Condiciones laborales e interpretaciones de derechos de los agentes estatales
en el campo de la infancia

Sandra Franco Patiño y Carolina García Cejudo

Introducción

Este capítulo analiza las interpretaciones que los agentes estatales^[1] del campo de la protección de la infancia del municipio San Martín (Buenos Aires), construyen respecto a las responsabilidades y las funciones de su quehacer profesional y de los mecanismos o dispositivos institucionales para hacer efectiva la protección y garantía de derechos de niños/as y jóvenes. Se trata de mostrar cómo las condiciones laborales e institucionales en las que los agentes estatales desempeñan su labor, así como las formas de negociación de tensiones y disputas a los que se enfrentan cotidianamente para proteger los derechos de la infancia, están directamente imbricadas con los modos de interpretar los derechos de niños, niñas y jóvenes. El análisis de entrevistas en profundidad realizadas a agentes estatales de diverso rango y función de entidades que conforman el Sistema de Protección de Derechos (SPD), evidencia una tensión latente entre lo prescriptivo normativamente –el ideal de trabajador y de atención de la infancia- y las lógicas que orientan la práctica concreta de atención de las demandas –lo posible por hacer-.

El supuesto que orienta este capítulo es que la institucionalización de los derechos de la infancia se hace en un creciente contexto de precarización laboral, particularmente de profesionales de las ciencias sociales quienes son mayormente vinculados al diseño e implementación de políticas sociales (Velurtas, 2001). En este sentido, aunque los agentes estatales representan la visibilidad del Estado en los territorios, las condiciones laborales que se ofrecen para su desempeño laboral son frágiles e inestables; pese a ello, el “compromiso”^[2] personal y profesional, así como el establecimiento de “vínculos” de los agentes con los sujetos de atención y con las situaciones de vulneración de derechos, constituyen uno de los principales dispositivos para generar, sostener y garantizar las estrategias de protección. De esta forma, la institucionalización de los derechos se efectúa en una doble lógica de operación: la burocratización de la atención cimentada en mecanismos jurídicos y legales, paralela a la construcción de vínculos y redes interpersonales, interinstitucionales y comunitarias que construyen, dan sentido y orientan el quehacer de los sistemas de protección de derechos. Esta doble lógica se enmarca en la concepción sobre el Estado donde se distinguen diferentes aparatos, tal y como lo indagó Lynne Haney al distinguir por una parte el aparato legal del aparato de la implementación de las políticas sociales (Haney, 2000).

El capítulo se estructura en tres partes. La primera identifica las condiciones laborales y el lugar de los agentes estatales del campo de la infancia. Esto se presenta en el contexto de las transformaciones estatales vividas en las últimas tres décadas, en las que se redefinieron las intervenciones efectuadas por las políticas sociales, y particularmente, la implementación del paradigma de protección de la infancia. La segunda parte, analiza las principales tensiones y disputas que se generan entre los diversos actores y circuitos que conforman el SPD respecto a la interpretación de las necesidades de las demandas y sus mecanismos de intervención. Se trata de mostrar cuáles son los límites de la intervención de los agentes (que se logran o se desbordan) y los espacios de maniobra que logran construir en materia de garantía de derechos, a partir de problemáticas concretas y los modos con los que se articulan los diferentes actores del SPD. En la última parte se discute la paradoja de la institucionalización del paradigma de los derechos de la infancia en la que, de manera paralela a la promoción del reconocimiento y la garantía de los derechos de NNyA como eje central de la acción del Estado, continúan las disputas por el respeto a los derechos laborales de los agentes estatales.

Agentes estatales y regulaciones laborales

Se considera que un análisis del proceso de institucionalización de los SPD requiere considerar el lugar y las condiciones de empleo en que los funcionarios responsables de la implementación de las políticas de niñez en los territorios llevan a cabo su labor, por cuanto dichas condiciones se imbrican con la manera como se interpretan las necesidades de la infancia y la garantía de sus derechos. Esta sección describe los perfiles profesionales, las trayectorias laborales y el marco de relaciones contractuales de los diversos agentes estatales entrevistados, teniendo como punto de partida el contexto de reformas laborales que vivió la transmutación del Estado argentino a partir de los años noventa.

Precarización laboral de los trabajadores del Estado dentro de las instituciones de los Sistemas de Protección Local de Derechos (SPLD) de Niños, Niñas y Adolescentes (NNyA)

La República Argentina, como la mayoría de los países Latinoamericanos, emprendió a partir de la década del noventa una serie de reformas estructurales económicas y políticas en el marco del modelo neoliberal, en la que las políticas sociales fueron componente clave para impulsar las reformas del Estado, caracterizadas por: a) privatización del financiamiento y producción de los servicios; b) recorte del gasto social con eliminación de programas y reducción de beneficios; c) focalización del gasto (canalización en los grupos “más vulnerables”); d) políticas compensatorias (focalizadas a grupos sociales y situaciones específicas) y e) descentralización a nivel local (Laurell en Borgianni y Montaño, 1999).

Los lineamientos de las políticas sociales de matiz neoliberal se expresaron en las políticas públicas de niñez a partir de descentralizar la atención en efectores locales en los que las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) ganaron protagonismo;^[3]flexibilización y precarización de las condiciones de empleo y tercerización de los servicios sociales no rentables, entendida como una delegación por parte del Estado de subsidios al “sector público no estatal” (Riveiro y Villagrán, s.f.: 4). En este contexto, mediante procesos de descentralización y desconcentración de recursos el Estado se reestructuró^[4] (Oslak en Hunte, 2006; Menéndez y Miguez, 2009), tomando otras formas a nivel de sus dependencias nacionales, provinciales y municipales, en el que estructuras territoriales de “menor jerarquía administrativa” fueron quienes concentraron la mayor demanda de vinculación laboral de profesionales responsables de atender la “cuestión social”. Esta nueva dinámica en las formas de vinculación laboral, si bien permite una ‘relativa “autonomía’ en el ejercicio de los cargos, ha estado atravesada por estrategias de flexibilización laboral y de precarización del empleo.^[5] Mientras la flexibilidad refiere a la introducción de medidas orientadas a reducir los derechos laborales, a promover una fuerza de trabajo adaptable y móvil, la precariedad reconoce los costos sociales que generan dichas medidas sobre la clase trabajadora, así como la necesidad de introducir una nueva regulación de las relaciones laborales con el objetivo de evitar estos daños y restablecer una situación socialmente aceptable (Recio, 2007:3). La precariedad de las relaciones laborales está asociada a una serie de cambios como la imposibilidad de acceder a los beneficios sociales establecidos por ley^[6] para el trabajo asalariado como son el descuento por jubilación, el aguinaldo, las vacaciones, el seguro de empleo, la obra social e indemnización por despido (Salvia, Tissera et al., 2000:142).

En cuanto a las condiciones que regularon las relaciones laborales de los servidores públicos, aunque los años 90 representaron fuertes períodos de inestabilidad laboral, la primera década del siglo XXI representó una mejora en la estructura y dinámica de contratación. Entre 2003 y 2012, se incrementó un 71% el empleo público, del cual un 52% se explica por el aumento del empleo en las plantas permanente y transitoria y el 48% restante, a raíz del crecimiento del personal contratado (Pomares, Gasparin y Deleersnyde, 2013:13). No obstante la disminución de la desocupación,^[7] prevalecieron algunas condiciones laborales impulsadas en la década anterior en el marco de la reforma del Estado. Lo que el Estado consiguió con contundencia durante la década del 2000 fue legitimar formas de contratación: fin del empleo y la garantía respecto a los derechos laborales (Cadermatori, 2001: 80).

