Periodización y selección del calzado como caso de estudio

Este capítulo repasa la evolución de la industria argentina el marco del MERCOSUR, poniéndola en relación con el contexto económico e ideológico de los inicios del proceso de integración. A partir de este repaso, en su segunda parte el capítulo caracteriza el período de estudio escogido, que comienza en 1999 con el fin del Régimen de adecuación (y, por lo tanto, la generalización del libre comercio intrarregional) y concluye a fines de 2008, cuando los efectos de la crisis económica y financiera internacional empiezan a hacerse sentir con más fuerza en el país.

Para comprender aquella evolución, es necesario tener en cuenta las particularidades de la estructura productiva argentina, cuya historia no puede abordarse extensivamente en este libro. A modo introductorio, basta decir que se pueden individualizar tres grandes períodos en la historia económica argentina en el siglo XX. Desde 1880 hasta 1929, la inserción internacional del país se dio bajo el modelo “agroexportador”, en el que se identificaban ya dos asimetrías: una sectorial, referida a la brecha de productividad que beneficiaba a las actividades primarias por sobre las secundarias (por la abundancia de recursos naturales en relación a los factores trabajo y capital), y una asimetría regional (por las distintas productividades del territorio). La primera brecha enfrentará a lo largo de la historia a los partidarios de la apertura comercial (que beneficia la exportación, y en Argentina los principales productos exportables han sido los productos primarios) con los del proteccionismo (que beneficia la producción nacional industrial)^[2]. La segunda se refiere a la diferencia de productividad entre las tierras de la zona pampeana y el resto del país, que motivó disparidades importantes en la atracción inversiones e inmigración.

Desde la crisis del 1930 hasta 1976, la economía se caracterizó por ser semi-cerrada y desarrollar lo que se denominó “modelo de industrialización por sustitución de importaciones”, basado principalmente en restricciones cambiarias y niveles arancelarios muy elevados. Durante este período se conformaría una estructura industrial diversificada y oligopólica, aunque con un comportamiento errático, proveniente casi siempre de las restricciones en la balanza de pagos y la dependencia de la industria de insumos importados, así como de su falta de competitividad internacional. Sería entonces cuando se establecería una estrecha vinculación entre los incentivos estatales –subsidios, créditos promocionales, provisión de servicios– y el desarrollo industrial^[3]. Luego de unos treinta años de comportamiento cíclico, entre 1964 y 1973 la industria crecería continuamente y con mayor dinamismo que otras actividades económicas, aumentaría su productividad y sus exportaciones (que hasta entonces se habían constituido casi exclusivamente de productos de la agricultura), profundizando el proceso de sustitución de importaciones con la participación de tecnología y firmas extranjeras. Pero un brusco deterioro de las cuentas fiscales y de la balanza de pagos contribuiría con una crisis económica y política que daría lugar al golpe de estado de 1976^[4].

El tercer momento se identificó con la política de apertura y la larga desarticulación económica iniciada aquel año, que dieron origen a un nuevo modelo que se gestó en los años ’80 y que se consolidaría en la década del ’90. La apertura comercial –que se combinaba con la permanencia de protección en ciertos sectores–, la reivindicación de la iniciativa privada y la eliminación del déficit fiscal serían las prioridades de la orientación económica desde 1976. El regreso a la democracia en 1983 se dio en un contexto en el que toda la región latinoamericana compartía un problema externo fundamental: la crisis de la deuda, que implicó una “negociación desgastante” con los centros de financiamiento, que se cerraría recién con el Plan Brady en 1989, cuyo relativo éxito se debería más bien al comienzo de las reformas que los países habían iniciado que al diseño del plan en sí mismo^[5]. Esas reformas económicas, conocidas como aquellas del “Consenso de Washington”, incluían recomendaciones de privatización de empresas públicas, apertura comercial y de capitales y desregulación de los mercados. En Argentina, algunas reformas en ese sentido comenzaron muy tímidamente durante los últimos años de la década del ’80 y se llevarían a cabo firmemente durante la del ‘90, momentos en que se iniciaba el MERCOSUR.

La referencia a estos tres períodos se reiterará en el capítulo 5, que los tomará como contexto de la evolución histórica de la industria del calzado. El presente capítulo, en cambio, parte de los orígenes del MERCOSUR como antecedente inmediato del período de estudio que, como se dijo, se inicia en 1999. A partir de entonces, se distinguen dos contextos económicos distintos en Argentina: uno caracterizado por recesión y crisis (1999-2001) y otro de crecimiento sostenido, hasta que los efectos de la crisis internacional se trasladan al país (2002-2008). En cada uno de estos momentos se identificarán el contexto económico regional, las principales dinámicas económicas de la industria manufacturera nacional y los principales conflictos comerciales con Brasil, que fueron dando forma al universo de los así llamados “sectores sensibles” en los que han predominado las restricciones no arancelarias argentinas. La continua consideración del sector del calzado en estos conflictos, así como sus especificidades dentro de la industria manufacturera, serán los principales factores que expliquen la selección del sector para esta investigación.

3.1 Se inicia el MERCOSUR: la industria, entre la apertura unilateral y la integración regional (1990-1998)

3.1.1 La apertura comercial y las excepciones en la transición hacia la unión aduanera (1990-1994)

El proceso de integración del MERCOSUR se inició formalmente con la firma del Tratado de Asunción en 1991. Pero no se trataba de una absoluta novedad, tal como se adelantó en la sección 2.1: luego de los intentos integracionistas de los años ‘60^[6], y junto al regreso a la democracia, Argentina y Brasil habían dado los primeros pasos de acercamiento a fines de 1985. En junio de 1986 se firmaba el acta de Buenos Aires que establecía el Protocolo de Integración y Cooperación Económica entre Argentina y Brasil, cuyo programa comprendió protocolos que respondían a una búsqueda de apertura selectiva, negociando “sector por sector” por medio acuerdos de complementación e integración dentro de ramas productivas (intra-industriales). Este enfoque buscaba evitar especializaciones sectoriales entre los países^[7]. Sin embargo, con el comienzo de la siguiente década cambiaría el enfoque, que se concentraría más en una apertura comercial generalizada. En 1990 ambos países firmaban el Acuerdo de Complementación Económica Nº 14 con el objetivo de “crear las condiciones necesarias para el establecimiento del Mercado Común” entre ellos y, en 1991, el Tratado de Asunción, que incorporaba a Paraguay y Uruguay. El MERCOSUR, que nacía con ese tratado, sería uno de los iniciados en la ola del “nuevo regionalismo” o “regionalismo abierto”. Se entendía el regionalismo abierto como “un proceso de creciente interdependencia económica a nivel regional, impulsado tanto por acuerdos preferenciales de integración como por otras políticas en un contexto de apertura y desreglamentación, con el objeto de aumentar la competitividad de los países de la región y de constituir, en lo posible, un cimiento para una economía internacional más abierta y transparente”. Se consideraba que los acuerdos preferenciales que implicaba un proceso de integración podían entenderse como un paso hacia la apertura al mundo, aunque aún fuese limitado a la apertura a los países que formaban parte del acuerdo. En este sentido, la integración era parte de “los futuros cimientos de una economía internacional libre de proteccionismo y de trabas al intercambio de bienes y servicios”. Pero las motivaciones para alentar el regionalismo abierto eran dobles: la apertura gradual era uno, la protección respecto de otros bloques era otro. Frente a las dudas que surgían sobre la vocación aperturista de los bloques regionales entre países desarrollados (que podían implicar libre comercio hacia adentro y comercio regulado frente a los demás), los procesos de integración en los países en desarrollo eran una forma de enfrentar el posible proteccionismo de los primeros^[8].

