigualdades y por lo mismo, se desplazan de las regulaciones sobre la maternidad y del plano más individualista, hacia una comprensión más amplia de la vulnerabilidad (Magistris, 2016; Medan, Llobet, Gaitán, 2017). Es usualmente en los sistemas de salud y escolares que el discurso moral de la maternidad y la individualización y psicologización de los problemas sociales son más efectivas. Ambas áreas tienden a resultar más conflictivas desde el punto de vista de los trabajadores y de las agencias de protección. Desde el punto de vista de las instituciones de salud y educación, las agencias del sistema de protección no intervienen tan rápidamente como ellos consideran necesario, y por lo mismo, maestras/os y trabajadores de salud retratan a las agencias de protección de derechos como inactivas, indiferentes e ineficientes. Desde el punto de vista de las últimas, las escuelas y el sistema de salud no cumplen con los requisitos de corresponsabilidad establecidos por la ley. Por el contrario, consideran que las escuelas y el sistema de salud son demasiado presurosos en “sacarse de encima el problema”.

Especialmente difíciles son los casos en los que las distinciones entre pobreza y abuso infantil son debatibles y sutiles. Los casos en los que las escuelas “diagnostican” la situación son vistas por los agentes de protección como altamente selectivas y moralmente sesgadas. Por ejemplo, las escuelas denunciaban casos de maltrato infantil cuando los niños se presentaban con vestimenta inadecuada para el clima o sucios, con ningún otro signo de violencia, siguiendo así viejos protocolos y prácticas contradictorias con la Ley de Protección. En el caso del sistema de salud, los agentes mantenían expectativas de rápida resolución, como las provistas por el viejo “juez de menores”, lo que constituía una productiva fuente de conflictos entre el sistema de salud y las nuevas agencias de protección. Así, muchos casos eran aún manejados a través del poder judicial en abierta contradicción con las nuevas leyes y las competencias de las agencias del ejecutivo.

Las resistencias de las burocracias –especialmente de las áreas de salud y educación- nos permiten ver el desacuerdo y las disputas sobre los sentidos de la “protección infantil”, y la clase de prácticas que comprende y permite. Más aun, muestra cómo muchos de tales debates tenían lugar alrededor del prestigio profesional. Los “especialistas” defendían el tipo de prácticas como su propia expertise y competencia, y así resistían el cambio como un desafío a su propio poder y lugar social y reconocimiento, en el bourdesiano campo de la protección infantil.

Consecuentemente, el rango de posibilidades para la implementación del sistema de protección dependía fuertemente de las características de las relaciones, alianzas y disputas interinstitucionales e interpersonales; de la intensidad contingente de los conflictos alrededor de casos específicos, de sus interpretaciones sobre la correcta interpretación de los cursos de acción, y de los valores morales subyaciendo a las acciones de las agencias y los agentes.

Una manera de modificar el estado de situación era el desarrollo y la implementación de protocolos, conjuntos de reglas, definiciones de prácticas, marcos temporales, etc., para el manejo de los casos. El trabajo conjunto de la SENAF y los gobiernos provinciales resultó en la elaboración e implementación. De tales protocolos en al menos quince provincias (UNICEF, 2016).^[7] Para establecer criterios coherentes y consistentes, la SENAF desarrolló procedimientos para las medidas de protección de derechos y para los estándares de calidad institucional. Ambos fueron aprobados por el Consejo Federal y actuaron como gruías de acción, aunque la evidencia de su implementación efectiva es mínima (UNICEF, 2016).

Uno de los problemas más relevantes enfrentados por el Sistema de Protección fue la falta de información sistemática e informes estadísticos periódicos. Por lo tanto, la información debió ser desarrollada en asociación con universidades nacionales y/o UNICEF. Uno de esos proyectos de investigación mostró que la medida de protección más implementada en quince provincias era la creación de programas de supervisión del cuidado parental de los niños en su hogar, “buscando apoyar a los padres o a miembros adultos del grupo familiar para cumplir sus responsabilidades”.^[8] En otras cinco provincias la medida más implementada es la inclusión de los niños y sus familias en programas de apoyo familiar;^[9] otras dos provincias indicaron que la primera medida de protección era la asistencia económica a la familia;^[10] una más mostró que la medida más implementada era el tratamiento médico o psicológico del niño o los padres; y una más señaló que la medida más implementada era la asistencia integral a mujeres embarazadas y en riesgo.