En este escenario, la Asociación de los Trabajadores del Estado (ATE) ha orientado sus objetivos de lucha a la regularización del empleo.^[8] En el caso concreto de los profesionales vinculados a la atención de la infancia esta demanda se expresó mediante la consigna “Derechos de la Niñez necesitan Trabajadores y Trabajadoras con Derechos”^[9] para indicar la inconformidad con las condiciones de trabajo en la que se encuentran quienes operan los servicios de protección local. Esta misma situación fue planteada por los agentes estatales vinculados a diferentes dependencias responsables de la gestión del sistema de derechos en la provincia General San Martín, quienes destacan las dificultades para obtener salarios y condiciones laborales que correspondan con el esfuerzo, el compromiso y las demandas del desempeño de su labor. A efectos de este análisis se asume que los agentes estatales vinculados a las instituciones que conforman los SLPD de la Infancia viven precariedad laboral cuando no reciben por lo menos alguno de los beneficios estipulados por ley.

Regulaciones laborales de los agentes estatales del SPDL en la provincia de Buenos Aires

La institucionalización del paradigma de la protección integral de los derechos de la infancia supuso la reconceptualización de un conjunto de intervenciones sociales dirigidas a la infancia y sus familias, como también un reordenamiento de la normatividad y la creación de organismos especializados para su atención, cuyo sello distintivo ha sido: a) Desplegar acciones territoriales y comunitarias que favorezcan el sistema de acceso a derechos básicos y políticas protectorias y b) desplazamiento de la institucionalización y judicialización de la niñez pobre. La creación de este nuevo sistema de protección se acompañó de la reestructuración y en otros casos la vinculación de profesionales que adscribieran al cambio paradigmático en la forma de concebir e intervenir la infancia en los territorios. A continuación, se describen los perfiles profesionales, las trayectorias laborales, el quehacer de los equipos técnicos y el marco de relaciones contractuales en que se desempeñan agentes estatales de diverso nivel jerárquico pertenecientes a diversos organismos del SPLD.^[10]

a. Perfiles y trayectorias laborales

Acorde con lo establecido en el artículo 20 de la Ley 13.298/ 2005^[11] sobre los profesionales para conformar equipos técnicos en los SPD, de los diez entrevistados 4 son Trabajadores Sociales, 2 Psicólogos, 2 Licenciados en Educación, un abogado y un Comunicador Comunitario (La tabla No. 1 describe de manera suscinta el perfil de cada entrevistado). Sin embargo, por la complejidad en las demandas de atención, muchos de estos agentes colocan una mirada crítica a la preferencia de ciertas profesiones sobre otras, toda vez que la interdisciplinariedad y un trabajo colectivo desde otras áreas del conocimiento permitiría una intervención de mayor integralidad, tal y como se propone en la concepción misma de la garantía de derechos. Así lo expresa una de las entrevistadas,

Se tendría que modificar la ley. Vos tenés que hablar de equipos interdisciplinarios constituidos por todos estos y hasta más, antropólogos… yo empezaría a agregar otras especialidades que parecen no pensadas desde acá y en otros países los tienen, pensaba en los antropólogos, los educadores, ¿por qué no pueden estar en un dispositivo? ¿Por qué no? ¿Cuál es el tema? Siempre trabajadores sociales, psicólogos… tampoco habla de psiquiatra la ley y vos podés tener niños muy dañados por el consumo y no es una estupidez (E1).

Los Servicios Locales de Protección, como los Servicios Zonales suelen contar con la presencia de abogado, trabajador social y psicólogo como equipo de base para el análisis de los casos. Aunque el número de profesionales varía según las funciones y el tipo de institución, una característica generalizada es la baja capacidad de estos profesionales para responder a la cantidad y la complejidad de demandas que se atienden.

La otra cuestión es que el volumen de casos es muy grande, entonces, no los seguimos en algunos casos como quisiéramos. Eso sí es una debilidad también. Se hace un esfuerzo considerable, pero muchas veces terminás trabajando sobre la urgencia del caso grave o del que venías llevando y se agudizó por alguna situación (E5).

En cuanto a las trayectorias laborales, como se muestra en el Cuadro 1, los diversos agentes consultados tienen experiencia con la atención de NNyA desde diversos lugares: desde el ámbito educativo, cultural, o desde centros de institucionalización como son los hogares. A fin de impulsar los procesos que caracterizan al paradigma de la protección integral, la contratación de profesionales, bien sea para la conformación de los equipos técnicos, o para la coordinación de los SL y de los servicios zonales, privilegia perfiles con experiencia de trabajo comunitario. Por un lado, porque la gestión de la infancia se hace en territorios considerados de alta vulnerabilidad social que demandan cercanía con las familias y las comunidades; por otro lado, porque desde el enfoque de territorialización se propende desplegar articulaciones y redes con diversos actores institucionales y sociales.

Cuadro 1. Perfil y trayectoria laboral de agentes estatales
vinculados al SPLD, General San Martín

Fuente: elaboración propia.

b. Condiciones laborales

Las formas de contratación^[12] en la mayoría de los casos se enmarcan en contratos de locación de servicios (monotributistas con contrato sin recibo de sueldo) y contratos temporarios (que suelen estar entre 20 y 30 horas a la semana) y los administrativos, que se renuevan semestralmente o en otros casos en forma mensual. Este tipo de contratos presentan en principio dos dificultades. En primer lugar, intervenciones discontinuas. Ante la inestabilidad en el cargo, los profesionales desarrollan como estrategias de mejoramiento de salarios el pluriempleo y/o una movilidad laboral, lo que hace que los equipos se enfrenten a una cierta rotación de profesionales que afecta la continuidad y el seguimiento de los procesos de intervención. En segundo lugar, poca contención en el ámbito del trabajo. Aunque los entrevistados que están en cargos directivos señalaron el esfuerzo que realizan para intermediar en el mejoramiento de las condiciones laborales, aquellos con cargos operativos insistieron en la sensación de inseguridad cuando las garantías laborales –contratación, ubicación y disposición en el espacio, equipos e infraestructura- no son las adecuadas, tal y como se aprecia en los siguientes relatos,

(…) Cuando se siente contenido en el espacio, en el lugar, entonces, volcás toda tu energía a la intervención. Digamos, que puedas determinar condiciones de laburo y no estar pensando todo el tiempo que te están explotando, que el coordinador te quiere cortar la cabeza, que te maltratan. Si se puede lograr eso, creo que le hace bien al trabajo posterior (E2).

 

Debilidad… tenemos varias, pero yo creo que por un lado es lo material, no estamos en las condiciones que deberíamos estar, tendríamos que estar mejor a nivel de recursos materiales, de los espacios físicos donde están trabajando los equipos. Digo, el espacio físico en el que trabajas no siempre es el mejor, le falta una computadora, en uno falta internet, no sé, esas cosas faltan… los sueldos mejoraron. Nosotros estamos en una zona de influencia de la zona norte del conurbano bonaerense, y tenemos municipios cerca que muchas veces -eso yo lo discuto también- pagan mejor, pero tienen menos profesionales… pero también se mejoró mucho, se aumentaron varias veces los sueldos desde que nosotros llegamos (E5).