En Argentina, el proceso de integración se presentó como un elemento complementario de las reformas económicas que se estaban emprendiendo bajo el ideario del Consenso de Washington^[9]. Las reformas promovidas por este consenso apuntaban a la racionalización y la reducción del papel del estado en la economía y a una mayor integración de las economías nacionales en el mercado internacional, con la vista puesta en un nuevo patrón de desarrollo centrado en la inversión privada y la apertura externa, que fue el modelo adoptado por las economías latinoamericanas. La influencia de las ideas de Washington fue fundamental a la hora de consolidar el consenso sobre la “necesidad” de las reformas y las instituciones internacionales se transformaron en propagadoras de estas ideas: valoraron con énfasis las consignas librecambistas y condicionaron el otorgamiento de créditos a la adopción de políticas de apertura^[10], pasando de ser proveedores de financiamiento de corto plazo a agentes coordinadores de las reformas estructurales de largo alcance. Éstas se dieron en distintos ámbitos, pero cuando el presidente Carlos S. Menem asumió en 1989, las dos leyes fundamentales que mostraron la decisión del gobierno de consolidar el proceso de reformas que se había iniciado tímidamente en los ’80 fueron la ley de emergencia económica y la de reforma del estado, cuyo objetivo fue desmantelar el “capitalismo asistido” que había predominado desde la posguerra^[11]. La primera apuntó a desarticular el apoyo estatal a la industria, comenzando por la suspensión por 180 días (luego renovado indefinidamente) de los regímenes de promoción industrial, regional y de exportaciones, por un lado, y las preferencias a las manufacturas locales en las compras del estado, por el otro; además, suspendió los esquemas salariales de privilegio en la administración pública y autorizó licenciamientos de los empleados públicos. Por su lado, la ley de reforma del estado fijó el marco normativo para la privatización de gran número de empresas públicas, incluyendo telefonía, aviación, ferrocarriles, siderurgia, petroquímicos, rutas y puertos. Relacionada con estas medidas estuvo también la desregulación de las principales actividades ligadas a las comunicaciones, transportes, salud y seguros. A la vez, se anunció la aceleración de la apertura comercial y, en 1991, con la ley de convertibilidad que fijó el tipo de cambio en relación paritaria con el dólar^[12], el gobierno renunció a la política monetaria como instrumento macroeconómico^[13].

En este contexto se consideraba que la liberalización comercial entre los estados parte del MERCOSUR tendría efectos inmediatos (como el aumento de comercio a partir de la ampliación del mercado) y efectos de largo plazo, entre los que se destacaba el mayor aprovechamiento de las economías de escala, la reducción de las rentas derivadas de la falta de competencia y la especialización intraindustrial. Desde la mencionada perspectiva del regionalismo abierto, este proceso de integración se entendía como instrumento de consolidación de las reformas que estaban siendo aplicadas unilateralmente para abandonar definitivamente el modelo de sustitución de importaciones y promover un patrón de crecimiento orientado hacia el exterior, que era el modelo de desarrollo propiciado. La apertura a nivel regional exponía a los productores nacionales a la presión de la competencia externa regional para aumentar la eficiencia, la especialización y la incorporación de tecnología, pero protegiéndolos en parte de la competencia proveniente desde terceros países. La idea subyacente al nuevo patrón de desarrollo era la eliminación gradual de las empresas menos competitivas o ineficientes, aunque habría excepciones, como en el sector automotriz, que sería protegido de tal competencia a través de un régimen especial. Aun así, como se vería posteriormente, la velocidad y las modalidades con las que se realizó la apertura, tanto unilateral como también regional, no contribuiría a la adaptación gradual de muchos productores locales^[14].

Como se adelantó en 2.1, el proceso iniciado por el Tratado de Asunción en marzo de 1991 implicó un programa de desgravación arancelaria progresiva entre los países firmantes, con el objetivo último de formar un mercado común y lograr la liberalización completa en 1994. En la dimensión del comercio intrarregional, el Tratado permitía a los países exceptuar hasta 300 bienes “sensibles” de la dinámica de desgravación progresiva. Los productos exceptuados por Argentina fueron toda la gama de azúcares, varias de café, de productos de siderurgia, aparatos de audio, video y radiotelefonía, textiles, papeles y calzados^[15].

El aumento del comercio intrarregional que se dio como consecuencia de aquella desgravación progresiva generó paralelamente un aumento de conflictos comerciales, en especial, entre Argentina y Brasil, ya que las altas tasas de crecimiento de Argentina a partir de 1991, acompañadas por su proceso de apertura unilateral y regional, trajeron como consecuencia un incremento rápido del déficit comercial en la industria manufacturera, situación que comenzó a hacerse notoria a partir de 1992 y empeoraría hasta 1994. En función de eso, las demandas del sector privado se centraron en reiterados pedidos de “detención” del acuerdo de reducción arancelaria previsto en el Tratado de Asunción, de aplicación de medidas de protección frente al incremento de las importaciones y barreras no arancelarias para las compras a Brasil^[16]. Pero el Plan Real brasileño que se puso en marcha en 1993 contribuyó la recuperación de las exportaciones argentinas a su vecino, por lo que el MERCOSUR empezó a “ser valorado de forma positiva por el sector exportador argentino”.

En ese contexto,

la congestionada agenda de los conflictos, las imperfecciones en el cumplimiento de los compromisos o las debilidades institucionales eran percibidas en los hechos como cuestiones secundarias y mucho más vinculadas a la agenda de diplomáticos o profesionales de la negociación que a barreras “reales” para la propia evolución del proceso^[17].

Sin embargo, estos conflictos fueron ocupando las agendas de funcionarios del más alto nivel político^[18], y se intensificarían hacia fines de la década.

En 1994 los líderes de los cuatro países del MERCOSUR, reunidos en Ouro Preto, decidieron poner en marcha la unión aduanera. Para ello, se acordó el Arancel Externo Común (AEC) –con algunas excepciones– y un Régimen de adecuación final a la unión aduanera que, tal como se adelantó en 2.1, permitía mantener aranceles o cuotas a productos que hubiesen figurado en las excepciones al Tratado de Asunción o para los cuales se hubiesen aplicado cláusulas de salvaguardia durante el período de transición. El objetivo del último era “facilitar los procesos de reconversión y cambio estructural de sectores productivos específicos, tendientes a adecuar los mismos a la mayor competencia intrarregional y a la existencia de importantes cambios en las condiciones productivas de los mercados mundiales”^[19]. Las listas que compusieron el Régimen de adecuación final incluyeron productos argentinos de 211 posiciones arancelarias, brasileños de 20 posiciones, paraguayos de 435 posiciones y uruguayos de 964 posiciones. El proceso de desgravación anual concluiría el 31 de diciembre de 1998 para las listas de Argentina y Brasil, y el 31/12/1999 en los casos de Paraguay y Uruguay (decisión 24/94). Aparte de las excepciones temporales incluidas en estos listados, permanecían fuera del régimen de libre comercio intrarregional el sector azucarero^[20] y el automotriz, ambos definidos como sectores de tratamiento especial^[21].

Los productos incluidos en el Régimen de adecuación fueron identificados generalmente como “productos sensibles” a la competencia que podían implicar las importaciones desde los estados partes del MERCOSUR. Estos fueron principalmente productos de metal, de vestir, de papel y calzado, como puede verse en la tabla 1. En general, el principal argumento para explicar, tanto desde el gobierno como desde el empresariado, la exclusión de ciertos productos del libre comercio intrarregional era el relativo al empleo: el peligro que encarnaría la competencia si redundaba en el cierre de empresas y el aumento de desocupados. Pero ese argumento no era suficiente para explicar la selección. Como puede verse en la tabla 3, una aproximación sectorial muestra que muchos de los sectores protegidos efectivamente tenían un gran número de puestos de trabajo ocupados, pero algunos de ellos representaban menos puestos que otros sectores no protegidos que en el futuro sufrirían también la competencia brasileña, tales como el caucho y plástico o maquinarias y equipos.

Otro argumento que explicaba dicha selección se refería a la influencia de ciertas empresas en las decisiones gubernamentales de la época. En este sentido, un estudio concentrado en las relaciones entre empresarios y gobierno durante el denominado “período de transición hacia la unión aduanera” en el que se negociaron aquellos listados arrojó luz sobre la coincidencia entre los principales sectores exceptuados del libre comercio y la existencia de estrechos vínculos de empresarios de dichos sectores con el gobierno^[22].

3.1.2 La unión aduanera y el Régimen de adecuación final (1995-1998)

El 1º de enero de 1995 se iniciaba el libre comercio intrarregional para casi todos los productos, a excepción de aquellos incluidos en el Régimen de adecuación final. Esto daría origen a un período de creciente coeficiente de comercio intrazona para el MERCOSUR, que alcanzaría su máximo en 1998 (gráfico 1) ^[23]. Pero los flujos de comercio intrazona más dinámicos se concentraron en una gama relativamente estrecha de productos: bienes primarios complementarios, agroalimentos elaborados y algunos otros bienes diferenciados de consumo masivo, y automóviles y sus partes^[24]. Aquel nivel de comercio intrazona convivía con un contexto de aumento del comercio del MERCOSUR en su totalidad: la combinación de la fuerte reducción de la protección a nivel regional y aquella que se daba frente al resto del mundo por los programas de liberalización unilateral (tanto de Argentina como de Brasil), a lo que se sumaba la apreciación de las monedas nacionales, explicó un rápido crecimiento de exportaciones pero también de importaciones desde la extra-zona (a un ritmo de casi 20% anual), que casi triplicó la tasa de crecimiento del comercio mundial (7,8% en el mismo período). Así, en el gráfico 3 del Anexo B puede verse que entre 1994 y 1998, mientras crecían importaciones y exportaciones del MERCOSUR, su saldo comercial era crecientemente deficitario.

