Características de participación y relevancia política en la institucionalización de los derechos de la infancia

Sandra Franco Patiño, Marina Medan, Carolina García Cejudo, Florencia Paz Landeira y Valeria LLobet

Introducción

Desde inicios del nuevo siglo, el denominado “enfoque de derechos” (Abramovich, 2006) ha informado el desarrollo e institucionalización de políticas públicas que exceden el ámbito tradicional de protección de derechos humanos, para incluir políticas sociales y la propia estructura institucional del Estado (Giménez y Valente, 2010; PNUD, 2000).^[1]

La participación ciudadana alude, en términos amplios, a la incorporación de la ciudadanía en los procesos de política pública e implica modalidades de intervención más directas que aquellas previstas por los mecanismos representativos (Rofman y Foglia, 2015). A su vez, ha sido conceptualizada como uno de los requisitos sustantivos para tal institucionalización, en especial en materia de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes (NNyA). De hecho, las apelaciones a la participación vienen siendo centrales en las discusiones sobre desarrollo (en el ámbito angloparlante) y políticas sociales (en el caso argentino) desde la década de 1990. Particularmente, los discursos sobre las reformas del Estado en los contextos de mercantilización, globalización económica, ajuste fiscal y político, pusieron como eje central la idea de la “buena gobernanza” entendida como un nivel superior de la democracia, que va más allá de ser un instrumento para la mejor dirección gubernamental de la sociedad.

Desde esta perspectiva, consideramos que para comprender los procesos de control democrático no electoral que viven los sistemas políticos actuales y las dinámicas de transformación institucional para la garantía de derechos, es necesario analizar las prácticas institucionales (Bourdieu, 1977), los discursos institucionalizados (Fraser, 1989) así como los procesos de apropiación o vernaculización de los derechos humanos (Engle Merry, 2003), en los que la organización y la participación social juegan un papel protagónico.

En tal sentido, este artículo intenta aportar a los debates sobre el papel de los órganos de participación en la institucionalización del enfoque de derechos de la infancia, la re-configuración de los espacios estatales y las prácticas de intervención que llevan a cabo los agentes públicos para el bienestar de la infancia. Situadas en los análisis feministas sobre el papel del Estado, entendemos que la institucionalización de los derechos de la infancia es un proceso debatido y negociado que implica luchas por la interpretación de necesidades (Fraser, 1989) y en el que convergen los intereses y visiones de los actores involucrados (Schuch y Fonseca, 2009; Vianna, 2002).

Por tanto, se explora aquí el papel que han cumplido en tales procesos los Consejos Locales (CL) de Promoción y Protección de NNyA^[2] como órganos de participación en el plano local. El supuesto que fundamenta el análisis es que la pretendida democratización de las políticas sociales mediante la institucionalización de los derechos humanos y la centralidad de la participación ciudadana, promovidas a partir de los años noventa, no constituyen un proceso lineal. Antes bien, se trata de un complejo juego de interrelaciones de poder entre diversos actores sociales y agentes estatales en los que se expresan diversos objetivos e intereses que pueden o no corresponderse al interés de fortalecer la acción pública mediante el involucramiento de la población en la gestión del desarrollo.

Al respecto, Cornwall (2002:3) plantea la importancia de situar en tiempo y espacio los contextos en los cuales toma lugar la participación, para distinguir socio históricamente los diversos escenarios y objetivos que tienen lugar en ellos. Se trata, para la autora, de ponderar en qué medida la participación tiene como finalidad sostener la construcción de hegemonía por parte de grupos gobernantes y/o hasta qué punto favorece la agencia ciudadana y el “empoderamiento” de los que no tienen voz. Los aportes del género en el desarrollo (Cornwall, 2000; Kabeer, 2006) han mostrado los conflictos de la participación de actores minoritarios en los escenarios estatales, y cuánto esto ha contribuido o no, a la modificación de las desigualdades de poder.

Si bien abrevamos de estos debates, queremos colocar un argumento más matizado respecto del papel de la participación social en la institucionalización de los derechos humanos en general, y de los/as niños/as en particular, en el contexto latinoamericano. Para entender el papel que han tenido los CL como instancias participativas en la institucionalización de los derechos de la infancia en el nivel local, nos parece necesario analizar los contextos de producción de las prácticas de participación: qué sucede en estos espacios, quién toma parte de ellos, sobre qué bases, con qué recursos, cómo se negocian los sentidos e intereses políticos para la garantía de derechos de la infancia entre los agentes estatales de los distintos niveles (nacionales, provinciales, municipales) y los demás actores locales no gubernamentales. Concretamente, indagamos qué lugar tienen los CL en la institucionalización de los Sistemas de Protección y Promoción de Derechos en el nivel municipal y su capacidad para hacer visibles o legítimos los arreglos, las tensiones y las disputas entre los diferentes actores en torno a los cambios legales y de orientación que introducen las políticas de infancia. Además, se procura contribuir a la literatura sobre la gestión local, en tanto se concentra en los CL como escenarios de debate y disputa entre distintas concepciones sobre la protección de derechos, y entre maneras de concebir la función y competencia del Estado en sus diferentes niveles jurisdiccionales y de las organizaciones de la sociedad civil. En particular respecto de la literatura que analiza el papel de este tipo de instancias, nos preguntamos si las misiones teóricamente esperadas de veeduría y contralor resultan sustantivas para la institucionalización de un marco de derechos, o pueden darse formas ad hoc que contribuyan a este fin.

Metodológicamente se analizaron los procesos de conformación y las dinámicas de los Consejos Locales de siete municipios de la región metropolitana norte de la Provincia de Buenos Aires a partir del análisis de documentos normativos e institucionales y de la observación-participante en los Encuentros Regionales de Consejos Locales durante 2017 y 2018. A su vez, entre 2013 y 2018, participamos de forma sistemática de las instancias de uno de estos Consejos Locales^[3]. Consideramos que la participación activa en el CL como representantes del ámbito académico resultaba altamente significativa por cuanto, además de acercarnos a la realidad de estos espacios de deliberación política, contribuimos a estimular la reflexividad de su quehacer: ordenar y sistematizar información, repensar los discursos y las prácticas que tienen lugar en este escenario, retroalimentar las discusiones y fortalecer los aprendizajes institucionales.^[4] Igualmente, apoyamos la institucionalización del paradigma de derechos al tomar parte de sus preocupaciones y co-construir con ellos las interpretaciones respecto al gobierno de la infancia. Concretamente, indagamos qué lugar tienen los CL en la institucionalización de los Sistemas de Protección y Promoción de Derechos (SPPD) en el nivel municipal y su capacidad para hacer visibles o legítimos los arreglos, las tensiones y las disputas entre los diferentes actores en torno a los cambios legales y de orientación que introducen las políticas de infancia.