La ausencia de información estadística en relación con la implementación del sistema es marcada. Como aproximación a mensurar su magnitud es posible estimar lo siguiente, con base a la información censal de 2010:

• Total de población menor a 15 años: 10.222.317
• Niños en cuidado institucional / sin cuidados parentales 14.675 (SENAF/UNICEF, 2011); y 9.219 (SENAF / UNICEF, 2014).
• Tasas de adopción: 0,25% de los niños menores de 15 años en la ciudad de Buenos Aires (DGEyC, 2010)^[11]

La proporción de niños en cuidado institucional varía entre las provincias, siendo más alta en la provincia de Neuquén (0,21% de los niños en cuidado institucional), La Pampa (0,17%) y Santa Cruz (0,16%). Hay una gran variación temporal en el porcentaje de niños sin cuidado parental, lo que sugiere que es un indicador muy permeable a los cambios en las condiciones socioeconómicas y las políticas públicas.

Otra dimensión de variabilidad es la diversidad cultural, política y económica entre las provincias. La diferencia entre provincias en términos de la fortaleza y variabilidad de la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales, las tasas de profesionalización de la población, la fortaleza o debilidad de las instituciones estatales, sumado a diferencias como las geográficas, hacen a un escenario muy complejo. Desde la equidad geográfica en la localización de las agencias de protección, hasta la capacidad de cubrir todas las vacantes con profesionales calificados, la variabilidad regional es una dimensión de gran relevancia.

Las provincias ricas con suficientes profesionales, con organizaciones sociales activas y fuertes, y variados actores políticos, tienden a presentar un proceso de institucionalización de las agencias de protección más debatido y democrático. Al mismo tiempo, las provincias más pobres o que carecen de una sociedad civil fuerte, en las que la caridad católica tiene un lugar prominente, tienen más limitaciones en el desarrollo de nuevas agencias, dependiendo más del poder y prácticas judiciales.

A la vez, cada provincia muestra diferente grado de dependencia de los fondos nacionales. El Consejo Federal otorgaba fondos para nuevas agencias incluyendo salarios, pero requería el acuerdo de las provincias. Usualmente, los acuerdos detallaban que los fondos nacionales cubrían salarios desde marzo a diciembre, y que los fondos provinciales debían completar los meses faltantes para completar los contratos anuales. Los estados provinciales más pobres tenían problemas para cumplir con tales obligaciones, y como consecuencia, ofrecían menos puestos que, a su vez, resultaban menos tentadores para los profesionales más calificados. El conflicto de valores entre el poder ejecutivo y el poder judicial se complementaba, en muchas provincias, por un hiato de expertise profesional y competencias explicado por la falta de recursos de la administración.

Otra característica notable del Sistema de Protección es su concentración geográfica. En otras palabras, los servicios territoriales de protección usualmente están confinados a las capitales o las ciudades más pobladas, dejando las ciudades más pequeñas o más alejadas sin áreas específicas de protección de derechos. Esta variabilidad regional se imbrica así con las dimensiones institucionales.

Más aún, el desarrollo de protocolos para el manejo de los casos, la institucionalización de los Consejos Locales con una variedad de actores locales, el establecimiento de mesas locales temáticas, son dimensiones relevantes de variabilidad.