En este marco, las ventas de Argentina a la región crecieron en comparación a la etapa previa y también en comparación a sus exportaciones extrazona. Esto podía verse en algunos indicadores: la participación de las exportaciones argentinas en el total de la región alcanzaba en el período 1995-1998 un promedio anual de 31, 5% (contra el 24,2% en 1991-1994); la participación de sus ventas intrarregionales en el total de sus exportaciones alcanzaba el 35% (contra el 12% antes del MERCOSUR y el 24% entre 1991y 1994) y su saldo comercial con respecto a la región era positivo (un promedio anual de 1946 millones de dólares) luego de haber tenido un leve déficit en el período anterior (promedio de -669 millones de dólares)^[25].

Brasil incrementó su importancia como destino de las exportaciones industriales argentinas, en particular en los sectores de hilados y tejidos, productos de plástico, hierro y acero comunes, refinación de petróleo y productos de metal y fundición^[26]. Sin embargo, aunque el saldo comercial general del comercio con ese país era positivo para Argentina (como puede verse en el gráfico 2 del Anexo B), en lo que respecta a productos manufacturados arrojó valores negativos en la mayoría de los sectores, mientras que fueron muy pocos los sectores industriales que exhibieron superávit en este período: refinación de petróleo; automotores; lácteos; carnes, pescado, frutas, legumbres y hortalizas; y bebidas^[27]. Como puede verse en la tabla 4 del Anexo A, una comparación entre el período 1991-1994 y el siguiente (1995-1998) muestra que la mayoría de los sectores manufactureros argentinos vieron desmejorado el saldo comercial con Brasil en el segundo período, entre ellos, el de prendas de vestir, cueros y calzado, aunque su saldo aún sería positivo –y mayor al período anterior al MERCOSUR (1985-1990)–, un dato que cambiaría más tarde. Coincidentemente, algunos estudios que comparan la industria manufacturera en ambos países muestran que en este período la competitividad argentina, si bien mejoraba en relación a los países desarrollados, tuvo una tendencia a la baja en comparación con la brasileña y seguiría cayendo hasta el año 2000^[28]. Cabe recordar, además, que la crisis de México de 1994 impactó en la industria argentina generando un fuerte estancamiento desde fines de ese año (“efecto tequila”). Sus ramas más castigadas fueron aquellas de textiles, prendas de vestir, productos de vidrio, productos de madera, productos de plástico, automotor, y materiales de construcción^[29]. Pero las exportaciones a Brasil (cuya economía transitaba un fuerte crecimiento^[30]) permitieron a la industria atenuar los efectos de dicha crisis y la recuperación comenzó desde mediados de 1996 con una expansión importante de las exportaciones industriales hasta fines de 1998, aunque siempre lideradas por el envío de automotores a Brasil y de manufacturas de origen agropecuario (el complejo oleaginoso) al mundo^[31]. Por eso, la mayoría de los sectores manufactureros mostraron aquel saldo comercial con Brasil negativo durante este período.

En materia de inversión extranjera directa, en este período Argentina y Brasil participaron de más del 95% de los recursos destinados a la subregión^[32]. En Argentina, una parte importante de los flujos de inversión extranjera se materializó a través de fusiones y adquisiciones de empresas locales y se concentró en las áreas privatizadas, en actividades basadas en la explotación de ventajas naturales (petróleo) y en algunos segmentos específicos de la industria (automotores, alimentos y bebidas^[33], petroquímica) y de los servicios privados (sector bancario)^[34]. La llegada de la inversión extranjera directa contribuyó a la centralización del capital y concentración de mercados en la gran mayoría de los sectores productivos. Al mismo tiempo, avanzó fuertemente el grado de transnacionalización de la economía, lo que constituyó uno de los rasgos más significativos y específicos del proceso de reestructuración del período^[35]. En este sentido, las empresas trasnacionales fueron consideradas las principales “ganadoras” del proceso de reestructuración de la economía argentina^[36], ya que lideraron el proceso de incorporación de tecnología de producto; sin embargo, al mismo tiempo, su contribución al desarrollo de capacidades tecnológicas locales –a través de la radicación de funciones de investigación y desarrollo, desarrollo de proveedores y encadenamientos o capacitación en estas áreas– fue particularmente escasa^[37]. Muchas filiales obtuvieron ganancias de productividad y/o de costos debido al acceso a insumos y bienes de capital mejores y/o más baratos, como así también por la posibilidad de reducir la proporción de fabricación local de su oferta de productos (dado que podían complementarlo con productos finales importados). En muchos casos, esas ganancias no se vieron reflejadas en mejoras significativas de su desempeño exportador, sino que la producción más bien se orientó al mercado interno^[38].

La combinación de la creación del MERCOSUR, las reformas estructurales adoptadas por Argentina, el aumento del comercio y de las inversiones tuvieron consecuencias dispares para la industria, configurando un patrón de especialización basado en la explotación de recursos naturales (agricultura, agroindustria, minerales, combustibles), pero también en el aprovechamiento de oportunidades de exportación en sectores manufactureros orientados al MERCOSUR, como el automotriz. Si ya desde los años ’80 se observaba una contracción de la producción industrial, un aumento del grado de concentración de la propiedad al interior del aparato productivo y una especialización intensiva en el uso de recursos naturales; la profundización de la apertura y la desregulación económica en los años ’90 profundizaron estas tendencias, aumentando el componente importado y reduciendo la producción nacional de ciertos bienes. Entre ellos, sufrieron principalmente bienes durables y de capital y algunos sectores industriales de los más emblemáticos de la década anterior (petroquímica, celulosa, papel, aluminio y siderurgia), cuya rentabilidad se contrajo^[39]. Los grupos económicos nacionales que mejor se adaptaron a las nuevas condiciones recurrieron a distintas estrategias para crecer en el contexto de las reformas: de concentración (adquiriendo empresas públicas o tenencias del estado en su propio sector^[40]); de integración (adquiriendo la propiedad o la concesión de empresas o servicios públicos para lograr la integración vertical u horizontal de sus actividades^[41]); y de conglomeración (diversificando sus actividades hacia otros sectores^[42]). Como parte de estas estrategias, en el capítulo 5 se observa que la principal empresa del sector textil y calzado, Alpargatas, ya había comenzado su conglomeración en los años ’80, expandiendo sus activos a los sectores de pesca, bancos, seguros y petróleo.

La modernización del aparato productivo fue acompañada de fuertes heterogeneidades inter e intrasectoriales. Aun cuando se generaron efectivamente bolsones y nichos productivos próximos al estado del arte internacional, la dinámica general fue de un debilitamiento importante del entramado industrial^[43]. La mayoría de las empresas industriales que alcanzaron nuevos rangos de productividad lo hicieron a través de la mera racionalización o eliminación de actividades y planteles, sin introducir rutinas o equipos nuevos, mientras que fue un grupo menos numeroso de firmas el que accedió a la importación de bienes de capital como motor de su modernización^[44]. Y aquellas que incorporaron maquinarias y equipos importados, redujeron al mismo tiempo sus esfuerzos tecnológicos locales y el contenido nacional de sus productos, debilitando tanto las respectivas cadenas de valor como así también las ya previamente poco densas vinculaciones dentro del sistema nacional de innovación^[45]. En el sector del calzado, el total de importaciones de maquinarias, si bien registró fluctuaciones anuales, fue particularmente intenso entre 1996 y 1998, con valores promedio cercanos a los 76 millones de dólares. Este importante flujo de importaciones respondió en gran medida a la apreciación real del peso y a la política comercial aperturista, que facilitó la importación de bienes de capital con arancel cero^[46]. Pero, como se observará en los capítulos 6 y 7, esa modernización no fue suficiente para mantener la tradicional posición dominante de algunas empresas en el mercado en los años siguientes. De ellas, las que se identificaron como “sobrevivientes” fueron aquellas que se asociaron con empresas extranjeras (como Acindar en metalúrgica y Alpargatas en el rubro de textiles y calzado^[47]).

López destaca que algunos sectores trabajo-intensivos fueron protegidos desde mediados de la década con distintos mecanismos, pero sin plantearse, desde el gobierno, estrategias que mejoraran sus niveles de competitividad o indujeran una reconversión “ofensiva” (entendida como inversiones y cambios organizacionales para mejorar su productividad) de las firmas involucradas. Éstas optaron más bien por estrategias “defensivas” (entendidas como aquellas mencionadas vinculadas a la racionalización de personal, inversiones menores y mejor aprovechamiento de los equipos existentes^[48]), cuando no cerraron sus puertas. Entre los principales sectores en esta situación destaca a los textiles, calzados y juguetes^[49].