Los cambios en las condiciones laborales en los SLPD se llevaron a cabo bajo dos modalidades: aumentando el número de profesionales que se requerían en las diversas sedes en que operan los SL o aumentando la carga horario semanal.^[13] De esta forma, un profesional pasó de tener un contrato temporal de 20 horas a 30 horas semanales que distribuye según los criterios o necesidades de atención en terreno o según los criterios definidos por los coordinadores. Sin embargo, la disputa permanente de los agentes estatales en términos de mejoras laborales gira en torno a los bajos salarios, las dificultades para obtener ascensos y un contrato de planta; presentando diferencias según el cargo que se ocupe al interior de la organización. Mientras los agentes estatales vinculados al “terreno” consideran que la experiencia y la trayectoria obtenida deben verse reflejada en mejores condiciones de empleo, los agentes estatales en cargos de coordinación argumentan los esfuerzos hechos para favorecer estos aspectos.^[14]

Otra de las cuestiones que para mí tienen los servicios locales, supongo que pagaran salarios bastante magros, pero los tienen como monotributistas, no cualquiera va a trabajar en un servicio local porque cuando vos tenés unos años de profesión y querés tener un lugar que tenga una mayor seguridad laboral al menos en términos de algo más reglamentado, no ser monotributista (E1).

 

Nosotros tenemos unos 40 profesionales en los servicios. Entonces, tenés municipios que pagan mucho mejor, pero que tienen menos de la mitad de los profesionales. Entonces, bueno, también es una cuenta más fácil, si yo redujera los profesionales a la mitad, pagaría el doble… Otro asunto es que todos son monotributos, en algunos casos nosotros hemos ofrecido la posibilidad de un contrato temporario municipal porque no hay incorporaciones en planta permanente. Pero económicamente no les conviene porque los sueldos municipales son más bajos. Por más de que vos tengas en beneficio de la obra social y el aporte jubilatorio, los sueldos son más bajos, en general, en todos los municipios es igual (E5).

c. Funciones de los agentes estatales

Una de las particularidades de las políticas de infancia es que los agentes estatales, en cargos de coordinación o como parte de los equipos técnicos, al ser los efectores de la política en los territorios, poseen niveles de autonomía en la implementación de procesos. En este sentido, los programas de niñez no dependen sólo de su diseño, sino centralmente, dependen de las decisiones que toman los equipos técnicos, la calidad de su intervención y de las condiciones en que estos pueden llevar adelante su tarea. Por ello, al hablar de las funciones que desempeñan los agentes estatales es necesario considerar la especificidad de la institución en que labora y del cargo que desempeña, puesto que cada entidad como parte de un macro sistema cumple funciones bastantes diferenciadas.^[15] Si bien los entrevistados están vinculados a diversas instancias del sistema,^[16] en este apartado describiremos a grosso modo el quehacer respecto a la recepción y atención de las demandas de protección de derechos que se efectúan mayoritariamente desde los Servicios Locales. Son dos las razones para ello. Primero, como contexto que permita comprender las interpretaciones de esas demandas, objeto de discusión del segundo apartado; segundo, porque es el principal proceso que direcciona y en el que convergen los demás procesos que desarrollan los SPD.

Los SLPD son las unidades técnico-operativas responsables de proporcionar, a los NNyA que tengan amenazados o vulnerados sus derechos, acceso a intervenciones, planes y programas con los que se les restituyan o garanticen (Ley 13.298, 2005), manteniendo como prioridad la contención de la familia o de las redes comunitarias. Esta garantía de derechos está orientada por dos principios básicos: territorialización y contención familiar-comunitaria. El primero refiere a que el SLPD sea parte constitutiva de las instituciones de cada localidad; para ello, se procura que la construcción y el despliegue de estrategias de intervención estén directamente vinculadas y respondan a las particularidades del contexto, en estrecha coordinación con las organizaciones que existen en los territorios. El segundo principio procura evitar la separación de los/as niños/as de sus cuidadores (familiar u otras redes), mediante acciones de acercamiento, acompañamiento y seguimiento continuo que permitan superar las situaciones que amenazan o violan los derechos.

Y en el Servicio Local, que lógicamente trabaja con la vulneración de derechos, el modo de trabajo es con otros, el modo es abriendo puertas, transformando a los servicios locales en lugares –en lo que se pueda– en lugares amigables, referente para los pibes, para las familias, este es el objetivo. Y sí o sí territorializar todas las estrategias. Eso es condición, digamos, eso es una bajada de línea, si se quiere. Esto se dice desde el primer momento que llegamos como gestión hasta hoy, aunque siga esto generando un poco de ruido en los profesionales: queremos la territorialidad, queremos la mirada comunitaria (E9).

Acorde con estas funciones se desarrollan diversos procesos para la recepción y atención de las demandas (Ver Figura 1). Se inicia con la recepción de la denuncia que efectúan diversos actores; ésta es evaluada por los equipos técnicos y a partir de un análisis del caso se define si se admite la denuncia mediante apertura de expediente, lo que implica la generación de diversas acciones que van desde orientación, hasta el acompañamiento por derivación de la situación o de transferencia a otros recursos institucionales y/o comunitarios y, en los casos de mayor complejidad, la implementación de medidas de abrigo. En cada una de las etapas del proceso, los profesionales de los equipos técnicos realizan tareas de acompañamiento a los grupos familiares cuya característica es poner en riesgo o vulnerar los derechos NNyA; en ellas ponen en juego una serie de estrategias que no están contempladas en su especificidad en los marcos prescriptivos de la norma o de los recursos institucionales. Muchas de ellas obedecen a los saberes que la experiencia en la institución o en el campo de las políticas les ha ofrecido, a las redes de recursos construidas en la intervención, o bien, a estilos personales de actuación que facilitan –o dificultan- el involucramiento con los grupos que atienden. Las estrategias desplegadas por los profesionales reflejan la capacidad de autonomía o libertad en la intervención que surge en la cotidianeidad del ejercicio profesional y que el sistema les permite para su desempeño como agentes estatales en lo local, aunque los resultados dependen, a su vez, de las lógicas institucionales y las dinámicas socioculturales locales.

Figura 1. Procesos de intervención de los SPLD

 

Fuente: elaboración propia.

Con estas consideraciones se apunta, por tanto, a que las funciones de los agentes estatales mantengan un grado de complejidad y dinamismo particular que dota a la construcción de la institucionalización de los derechos de NNyA de dimensiones que no se pueden agotar con una mirada desde la racionalidad de la efectividad o la eficiencia. Si bien el grado de profesionalización que demandan estas funciones no sólo es alto, sino especializado, la dinámica de los SLPDde NNyA lleva a explorar otros aspectos que cruzan el modo de operar de los trabajadores y de construir procesos de institucionalización de derechos. De ahí es que en este trabajo se ponga en discusión el modo con el que se imbrican las condiciones laborales, los recursos institucionales y la creación de espacios de maniobra en los que está implícito el carácter de intérpretes de los agentes estatales.

Entre lo ideal y lo posible: los agentes estatales en la construcción de “márgenes de maniobra”

El proceso de institucionalización de los derechos de NNyA no sólo parte de las disputas que le anteceden a la consolidación del marco legal, una vez que se sancionaron las respectivas leyes que le promueven. Se parte de la premisa que la institucionalización de derechos se cristaliza a través de procesos múltiples que incluyen, entre otros, tensiones, negociaciones y disputas sobre las condiciones laborales de los trabajadores del Estado encargados de operar los SLPDde NNyA, los recursos materiales y financieros destinados a las instancias que son actores de los mismos y las capacidades interpretativas y operativas de los trabajadores que operan tales instancias (Llobet, 2013; Magistris, 2012).