Con estos propósitos, el documento se estructura de la siguiente manera. Se parte de un breve estado de la cuestión en relación con los procesos de descentralización y la promoción de la participación en el campo de los derechos de la infancia, contexto central para situar la institucionalización de los CL. Posteriormente se describen el entramado institucional y normativo en que se inscriben los CL y analizaremos los procesos conformación de éstos en los municipios abordados, como también la creación de encuentros y redes entre CL. Luego, focalizaremos en el CL en el que se ha sostenido un trabajo intensivo y prolongado para indagar en sus principales características como espacios de gestión institucional territorial en el marco de las acciones para conformar los SPPD en dos aspectos: respecto a su naturaleza y dinámica como instancia de participación (actores que lo integran, funciones, modo de conducción y el tipo de participación generada) y como escenario de negociación y circulación de sentidos sobre derechos y bienestar de la infancia. Con base en estos hallazgos, el último apartado discute el carácter de la participación ciudadana como estrategia de institucionalización y de territorialización de derechos de la infancia. Se trata de evidenciar cómo, más allá de lo descrito por la literatura, la institucionalización de los derechos está atravesada por una heterogeneidad de interpretaciones y de sentidos sobre el bienestar de NNyA, así como por una serie de tensiones, conflictos y acuerdos respecto al papel del Estado, de las instituciones y de las OSC que es necesario considerar.

Descentralización y participación en las políticas sociales y en el campo de la protección de la infancia

Aun cuando las experiencias de interacción entre agentes estatales y no estatales en el marco de los procesos de política pública abarca distintos niveles de gobierno, asumen una especial relevancia en los ámbitos locales. En este sentido, el análisis de los consejos y las mesas de política social ha considerado la perspectiva de intervención en el conflicto social (Golbert, 2004), la imbricación de los actores locales en la descentralización del diseño y la gestión de las políticas sociales, la renovación de redes de organizaciones de la sociedad civil (Forni, Castronuovo y Nardone, 2013), y las modalidades de influencia que éstas desarrollan para incidir en las políticas públicas (González y Villar, 2003: 351). En particular, a partir de la transferencia de responsabilidades a los municipios en el marco de la descentralización impulsada en los noventa, varios estudios han señalado la importancia del despliegue de estrategias de legitimación por parte de los actores municipales (Cormick, 1997; Chiara, 1999; Andrenacci, 2002; Camminoti, 2007). En este contexto, adquieren centralidad las interacciones entre múltiples actores locales, tanto estatales como de la sociedad civil y las instituciones provinciales descentralizadas “en territorio”, en particular a partir del fortalecimiento de los canales de participación (Carmona, 2003), mayoritariamente en relación con debates sobre la gestión local y sus elementos político-institucionales.

Los procesos relativos a la descentralización y la participación han sido analizados en el marco de debates más amplios en torno a la reestructuración estatal. En esta clave, Landau (2008) los ha identificado como relativos a una “nueva racionalidad política” caracterizada por una gestión de gobierno más eficaz, eficiente, moderna y transparente. Por su parte, Rofman (2007) señala que la creciente importancia que han asumido desde la década de 1990 la transferencia de responsabilidades a los gobiernos locales y la inclusión de modalidades participativas en el diseño y la gestión de programas sociales puede ser comprendido en el marco de procesos de deuniversalización y diversificación de la intervención social del Estado. La gestión local y participativa, en este sentido, se pensó como instrumento para ampliar la democracia, más allá de los mecanismos representativos; asegurar mayor transparencia y eficacia de la política pública; y fortalecer la relación Estado-sociedad en el territorio y, en última instancia, la propia articulación interna de la sociedad local. A su vez, en estas iniciativas la proximidad espacial cobra relevancia central en lo que refiere a generar escenarios territoriales de articulación. En referencia a la relación entre la descentralización y el territorio como marco de acción, se asume que la eficacia de las estrategias sociales está ligada a la cercanía entre los espacios institucionales y sus destinatarios^[5].

Entrados los años 2000, la recuperación de la centralidad de las instituciones públicas y del protagonismo estatal en las políticas sociales no supuso una retracción de este modelo de articulación con actores no estatales. Por el contrario, éste continuó expandiéndose, en particular en aquellos campos de intervención en los que la institucionalidad estatal de nivel subnacional tiene mayor protagonismo, pero dando lugar a un modelo más público e institucionalizado de relación entre sociedad civil y Estado (Rofman y Foglia, 2015). En el mismo sentido, se continuó la pauta territorial que caracteriza a las instancias participativas desde la década anterior, pero reinscripta en una rejerarquización del gobierno federal como también en una expansión y complejización de la agenda municipal. A su vez, es necesario señalar que en esta etapa las políticas sociales fueron reorientadas hacia un enfoque de derechos, proceso en el que inscribimos a la creación de los Consejos Locales de Protección de Derechos de NNyA en particular y a las políticas de infancia en general. En relación a esta reconceptualización de las políticas sociales, importa recuperar el señalamiento de Cunill-Grau (2014) respecto de la intersectorialidad y la integralidad como algunos de sus aspectos centrales. El encuadre de las políticas sociales en el paradigma de los derechos humanos permite desestabilizar la oposición dicotómica entre políticas universalistas verticales y las focalizadas y participativas.

Por otro lado, a la luz de la trayectoria acumulada de estas formas de participación ciudadana en Argentina, variados estudios han complejizado la relación ente Estado y organizaciones sociales en los procesos de políticas y acción pública, problematizando aquellos análisis que se sustentan en la presunta exterioridad (Clemente, 2011; Manzano, 2004; Rofman, 2014; Vommaro y Quirós, 2011). En ese sentido, la participación ciudadana aparece también como un foco relevante para aportar a la literatura que problematiza la matriz dualista que supone una oposición entre el Estado y la Sociedad, porque no permite “considerar las mediaciones que existen entre estos ámbitos y los modos en que las mismas configuran el funcionamiento corriente de las instituciones políticas” (Perelmiter, 2012: 452). En lugar de pensar a la participación ciudadana como una forma de “incidencia” –lo cual supondría una autonomía de las instancias de la sociedad civil respecto del Estado– el carácter de las relaciones entre agentes estatales y no estatales y los modos en que se borronean y/o producen las fronteras entre éstos antes de ser una evidencia es un aspecto a problematizar.

Si bien estas líneas de investigación han tenido gran desarrollo, han dialogado poco con los estudios de políticas de infancia. De hecho, las discusiones sobre la participación social se han concentrado en las posibilidades de participación directa de niños y niñas. Son la excepción algunos estudios que han puesto su énfasis en el papel que las organizaciones sociales y comunitarias cumplen en la conformación y consolidación de una nueva forma de gestión de la protección de la infancia (Couto, Foglia y Rofman, 2016; Manes, s.f.) o bien en la gestión de los cuidados de niños y niñas (Pautassi y Zibecchi, 2010).