En promedio, en el período 1995-1998, la mayoría de los sectores industriales en Argentina experimentó un crecimiento promedio en su PBI medido en dólares corrientes respecto del bienio 1993-1994. Como se observa en el gráfico 5, los que mostraron mayor crecimiento fueron: productos de plástico; hierro y acero comunes; lácteos; y carnes, pescados, frutas, legumbres y hortalizas; mientras que los que sufrieron las mayores caídas fueron los sectores de electrónica y telecomunicaciones; material eléctrico y electrodomésticos; productos de minerales no metálicos; y productos de metal y fundición; seguidos por automotores, prendas de vestir, cueros y calzados. Pese a esto, y pese a que hasta 1998 la economía en su conjunto crecía, la pérdida de participación de la industria en el PBI global haría que la década de los ’90 se identificara como aquella de consolidación de la “desindustrialización” comenzada en los ’70^[50], aun cuando las fluctuaciones permitan diferenciar momentos. El gráfico 7 del Anexo B muestra que una primer caída de la participación industrial en el PBI se dio entre 1993 (18,2%) y 1995 (17,2%), para luego recuperarse hasta 1997 (17,5%) y luego caer nuevamente hasta 2001 (15,4%).

Pasado el efecto tequila, el segundo impacto para la economía argentina provino de las crisis asiática (1997) y rusa (1998), que redundaron en una importante retirada de inversores de los países en desarrollo, entre ellos, Argentina y Brasil. Combinado ese efecto de las crisis con la caída de precios internacionales de los principales productos de exportación argentinos, se produjo una desaceleración de la economía y una caída del crecimiento en el sector manufacturero desde fines de 1998. Este contexto se combinó con la progresiva reducción arancelaria prevista en el Régimen de adecuación final a la unión aduanera (ver tabla 1). Hacia 1997, la inminente finalización del régimen generaba preocupación en algunos de los sectores amparados por el mismo. Esta preocupación se manifestaba, entre otras maneras, con presiones internas para que los gobiernos acelerasen las tareas de armonización y/o eliminación de restricciones, avanzasen en la neutralización de las distorsiones derivadas de las diferencias en las regulaciones públicas y utilizasen más intensivamente los mecanismos de defensa contra prácticas desleales en el comercio intrazona. En diciembre de 1996 el gobierno argentino ya había planteado la necesidad de evaluar la conveniencia de adoptar un mecanismo de cláusula de salvaguardia intrazona, lo que no obtuvo la adhesión de los restantes miembros, especialmente de Brasil^[51].

Es importante señalar que las restricciones registradas en el comercio bilateral no siempre estuvieron relacionadas a los sectores incluidos en el Régimen de adecuación, pero la combinación de su inminente finalización junto al aumento del comercio bilateral generó aquellas preocupaciones que se tradujeron en medidas restrictivas de dicho comercio. Hacia 1998, el INTAL identificaba como principales restricciones al comercio aquellas que establecía Brasil, como licencias previas de importación, subsidios (como a la exportación de carne de cerdo, que llegó al Tribunal Arbitral, ver tabla 2) y el sistema de valoración en aduana (que enfrentaba quejas de argentinos sobre la poca transparencia)^[52]. Como se describió en el capítulo 2, las licencias previas de importación impuestas por Brasil, y ampliadas a 170 ítems en abril de 1998, fueron la causa del primer laudo del Tribunal Arbitral en 1999. Pero Argentina también era acusada por Brasil de imponer restricciones, aunque estas acusaciones se trataron a nivel de la Comisión de Comercio del MERCOSUR y no llegaron, hasta el año 2000, al Tribunal Arbitral. Brasil apuntaba principalmente contra las restricciones argentinas de naturaleza técnica (como a los productos electrónicos, resolución N° 92/98, y limpieza, resolución 730/98) y fitosanitarias (como a la carne porcina^[53]). En el primer trimestre de 1998, 19 nuevas consultas se registraban en la Comisión de Comercio del MERCOSUR, 13 de las cuales involucraban exclusivamente a Argentina y a Brasil^[54].

3.2 La generalización del libre comercio: la industria, entre crisis y crecimiento (1999-2008)

3.2.1 La apertura casi completa y la crisis en Argentina (1999-2001)

Como se adelantó, el primero de enero de 1999, los productos incluidos en el Régimen de adecuación por parte de Argentina y Brasil pasaban a intercambiarse sin arancel, expandiéndose entonces el libre comercio a casi el total de los productos, excluidos siempre aquellos de los sectores azucarero y automotriz. El cumplimiento de la agenda pautada en este sentido no se daba en el mejor contexto regional, en el que confluyeron, como se dijo, los efectos de la crisis asiática de 1997 y la rusa en 1998^[55]. La caída en los precios internacionales de numerosos commodities y bienes transables y–a partir de ello– el deterioro de los márgenes de rentabilidad de numerosas actividades, generaron una situación de fuerte crisis económica y social en las economías del bloque, provocando una importante contracción de la demanda interna en los cuatro países y –consiguientemente– el achicamiento del mercado potencial para las empresas que operaban en la subregión^[56]. A eso se sumó la devaluación del real brasileño: la situación económica y financiera de Brasil, también afectado por las crisis internacionales mencionadas arriba, se había tornado delicada a fines de 1998 y llevó a un cambio en su política cambiaria, que en enero de 1999 pasó a la libre flotación del real (hasta entonces estaba regulado mediante bandas). Esto produjo una inmediata devaluación (7,7% el día 15 de enero de 1999), cuando los aranceles de los productos del Régimen de adecuación se habían reducido a 0% el 1º de ese mes.

Aunque en la primera parte de 2000 todas las economías del bloque mejoraban su desempeño exportador (basado en cierta recuperación de los precios internacionales, el dinamismo del comercio y el producto mundial), la caída del crecimiento económico siguió los años sucesivos. Los desequilibrios fiscales también se agravaron, ya que se había achicado la base tributaria y la recaudación por la contracción de actividad económica y habían aumentado los cargos y el monto de la deuda pública. Así, según el INTAL, el trienio 1999-2001 quedaría “registrado como una de las peores etapas en la historia del MERCOSUR”, que comenzaba con la devaluación brasileña y terminaba con la crisis en Argentina^[57].

En este contexto, Argentina combinaba la abrupta interrupción de los flujos de capital que siguió al default ruso con la deflación por el fortalecimiento del dólar (ancla de la moneda argentina durante la convertibilidad, ver sección 3.1.1), la pérdida de competitividad en los bienes comerciales y la elevación de las tasas de interés domésticas, generándose una recesión económica y un aumento de la tasa de desempleo^[58] que duraron hasta comienzos del siglo XXI y que contribuyeron a la crisis económica a fines de 2001.

Como se vio, las medidas adoptadas durante los años ’90 habían incentivado algunas industrias y desincentivado otras, en particular, la manufacturera^[59]. La producción industrial cayó en 1999 un 9,5% con relación al año anterior y aún más en segmentos industriales de importancia en la industria argentina, como el automotriz, el de metalmecánica o el de papel y celulosa (entre el 20% y el 50%)^[60]. Una estimación sobre la recesión basada en la variación entre 1998 y 2001 señala que aquella se concentró en los sectores productores de bienes, principalmente la industria manufacturera (-18%) y la construcción (-26%), mientras que el sector agropecuario, la pesca y la minería mantuvieron tasas de variación positivas (1,2%, 20 % y 8%, respectivamente)^[61]. Por su lado, un estudio compara la evolución de los distintos sectores a partir del crecimiento o la caída del PBI en cada uno entre los dos períodos. Como se aprecia en el gráfico 6, el estudio señala que los sectores que más crecieron en los años 1999-2002 con respecto a 1993-1994 fueron los de plástico, lácteos, refinación de petróleo, producción de metales no ferrosos y productos químicos básicos. En cambio, los que más cayeron entre esos dos períodos fueron hilados y tejidos, electrónica y telecomunicaciones, material eléctrico y electrodomésticos y prendas de vestir, cuero y calzado.

Paralelamente, otra característica distintiva de este período de crisis fue la profundización del proceso de concentración productiva y centralización del capital que se había iniciado años anteriores. La inversión en el segmento de las empresas más grandes –afirmadas en condiciones de cautividad en el mercado interno o en la explotación de recursos naturales– disminuyó mucho menos que en el promedio, al tiempo que su participación en el mercado (market share) se multiplicó. La contrapartida fue la destrucción de capital físico y la desaparición de numerosas firmas, particularmente, PyMEs, en buena parte de las ramas industriales^[62], que no se recuperarían rápidamente. Una aproximación a este fenómeno lo da la tabla 5, en el que se compara la cantidad de locales listados según su rama de actividad en el censo de 1994 y el de 2004. Allí se ve que, salvo en las ramas de alimentos y bebidas, madera y afines, productos de metal (excepto maquinaria y equipo), la cantidad de locales registrados en el resto de las ramas de actividad es menor en el segundo censo. Los sectores más afectados por los cierres fueron coque, refinación de petróleo y combustible nuclear (-44%); textiles (-41%); otros equipos de transporte (-37%); metales comunes (-31%) y curtido y terminación de cueros, artículos de talabartería y calzado (- 26%). Aun así, las perturbaciones financieras y comerciales generaron “una elevada incertidumbre macroeconómica” que afectó las decisiones de producción e inversión de las grandes empresas y hasta generó dudas crecientes respecto a su solvencia^[63], inclusive de aquellas que eran líderes en sus sectores, como fue el caso de Gatic en calzado deportivo y que se detalla en el capítulo 6.