En este contexto, el carácter de intérpretes de quienes están encargados de operar los SLPD de NNyA emerge como relevante, principalmente porque la operación de estos sistemas implica atender una serie de múltiples demandas complejas y controvertidas, que se presentan como vinculadas en “cadenas de relaciones condicionadas” (Fraser, 1991:6). Es decir, por ejemplo, para que se le restituyan sus derechos a un niño violentado y que vive en condiciones que le vulneran de diferentes modos sus derechos (económica y socialmente), la demanda de protección deriva en una serie de medidas enlazadas en las que la garantía de sus diversos derechos –por ejemplo a la vida misma, el acceso a servicios de salud, a la educación y la atención terapéutica a los efectos del maltrato– implicará, necesariamente, una serie de arreglos y acuerdos de parte de los diferentes trabajadores del Estado que conforman los SPLD. Estas decisiones que derivan en arreglos institucionales, se realizan a partir de las interpretaciones de quienes recepcionan, atienden y hacen seguimiento a la demanda, para efectivizar la protección y/o garantía de los derechos.

Partiendo de la idea que toda demanda sobre necesidades da luz sobre estructuras relacionales (Fraser, 1991), la vista a los modos con los que se construyen espacios de maniobra desde los agentes estatales en su labor dentro de los SPLD, da cuenta del modo con el que se configura el flujo del poder estatal en su modo capilar a través de las disputas y tensiones específicas que se llevan al debate. Los desacuerdos sobre los supuestos básicos de los interlocutores se agudizan al momento que éstos desarman las demandas para buscar responder cómo proteger puntualmente qué derechos y a qué necesidades de los NNyA. Por ello, proponemos identificar tanto las principales disputas y tensiones de las interpretaciones de los agentes estatales sobre la construcción de problemas, así como caracterizar el modo con el que quedan imbricados a través de las articulaciones institucionales, los recursos legales, materiales institucionales respecto a las interpretaciones que constantemente realizan quienes están a cargo del cotidiano de la institucionalización de derechos de la niñez.

Construcción de problemas. Tensiones y disputas

Como se ha señalado, las estrategias o “márgenes de maniobra” que se ponen en juego en las decisiones operativas, las prácticas efectivas, los actos administrativos del quehacer profesional e institucional, parten del carácter de intérpretes de los agentes estatales quienes, pese a las limitaciones de recursos y a las condiciones del régimen laboral e institucional construyen espacios de actuación propios en procura de garantizar derechos de la infancia. Estos espacios de actuación visibilizan una serie de concepciones en relación con las carencias o necesidades y permite concretiza quiénes se considerarán legítimamente “necesitados” y de qué modo resultará apropiado satisfacer tales demandas (Haney, 2003). De ahí que las concepciones o la forma cómo se construyen los problemas de intervención y sus distintos portadores, se articulan de manera específica con las interpretaciones sobre los derechos de manera heterogénea, disputada y en algunos casos, contradictoria (Llobet, 2008; Magistris, 2012).

La revisión a los procesos de intervención que realizan los agentes estatales del SLPD evidencia que la construcción de los problemas o necesidades de atención se hace en torno a dos aspectos centrales: la definición de los beneficiarios y las demandas de intervención por una parte y las formas de operación de los equipos técnicos, por otra.

a. Construcción de beneficiarios y demandas de intervención

Una tensión latente en términos de la construcción de los beneficiarios de la protección y la garantía de los derechos que deben ser objeto y prioridad de intervención refiere a la dualidad entre niñez y adolescencia.^[17]

La atención a los niños/as se vincula directamente con la familia. Al suponer que los niños/as son sujetos “dependientes” de sus cuidadores y que las familias son el ámbito por excelencia de socialización, crianza y cuidado; ante situaciones (reales o presuntas) la garantía de derechos de la niñez se viabiliza a través de los adultos. Esto coloca una disyuntiva. Mientras se sostiene la familiarización del cuidado de la infancia al focalizar la intervención en los grupos familiares como principales y directos garantes de derechos (de ahí que el papel de los SLPD sea reencauzar o resocializar a los adultos para que cumplan con las representaciones socioculturales que definen a los “buenos” padres/madres), es justamente la fragilidad de las relaciones y las dinámicas familiares lo que hace que los procesos no avancen o lleguen al cauce esperado. Una contradicción latente sigue siendo que el sistema considera las familias el espacio “privilegiado” para dar soporte a los chicos/as.

En este escenario las mayores demandas en materia de derechos de niños/as aluden a violencia intrafamiliar, desatención de las necesidades básicas (desnutrición, vivienda, abrigo, acceso a educación), trabajo infantil. Las prácticas para restituirlos se concentran en el abordaje familiar (sea nuclear o extendida) para “rescatar” o “desarrollar” compromiso y vínculos de los cuidadores con los niño/as a su cuidado; prácticas en las que se expresa una alta ideologización y moralización sobre la idea de “responsabilidad” y de “familia”.

La búsqueda de una familia ampliada, de referentes, creo que es como la situación hoy más acuciante y sobre la que estamos laburando con los diferentes recursos que contamos, porque la verdad que también esto presenta limitaciones. Esa presencia de la familia en general cuando no está, ese respaldo, es donde más conflictos tenemos, es donde más laburo hay que hacer y donde vamos probando por diferentes lugares también. Me parece que ese es nuestro desafío principal (E4).

Por otro lado, la perspectiva adultocéntrica que aún prevalece dificulta la materialización del principio que reconoce a los niño/as como sujetos de derechos (Marre et al, 2013) y, por tanto, el requerimiento de una intervención individualizada que reconozca sus requerimientos, demandas y acciones de abordaje, en los que se les otorgue voz y protagonismo. En este sentido, prevalece la caracterización del campo de las políticas públicas de niñez como un campo en el cual los niños/as están presentes de forma constante ya que son la misión sustantiva de las instituciones y dispositivos, pero no cobran un lugar protagónico por cuanto su referencia está dada por la legitimidad de las decisiones tomadas por adultos (Bisaro et al, 2012:51).

En oposición a lo anterior, la intervención con los jóvenes y adolescentes interpela a los agentes estatales a desplegar acciones directas e individuales, al mismo tiempo que los confronta respecto a las capacidades personales y profesionales de las que disponen para “vincularse” con sus requerimientos.^[18] La premisa que orienta el actuar es que ante las situaciones de abandono, marginalidad y precariedad al que han estado sometidos los jóvenes, ellos despliegan cierta autonomía respecto a sus comportamientos sociales, aunque no sean bajo los cánones aceptados. En este sentido, los agentes se cuestionan sobre el alcance de la intervención (ampliar la cobertura a todos los jóvenes); el tipo de acciones para lograr su permanencia y el despliegue de capacidades; así como la generación de vínculos que establezcan cercanía y confianza. Dada la complejidad de las demandas de los jóvenes (alto consumo de drogas, delincuencia juvenil como las más prevalentes), los agentes consideran que el establecimiento de “vínculos” con los beneficiarios es el nodo central de la intervención. Éstos no emergen en forma natural ni espontánea, deben edificarse paulatinamente en la interacción cotidiana de los encuentros y consolidarse con lazos que solidifiquen la credibilidad entre los actores (agentes/ jóvenes/instituciones); sólo así podrá desentrañarse el complejo entramado emocional, personal, familiar que caracteriza a los adolescentes sujetos de intervención.

Recién después de un año y medio el vínculo está establecido y sólido de manera tal que permita poder hablar de estas cuestiones, que obviamente son movilizantes para todos, no solamente para los pibes. Pero es trabajo de hormiguita, porque es construir el vínculo y después recién de un tiempo prudencial, empezar a laburar algunas cuestiones más profundamente (E7).