Tabla 3. Descripción de los Sistemas de Protección

	Medidas de protección	Medidas de protección excepcional	Acogimiento
Tipos de medidas	Ayuda económica, ayuda escolar, asistencia sanitaria, programas de apoyo familiar.	Inclusión de niños en programas residenciales, o con miembros de la familia extensa o acogimiento familiar.	Pequeños hogares (estatales y de OSC con convenio) organizados en general por sexo y edad. Programas de acogimiento (estatales y de OSC con convenio). Otros miembros de la familia o de la comunidad
Foco	Niños/as con derechos vulnerados, familias consideradas incapaces de salvaguardar a estos derechos.	Niños/as que, siguiendo el principio del Interés Superior, necesiten ser retirados de su hogar y separados de sus familias. Niños/as víctimas de abuso y negligencia, maltrato y violencia, niños/as en situación de calle, niños/as con padres comprometidos en consumo problemático de sustancias, conforman los problemas más usuales. Asimismo, también recién nacidos hallados en hospitales y vía pública.	Niños/as bajo medidas de protección excepcional.
Recursos (políticas sociales, financia­miento, etc.)	Servicios de salud, provisión de medicinas y tratamiento, programas educativos especiales, programas habitacionales y subsidios especiales de vivienda, centros de día, alimentos, etc.	Fondeo per cápita, ayuda financiera dependiendo del número de niños en cuidado residencial.  Servicios de salud, provision de medicinas y tratamiento, programas educativos especiales, programas habitacionales y subsidios especiales de vivienda, centros de día, alimentos, etc.	Fondeo per cápita destinado a las OSC, ayuda especial para las familias bajo decisión discresional y evaluación de riesgo.
Involucra­miento de miembros de la familia	Trabajo con las familias como prioridad. Algunas provincias incluyen a madres/padres en los programas de cuidado infantil, programas de apoyo familiar o tratamiento psicológico.  Suscripción de acuerdos y reglas de conducta entre el trabajador a cargo del caso y las familas, que implican transformaciones en los arreglos de crianza, provisión de prueba de inicio / prosecusión de tratamientos, etc.	El propósito de la medida es la “revinculación familiar”, esto es, la reorganización de los vínculos familaires. Pero el trabajo con las familias varía entre las provincias.  Usualmente en pocos casos se desarrollan programas de apoyo a las familias mientras la medida tiene lugar.	Usualmente las familias o las madres/padres no están involucrados en la intervención mientras niños/as están bajo medidas de acogimiento, en tanto ellos/as son declarados en adopción.
Arreglos organiza­cionales	Servicios territoriales y oficinas que implementan las leyes de protección. Direcciones de infancia, usualmente en los ministerios de Desarrollo Social. Sistemas Educativo y de Salud.	Programas especiales que supervisan los servicios residenciales. Poder judicial (usualmente el foro de Familia) que supervisa las decisiones administrativas mediante “control de legalidad”.	Fuero de Familia y programas de Acogimiento Familiar. 10% de niños/as bajo medidas de protección excepcional se encuentran bajo programas de acogimiento.60% de las intervenciones son medidas de protección excepcional.
Prioridades en la toma de decisiones	Agentes de servicios territoriales.	Agentes y autoridades de protección con supervisión de juzgados de Familia. Involucramiento de ONG en diverso grado.	Fuero de Familia y Autoridades de Protección.
Centralización/descentra­lización	Descentralización máxima	Involucra un grado de centralización en el proceso de toma de decisiones.	Centralizado.
Evaluación	No	No	No
Fondeo	Hay una combinación de fondos: nacionales, provinciales y eventualmente, locales.	Las fuentes de fondos pueden incluir donaciones privadas y ONG, así como fondos del poder judicial.	Las fuentes de fondos pueden incluir donaciones privadas y ONG, así como fondos del poder judicial. En algunos casos pueden contarse también fondos de agencias internacionales.

Fuente: Elaboración propia.

El nuevo escenario sociopolítico

El final del año 2015 marcó el cambio del escenario político, con una nueva administración en el gobierno. El impacto de las primeras medidas se verificó en un incremento agudo de la pobreza. De acuerdo con el Observatorio de la Deuda Social (UCA), al finalizar el primer semestre de gobierno, más de un millón de nuevos niños eran pobres, y en los dos primeros años de gobierno las tasas de pobreza infantil se incrementaron en 2.1%, alcanzando al 62,5% de la población infantil.^[12] En octubre de 2018, alrededor de un millón y medio de niños habían perdido la AUH debido a dificultades para cumplir las condicionalidades, en un marcado cambio en la rigidez de los controles.

En tal contexto, la SENAF no concretó la ejecución de su presupuesto anual. En 2016, sólo el 41% del presupuesto anual fue ejecutado, y en la primera mitad del 2017 el nivel de ejecución presupuestaria era tan sólo del 17% del total del presupuesto. Más aún, desde 2017 la agencia no tiene Secretario/a, es decir, que el máximo organismo de protección nacional carece de dirección política (Infancia en Deuda Informe Sombra, 2017). La salida de la secretaria tuvo lugar en el marco del debate sobre la pendiente reforma de la justicia juvenil, en tanto la ley vigente es en realidad el Decreto Ley 22.278 (1982) suscripto durante la última dictadura y el tópico de la edad de persecusión penal es aún ampliamente debatido (Kessler, 2004).

Tanto el gobierno nacional como el de la provincia de Buenos Aires declararon que el desarrollo de políticas para la primera infancia es su meta central. Por lo tanto, la nueva política de los Centros de Desarrollo Infantil -inspirada en el modelo británico Sure Start– fue presentada a inicios de 2016. Pero el presupuesto de 2017 mostró una implementación de sólo el 4.34% en esta área, y una meta física de 536 niños en los Centros de Desarrollo Infantil a lo largo y ancho del país (Coalición Infancia en Deuda, 2017). Las oficinas de protección tanto en la administración nacional como de la provincia de Buenos Aires fueron desjerarquizadas, con una considerable pérdida de fondos y autonomía. Parcialmente, estas pérdidas presupuestarias fueron redirigidas a las ONGs, en particular en temas de acogimiento, consumos problemáticos y desarrollo infantil. En muchas provincias se suscribireron contratos con ONGs extremadamente conservadoras, como Fundación CONIN en temas de desarrollo y nutrición, y con organizaciones católicas para los programas de acogimiento, tales como el Movimiento Familiar Cristiano o los Hogares de Belén.