Una suerte de supuesto compartido respecto de la “bondad intrínseca” de la participación en las instancias de debate e implementación de políticas de protección de derechos de la infancia puede haber obturado ese debate. Adicionalmente, la atención a la infancia y la protección de sus derechos es un terreno históricamente compartido entre sociedad civil y Estado (Zapiola, 2006; Ramaciotti, 2012), y este hecho se visualiza tanto en las formas de implementación de políticas para la infancia como en la propia legislación internacional de derechos de niños/ niñas y adolescentes. En especial, la Convención de Derechos de Niños/as (CDN) coloca a las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) como garantes del efectivo cumplimiento de la normativa, por ejemplo, mediante la elaboración de informes periódicos paralelos, y su participación en organismos multiactorales (como los CL) cuya función, a priori, sería la transversalización del enfoque de derechos de los/as niños/as en la política pública.

Ahora bien, en la década de 1990 en el marco de la denominada retirada del Estado y la tercerización de la protección social, la forma en que se concretó la participación, descentralización y desconcentración demandada por los organismos internacionales se tradujo en procesos de insularización, aislamiento y una cuasi privatización de servicios mediante el recurso a las OSC. No obstante, las organizaciones vinculadas con los derechos de los/as niños/as no fueron objeto de acusaciones sobre el denominado “retiro del Estado” del cumplimiento de su papel como garante del bienestar económico y social, al posicionarse muchas de ellas críticamente frente a las reformas neoliberales.

En efecto, es plausible que el activismo de organismos de derechos humanos en torno a los derechos de NNyA, así como el signo ideológico progresista de las principales organizaciones motorizadoras (Abuelas de Plaza de Mayo, la Marcha de los Chicos del Pueblo, el Hogar Pelota de Trapo, etc.) de alguna manera hayan excluido a estas instancias (OSC) de la crítica ideológica de la que fueron objeto los mecanismos participativos y descentralizados como elementos constitutivos de la retórica neoconservadora. En tal sentido, la participación e incidencia de las organizaciones sociales en materia de infancia ha trascendido y antecedido largamente a los mecanismos de participación previstos en la Ley de Protección Provincial sancionada en 2005.

Los movimientos sociales y las iniciativas multiactorales colocaron su propia agenda de demandas y se posicionaron como interlocutores críticos del Estado durante la descentralización y el desmantelamiento de las políticas de bienestar social instaurados en los noventa. En particular, la articulación entre procesos participativos y derechos de niños/as tuvo su ápice al finalizar la mentada década, cuando se promovió el proyecto de creación de un “Ingreso Ciudadano para la Infancia”,^[6] antecedente de la participación de las organizaciones sociales argentinas en la Mesa Social convocada en 2003 para la gestión de la protección social (en particular, el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados). De hecho, para muchos activistas devenidos funcionarios de protección de derechos de la niñez, la Asignación Universal por Hijo^[7] fue heredera de aquella iniciativa social, y su propia inscripción en el estado nacional, provincial y municipal tuvo que ver con la institucionalización de su participación social previa en los movimientos sociales (Perelmiter, 2016). Por lo mismo, sus trayectorias precedentes en la sociedad civil y en las organizaciones eclesiales de base les han dado a los funcionarios de las áreas sociales, con quienes hemos interactuado en nuestra investigación, una suerte de “doble pertenencia” y una valoración positiva de la sociedad civil y en general los actores no estatales.

Institucionalidad y conformación de los consejos locales

En este apartado se describen por un lado, el entramado normativo-institucional en que se inscriben los CL y, por el otro, las variadas trayectorias de conformación del CL en los municipios analizados, en relación al proceso más amplio de institucionalización del Sistema de Protección y Promoción de los derechos de la infancia en el ámbito local.

Los CL como organismos que conforman el Sistema de Protección y Promoción de los Derechos de NNyA (SPPD)^[8] en el ámbito local fueron creados por la Ley N° 13.298 de la Provincia de Buenos Aires, sancionada en 2005^[9]. A su vez, se inscriben en lo establecido en el artículo 4° de la Ley Nacional 26.061 referido a la “Descentralización de los organismos de aplicación y de los planes y programas específicos de las distintas políticas de protección de derechos, a fin de garantizar mayor autonomía, agilidad y eficacia”. De acuerdo a la norma provincial, la función de estos Con­sejos consiste en la elaboración de un plan de acción territorial para la protección y promoción de los derechos de niños/as y adolescentes. Sin embargo, la normativa provincial deja la decisión de la adhesión al sistema al nivel local de gobierno. La política provincial insta a los mu­nicipios a promover la desconcentración de las acciones en el ámbito municipal con la participa­ción activa de los actores locales vinculados a este campo: representantes de diferentes áreas mu­nicipales, organizaciones sociales del territorio, efectores de educación, salud y de otras políticas sociales provinciales con presencia en el munici­pio y representantes de universidades y de cole­gios profesionales. Sin embargo, la constitución de este tipo de espacios, según las particularidades de los contextos, parte de diferentes procesos de participación previos que se intersectan con tradiciones y modos de atención dotadas de significados particulares, según los actores y sus interpretaciones sobre la población con la que intervienen. En este sentido, los CL pueden considerarse un espacio regularizado^[10] cuya finalidad ha sido, por un lado, proveer la “nueva mirada” de los derechos de la infancia, acorde con los principios y fundamentos promovidos por la institucionalización del paradigma de la Convención Internacional de los Derechos del Niño (CIDN) a través de la mentada ley. Por otro lado, han procurado fortalecer los procesos de territorialización y desconcentración de la atención de situaciones de vulneración de derechos en el ámbito local, mediante la participación abierta de diversas organizaciones gubernamentales y de la sociedad civil.

De los municipios relevados, el Consejo Local había sido conformado en seis de ellos, mientras que en el séptimo se encontraban trabajando en una “Mesa de Niñez” autoconvocada, en la que están elaborando el armado de un mapeo y estado de situación de la niñez en el territorio y en demandar al municipio el compromiso con la problemática y el impulso de la conformación del Consejo Local. En lo que refiere a la dimensión normativa e institucional, en los otros seis casos referidos, la conformación de los CL fue antecedida por la firma del convenio de adhesión municipal a la normativa provincial de infancia y por un decreto y/o ordenanza municipal de creación formal del CL.