Desde el punto de vista del comercio, la evolución de los flujos comerciales fue el reflejo del contexto de estancamiento de la actividad. La tabla 6 muestra la caída de la tasa promedio de crecimiento de las exportaciones argentinas de manufacturas entre 1998 y 2001 a un -1%, cuando en todo el período de la convertibilidad (1992-2001) había sido del 8%. La tabla permite distinguir los sectores con las mayores caídas, como el de vehículos, tabaco, vestimenta, madera, equipos de radio y televisión y textiles, ubicando recién detrás de ellos al sector de cuero, talabartería y calzado. En términos netos, el gráfico 8 permite observar el continuo déficit de la industria manufacturera desde inicios de los años ’90, aunque profundizado desde 1996 hasta 1998. Desde 1999 hasta 2001, este déficit se redujo, pero eso se produjo también como consecuencia del estancamiento, que redujo no sólo exportaciones sino también importaciones. Las mismas tendencias se repetían para el comercio exterior total (es decir, no sólo el de manufacturas), como se observa en el gráfico 9. La situación comercial con Brasil era distinta: con su principal socio del MERCOSUR, Argentina tenía déficit en su comercio industrial (ver gráfico 10), pero superávit en el comercio total, durante todo el período. Estrictamente, como se puede ver en el gráfico 2, luego de tener un superávit decreciente desde 1995 hasta 1998, en 1999 prácticamente se igualaban importaciones y exportaciones, para luego volver a crecer el superávit hasta 2002. Sin embargo, el superávit posterior a 1999 se daba principalmente porque, como consecuencia del estancamiento económico, las importaciones desde el vecino país caían más que las exportaciones.

Desde inicios de 1999, la devaluación del real brasileño generó preocupaciones en Argentina por el temor a una “invasión” de productos del país vecino^[64]. El escenario reinante en Argentina hacia el tercer trimestre de 1999 combinaba la mayor recesión de la década con la dramática contracción de las exportaciones, la latente amenaza de la invasión comercial brasileña y las cada vez más abiertas presiones y reclamos sectoriales sobre el gobierno en relación con el comercio exterior en general y con el MERCOSUR en particular^[65]. En este marco económico, se registraban en 1999 una serie de restricciones no arancelarias que afectaban el comercio bilateral. Entre las restricciones argentinas que se veían como limitaciones técnicas a las importaciones de Brasil, la problemática residía más bien en la inmediatez de su implementación (que no daba tiempo a los importadores brasileños a adaptarse) que en el contenido mismo^[66]. Como se vio en el capítulo 2, el tono de conflicto creció cuando Argentina impuso salvaguardias y/o cuotas a la importación de productos textiles, calzado, productos eléctricos y electrónicos, carne de pollo y productos del sector azucarero (resolución Nº 911, ver sección 2.4 y 6.3). Para el período 1999- 2000 el INTAL identificaba como principales conflictos sectoriales aquellos originados en frenos a la importación a Argentina de pollos, cerdos, calzado, textiles y siderurgia, mientras los que se originaban en protecciones brasileñas eran el arroz, ajos, miel y leche^[67].

El año 2000 mantuvo el prolongado proceso recesivo y, en mayo de 2001, Argentina agregó precios mínimos de referencia para la importación de varios productos extranjeros, inclusive aquellos provenientes de los países del MERCOSUR: calzados, lavarropas, cocinas, bicicletas, textiles, lácteos, electrónicos, entre otros^[68]. Mientras el gobierno argentino aseguraba que la medida buscaba exclusivamente evitar la subfacturación en las importaciones y, consecuentemente, la evasión fiscal, el gobierno brasileño consideraba que los precios mínimos eran muy elevados, lo que los transformaba en un obstáculo efectivo a la exportación de sus productos. Así, durante la XX Reunión del CMC (2001) en Asunción fue presentado un pedido de consulta del gobierno brasileño cuestionando la medida impuesta por Argentina. Por su parte, Brasil también limitaba la entrada de productos argentinos por esos años, como el ganado bovino (aunque en este caso se debía a casos de fiebre aftosa desde 2000 en el nordeste de Argentina) y el arroz, luego de que Tribunal Regional Federal de Porto Alegre prohibiera su entrada a partir de una demanda de los productores brasileños. Además, seguían vigentes las licencias no automáticas de importación que Brasil imponía desde 1997, pese a que en 1999 el Tribunal Arbitral lo había obligado a eliminarlas. En este escenario, los conflictos sectoriales ganaban espacio en la agenda birregional^[69], y como parte de las actividades previstas en la agenda del entonces llamado “relanzamiento” del MERCOSUR desde el año 2000 (ver sección 2.3), Argentina y Brasil discutían en febrero de 2001 la lista de temas principales temas pendientes en materia de intercambio comercial: azúcar, pollos, calzados, leche y tabaco^[70].

Poco se había avanzado en ese sentido cuando sobrevino la crisis argentina a fines de ese año, que generó inmediatamente signos de apoyo y comprensión de parte de las autoridades brasileñas a efectos de aportar a una rápida y sostenida reactivación de la economía argentina^[71], aunque retomó la conflictividad cuando se fueron sumando otro tipo de medidas que afectaban el intercambio bilateral, como el factor de convergencia cambiaria^[72] y la modificación del arancel extrazona efectivo para las importaciones de automotores, bienes de capital, informática y telecomunicaciones^[73]. Estos episodios reforzarían una “larga y desgastante historia de controversias comerciales en la relación bilateral entre los dos principales socios del MERCOSUR^[74].

Durante todo el período, las mencionadas tendencias de estancamiento de la actividad y el cierre de empresas llevaron a la agudización de los problemas de empleo y a una caída en los salarios nominales en la mayoría de las actividades; la desocupación abierta trepó del 12,4% al 18,3% y la subocupación del 13,7% al 16,3% entre octubre de 1998 e igual mes de 2001^[75]. En la segunda mitad del 2001 una corrida bancaria desencadenó la fuga de capitales, la caída de los depósitos bancarios, y la contracción de las reservas internacionales Argentina^[76]. Para frenar dicha fuga, el gobierno decidió imponer el “corralito” (que limitaba las extracciones de las cuentas bancarias), que sumó descontento, generando una movilización social y masiva que derrocó al entonces presidente Fernando de la Rúa en diciembre de ese año^[77]. La crisis económica vería pasar tres presidencias interinas de corta duración y luego Eduardo Duhalde sería electo por el congreso como presidente, permaneciendo en el cargo desde enero de 2002 hasta las elecciones presidenciales de principios de 2003.

3.2.2 El crecimiento y sus problemas (2002-2008)

La crisis argentina llevó al default sobre sus títulos de deuda los primeros días de 2002 –más otro parcial con organismos internacionales en los últimos meses de ese año– y a la devaluación de su moneda, elementos que tuvieron efectos en sus vecinos. A nivel regional, el producto bruto interno cayó alrededor de un 2%^[78] y el comercio se contrajo, tanto a nivel intrazona (ver gráfico 1) como extrazona (las importaciones se redujeron mientras que las exportaciones totales prácticamente mantuvieron el mismo nivel que el año anterior, ver gráfico 3). Sin embargo, la recuperación económica mundial contribuyó a una rápida recuperación económica de la región sudamericana. La producción industrial mundial presentó una fuerte expansión acompañada por un aumento en el comercio mundial, sostenidos e impulsados por el crecimiento en las inversiones^[79]. América Latina retomó el crecimiento económico en 2003 impulsado por las exportaciones^[80] y, entre los países del MERCOSUR en particular, la demanda de materias primas a nivel internacional se mantuvo firme los años siguientes y, sumado a tipos de cambio reales competitivos, alentó una expansión del comercio tanto respecto al mundo (ver gráfico 3) como más moderadamente a nivel intrarregional (gráfico 1). Junto al dinamismo de la demanda interna (motorizada tanto por la inversión, como por el consumo privado, recuperados respecto de los años precedentes), los cuatro socios experimentaron un notorio repunte de la actividad económica los años siguientes, conjuntamente con menores tasas de inflación, mantenimiento de tipos de cambio competitivos y estables, superávit en cuenta corriente, una situación fiscal favorable y una importante reducción de las tasas de desempleo^[81]. Las primas de riesgo soberano alcanzaron sus niveles mínimos históricos, las reservas internacionales aumentaron considerablemente^[82] y los países de la región –con distintas estrategias– volvieron a participar en el mercado de deuda, facilitado por las bajas tasas de interés internacionales^[83].