Para lograrlo, los profesionales deben poseer ciertas características “humanas” y de “experticia” (ser receptivos, tener capacidad de escucha, estar atentos, tener disposición de ayuda), pues de ello depende la permanencia del proceso, el seguimiento en el tiempo y el que puedan darse cambios en los beneficiarios. Se trata de pensar más en el chico que llega, una atención más individualizada en la que el equipo técnico analice qué joven está recibiendo y cuál es la mejor propuesta para su acompañamiento; en la que los adultos ofrezcan contención sin caer en la escolarización o la formalización de conductas, sino en ofrecer distintos espacios/ lugares en una dimensión material (infraestructura física) y simbólica (construcción de proyectos de vida, interacciones, encuentros), bajo el supuesto que al cambiar el escenario y las propuestas de acción se modifican las estructuras y la tipificación de comportamientos de los jóvenes, al abrirles nuevas opciones.

El carácter de la intervención con los jóvenes como beneficiarios de los SLPD enfrenta algunas disputas con las instituciones escolares, quienes ejercen controles y regulaciones que expulsan a los jóvenes del sistema restringiéndoles espacios, en contraposición a la idea de contención, acompañamiento, paciencia y continuidad por la que abogan los servicios de protección. En esta perspectiva, los agentes estatales procuran ofrecer contención a los jóvenes y de ser posible a sus familias, con apoyo a las actividades más cotidianas, hasta aquellas de derivarlos institucionalmente o asistirlos en la enseñanza de gestión de trámites en diversas dependencias institucionales.

b. Formas de operación de los equipos técnicos

Desde una perspectiva construccionista se asume que los SLPD son sistemas abiertos, indeterminados y no unívocos; que están en un continuo proceso de creación y consolidación que se complejiza a medida que se atraviesa la realidad de los territorios. En consecuencia, las formas de operación, la organización de los recursos existentes, las formas de gestión y los modos en que se resuelven las situaciones cotidianas que configuran al sistema, requieren ser reconstruidas y reinterpretadas para acceder a su comprensión. Con este fin, se reconstruyen algunos “márgenes de maniobra” o movimientos en el circuito de estos procesos, que llevan a cabo los equipos técnicos constitutivos de los SPLD.

Aprendizajes construidos en la experiencia. La recepción y evaluación de los casos, como los procedimientos de seguimiento y la toma de medidas de la que son responsables los equipos técnicos son resultado de los aprendizajes que los agentes han obtenido como intérpretes de necesidades en su ejercicio profesional, y se recrea permanentemente a través de la reflexión colectiva e interdisciplinaria. Este hecho hace posible identificar y elaborar criterios para decidir cuándo y en qué medida los derechos han sido vulnerados y qué tipo de respuestas generar.

(…) Hay criterios de evaluación que son los que tienen que ver con lo que los equipos reconocen cuando se presenta una vulneración de derecho. Que no están explícitos, que es algo más de aprendizaje… ¡Bah! En el sentido de que cada equipo sabe cuándo se produce, la ley menciona cosas, pero los límites pueden ser variados (E2).

Los conocimientos o saberes adquiridos en el desempeño de la labor son una de las características que los agentes destacan al momento de demandar derechos laborales, por cuanto esto los ubica en un lugar y en una posición jerárquica dentro del campo de las políticas de niñez, dado que no son saberes que se puedan transmitir a través de capacitaciones o de cualquier otra forma a corto plazo, sino que están anclados en la experiencia “in situ” de los profesionales frente a las problemáticas específicas de los territorios y la estabilidad laboral. De ahí que sea importante preservar también garantías de derechos a los agentes estatales a fin de que, en el proceso de institucionalización de los derechos, cada trabajador llegue a aportar desde su experiencia en la construcción de una memoria institucional que de estabilidad y dinamismo a los actores que intervienen.

La tensión que esta situación genera (conocimiento vs derechos laborales) conduce a desplegar intervenciones “discontinuas” (Cadermatori, 2009; Vertlutas, 2009) que refieren, por un lado, a las fluctuaciones de los equipos bien sea por las variaciones en las direcciones administrativas de los Servicios de Protección o bien porque en la búsqueda de mejores opciones laborales los profesionales abandonan su cargo. Por otro lado, refieren a la “discontinuidad” en el acompañamiento y el seguimiento de los casos de atención, obstaculizando la sostenibilidad de acciones en el corto, mediano y largo plazo y, sobre todo, generando ineficacia del sistema para responder oportunamente en tiempo y espacio a las situaciones. En este devenir se destacan como pérdidas los aprendizajes y la formación de los profesionales y la reducción del potencial institucional, al estar en un constante ir y venir sobre procedimientos que responden a urgencias más que a procesos de planificación y consolidación de la gestión.

(…) dijimos “¿Qué hacemos?”. Yo les digo “Miren, chicas, para mí hay que abrir un expediente”, más allá de que me decían, me contraargumentaban que no, que el servicio local estaba sobrepasado de casos, que es real; son 8 personas distribuidas en 4 equipos, que además hay recambio todo el tiempo, se están yendo un montón, con lo cual también es difícil sostener el trabajo a mediano plazo aunque sea porque empezabas haciendo articulación con dos profesionales y después a los 5 meses no están más, también es un tema para las familias, que en algunos casos se instalan como referentes (E2).

Construcción de “rol” específico generado colectivamente. Pese a la interdisciplinariedad de los equipos técnicos vinculados al SLPD, existen rasgos distintivos o “propios” del rol como operador de políticas de infancia. El “compromiso” con las tareas que demanda el trabajo; el involucramiento para la atención y la resolución de los casos; el conocimiento de los territorios así como del sistema institucional y la generación de “vínculos” –personales/ institucionales-, otorgan una particularidad en la lógica de pensamiento y actuación de estos trabajadores.

La posibilidad de tener un equipo técnico que acompañe en esas intervenciones, este intentar acercar a las familias a lo que pasa en los lugares donde estamos con los pibes y, de alguna manera, estrechar ese vínculo, es el laburo que hoy más nos preocupa. Las intervenciones a veces parece que no estás haciendo nada, pero en realidad te lleva todo el tiempo, estar viendo, comparando la intervención, viendo qué es lo que vas a hacer y lo que no. En el medio de eso, requerimientos de todos lados. Yo en general dedico mis días a pensar qué es lo que voy a hacer con algunas cuestiones y con intervenciones puntuales, armar cronogramas, actualizar expedientes, porque acá te llama mucha gente por día y siempre están tirando en general información sobre algún expediente y vos eso lo tenés que volcar, te lleva un montón de tiempo (E4).

Estas características, además de representar en cierto punto factor de éxito en “la coherencia” y el procurar continuidad de las estrategias de intervención, son más valoradas que la formación profesional al momento de la contratación y la permanencia en el cargo, por cuanto otorga cierta “identidad” a la creación, concepción y desarrollo de los SPLD. Al mismo tiempo estas características se acompañan de sentimientos contradictorios: se reconoce la importancia y el deseo de involucrarse, vincularse y acercarse a los beneficiarios y sus realidades, al mismo tiempo que se enfrentan al temor, la angustia y la inseguridad que representa su actuación como agentes estatales los territorios. Por el tipo de escenarios en el que llevan a cabo su labor (barrios con diversas problemáticas socioeconómicas, clasificados como “pobres” y “vulnerables”) y el tipo de situaciones que enfrentan (violencia, abuso sexual, drogadicción, amenazas), los profesionales se sienten y han vivido amenazas a su integridad personal. “Muchas veces uno se siente… uno puede decir que es angustia, puede decir que es miedo” (E4). En sus palabras, la atención es un trabajo de “discernimiento continuo”, para identificar lo que es la realidad o lo que es la sensación o el sentimiento personal al que cada situación los enfrenta.