Tal como se señalaba, la conformación de los CL en cada municipio ha respondido a singularidades de los contextos, procesos participativos previos y aspectos de la dinámica institucional y política de los gobiernos locales. Sin embargo, en términos analíticos podemos distinguir dos trayectorias típicas. Por un lado, la conformación de mesas o foros de niñez en el territorio, de carácter autoconvocado por organizaciones sociales relacionadas a los derechos de NNyA que demandan al municipio la firma de convenio de adhesión a la Ley 13.298 y la creación institucional del Consejo Local. En estos casos, el CL entonces se sustenta sobre dicha experiencia organizativa previa y de hecho, las organizaciones sociales continúan teniendo una presencia protagónica. En este sentido, en este tipo de trayectorias, las OSC son responsables no solo de la creación del CL, sino que participan de la conformación de todo el SPPD a nivel local y de la institucionalización del enfoque de derechos. Por otro lado, identificamos casos en los que ha sido el propio municipio quien ha impulsado el convenio de adhesión, la creación del SPPD y de los CL en particular para luego convocar a organizaciones y otros agentes estatales y no estatales relacionados a la infancia. De acuerdo a lo indagado, esta decisión ejecutiva suele vincularse a la intención de distinguirse de las lógicas y prácticas de intervención relativas a la infancia de las gestiones locales precedentes, asumiendo a los derechos de los NNyA como política prioritaria en la agenda municipal. En estos casos, la presencia de áreas municipales en los espacios del CL es sustantiva. De todos modos, cabe señalar que más allá de las trayectorias singulares de conformación de los CL, la coordinación de éste por parte del Ejecutivo municipal es valorada por los distintos actores en tanto contribuye a la sustentabilidad del espacio.

Por otra parte, en términos generales, si consideramos el proceso de conformación institucional del CL en forma más amplia, éste abarca no solamente la ordenanza municipal que le da creación, sino también el proceso de creación del reglamento interno en el que se designan autoridades y se establecen las instancias de trabajo, la periodicidad de los encuentros y los actores que integrarán el CL. Este proceso de producción institucional y burocrática del CL es sucedido por el trabajo de creación de acciones conjuntas y de construcción de consensos, lenguajes comunes y protocolos de diversos grados de formalidad que informarán las intervenciones no solo del CL, sino también de las instituciones que lo integran. Desde los propios CL han distinguido cuatro tipo de acciones: 1) De capacitación, consistentes en talleres, jornadas o campañas sobre los derechos de NNyA y el SPPD; 2) De monitoreo, referidas a la elaboración de mapas de actores y “recurseros”, al relevamiento de la situación institucional de los hogares convivenciales, de programas municipales y provinciales en el distrito, seguimiento de las actuaciones de los Servicios Locales, diagnósticos anuales acerca de las principales problemáticas relativas a la situación de la infancia en el municipio; 3) De denuncia, consistentes en pronunciamientos, denuncias o pedidos de informe frente algún emergente relacionado a los derechos de NNyA; 4) De visibilidad del propio CL, a través de encuentros, festivales, folletería y páginas web o redes sociales. Es posible identificar estos procesos con lo que normativamente aparece como el Plan de Acción Territorial. En otro plano, esto es simultáneo a la consolidación política del CL y de producción de legitimidad de éste en su conjunto como también entre los actores que lo conforman. Profundizaremos en estos aspectos en los próximos apartados a partir de la participación sistemática y prolongada en uno de los CL.

En los últimos años, los CL de distintos municipios han comenzado a reunirse en instancias regionales y provinciales, no previstos por la normativa, hasta dar lugar a la creación de la Red de Consejos Locales de Niñez y Adolescencia de la Provincia de Buenos Aires, integrada por 20 CL hasta el 2018. Estos Encuentros, que se continúan realizando, tienen como fin intercambiar experiencias de institucionalidad entre CL, como también estrategias de funcionamiento e intervención. Entre sus objetivos específicos se proponen: generar espacios para NNyA dentro de los Consejos; pensar acciones a nivel provincial y actuar coordinadamente ante situaciones de coyuntura que atañan a los derechos de la infancia; debatir sobre los recursos y la necesidad de que los Sistemas de Promoción y Protección cuenten con un financiamiento propio; demandar la constitución de Servicios Locales con profesionales con experiencia, remuneraciones acorde, cantidad suficiente en relación a la población y a sus necesidades; promover la capacitación continua de trabajadores de políticas de infancia.

Carácter, dinámica y construcción de sentidos al interior de los consejos locales

En este apartado, focalizaremos en la experiencia de participación en uno de los Consejos Locales, a los fines de dimensionar la naturaleza participativa de esta instancia según los actores involucrados, cómo y en qué escenario se despliega el ejercicio participativo y la forma en que la construcción de estrategias, tácticas y alianzas políticas que allí se gestionan, transforman los modos de intervención y de gestión de los derechos de la infancia.

Tal como se presentaba en el apartado anterior, el municipio en cuestión creó el CL, mediante un decreto y ordenanza municipal, en los que se estableció las organizaciones que conformarán el CL,^[11] así como los criterios y los mecanismos por los cuales se puede obtener representación institucional y de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC). El resultado es un órgano colegiado de representantes de instancias estatales y organizaciones sociales que trabajan con la niñez en el territorio.

Este CL es así un espacio regularizado, dado que tiene una periodicidad mensual de sesiones de la plenaria, que se realizan en las instalaciones del municipio y son presididas por el Director de Protección de Derechos y Desarrollo Familiar del gobierno local. A partir de 2016 se incorporó una secretaría técnica al CL, que comenzó a sistematizar las actas mensuales. Asimismo, se fue incorporando un orden de día que se circula entre los habituales asistentes algunos días antes de la reunión en el que se puntean los temas a tratar cuya definición puede surgir de lo acordado en la reunión anterior, temas emergentes relativos a la acción institucional o casos de interés para el conjunto de los actores. Este orden del día es flexible y puede alterarse según los hechos cotidianos (presencia de un nuevo representante, sucesos recientes). Estas plenarias mensuales tienen una duración de dos horas y tienen fechas y horarios regulares.

Hacia mediados de 2014, para darle más dinamismo y especificidad a las tareas del CL se crearon dos comisiones de trabajo^[12]: “de Familia” y de “Responsabilidad Penal Juvenil” (RPJ), que luego cambió su nombre a “Adolescencia”. La primera procura resolver problemas derivados de las medidas de protección excepcional de derechos y los procesos de adopción, y es liderada generalmente por la magistrada a cargo del juzgado de Familia que suele participar. Las reuniones de la comisión de “Adolescencia” son coordinadas en gran medida por una de las autoridades del área de protección y promoción, aunque las autoridades del Centro Sociocomunitario de RPJ, dispositivo abocado a implementar las medidas alternativas a la privación de la libertad impuestas a adolescentes infractores, juegan un rol protagónico. En parte, ello se debe a la legitimidad y trayectoria de la coordinadora, quien tiene gran ascendiente entre los actores locales y constituye una suerte de “puente” entre el Ejecutivo y el fuero de menores. A su vez, en 2017 se creó la comisión de “Infancia”, coordinada por la Directora de Primera Infancia del municipio y que aborda temas vinculados las prácticas de crianza, a problemática del maltrato infantil, medidas de protección de derechos, como también vacantes y acceso al nivel inicial y a los Centros de Desarrollo Infantil.