En Argentina, la continua caída en el nivel de actividad desde 1998 tuvo un fuerte impacto en la tasa de desempleo, que subió al 22% a principios de 2002, mientras que el aumento de precios que siguió a la devaluación de la moneda ese año produjo una caída en los ingresos reales de gran parte de la población, aun si contenida por la misma recesión^[84]. Aunque el año 2002 sería de transición y estaría dedicado fundamentalmente a paliar los efectos de la crisis, para fines de ese año ya se registraría un cambio de tendencia^[85]: la economía argentina crecería ininterrumpidamente hasta 2008, como resultado de la combinación de la recuperación económica mundial, el aumento del precio de las materias primas, la devaluación de la moneda y un renovado apoyo a la industria. El objetivo político explícito de los gobiernos del período, como se verá en el capítulo 7, fue la reindustrialización. Las ramas manufactureras mostraron diversos niveles de recuperación, dinamismo y contribución al crecimiento del producto. Entre las ramas más dinámicas predominaron aquellas que experimentaron la mayor caída relativa de volumen de producción durante la crisis de 2001 (textil y confecciones, metalmecánica –excluido maquinaria, materiales para la construcción, aparatos de audio y video, maquinaria y equipo eléctrico y automotriz). En cambio, aquellos sectores que más habían crecido en la década pasada y caído menos que el promedio entre 1998 y 2002, exhibieron incrementos sostenidos, aunque menos pronunciados, ya que estaban más próximos al nivel de saturación de su capacidad instalada o porque requerían grandes proyectos de inversión. Esto sucedía con actividades basadas en el aprovechamiento de recursos naturales y productoras de commodities (producción de insumos básicos, metales, químicos básicos, papel, combustible y alimentos), consolidadas a lo largo del proceso de apertura y desregulación y que ostentaban ahora un mayor peso relativo en la estructura industrial. Una evaluación similar permitía distinguir el aporte de los sectores intensivos en ingeniería e intensivos en trabajo y, como contracara, la fuerte caída en la contribución de las ramas de alimentos y bebidas y de los sectores intensivos en recursos naturales. Los primeros dos grupos sectoriales mencionados explicaban tan sólo el 20% del crecimiento del valor agregado industrial entre 1993 y 1998; sin embargo, durante 2002-2007 estos sectores daban cuenta del 46% del aumento del valor agregado total de la industria. La situación inversa ocurría con la rama de alimentos y bebidas y con los sectores intensivos en recursos naturales que, de aportar casi la mitad del incremento del valor agregado en 1993-1998, pasaron a explicar sólo un 30% de la expansión total en 2002-2007^[86], ver tabla 8). De todas maneras, el desempeño sectorial puede observarse de distintas maneras. Un aproximación la brinda la tabla 7.1, donde se observan los sectores que crecieron más que el promedio (11,3%) en todo el período 2002-2008, entre ellos, equipos de radio y televisión (25,6); instrumentos médicos (17,6) ; vehículos, productos minerales no metálicos (12,6); y cuero, talabartería y calzado (12,7). Por su parte, la tabla 7.2 del mismo anexo permite una comparación de la participación subsectorial en el valor agregado bruto entre los años 1997 y 2007, mostrando que la participación de varios sectores intensivos en trabajo (como textiles, vestimenta o calzado) caía, en parte como consecuencia de la recuperación de las demás industrias.

La reactivación general de la producción industrial generó una fuerte recuperación de los niveles de ocupación en todas las actividades manufactureras; entre 2002 y 2006 el número de trabajadores empleados en la industria creció 29,7%, al tiempo que las

horas trabajadas lo hicieron en 39,4%^[87]. De manera similar a la evolución de los sectores, aquellos que generaron puestos de trabajo en mayor medida fueron los que más los habían expulsado entre 1998 y 2002 (las ramas intensivas en trabajo y predominantemente orientadas al mercado interno). En cambio, la generación de empleo fue comparativamente menos dinámica en los sectores tradicionalmente exportadores o productores de commodities industriales, relativamente poco sensibles al ciclo económico interno.

A su vez, se verificó una notable inserción internacional del sector manufacturero a través del crecimiento de las importaciones y exportaciones. Éstas últimas alcanzaron un crecimiento promedio anual de 16,3% (ver tabla 6)^[88] y el sector manufacturero mantuvo superávit desde 2002 ((originado en la caída de importaciones de ese año como consecuencia de la crisis). Dicho superávit, sin embargo, fue decreciendo hasta convertirse en déficit a partir de 2007 (como puede verse en el gráfico 8). El déficit comercial abarcó especialmente a los sectores de maquinaria, electrónica, química, automotriz y otros metalmecánicos y textil y calzado, tabla 9) y se debía básicamente a la entrada al país de una buena cantidad de productos finales cuya producción local no existía o era poco significativa (como celulares, computadoras y gran cantidad de bienes de capital), insumos intermedios de ramas que se desarticularon verticalmente en el proceso de apertura (por ejemplo, autopartes y farmoquímicos) y de bienes de consumo final que complementaban la oferta local (típicamente textiles, confecciones y calzados y algunos productos metalmecánicos). Algunos autores atribuyen esta situación a que, a pesar del crecimiento, no se verificó en el período un cambio estructural en el sector manufacturero, que heredó el patrón de crecimiento de las reformas estructurales y no logró modificar sustantivamente los coeficientes de empleo, los requerimientos de insumos y componentes importados, ni la (débil) conducta innovadora de las firmas^[89]. En palabras de otros, la mayor parte del déficit comercial se debía a la existencia de “casilleros vacíos” de la estructura productiva heredada del período de ajuste estructural. Este rasgo que se veía exacerbado en el caso de las empresas transnacionales, habitualmente más propensas a importar, reemplazando proveedores locales por agentes globales, según la elección de sus casas matrices^[90]. Pero no serían los únicos: también empresas pequeñas y medianas del sector de calzado recurrirían a insumos importados para la producción local.

A diferencia de estas tendencias del comercio industrial argentino global, el intercambio de manufacturas con Brasil registró un creciente déficit desde 2002 (ver gráfico 10). A diferencia de la década anterior, cuando también argentina tenía déficit en manufacturas, el comercio total, que antes era superavitario, ahora también era deficitario (ver gráfico 2). Observando la composición del flujo de comercio bilateral en 2008, Schorr muestra que casi la cuarta parte de las colocaciones argentinas en Brasil respondía a productos primarios y manufacturas de origen agropecuario, y poco más del 13% a combustibles y lubricantes. En el caso de las manufacturas de origen industrial, se destacaban las exportaciones automotrices y ciertos productos químicos. Muy distinta era la composición de las compras a Brasil, donde el papel más protagónico lo asumían los bienes intermedios, los de capital y las partes y piezas para esta última industria^[91].

Así, se combinaba un contexto de importante crecimiento de la industria argentina con un creciente déficit comercial con Brasil. En este marco, a las restricciones no arancelarias ya existentes del período anterior se sumaron nuevas decisiones que generaron más repercusiones en las relaciones bilaterales, sobre todo a partir de 2005. Luego de la elección del presidente Néstor Kirchner en octubre de 2003 se creó la Comisión bilateral de monitoreo de comercio, que tenía como objetivo, como se describió en la sección 2.4, abrir un canal de diálogo entre los empresarios de ambos países, con la participación de los respectivos gobiernos. Allí se negociaron varios acuerdos privados y se establecieron contingentes para las exportaciones de diferentes sectores: textil, televisores, ropa blanca, calzados y vinos. De manera paralela al trato de los conflictos en aquella Comisión, en 2004 se iniciaban las negociaciones para el Mecanismo de Adaptación Competitiva, también descriptas en el Capítulo 2. El mismo año se creaba, además, el Consejo Empresario del MERCOSUR para “contribuir al debate positivo de ideas”; en su primera reunión en San Pablo el canciller Celso Amorim sostenía que “en vez de estar discutiendo si tenemos el 50% o el 60% del mercado argentino de heladeras, tenemos que hacer una heladera del MERCOSUR que salga a competir al mundo”. En igual sentido positivo, el canciller argentino, Rafael Bielsa manifestaba que “los inconvenientes de los últimos meses son una parte muy menor del comercio global de los dos países. Hay un 80% del comercio que no tiene ningún inconveniente”^[92].