Los “vínculos” son de diversa naturaleza y se establecen en diversos niveles. Los vínculos con los beneficiarios (mencionados en el apartado anterior) y los vínculos institucionales. Éstos a su vez son de dos niveles: internos y externos: a) Al interior de los SLPD se procura un trabajo interdisciplinario e integral de los casos que llegan; mediante intervenciones profesionales por duplas o subgrupos, en las que la conversación, el diálogo, el intercambio de diversas perspectivas en el análisis y abordaje de las situaciones genere un ambiente de proximidad. Lo vinculante aquí es el compromiso de la acción profesional en la atención de las demandas. b) Externamente, los SLPD emprenden articulaciones interinstitucionales en los territorios con el ánimo de optimizar recursos, romper con la “fragmentación” de la atención y, sobre todo, con el propósito de consolidar la idea de funcionamiento de sistema (tal y como se verá en el siguiente apartado).

Multiespacialidad y multifuncionalidad. La complejidad administrativa para el manejo de los expedientes, sumado a lo intricando de las demandas conlleva a que los agentes estatales desarrollen ciertas capacidades para desempeñar funciones simultáneas en diversos espacios/tiempo, según las prioridades y las necesidades que se presentan.

En el servicio local vos tenés semanas en que te encargás de 5 casos exclusivamente con todo el personal porque tenés que ir a un hogar, tenés que renovar medida, te están pidiendo una audiencia, porque, no sé, hay una urgencia con otro chico en un módulo familiar porque son 15. Tenés uno conteniendo a la familia, otro peleando con el hospital, otro llevando la audiencia y estás 10 días con los mismos 5 expedientes… (E4).

Las articulaciones como despliegue de recursos institucionales y márgenes de maniobra

En seguida se describen algunas características de las articulaciones entre los actores que forman parte del SLPD de NNyA del municipio estudiado. Asimismo, se discute la forma con la que tanto recursos institucionales como las capacidades de los agentes y su ejercicio constante de interpretación entran en juego para construir un margen de maniobra en el proceso de institucionalización de los Servicios de Protección. A diferencia de los estudios que proponen la importancia de las articulaciones desde la perspectiva del desarrollo de “gobernanza” y de esquemas de gestión local, en los que gana mayor relevancia el papel de las ONGs (Cravacuore, 2004), aquí nos referiremos a las articulaciones partiendo primero de su importancia hallada en campo como categoría nativa; y segundo, desde el supuesto que las articulaciones permiten ilustrar el modo con el que se imbrican múltiples dimensiones que permiten dar luz sobre el proceso de la institucionalización de los derechos de NNyA a través de los SLPD.

En un sentido amplio, una articulación ocurre a partir de la siguiente secuencia que la constituye: 1) se detecta una necesidad de intervención, 2) se comunican al menos dos actores del SLPD para discutir su corresponsabilidad, que incluye tanto la referencia a criterios del marco legal, como la consideración de los recursos existentes (que va desde la disposición del personal y la disponibilidad de recursos materiales para intervenir desde cada actor), 3) la intervención concreta de los actores ya sea sincrónica o secuencial a través de una situación o programa específico, 4) el seguimiento de los casos y 5) el seguimiento de las opciones de continuidad en la relación entre los actores articulados.

Los tres primeros eventos pueden no ser consecutivos puesto que la detección de necesidades de intervención parte de un marco legal y programático; y ambas quedan supeditadas tanto a la apropiación de los recursos legales e institucionales de los agentes estatales como a la forma de nominar problemáticas en las que habría que intervenir. Se da el caso, que a partir de articulaciones logradas antes de la sanción de la Ley de derechos se trabajen modos de intervenir y articular entre actores que luego del cambio legal requirieron nuevas formas de articulación, o que, a partir de programas específicos, donde se integran diferentes instancias, tuvieron que buscar formas de construir nuevos arreglos. Fue el caso, por ejemplo, del papel de los servicios zonales en el proceso para tomar medidas de abrigo. Antes del cambio legal, éstos se dividían por municipios y se hacían reuniones con los servicios locales de cada municipio para discutir sobre el diagnóstico de las problemáticas y las posibles articulaciones. Principalmente, antes de la nueva ley, los servicios zonales no sólo buscaban las vacantes para las medidas de abrigo sino también las gestionaban en el Poder Judicial.

A continuación, se presentan desde las voces de los agentes estatales y desde el registro de las articulaciones logradas, las características que se consideran más importantes para los propósitos de este apartado, es decir, identificar a través de las articulaciones el modo con el que se imbrica el carácter intérprete de los agentes estatales con las condiciones laborales y los recursos materiales en la dinámica de operación de las instituciones que integran los SLPD de NNyA.

a. Formas de visibilizar las articulaciones

Las articulaciones se tornaron visibles mediante las voces de los agentes estatales, a través de tres figuras. Primero, las coordinaciones que resultan en la convocatoria a reuniones masivas, en donde los diferentes encargados institucionales tienen contacto cara a cara y entablan un intercambio, primero protocolario, siguiendo la directriz de la Ley que promueve una dinámica de trabajo de coordinación; y segundo, vinculante, que implica un proceso de comunicación e intercambio para acordar y poner de por medio los arreglos y los recursos para atender a los NNyA y sus familias en problemáticas específicas.

A un nivel más global, la articulación es con reuniones a veces masivas con gente que tiene cargos, como por ejemplo las escuelas, que son las inspectoras y los equipos de orientación. Y después son individuales con el comisario o la comisaria de la Comisaría de la Mujer, nos hemos reunido ya dos o tres veces, ¿para qué? Para articular, justamente, cuando hay una denuncia, cuando nosotros mandamos hacer denuncia, qué sí, qué no, qué es apropiado, qué no es apropiado, qué es mejor que se le diga desde ahí, llamar nosotros y decir “Estamos mandando a la gente”. Digamos, esto de conocernos las caras, conocer criterios de cada uno de los dos efectores de admisión para poder articular (E10).

Segundo, los programas que, de manera independiente al nivel de gobierno del que se originan (nacional, provincial o municipal), logran articular, muchas veces la intervención de diferentes instancias, mostrando así, un alto grado de permeabilidad a la dinámica barrial de cada territorio. Los programas de los que se reportan “articulaciones fluidas” o al menos, que más distinguen un aprendizaje inter-institucional son, principalmente cuatro:

• Responsabilidades Compartidas (RC). Dentro de la Dirección de Protección de Derechos, este programa significa “la puerta” de la municipalidad que ofrece “entrada” a los servicios a los chicos de 16 a 17 años que tengan ya una causa penal y que ya hayan pasado por el circuito del juzgado. La consigna es anunciar de manera directa que RC existe para uso y servicio de los chicos: “Somos municipalidad, somos recurso, nos tenés que usar para todo lo que vos necesites y además queremos conocerte”. A partir de ese ofrecimiento y con la idea de acompañar la “responsabilidad subjetiva” del chico, se analiza la demanda específica de cada chico, de manera personal para articular con la escuela, otros programas, centros culturales, Ministerio de Cultura, Empleo o Deporte, según corresponda.