Entre los participantes del Consejo, se encuentran otras áreas del gobierno municipal (Dirección de Salud Mental, de Primera Infancia, de Políticas Juveniles; Programa Autovalimiento Joven y Responsabilidades Compartidas), del gobierno Provincial (Inspección de Psicología y Equipos Interdisciplinarios de Primera Infancia de la Dirección General de Cultura y Educación; Centro Sociocomunitario de Responsabilidad Penal Juvenil), del gobierno nacional (Centro de Promoción de Derechos de la SENAF), del Poder Judicial (Fuero de Familia y Responsabilidad Penal Juvenil), hogares convivenciales^[13], el Obispado, organizaciones profesionales (trabajo social y psicología) y equipos de investigación y extensión universitaria. El CL se ha logrado instalar como legítimo escenario de encuentro y debates, en gran parte en función de los actores que participan del mismo. La más alta participación es del área ejecutiva municipal de protección y promoción de derechos de la infancia, lo que facilita la toma de decisiones. La conducción del ejecutivo local privilegia una lógica de gestión que apunta a desplegar acciones concretas, un interés por que el CL supere “el puro asambleísmo o el ser una organización burocratizada” y pueda constituirse en una instancia resolutiva. Respecto de la sociedad civil, la participación se limita a los hogares convivenciales que alojan a niños/as y adolescentes con medidas de abrigo, directamente implicados en la gestión del SPPD. Su participación es muy activa por cuanto sus problemáticas (recursos, vacantes, gestión de adopciones y abrigo) constituyen algunos de los temas más recurrentes en las reuniones, y son validados como urgentes por todos los participantes. Los demás actores participantes cobran relevancia a partir de su contribución a la resolución de problemas, lo que a su vez termina sedimentando en redes de trabajo y procedimientos de intervención intersectoriales.

El ámbito del CL está atravesado por tensiones vinculadas con la interjurisdiccionalidad (representantes de los organismos nacionales y provinciales localizados en el territorio local) y la intersectorialidad (incorporación de actores municipales cuyo propósito se vincula tangencial o circunstancialmente con las acciones de los órganos del sistema de protección). Con los organismos del nivel provincial, los mayores conflictos se dieron persistentemente alrededor de la desconcentración de recursos presupuestarios y de las diferencias político/partidarias que conllevaron la suspensión temporaria e informal de la participación de los organismos provinciales (Servicio Zonal y escuelas) en el Consejo. Sin embargo, entre la mayoría de los efectores esta cuestión logró ser sorteada y de hecho habilitó la consolidación de relaciones entre agentes estatales intermedios y “de base” de ambas jurisdicciones. Un aspecto interesante del carácter interjurisdiccional e intersectorial refiere a que éste parece habilitar el hecho de que los propios representantes de áreas municipales hagan un uso estratégico del CL a los fines de presionar al gobierno local para otorgar mayor centralidad a los derechos de los NNyA en la agenda pública. En algún sentido, parece habilitar una vía para posicionarse con una relativa exterioridad y autonomía respecto del poder local que no pueden asumir en tanto funcionarios de éste. Resulta relevante en términos de aportar a la discusión sobre el carácter contingente y situacional de las fronteras de lo estatal y lo institucional.

Respecto a la representatividad, si bien la norma es taxativa en cuanto a los actores legalmente reconocidos para formar parte de esta instancia, la experiencia concreta de conformación y de participación en el CL ha suscitado una serie de debates respecto a los criterios a utilizar y las modalidades de definición de lo representativo. ¿Es la explicitación en la norma^[14] lo que estipula la representatividad o el tener experiencia directa de intervención con los grupos objeto de atención? Esta disyuntiva ha conducido a que los actores del CL establezcan una distinción entre una representación normativa/obligada y una representación autónoma/genuina.

La representación normativa refiere a la participación “obligatoria” de todas aquellas instituciones directamente involucradas con el SPPD, responsables de tomar decisiones y comprometerse con la realización de tareas y actividades que son intrínsecas de su quehacer institucional. La representación autónoma/genuina, denominada por los actores como “participación libre”, alude a aquellos actores que sin ser reconocidos jurídicamente se han acercado al CL por iniciativa propia, han mantenido interés por hacer parte de esta instancia, y se vinculan a los debates y las acciones que contribuyen con la garantía de derechos de niños/as y adolescentes en tanto responsabilidad social. La discusión sobre la legitimidad del carácter representativo de los actores del CL oscila entre la naturaleza intrínseca de las instituciones responsables de la atención y la garantía de los derechos de NNyA y la vinculación práctica, la experiencia del actuar, participar e intervenir con las poblaciones que han sido víctimas de vulneración de derechos.

Como puede apreciarse, la consolidación de mecanismos participativos pasa por la puesta en juego de diversas dinámicas de funcionamiento. Aunque actualmente el CL presenta una forma de participación nominal en la que hay un conjunto de actores -mayoritariamente gubernamentales y del poder ejecutivo- que buscan desplegar acciones para una nueva gestión legalmente instituida, presenta limitaciones en el logro de la inclusión de aquella población que ha estado excluida de la participación en el diseño e implementación de políticas sociales -los/as niños/as, jóvenes y sus familias- y en la capacidad para promover formas organizativas propias y la canalización de sus demandas.

Más allá de lo establecido normativamente, el cumplimiento de las funciones de los CL como órgano multiactoral en el sistema de protección de derechos se orienta por dos cuestiones: por las interpretaciones de los actores respecto a la implementación de las políticas (definición de necesidades, beneficiarios, acciones y competencia estatal) y por las interacciones cotidianas entre los miembros que participan de esta instancia, de su capacidad de trabajo y articulación, como también por la orientación de la Dirección de Protección de Derechos, principal encargado de la conducción de este espacio.

El CL asumió un carácter resolutivo a partir del año 2013, mediante las mentadas comisiones, lo que significó un avance cualitativo en el modo de funcionamiento por cuanto trascendió las discusiones del ámbito organizativo para dar paso al debate interinstitucional e interjurisdiccional de las diversas problemáticas locales. Ello mejoró las posibilidades de resolución de problemas concretos que suponían la redefinición y clarificación de competencias de diversas instancias.^[15] Además, aumentó la capacidad de sanción social como modo de regulación, en tanto constituye una instancia en la que múltiples instituciones participan y pueden juzgar el comportamiento de aquellos actores que al ser considerados como parte del “viejo paradigma”, los transformarán en comportamientos “disidentes”.^[16] En este contexto, el carácter colectivo y abierto de los debates permitió establecer acuerdos sobre el campo de interpretaciones consensuadas respecto de los derechos de niños/as y adolescentes, de las competencias legítimas de diversas instituciones, y de las prácticas consideradas apropiadas.