Entre los principales sectores alrededor de los cuales surgieron conflictos con Brasil por barreras no arancelarias en distintos momentos de este período se ubicaban los siguientes:

– calzados (que involucró acuerdos entre privados, licencias no automáticas, valores criterio, aduanas especializadas, requerimientos de etiquetado);

– la denominada “línea blanca” (cocinas, refrigeradores y lavadoras, con acuerdos entre privados y licencias no automáticas)

– televisores (involucrando salvaguardias, contingentes arancelarios y luego acuerdos entre privados);

– hilados, tejidos y otros textiles (con licencias no automáticas de importación, acuerdos entre privados y valores criterio); y

– papel (que involucró acuerdos entre privados)^[93].

También existían otros casos en los cuales se iniciaron casos de antidumping, como fueron los de armarios de madera en 2006, transformadores en 2007; vasos, copas y jarros de vidrio; y hojas de sierra manual y textiles en 2008^[94]. Como se vio en el capítulo 2, existían a su vez problemas en la relación comercial inversa, originados en restricciones impuestas por Brasil para ciertos sectores, como los lácteos, los aerosoles, pollos o arroz.

Con el advenimiento de los efectos de la crisis internacional, a principios de 2009 se amplió la gama de productos para cuya importación Argentina imponía licencias no automáticas, de 58 (en 2007) a 412 líneas arancelarias, muchas de las cuales afectaban a productos brasileños. Pero estas decisiones ya se enmarcarían en una política de protección más generalizada que se fortalecería los años siguientes. En el primer semestre de 2011^[95], se recurriría nuevamente a este instrumento que ahora abarcaría unos 581 líneas arancelarias (que incluirían a los automóviles, hasta entonces administrados por un régimen propio), que serían reemplazadas en 2012 por las Declaraciones Juradas Anticipadas de Importación (DJAI, que requería a los importadores, previo a la compra de mercaderías en el exterior, contar con la autorización de la AFIP para la importación de los bienes^[96]).

Esta situación haría que, a partir de 2009, el contexto de proteccionismo más generalizado hiciera perder especificidad al análisis sectorial. El INTAL señalaba críticamente que en todos los conflictos sectoriales

La acción de los gobiernos está dirigida a garantizar inversiones y empleos desde la óptica de las prioridades nacionales, impulsada por los problemas de la balanza de pagos y las perspectivas de menor crecimiento económico. Los intereses de las agendas internas prevalecen en la definición de las políticas comerciales e industriales de los socios del MERCOSUR. Las medidas se adoptan sin evaluarse las repercusiones en los demás miembros, ya sea directamente en el comercio intrabloque, en la capacidad de atraer inversiones o en las condiciones generales de competitividad de las economías^[97].

Señaladas las tendencias principales, este período de crecimiento de Argentina puede subdividirse en dos etapas, que serán útiles para organizar la exposición de las dinámicas analizadas en el sector calzado en el capítulo 7. La primera se identifica con el período 2003-2004, aunque, como se aclaró más arriba, la recuperación haya comenzado ya en la segunda mitad del 2002. Ella fue consecuencia de los efectos positivos de la implementación del nuevo esquema macroeconómico basado en una moneda devaluada, de valor estable, en la mencionada coyuntura internacional de demanda sostenida y altos precios para las commodities de base primaria, así como de bajas tasas de interés^[98]. Este escenario, calificado por varios autores como “rebote”^[99] respecto de la crisis, propició un crecimiento excepcionalmente alto (en 2003 y 2004 una tasa media interanual de casi el 16%)^[100].

El acelerado repunte del mercado interno ofreció a la industria una demanda pujante a la que las empresas pudieron abastecer poniendo nuevamente en marcha sus plantas y aprovechando la enorme capacidad ociosa que había quedado de la caída de la actividad en el período anterior^[101]. Los niveles de actividad se recuperaron con una notable creación de puestos de trabajo, la cuenta corriente de la balanza de pagos y el saldo comercial eran superavitarios, y la recomposición del proceso de inversión fue mayor que lo esperado^[102]. Así, luego del derrumbe del 9% que había sufrido la ocupación en la industria en 2002, se verificó el rebote a tasas interanuales de entre el 6% y el 10% durante los años 2003 a 2005^[103], aunque ese último año ya mostró un relativo estancamiento del volumen de personas ocupadas; en parte debido al alto grado de utilización de la capacidad instalada en muchos sectores productivos^[104].

El crecimiento en la segunda etapa (2005-2008) se atribuyó menos al contexto favorable posterior a la crisis y más a determinados elementos de la política económica nacional del período: certidumbre sobre el nivel del tipo de cambio (alto), sostenimiento de una favorable situación fiscal y recomposición y estímulo a la expansión de la demanda interna (vía recuperación de los salarios y planes asistenciales). Para algunos autores, ésos fueron los principales y casi únicos instrumentos de lo que podría considerarse una política industrial de este período; en cuanto a mecanismos más específicos, se limitaron a la administración de los regímenes ya existentes y un nuevo fondeo para promoción de inversiones vía incentivos fiscales, que benefició mayormente a un limitado conjunto de grandes empresas y emprendimientos con un sesgo productivo exportador^[105]. Otros autores destacan las iniciativas concentradas en los Foros Nacionales de Competitividad Industrial de las Cadenas Productivas presentados en 2003; para los que se eligieron nueve sectores: madera y mobiliario, cuero y productos de cuero, textil y ropa, maquinaria agraria, material de construcción, software, biotecnología, gas natural para automoción e industrias culturales^[106].

Durante esta etapa, el crecimiento se estabilizó, extendiéndose entre 2005 y 2008 a una tasa media del 8,9%, período durante el cual ningún trimestre exhibió un aumento de la producción por debajo del 7,6% interanual^[107]. La combinación de un contexto de cuasi pleno empleo de la capacidad instalada provocó restricciones cuantitativas de la oferta local, por lo que las importaciones fueron ganando terreno en el consumo aparente local, aumentando del 19% en 2006 al 31% en 2007 y el 28% en 2008. Aunque ya desde la devaluación de 2002 ya se hablaba de un “proceso de sustitución de importaciones”^[108], se esperaba que se consolidara en el largo plazo, para cuando las inversiones en el territorio nacional significaran un aumento de la capacidad de producción local a cambio de disminución en las importaciones^[109]. Esta segunda etapa mostraría algunos signos en este sentido, aunque dependería de la industria en cuestión y del control a las importaciones implementadas en cada una, entre ellas, el calzado.

En general, el crecimiento de la industria fue menor que el de otras actividades (servicios –comerciales o telecomunicaciones por ejemplo–, construcción), y en consecuencia se notó una reducción de la participación de la industria en el total del PBI (ver gráfico 7)^[110]. En esta misma línea, aún habiendo sido la industria un sector líder en la generación de puestos de trabajo en el inicio de la reactivación económica, en 2005 las tasas de variación de la incorporación de trabajo ya eran menores al promedio de crecimiento de la economía^[111]. De todas maneras, hasta el primer semestre de 2008 se observó una notoria persistencia en la generación de empleo manufacturero a tasas del 5% interanual y la cantidad de trabajadores formalizados había aumentado para ese entonces a un 55% respecto a 2002. Los trabajadores industriales obtuvieron aumentos de sus remuneraciones superiores a los observados en el resto de la economía^[112].

La inversión acompañó la reactivación en esta segunda etapa, alcanzando en el tercer trimestre de 2006 una tasa de 22,8%, que superaba el máximo registrado a principios de 1998. Desde ese año, la antigüedad del parque instalado había aumentado paulatinamente con la recesión, generando problemas de obsolescencia en algunas ramas y empresas. Después de una caída del orden del 85% entre 1998 y 2002, las importaciones de bienes de capital se recuperaron rápidamente; sin embargo, aquéllas dirigidas a la industria manufacturera resultaban en 2005 40% más bajas que las registradas en 1998^[113].