Algunos vienen con la demanda de “Quiero ir a la escuela”, entonces, articulamos con el programa de Volvé a la Escuela del municipio. Otros dicen “No, yo quiero hacer guitarra”, entonces, centro juvenil o taller de empleo, entonces, nos metemos a circular con Empleo, Deporte, todo lo que tiene que ver con Cultura, ya hicimos todas las reuniones con todos los directivos de todas las áreas para decirles “Este chico, cuando nosotros te llamemos es porque necesita en particular un espacio que se le refuerce, que cuando vaya digan ‘¡Uy! ¡Qué bueno que viniste!’, que se le refuerce su autoestima”, porque se va a encontrar con un espacio no habitual para él y hay que laburarlo, que cuente con nosotros. Y la verdad que por ahora venimos bien (E14).

• Envión. A partir del potencial del programa para reunir a través de las becas un número significativo de beneficiarios, las sedes donde operaba se convirtieron en Centros Juveniles por parte de la Dirección General de Políticas de Niñez y Adolescencia, en donde se ofrecen talleres y múltiples beneficios según la trayectoria de cada chico. Aunque sigue operando el programa con su propósito inicial, el espacio sirve para nuclear otras iniciativas y genera una importante articulación por parte de los Centros Juveniles con otras instancias como Deportes, Empleo, Derechos Humanos, Salud, Educación y en general, los servicios locales. Las articulaciones entre los servicios locales con los servicios zonales de Provincia son las únicas, pero “fluidas” articulaciones detonadas por el programa Envión (E4). En la Dirección General de Protección de Derechos Humanos y Desarrollo Familiar, la articulación con Envión fue una de las más reconocidas al resaltar la proximidad que desarrollan los encargados y su capacidad de resolución inmediata de demandas sobre jóvenes,

Pero ya te digo, no tenés que ir más arriba para hablar con la gente de Envión, articulamos en este nivel, cuando yo necesito algo llamo a Envión, los invito hoy, los chicos necesitan algo, vienen acá, se toman unos mates, lo charlamos, lo arreglamos y ya está, no vas más allá. Y Envión tiene una modalidad más, por lo menos acá, de esa manera (E4).

• Programa de Acogimiento Familiar (PAF). Este programa surgió para ofrecer una alternativa a la institucionalización de los chicos cuando necesitan una medida de abrigo. Se trata que las familias les den un lugar “diferente”, “exclusivo” y con miras a que la relación personal pueda ayudar, aunque se busque evitar el apego entre el/la chico/a y la familia. A través de este programa se articulan varios de los servicios locales, los juzgados, los servicios zonales y diferentes ONG´s (incluyendo organizaciones de corte religioso), para detectar vacantes cuando se necesita un espacio para medidas de abrigo (E14).

   

Tercero, mediante la ilustración de casos concretos que se reconocen como “exitosos” o que permitieron una retroalimentación relevante para aportar el debate de los criterios y aprendizajes institucionales para articulaciones futuras.

Caso “Q”

Se detectó que un chico tenía una situación de violencia en su casa. Como su madre lo golpeaba, salió de su casa a vivir con otra persona, quien levantó “sospechas” de que estuviera en otra situación de riesgo. Su compañero de vivienda era un joven de 18 años, cuyo hermano había estado como víctima en un caso sonado de un docente pedófilo. “Qué pasa que Q. está viviendo con un pibe de 18 años, en el caso del pedófilo involucrado?”. Tanto en la escuela como en el servicio local y los trabajadores de CILSA estaban expectantes, pero sin intervenir. Las articulaciones en este caso se valoran como fallidas, al menos por parte de CILSA porque a final de cuentas, los servicios locales validaron que el chico se cambiara a vivir con la hermana y con el ofrecimiento de una beca; pero hubo una confusión de por medio para que accediera a esto. Él se sentía bien viviendo con su amigo y en una entrevista a su grupo familiar se llegó a percibir que le cuidaban y le tenían afecto, pese a que su amigo daba muestras de violencia. Las trabajadoras de CILSA expresaron respecto a las articulaciones: “la realidad no sé en qué momento dio un vuelco, un giro, y nosotros nos quedamos viendo… entonces es esto, hasta que el equipo del servicio se desocupa y podemos combinar una reunión y nosotros podemos y la escuela puede… En algunos casos funciona…” (E5).

Caso de diagnóstico en el hospital móvil

Este dispositivo ofrece servicio médico a través de un micro con la particularidad de poder entablar una relación diferente con los beneficiarios y la dinámica del barrio. Se reporta como caso exitoso de articulación cuando una mamá y su hijo llegaron en busca de atención y pese a que ya tenían un diagnóstico en un hospital, se decía que “era muy difícil el laburo con la mamá, que no podía aceptar que hacía falta otro acompañamiento” (E3), pues el chico tenía un tipo de discapacidad. Cuando el médico del hospital móvil revisó al chico y le detectó que el diagnóstico que le habían dado estaba mal hecho, pidió hablar con la mamá. En esa interacción, el médico le plantea otro escenario y la mamá, entonces, se dispuso a pedir ayuda al centro de salud de la zona. Con ello, se inició un nuevo estudio para corroborar el diagnóstico inicial. Es pues, a partir de esta interacción entre la mamá y el médico del hospital móvil que se abre el caso a otras posibilidades de atención, retomando el trabajo en red del servicio local con el centro de salud que tiene un trabajo previo que cuando es necesario “se dispara inmediatamente”.

Caso “Pibe baleado”

Se formó una articulación para atender el caso de un joven que fue baleado por una policía en una situación de robo. El caso requirió de una articulación múltiple por cuanto incluía tanto el acompañamiento psicológico a la familia, la localización y autopsia del cuerpo y el proceso judicial de por medio para denunciar el uso excesivo de la fuerza policial. Para ello se involucró Atención a la Comunidad, personal de Salud, Derechos Humanos del Servicio Local, coordinadores de CILSA y la policía.

Caso “Marcas en la espalda”

Este caso se relató por parte de los trabajadores de la guardia (atención de Dirección de Niñez y Adolescencia de los servicios locales) como un caso emblemático o genérico de atención a abuso infantil. El personal de la escuela llama a la guardia para denunciar que un chico tiene marcas de golpes en la espalda. Ya que presenta el caso, la guardia envía sus coordinadoras para orientar a maestro/as, directivos y trabajadores sociales quienes acompañan al chico al servicio de emergencias médicas. Se le da seguimiento del proceso vía telefónica y de manera paralela, se reporta el caso anticipadamente a la llegada de éstos al hospital y a la Comisaría de la Mujer para que los esperen y los reciban. Mientras tanto, y por anticipado, alguien prepara el expediente para tomar medidas de abrigo. Cuando no se trata de una atención hospitalaria y se requiere que ingrese directamente a un hogar, se buscan vacantes de manera inmediata para no retrasar el proceso (E8). En este caso emblemático, la ruta de atención está más marcada por la cantidad de casos que se han llevado y, por tanto, aunque no haya un protocolo por escrito sí lo hay por la experiencia de actuación con el que las articulaciones tienen su propio “aceite” y fluyen adecuadamente.

b. De la atención artesanal a la construcción de un guión para intervenir y articular

Existe la percepción generalizada que las articulaciones son necesarias para que los SLPD de NNyA cumplan con su propósito. Esta necesidad parte de reconocer algunos límites y obstáculos de la intervención aislada; la conjunción de recursos y las capacidades intrínsecas a la propuesta de articular de tal manera que las habilidades y conocimientos de unos puedan dar soporte a otros que no lo tienen para intervenir de la manera más profesional posible.