Además de su incidencia como órgano de recomendación de políticas municipales de protección, la constitución y la consolidación del CL ha hecho de éste un espacio para el reconocimiento mutuo de actores y el acuerdo sobre sus competencias y modos de intervención en el marco de la implementación del Sistema de Protección. Este carácter ha sido un elemento clave del CL como espacio de gestión institucional. Los procesos de diálogo, de intercambio, de confrontación y de catarsis han hecho del Consejo un espacio útil a las distintas organizaciones participantes, quienes encuentran allí una oportunidad para acordar tareas, disponer recursos, potenciar el alcance y el impacto de las acciones conjuntas. Aunque desde el punto de vista del ejecutivo municipal hay dificultades para establecer acciones estructurales de largo alcance -por ejemplo un plan de acción intersectorial con base en un previo diagnóstico colectivo-, el CL ha funcionado de hecho como un escenario de participación institucional para definir tareas o procesos que permitieron atender demandas o situaciones cotidianas propias del quehacer del Sistema de Protección de Derechos y gestionar allí algunos problemas sustantivos que se presentaron en la implementación de las medidas de protección.

La garantía de derechos de NNyA es el tema sustantivo de deliberación en la plenaria del CL por ser fundamento del SPPD. Colateralmente, en el CL se abordan temas coyunturales respecto a la gestión administrativa del Sistema en el nivel territorial y hechos o situaciones inesperadas que requieran una intervención prioritaria. El abordaje de estos temas en el CL, además de compartir información y acceder a recursos, contribuye a dar forma a una agenda que va siendo sistemática y focalizada de asuntos alrededor de los cuales se discuten el “bienestar” de la infancia y sus sentidos. De esta forma, se converge en un campo de sentidos compartidos, de acciones coincidentes y legitimadas por todos los miembros que participan de su construcción.

Tipo de participación generada por el CL: la territorialización de las políticas de derechos

Uno de los signos distintivos de la incorporación del paradigma de la protección integral de la infancia ha sido la territorialización de las políticas de derechos (LLobet, 2011; Villalta et al, 2011), es decir, la pretensión de que la implementación de políticas y las prácticas estatales estén arraigadas al espacio local, como espacio privilegiado para el control de los gobernantes y para la participación de los gobernados (Annuziata, 2011, 58); siendo además uno de los asuntos que caracteriza la “nueva gestión” de los derechos. En este sentido, la territorialización de las políticas de derechos comprende, por un lado, un acercamiento geográfico/espacial que busca resituar al Estado como garante de derechos, mediante el papel que cumplen los operadores estatales (como los CL) de traducir los lineamientos de políticas en prácticas concretas. Por otro lado, comprende un acercamiento o “proximidad” (Annuziata, 2011) con los beneficiarios de las políticas, en este caso, con las demandas de NNyA y sus familias, que permita conocer las realidades particulares que ellos enfrentan y, por esa vía, procurar la titularidad de sus derechos.

Acorde con ello, bajo el liderazgo de la Dirección Municipal de Protección de Derechos, una preocupación constante del CL ha sido el desplegar una gestión que se caracterice por una mayor presencia en el municipio y por acercar los sistemas de protección de derechos a los territorios^[17] y sus necesidades; es decir, hay un interés por estar, en dos sentidos. Primero, como corporización o materialidad referido a la presencia en los barrios, el ser visibles mediante acciones que despliegan los miembros que hacen parte del CL en los sectores en los que se encuentran. Segundo, como simbolización de relaciones cercanas, vinculantes con los actores beneficiarios de la protección, referido a la capacidad de escucha, de interlocución como pares entre los agentes estatales y los NNyA sujetos de los derechos. Así, el CL ha propuesto como estrategias de acercamiento a la comunidad la realización de reuniones rotativas en los barrios y en las instituciones participantes; han focalizado en la difusión de los derechos de niños/as mediante campañas divulgativas y han ofrecido acompañamiento a actores involucrados en la gestión directa de las medidas de protección de derechos.

La proximidad material y simbólica que supone “ir al territorio”, vehiculiza las aspiraciones de la gestión local directamente vinculada con la gobernabilidad. Al ampliar las posibilidades de participación de nuevos actores que conocen de cerca la realidad cotidiana de los beneficiarios, se espera alcanzar una mayor transparencia y legitimidad en la implementación de las políticas. A su vez, la heterogeneidad participativa permite que conjuntamente se establezca un norte, una “visión” conjunta respecto a la atención de las necesidades de la infancia y el papel de las instituciones en ella. Complementariamente, el CL ha sido un lugar de sanción social para actores que no estuvieran dispuestos a adecuarse a la “nueva” gestión y “bajar al territorio”.

La territorialización de las políticas de derechos de la infancia está en estrecha correspondencia con la perspectiva de algunas corrientes sobre la participación en procesos de desarrollo que propenden a ampliar, extender e involucrar a los ciudadanos en la toma de decisiones como estrategia de profundización de procesos democráticos. Al respecto, Cornwall (2002) propone el enfoque de la “participación para la ciudadanía” que problematiza las concepciones tradicionales que consideran que la participación se origina y fomenta desde las agencias externas. Antes bien, busca identificar el modo con el que emergen formas autónomas de acción con las que los ciudadanos construyen sus posibilidades y términos de participación. Importa entonces qué tipo de procesos políticos se gestan en el CL bajo el supuesto de que dentro de los posibles arreglos con los que se construyen posibilidades de participación, tanto las peculiaridades de los espacios de participación como las características de su temporalidad están dotadas de carácter político (Cornwall, 2002). De igual forma, Caminotti (2007) problematiza el carácter instrumental otorgado a la participación como factor para el mejoramiento de la gestión pública local, para considerar un carácter estructural orientado al fortalecimiento de la ciudadanía; es decir, la manera en que la participación incide en el logro o los retrocesos en la garantía de derechos y los modos de interacción, interpelación y disputa entre actores sociales y Estado.