Paradójicamente, el gobierno promovió el cumplimiento de los compromisos derivados de la creación del Defensor del Niño, incluido en la Ley 26061 y pendientes desde 2005. Luego de un proceso de selección democrático y cuidadoso coordinado por una Comisión Especial formada por representantes de las Cámaras de Diputados y Senadores, se suponía que el o la Defensor iba a ser seleccionado y comenzar sus funciones para noviembre de 2018, pero recién a mediados de 2019 fue dada a conocer la ganadora, la dra. Marisa Graham, quedando la ratificación legislativa de su nombramiento en suspenso. Las responsabilidades de la posición incluyen la supervisión y el monitoreo de la política pública, el diseño de programas especiales y llevar a cabo demandas administrativas o judiciales.

En suma, el cambio de gobierno muestra una marcada caída en la relevancia de los programas de protección y de la centralidad del discurso de derechos en la justicia juvenil, enfatizando la baja en la edad penal y en un discurso moralista punitivo (Levitas, 2005). El actual contexto, por lo mismo, nos permite identificar tendencias al aumento de la privatización y la marcada restricción de los servicios provistos por el Estado.

Conclusiones

Las reformas institucionales y legales luego de los años noventa son remarcables. La mayoría de las provincias sancionaron leyes que reflejan el paradigma de derechos, y reformaron sus instituciones o crearon nuevas para proveer a la protección de la niñez. De hecho, desde el año 2005 en adelante, hubo avances en el proceso de descentralización y cambios legales y administrativos que promovieron los principios de co-responsabilidad, integralidad y transversalidad de derechos. Incluso en un contexto de fragilidad institucional y de persistencia en las debilidades en el tratamiento de la pobreza estructural y sus consecuencias, gradualmente todas las jurisdicciones construyeron áreas y servicios de protección de derechos. Más aún, el derecho a ser oído, a tener una opinión que sea tenida en cuenta, y a un abogado propio, promovieron por sí mismos cambios significativos -aunque restringidos- en las prácticas institucionales con niños y niñas.

Las reformas en educación y salud extendieron el sistema de protección de derechos. Con la Ley de Educación Nacional 26206 (2006) se implementaron programas para facilitar el acceso y la permanencia en la escuela, o facilitar el reingreso de aquellos que habían interrumpido su escolaridad. Se extendieron las oportunidades para asistir al nivel inicial (de 3 a 5 años) y al nivel medio (13 a 17). La cobertura de la educación media alcanzó al 93% de la población en edad escolar, constituyendo una de las más extensas de la región (aunque con marcadas diferencias entre provincias y una terminalidad más baja). En materia de salud, la obligatoriedad de la inmunización y la extensión de la atención primaria, junto con programas especiales móviles (cuidado dental, asistencia especial al recién nacido, etc.) ampliaron la asistencia a poblaciones vulnerables y permitieron el mejoramiento de indicadores de salud tales como la mortalidad infantil (que descendió de 12/1000 en 2010 a 9,7/1000 en 2014). Aun así, persisten marcadas desigualdades entre provincias y regiones.

Como ya hemos señalado, la nueva administración nacional tomó un camino diferente en su definición de la función del Estado, cancelando varios programas o limitando sus presupuestos a niveles que implicaban una virtual imposibilidad de operación. Los programas más afectados han sido los de provisión de insumos (vacunas, elementos básicos para la asistencia diaria, etc.) y medicamentos, en el área de salud; aquellos dirigidos a reducir las desigualdades digitales entre estudiantes de primaria y media mediante la distribución de computadoras (Conectar Igualdad) y aquellos destinados a la atención de necesidades educativas especiales (Educación en Contextos de Encierro y Educación Multicultural y Plurilingüe para comunidades originarias).

El presupuesto 2019 muestra una marcada reducción en los presupuestos de salud, educación y protección a la infancia, y fue criticado por numerosas agencias y organizaciones, incluyendo UNICEF. Por su parte, persisten obstáculos relevantes, tales como: al nivel de la dimensión institucional de los sistemas de protección, la desjerarquización de la Secretaría Nacional en un departamento del Ministerio de Desarrollo, la precariedad de las condiciones de trabajo y las altas tasas de rotación de los trabajadores; la falta de adecuación infraestructural y la falta de presupuesto adecuado. Por su parte, las relaciones inter-institucionales muestran aún la escasa articulación entre agencias de protección, sistema educativo y agencias de salud; la insuficiente variedad de recursos y programas para trabajar con familias; y la persistencia de conflictos con el Poder Judicial.

El contexto presente de restricción presupuestaria y metas de austeridad conspira contra el desarrollo de estrategias que permitan sortear esos obstáculos y pone en peligro los logros de un laborioso proceso de más de una década. Más aún, el contexto actual se torna en uno de gran amenaza, en el cual posiciones antidemocráticas echan una luz negativa sobre el discurso de derechos, en un proceso que parece de endurecimiento del punitivismo y la legitimación de la desigualdad social.

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