La idea es trabajar sobre esta red, sobre esta posibilidad de vinculaciones y articulaciones que siempre están puestas de manifiesto. Sí, algunos directores que tienen más habilidad, otros que les cuesta un poco más; en general, casi todos los directores participan de las reuniones de red de sus barrios, con lo cual están en contacto con organizaciones, con otras dependencias. […] Este es un laburo donde uno a veces siente que los compañeros se tientan en pensar que hay que salir a salvar a alguien, pero, claro, salen a salvar a alguien solo. Entonces, ahí es siempre devolverles esto: “Está bien, ¿cuáles son nuestras limitaciones? ¿Hasta dónde llegamos nosotros? Bárbaro. ¿Hay otros que pueden llegar más? Bueno, empecemos a ver quiénes son”. Acá hay muchas áreas con las cuales se trabaja y, nada, intentan capitalizar ese esfuerzo (E3).

Sin embargo, la articulación no sólo implica el reconocimiento de esos límites propios y de las demás instancias sino también el desarrollo de confianza para la colaboración en los criterios y los recursos del otro. Algunos agentes estatales a veces hablan de la necesidad de ser flexibles en cuanto a los criterios de intervención para instancias que cuentan con recursos y están dispuestas a aportarlos para agilizar los tiempos de respuesta. El ejemplo más claro son las organizaciones que todavía operan en un marco asistencialista pero que nuclean recursos de diferentes modos y procuran dar respuestas rápidas.

En el caso de las instituciones de mayor estructura como las escuelas y los hospitales, se presenta una paradoja para las articulaciones. Por una parte, estos son espacios necesarios y relevantes para articular en tanto se puede tener contacto directo con los NNyA y sus familias y observar de manera directa situaciones que no son observables de otra forma. La detección de marcas de abuso, por ejemplo, es una situación recurrente en escuelas como en hospitales para iniciar intervenciones que deriven en medidas de abrigo. Sin embargo, aunque son instituciones que tienen sus procesos de operación formalizados y tendrían modo de producir protocolos de articulación, no siempre se puede articular como se esperaría porque el mismo aparato llega a ser tan grande y complejo que “se pierde” el contacto directo. Por lo mismo, los servicios zonales indican que la articulación con los hospitales es buena pero sólo en algunos, con quienes no tienen aún acuerdos por escrito y con quienes ha costado definir la corresponsabilidad para los casos en que se tomaron medidas de abrigo. Si bien con las escuelas hay una guía de procedimientos con la que articula con los servicios locales, es una “construcción que va y viene” y hay buena articulación sólo con algunas, aunque “están dadas las condiciones para que las cosas se den bien” (E14).

Más allá de los recursos y las habilidades que estén al alcance para articular e intervenir, se detecta que los agentes oscilan entre la “construcción de un guión” (E3) para intervenir y articular, y el desarrollo de una “artesanía de la atención” en tanto cada situación es única y demanda también considerar sus especificidades (E8). Por tanto, aunque las instituciones con las que se articula tengan disposición y recursos no siempre va implicar “fluidez” en la articulación para todos los casos. En esta multiplicidad de factores que dan cauce a las formas de articular se añade el recaudo que los trabajadores deben tener por los riesgos que enfrentan en sus diferentes posiciones dentro de los SLPD de NNyA: “Todos aman a los niños y todos hacen todo lo posible por los niños, todo súper rápido lo van a hacer por los niños, pero la verdad es que todos se cuidan el culo, esa es la cruel verdad” (E13).

c. El desafío de tejer con “los hilos invisibles” de cada barrio y madurar articulaciones

Además de las articulaciones que se buscan entre las instituciones de los SLPD de NNyA, se parte del reconocimiento que existen actores no estatales que operan bajo otras lógicas y recursos que deberían potenciarse. Se reconoce la consigna también de articular con estos actores del barrio y de redes no detectadas institucionalmente,

Estamos convencidos y yo soy un convencido total de que la gente tiene sus recursos, o sea, tiene recursos, tiene redes, tiene formas de solucionar la situación. Y nosotros no las entendemos, nosotros quedamos afuera, nosotros no terminamos de comprender la cultura barrial que tienen, entonces, nuestro desafío es entender esa lógica, verla, ver esos hilos invisibles que están, visualizarlos y ver qué podemos tejer con ellos (E10).

Los actores estatales, consideran imprescindible, entonces, como parte del propósito de articular, tener una relación de proximidad y escucha atenta hacia los territorios y la lógica barrial. En la metáfora de “ver los hilos invisibles” y “tejer con ellos” se resume el carácter interpretativo de los agentes para intervenir y articular en sus múltiples formas. Adicionalmente, permite reconocer la intención de comprensión y respeto hacia lo que previamente se ha construido, no sin desconocer la necesidad de errar y de aprender sobre lo hecho para madurar las formas de articular e intervenir.

Reflexiones finales

A partir de lo presentado y discutido en este documento es posible identificar la paradoja que viven los procesos de la institucionalización de derechos de NNyA. Mientras se promueve que el Estado construya dispositivos de atención y mecanismos que impulsen la protección de la infancia y la garantía de sus derechos, por otra parte, no se crea la plataforma laboral propicia para que los trabajadores del Estado tengan las condiciones de protección básicas en el desempeño de sus tareas y puedan tener estabilidad y permanencia en sus espacios laborales para resguardar la permanencia también de los grupos técnicos y operativos de trabajo. Adicionalmente, se procura que los encargados de los SLPD tengan un perfil en el que más que importar su formación profesional, tengan la capacidad de entablar vínculos de proximidad y comprensión con la dinámica territorial; que tengan la experiencia de lidiar con la gestión de los recursos existentes y el carácter emergente de las situaciones por las que amerita intervenir.

Como se discutió antes, en esta tensión, los agentes estatales logran crear “espacios de maniobra” que sortean las limitantes tanto de los recursos institucionales como de las especificidades de las situaciones problemáticas por las que se interviene. Estos espacios de maniobra parten del carácter interpretativo de los agentes y permiten darle dinamismo y cierta funcionalidad a las características de heterogeneidad y multiplicidad inherentes al aparato estatal de protección. Sin embargo, la precariedad laboral y los cambios institucionales que se derivan de coyunturas ajenas a la prioridad de promover la protección y garantía de derechos de la niñez, son una constante que tensa y distrae de manera considerable el potencial de los trabajadores de los SLPD y los procesos mismos de institucionalización de derechos de la niñez.

En esta serie de tensiones, la búsqueda de proximidad y la apelación al compromiso de los trabajadores para construir vínculos, es una característica que sobresale en la especificidad de los procesos de institucionalización. Si bien persiste la tendencia a resolver a través de los núcleos familiares las diversas problemáticas en las que se vulneran los derechos de la niñez, la intención expresa de los agentes estatales de mantenerse cerca de las personas a través de vínculos concretos, de comprender e interpretar la dinámica barrial y de respetar relaciones previas a la intervención estatal, denota una resistencia a individualizar y minimizar el carácter colectivo y relacional que puede fluir en la construcción de la relación estatal con los benificiarios de programas.

Lejos de concebir a los beneficiarios (en este caso las familias, lo/as niño/as, adolescentes y jóvenes) como objetos pasivos de intervención, en el tamiz con el que se interpretan las situaciones, se detecta una búsqueda de construir relaciones con los beneficiarios considerando su carácter de sujetos que son activos en la resolución de sus propias problemáticas y que tienen recursos y lógicas propias en el contexto de la construcción colectiva barrial.

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