Con base en estos planteamientos es posible señalar algunos aspectos relacionados con el carácter de la participación que tiene lugar en el CL. En sus inicios, pareció ser de carácter nominal, por cuanto los actores participantes buscaron la legitimidad del CL como espacio amplio de participación y el reconocimiento de sus acciones. Con este fin, procuraron darse a conocer en el ámbito territorial y promovieron algunos procesos de inclusión de los beneficiarios. Esto tomó un tiempo importante por cuanto significó definir acuerdos de funcionamiento, aprender del trabajo interinstitucional y recrear en el hacer los sentidos de participación que los actores dan a esta instancia. Posteriormente y, particularmente a partir de la creación de las comisiones, puede decirse que la participación en el CL avanzó hacia un carácter representativo y transformativo en el que cada uno de los actores que allí participan sienten que tienen un lugar de representación y concertación que contribuye a potenciar su quehacer institucional, en la voz de los actores “ir para un mismo lado”. Es decir, el acordar sobre modos y prácticas en materia y acción de la atención de la infancia, y la construcción de un marco de sentido compartido respecto de la protección de derechos de niños/as. Esta sintonía contribuye a la legitimación de cada uno de los actores participantes. De esta forma, el CL adquiere cuerpo y se consolida como un órgano decisorio, hasta el punto que diversas OSC o instituciones acuden a este lugar para manifestar demandas o situaciones referidas a los derechos de la infancia en las que se espera encontrar eco de apoyo o gestión a las mismas.

El planteo de la literatura en general señala que un mayor nivel de participación implica la construcción de procesos de veeduría, control y rendición de cuentas, denominados como participación instrumental. En dichos procesos, los CL se reconfigurarían como organismos independientes de la gestión del ejecutivo local, capaces de redireccionar las acciones de este último en la línea de garantizar, promover y proteger derechos. Tres objeciones para avanzar en esta dirección emergen de los datos. Por un lado, la normativa no resulta especialmente clara en esta dirección, y como anticipábamos en el apartado anterior en algunos municipios los CL son motorizados por los propios actores estatales. Por otro, la veeduría, el control y la rendición de cuentas enfatizan en una relación de exterioridad entre los actores estatales y de la sociedad civil que resulta difícil de verificar en la práctica, dadas las múltiples imbricaciones entre los funcionarios de las áreas sociales y las organizaciones sociales que prestan servicios derivados de las políticas públicas, así como lo que puede denominarse como “porosidad” del Estado, en virtud de la gestión conjunta entre éste y la sociedad civil en muchas áreas de protección de derechos. En tercer lugar, y como señalamos antes, hay un ejercicio relevante de deliberación sobre los límites y los alcances de las competencias institucionales, sobre las diferentes formas de interpretar los derechos y los modos de intervención adecuados, que resultan invisibilizados por estas categorías. En este sentido, uno de los aportes de los CL a la institucionalización de los derechos de NNyA es la apertura a la deliberación pluralista sobre una serie de aspectos políticos sustantivos^[18] que hacen a la participación de diferentes actores y la apropiación del enfoque de derechos, en el que se articulan actores, establecen consensos, se incorporan temas y enfoques, se socializan recursos y se promueve posibilidades de gestión o de lobby para el alcance de objetivos comunes. Así, el CL como ámbito de participación constituye una oportunidad para la implementación de políticas de infancia, no sólo por la posibilidad de negociación, disputa y acuerdos entre diversos actores locales, sino también por su capacidad para incidir en materia de implementación de políticas sociales que favorezcan acciones colectivas cuyo fundamento sea la perspectiva de derechos.

Sobre los consensos, la construcción de lo común y las invisibilizaciones

En la medida que el CL ha complejizado su dinámica de participación, se ha convertido en un espacio valioso para detectar a través de sus discusiones y enunciaciones, el conjunto de interpretaciones y sentidos particulares que se construyen en torno a problemáticas, formas de intervención para la protección de los derechos de NNyA y la procuración de su bienestar. Mientras que en los dos primeros años hubo que discutir y definir la forma de participación de sus diferentes actores, así como sus funciones y la legitimidad de su participación, entre el 2014 y el 2018, las comisiones del CL se plantearon como una instancia estratégica en la que es posible mapear el tipo de acciones que realizan los actores en sus intervenciones. A partir de éstas, y en el debate de estas intervenciones, emergieron diferentes sentidos respecto al bienestar y la protección de los derechos de niños y niñas.

Si bien parece haber lugar para muchas voces, no es claro hasta qué punto efectivamente tienen “lugar” algunas ideas más resistentes o disidentes respecto a las hegemónicas. Por ejemplo, alrededor de la institucionalización de niños y niñas. Cuando a fines de 2015 e inicios de 2016 se discutió la necesidad de vacantes en hogares, una representante de un organismo nacional en el distrito colocó la pregunta sobre el tipo de vacantes necesarias más que sobre la cantidad, posición que no fue retomada. En efecto, algunos actores del municipio parecen señalar que lo importante es tener suficientes vacantes locales como para colocar a los/as niños/as facilitando el trabajo de los servicios locales con la familia, aunque –tácitamente- ello implique maximizar la “capacidad ociosa” y encarecer el sistema. Para actores del Poder Judicial, y de manera bastante convergente con el poder administrador, es la existencia de vacantes geográficamente accesibles lo que coadyuva a la garantía de derechos de niños/as. Otros sostienen una posición más cercana a la de la gestión nacional y provincial anterior, para quienes el aumento de vacantes es inconsistente con la idea de protección de derechos que quisieron instalar. Finalmente, algunos otros se posicionan discriminando la necesidad de vacantes no para las intervenciones de medidas excepcionales o los abrigos, sino para las medidas vinculadas con diagnósticos en salud mental y adicciones.

En general, el CL como instancia de participación es un escenario en el que los diversos actores expresan múltiples necesidades y sentires respecto a lo que acontece en el municipio en los diversos aspectos que connota la política de infancia, en los que hay divergencias de posiciones respecto al qué y el cómo de su tratamiento. La interpretación de la minimización o silenciamiento de posiciones contrastantes no es sencilla. No obstante, el cambio de gestión provincial sucedido a fines de 2015 -en consonancia con los resultados de las elecciones ejecutivas en la provincia- y su posicionamiento diferente respecto de algunos temas sustantivos parece ofrecer una lente coyuntural que permite comprender el carácter político del intercambio de interpretaciones sobre temas cardinales en el marco de una instancia como la del CL. Claramente con el cambio de gobierno, los desacuerdos en los modos de gestionar la infancia que habían estado invisibilizados cobran un lugar para ser debatidos, aunque no todos se traduzcan en demandas que prosperan.

Así por ejemplo, la gestión provincial anterior definía el criterio de “institucionalización como última ratio” como un punto innegociable que definía su idea central respecto a cómo debían garantizarse los derechos de niños/as. Frente a ello, las posiciones divergentes, de ser enunciadas abiertamente, implicaban un conflicto sobre la distribución de los recursos presupuestarios que aportaba la Provincia. Por su parte, quienes señalaban la necesidad de contar con recursos especializados (verbigracia, instituciones de internamiento por adicciones o de salud mental) corrían el riesgo de ser asimilados al modo de gestión de la Ciudad de Buenos Aires, con su aumento exponencial de internamientos psiquiátricos durante los últimos ocho años.