El aumento de la inversión estuvo acompañado por una “extranjerización” de la industria, que ya había comenzado en los años ’70 y se sostenía en esta fase de crecimiento. En 2008 el 70% de las firmas líderes y de las ventas totales estaba en manos del capital extranjero, en particular, brasileño, cuyas compras en muchos casos contaban con el estratégico apoyo financiero del Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) a partir de líneas crediticias preferenciales orientadas a la internacionalización de las empresas del país. Los ejemplos siempre citados de este proceso son la adquisición por parte de Petrobras de Pérez Companc Energía (petroquímica y refinerías de petróleo); de Cervecería Quilmes por AmBev (luego absorbida por la belga Interbrew); del oligopolio siderúrgico Acindar por parte del grupo brasilero Gerdau, que luego fue controlado por Arcelor-Mittal; del frigorífico Quickfood adquirido por Marfrig; de Swift Armour a manos del grupo brasilero Friboi; y de la compañía líder del mercado cementero (Loma Negra) y otra del mercado textil y de calzados (Alpargatas) por parte del holding Camargo Correa. Varios autores señalaban la elevada autonomía de los grandes actores extranjeros respecto del desempeño de la industria en su conjunto por su orientación hacia los mercados externos, algo que los diferenciaba de una parte mayoritaria del resto del espectro empresarial, sobre todo de las pymes, cuya lógica de acumulación era preponderantemente “mercado-internista”^[114]. Sin embargo, esta desvinculación no se observaba en empresas que eran adquiridas por capitales extranjeros por su generalizada condición de liderazgo en un mercado interno reactivado, como podía ser el caso de Alpargatas. Según Schorr y Azpiazu, estas empresas contaban con amplias potencialidades de crecimiento que el poco “schumpeteriano” empresariado nacional no estaba dispuesto a explorar^[115], pasando así fácilmente a manos de compradores extranjeros. El dinamismo industrial fue financiado básicamente con los recursos propios de estas firmas, en un contexto de escasa profundización financiera doméstica y ajena al financiamiento externo, pero no apuntaló una dinámica de cambio estructural. En el año 2007, frente a una demanda muy sostenida, se observó una preferencia por acelerar las importaciones para abastecerla, postergando las decisiones de inversión. Así, las grandes empresas de capital extranjero tendieron a evidenciar un superior coeficiente importador por unidad de producto que sus similares de origen nacional, constituyendo un elemento de contexto “que invitaba a preguntarse” por los impactos más salientes de la reactivación fabril de la Argentina sobre el intercambio de bienes industriales con el exterior. Para estos autores, el correlato de esta “extranjerización” fue la pérdida de “decisión nacional” en lo atinente a la definición de ciertas temáticas relevantes para el devenir económico, político y social del país^[116]. Para otros, la instalación de este tipo de empresas en países de la región tuvo un escaso efecto «tracción» en cuanto a la generación de valor agregado, eslabonamientos productivos y puestos de trabajo, así como no hay evidencias de que hayan permitido una mayor especialización y complementación productiva entre los países^[117].

Esta segunda etapa de crecimiento económico argentino convivió con una coyuntura internacional menos favorable que la primera. Desde fines de 2006 empezaron a registrarse indicios de cambio en el escenario global: un menor crecimiento del PBI estadounidense, una mayor inflación registrada a nivel mundial, el endurecimiento de las condiciones monetarias y algunas turbulencias financieras. A principios de agosto de 2007, una perturbación mayor^[118] afectó a varios segmentos del mercado crediticio mundial y en poco tiempo el escenario financiero internacional estuvo marcado por la contracción crediticia y por acciones de rescate de las autoridades monetarias. A eso siguieron otros dos episodios de pánico bursátil, en marzo y septiembre/octubre de 2008^[119]. Las consecuencias de corto plazo sobre los países del MERCOSUR fueron limitadas pero llegaron a impactar sobre sus balanzas de pagos^[120] y entre el cuarto trimestre de 2008 y el primero de 2009 se interrumpió la fase expansiva –la mediana de la tasa de variación del PBI inter-trimestral de los países del bloque fue -0,2% y -1,5%, respectivamente– y se retrajo el comercio total del bloque (gráfico 3). Entre los factores que influyeron en la contracción de la demanda externa se señalaban la caída abrupta en los precios de los productos básicos (que hasta julio de 2008 se habían mantenido altos), la retracción de la inversión en los países desarrollados; los problemas de liquidez que afectaron directamente el financiamiento de exportaciones fondeadas en el mercado internacional; y el abandono de posiciones de inversión en cartera y bursátiles en los países emergentes, que generó presiones a la depreciación de las monedas locales, fenómeno especialmente significativo en Brasil^[121]. En Argentina, la crisis produjo una elevación de las tasas de interés y demanda en el mercado cambiario motivada por salidas de capital, lo que requirió intervenciones del Banco Central de la República Argentina (BCRA) para defender la moneda nacional^[122]. A partir de 2009, el crecimiento comenzó a recuperarse en base a la demanda interna pero la región sufriría los efectos del deterioro de la economía global a través de su comercio exterior, específicamente, por el freno de la demanda externa. Al menos hasta 2013, el entorno externo de la región continuaría marcado por la crisis financiera. Así, pese a que la recuperación respecto del peor momento fue relativamente rápida, el crecimiento de la región ya no volvió a alcanzar los mismos niveles y fue oscilante, por lo que varios estudios^[123] ubicaron el fin del período de indiscutido crecimiento de la región entre fines de 2008 y principios de 2009, criterio con el que se estableció el límite temporal de esta investigación.

La descripción realizada en este capítulo permite observar algunas particularidades que llevaron a la selección del sector calzado para esta investigación.

En primer lugar, la descripción muestra que el calzado no se encuentra entre los principales sectores de la economía argentina, cuya estructura productiva está predominantemente basada en industrias vinculadas a la explotación de recursos naturales y su inserción internacional es de claro patrón agroexportador. Se trata de un sector que podría catalogarse como secundario, dado que en todo el período de estudio no tuvo una gran participación en el producto ni en el empleo nacional. Para una vista rápida de esta situación, el gráfico 11 muestra su participación en el valor bruto de producción industrial a través de los años, mientras que el gráfico 12 brinda una aproximación de la baja participación del calzado en el total de empleo registrado en comparación con otros sectores industriales seleccionados. Tampoco tuvo alta representación en su contribución a las exportaciones manufactureras, como se puede percibir en la tabla 7.2^[124]. Con esta ubicación secundaria en la estructura productiva, el desarrollo del sector respondió siempre a las tendencias generales de la industria manufacturera en general, mostrándose dependiente de los ciclos económicos. En plena fase de desindustrialización en los años ’90 figuró entre los “perdedores” (ver gráficos 5 y 6), mientras que en el período de crecimiento, figuró entre los sectores que crecieron más que el promedio (tabla 7).

En segundo lugar, se trata de un sector caracterizado como “trabajo-intensivo” o “intensivo en mano de obra”; es decir, que la incidencia de la mano de obra en la estructura de costos de elaboración del producto es alta. Esta característica adquirirá gran importancia a la hora de analizar los argumentos de las demandas provenientes del sector, así como la atención que los gobiernos les han prestado. Esta atención no parece exclusiva de Argentina: la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (UNIDO) lo ha identificado como un sector de particular relevancia para decisores políticos de países de bajos ingresos^[125].

En tercer lugar, como se aprecia especialmente en la sección 3.2, es un sector que durante todo el período de estudio figuró entre aquellos considerados “sensibles” en el comercio con Brasil. Hasta 1999, su protección respecto del vecino país fue decayendo a medida que avanzaba el Régimen de adecuación; pero estuvo entre los principales beneficiarios de la protección no arancelaria^[126]. De hecho, en 2002, el sector se encontraba entre uno de los de mayor tasa de protección efectiva^[127]. El posterior crecimiento de la industria en general y del sector en particular no impidió, sin embargo, que se adoptaran nuevas decisiones de protección comercial intrarregional, ante el aumento de importaciones provocado por la creciente demanda. Desde el punto de vista económico, esa convivencia de crecimiento industrial y protección del sector tuvo que ver con una tercera característica, que se observa en el repaso de la evolución del comercio con Brasil: el calzado mantuvo siempre una situación deficitaria, como se ve en el gráfico 13. Eso le daría especial visibilidad en la relación bilateral, que se vería tanto en la movilización del sector privado argentino en demanda de protección como en las continuas quejas de importadores del país y exportadores brasileños ante cada decisión de protección. En 2007 el INTAL se refería a él como “un sector con crónicas dificultades”^[128] en la relación bilateral, aunque para 2009, identificaba a las importaciones chinas como una “amenaza común percibida por productores brasileños y argentinos” que podía actuar como un catalizador para unir a las partes, entre las que el tono del conflicto parecía ir bajando. También atribuía este fenómeno a “la creciente participación de capitales brasileños en el sector del calzado en Argentina”^[129]; sin embargo, las restricciones al comercio bilateral permanecerían vigentes y los conflictos sectoriales permanecerían a la orden del día^[130].

Si bien no se trata del único caso de restricciones no arancelarias permanentes en la relación comercial con Brasil, la conjunción de estas particularidades hizo que el sector del calzado se transformara en el centro de atención de este estudio. A esto se sumó el hecho de que, a comparación de otros sectores en similar situación –como podría ser, como se vio en el repaso, el textil o la línea blanca– el sector del calzado cuenta con una ventaja adicional para el análisis, que es la relativa homogeneidad de sus productos y sus procesos. Los próximos capítulos darán cuenta de dicha ventaja a la hora de analizar las dinámicas políticas de las decisiones de protección comercial para este sector.

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