Como es evidente, el CL es un espacio en el que se expresan las múltiples interpretaciones sobre la infancia y sus derechos. Sin embargo, las tensiones que allí tienen lugar parecen subsumirse en una pretendida intención de construcción de consensos. En reiteradas ocasiones se ha remarcado que, más allá de las distintas opiniones, “ya hay consenso en el CL”. Esto es, grandes acuerdos marco en los que se asume que “todos tiramos para el mismo lado”. No obstante, fue posible advertir que en la práctica aparecen grandes diferencias, como lo relativo a las instancias vinculadas con las decisiones sobre adopción. La institucionalización de los derechos de la infancia supone una homogeneidad en el tratamiento de la infancia que dista de las prácticas que caracterizaron el sistema de patronato; sin embargo, algunos procedimientos y medidas –generalmente desde el sistema judicial- evidencian que más que desaparecer, éstas coexisten en las concepciones y en el quehacer de algunos funcionarios. Estas tensiones, establecen un campo de contrastaciones en donde ubicarse y construir identidad. “Todos tiramos para el mismo lado” connota que todos están en el mismo campo de entendimiento sobre la protección de derechos, y dan por sentada la transformación de las prácticas a partir de la transformación de las expectativas.

Reflexiones finales

Señalamos al inicio de este documento que queríamos argumentar respecto al papel de los órganos de participación en el contexto de la implementación municipal de las leyes provincial y nacional de protección de derechos de la infancia, en el marco de las transformaciones institucionales y políticas que este proceso ha implicado en el ámbito local en Argentina. Particularmente, interesaba evidenciar empíricamente las singularidades y el carácter que adquiere la participación según los actores y las dinámicas en las que se inscribe la intervención y la garantía de derechos de NNyA, que van más allá de las prescripciones que estipula la literatura sobre la participación en el desarrollo.

Para nuestro caso, analizar el CL como espacio de participación desde el punto de vista de la normativa o los modelos teóricos, resultaba limitado. De un lado, porque las interacciones y las intervenciones que se generan en respuesta a las problemáticas y situaciones concretas de vulneración de derechos van más allá de las funciones formales. Además de responder al rol esperado de garantizar derechos, vimos que el CL contiene una dimensión emocional que resulta vital para los actores, no sólo porque a través de ello pueden dilucidar sobre las dificultades, contradicciones y sentimientos que afloran en la actuación profesional, sino también porque en este intercambio logran construir redes de confianza, de intercambio de recursos y desplegar acciones conjuntas que facilitan el cumplimiento de la labor. De otro lado, porque ante la heterogeneidad de interpretaciones y de sentidos que enfrenta la institucionalización de los derechos, es necesario evidenciar las diversas tensiones, conflictos y acuerdos que toman cuerpo en el CL como espacio deliberativo.

Con este interés, a lo largo del artículo se desarrollaron dos discusiones principales. La primera, en torno al carácter contextual e histórico que toman los CL como ámbitos de gestión local, de mayor relevancia que el carácter institucional que tal organismo debería adoptar. No obstante, es de suponer que independientemente de los aspectos idiosincráticos ligados con las características del municipio, los actores específicos y la forma de conducción y funcionamiento de cada CL, el papel de estos organismos en el marco de la implementación de los Sistemas de Promoción y Protección de Derechos es servir de escenario de debate y construcción de acuerdos sobre los sentidos tanto de la propia “protección de derechos” como de las funciones y las competencias de los distintos componentes de los SPPD que existen en cada territorio.

Igualmente, los datos evidencian que en el contexto de los cambios legales y de orientación de las políticas de infancia, los CL constituyen espacios que visibilizan y legitiman arreglos, tensiones y disputas de los actores. En efecto, quizás las reuniones de la plenaria del CL sean una materialización de lo que es el “Sistema”. Tal “Sistema de protección” lejos de ser “sistemático”, homogéneo con funciones y articulaciones claras, es un emergente de esas reuniones y articulaciones persistentes, con actores presentes y ausentes, incluso invisibles, con acuerdos aparentes y desacuerdos minimizados, intereses contrapuestos y complementarios. En todo ello, esfuerzos a veces hercúleos para superar todas las limitaciones. En definitiva, antes que una red estable e institucionalizada de instituciones orgánicamente acopladas, lo que el CL muestra del Sistema de Protección es una red más o menos articulada, con actores permanentes y circunstanciales, reunida alrededor de los acuerdos posibles, esforzadamente construidos.

Una segunda discusión abordó los debates, dinámicas y disputas sobre los modos en los que circulan y se negocian los sentidos respecto a los derechos y el bienestar de la infancia, desde la construcción de las competencias tanto institucionales como inter-jurisdiccionales, hasta las invisibilizaciones o la construcción de acuerdos comunes de gestión. El CL descripto parece un lugar en el que los actores locales discuten su papel en “el bienestar de la infancia” y los alcances del mismo, en el cual distintas voces parecen poder participar dentro de un marco de significaciones posible y acordado, cuyos límites se constituyen alrededor de los problemas cuya resolución implica debatir los “rasgos de gestión”. Esto es, los señalamientos disidentes no necesariamente tienen un lugar central, ni organizan un conflicto de posiciones ni son abiertamente debatidos, excepto que se planteen de modo que obliga a debatir la asignación de recursos o las prioridades de intervención. Así, el CL constituye un espacio en el que se expresan diversas voces, algunas disidentes y otras en perspectiva de establecer acuerdos o consensos sobre lo que parece ser común a los actores. En fin, una serie de debates políticos sustantivos que hacen a la participación de carácter pluralista, de diferentes actores y con la apropiación del marco de derechos.

De igual forma, es posible ver cómo la institucionalización de derechos de la infancia en el ámbito municipal se enfrenta con dificultades de construcción de relaciones interinstitucionales, básicamente de tipo inter-jurisdiccional, directamente vinculadas con las redes políticas que se articulan en torno al sistema de protección de derechos en el nivel provincial y que dificultan la generación de capacidad inter/intra municipal para operar acciones en materia de garantías de derechos. De ahí la necesidad de considerar el marco institucional y los procesos políticos que condicionan la actuación de los actores locales y las posibilidades de gestionar el gobierno de la infancia. El CL que hemos abordado en profundidad se ha constituido, en este contexto, como sitio crucial para la democratización de la gestión y la construcción de marcos de sentido compartidos en los que el discurso y los principios de DDHH constituyen ejes centrales.

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