El derrotero de las políticas nacionales y de la provincia de Buenos Aires (2002-2018)

En el presente capítulo exponemos brevemente las políticas nacionales y provinciales relacionadas con nuestro objeto de estudio, retomando el impulso inicial dado fundamentalmente por políticas sociales durante el inicio de la posconvertibilidad, que sirvieron de antecedente y hacen al contexto del nivel local.

Se trata de una sistematización y revisión basada fundamentalmente en fuentes secundarias. Si bien no estaba previsto, fue necesario realizar ocho entrevistas a funcionarios y técnicos nacionales y de la provincia para completar la información disponible.

El capítulo se organiza en dos apartados: uno correspondiente al nivel nacional y otro al provincial. Se identificó una mayor densidad en el primero, en contraste con los exiguos recursos provinciales destinados al sector, a excepción de la Ley ALAS, que es de amplia recurrencia. Lo propio se refleja a nivel de la literatura sobre tales políticas, siendo muy prolífica la producción sobre el nivel nacional y prácticamente inexistente la provincial. A su vez, cada uno de dichos puntos distingue dos períodos: los gobiernos kirchneristas (2003-2015) y el gobierno de Cambiemos.

1. Las políticas de economía social y solidaria en el nivel nacional

1.1 Surgimiento y promoción de la política social de economía social (2002-2015)

Las políticas de nuestro interés comenzaron a surgir en 2002^[1], a partir de los gobiernos del Frente para la Victoria (FPV)^[2] o corrientemente denominados kirchneristas (2003-2015), a través de una impronta renovada especialmente de las políticas sociales que, según Grassi (2012), empezaron a tener “nuevamente al trabajo como el elemento que ensambla la vida social”. Se trató de cambios en el discurso político que la autora sostiene que requieren ser “tomados en serio” para la comprensión y análisis del proceso de la política social (Grassi, 2012: 12), advertencia que toma aún más relevancia a la luz de las transformaciones con el gobierno de Cambiemos.

El esmero por implementar a cabalidad las políticas del Consenso de Washington en la década de los noventa, terminó con los peores indicadores socioeconómicos (21,5% de desempleo en 2002 en el país, estando casi la mitad de los hogares del CB bajo la línea de la pobreza y 22,3% indigentes). A partir de la salida de la convertibilidad, se inicia un período con cambios sustantivos. En términos de Neffa (2012):

Una de las grandes diferencias con el régimen de la convertibilidad fue el fortalecimiento del Estado, con una orientación crítica hacia el neoliberalismo y al proceso de financiarización, su activa participación como regulador de la economía, la reconstitución de las reservas de divisas en el Banco Central, la instauración de un sistema de regulación administrada del mercado de cambios, y el apoyo brindado al sector industrial y a las Pymes. (Neffa, 2012: 26)

El apoyo no se restringió sólo “al sector industrial y a las pymes”, visión de la economía mixta con dos sectores que suele ser hegemónica entre los economistas, sino que se inició una fase de apoyo a la ESS a través de lo que Hopp (2017) califica como:

un conjunto de políticas de promoción de la economía social, orientadas a la creación y apoyo de formas de trabajo asociativas y cooperativas, acompañadas de la creación de normativas e instituciones destinadas a regular este tipo de unidades laborales y brindar protección social a los trabajadores que las integran. (Hopp, 2017: 20)

En relación con las instituciones creadas, Hintze y Deux Marzi (2008) advertían la inexistencia en Argentina de un mapa de organismos públicos dedicados al fomento de la ESS. Las autoras encararon investigaciones ad hoc cuyos resultados más significativos a nivel de la estructura burocrática específica indicaban que, entre 2003 y 2009, 14 de las 24 provincias crearon unidades organizativas vinculadas a la ESS y lo mismo hicieron los gobiernos de las tres ciudades más grandes del país, teniendo la mayoría un rango de direcciones y estando ubicadas bajo las órbitas del “Desarrollo Social” (Hintze, 2007; Hintze, Deux Marzi y Costa, 2011).

En cuanto a las políticas y normativas a las que hace referencia Hopp, basándonos en la literatura y documentos oficiales revisados, reconstruimos a continuación una línea de tiempo con las iniciativas más relevantes^[3] encaradas en dicho período, la cual da cuenta de la riqueza de este campo de intervenciones (cuadro N° 2.1.).

Cuadro N° 2.1. Políticas y normativa más relevantes a nivel nacional (2002-2015)

Año	Políticas y normativas	Principales organismos ejecutores
2002	Programa Banco Popular de la Buena Fe	Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (MDSN)
2003	Monotributo social	MDSN-AFIP
	Programa Federal de Emergencia Habitacional (PFEH) (Techo y Trabajo)	Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (MINPLAN), Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) y MDSN
	Red de Apoyo al Trabajo Popular	INTI
2004	Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social Manos a la Obra	MDSN
	Registro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y Economía Social	MDSN
	Programa de Competitividad para Empresas Autogestionadas y Sistematización de Modelos de Gestión (Programa de Trabajo Autogestionado-PTA-)	MTEySS
	Plan Agua + Trabajo	MINPLAN y Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento (ENOSA)
2006	Ley de Microcrédito N° 26.117 y su respectivo Programa Nacional de Microcrédito Carlos Cajade	MDSN
	Fomento de Proyectos Integrales de Desarrollo Territorial	MDSN
2007	ProHuerta incorpora explícitamente la “economía social”	INTA-MDSN
	Registro Nacional de la Agricultura Familiar	MAGyP
2008	Ley de Marcas Colectivas	MDSN
	Plan Cloaca + Trabajo	MINPLAN
2009	Programa Ingreso Social con Trabajo Argentina Trabaja (AT)	MDSN
	Programa Nacional de Agricultura Periurbana	Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGyP)
2010	Programa de Empleo Independiente (PEI)	MTEySS
	Monotributo social agropecuario	MAGyP-AFIP
	Diploma de Extensión Universitaria de Operador Socioeducativo en Economía Social y Solidaria (DOSESS)	Ministerio de Educación, Universidades públicas y MDSN
2011	Ley de Concursos y Quiebras	Sistema Judicial
	Monotributo social cero	MDSN-AFIP
2013	Línea programática Ellas Hacen dentro del Argentina Trabaja	MDSN
2014	Programa de Cooperativismo y Economía Social en la Universidad	Secretaría de Políticas Universitarias (SPU-ME)

Fuente: Elaboración propia.

Se trató de una serie de políticas y normativas que surgieron hasta 2011 varias por año (a excepción de 2005) y luego fueron bajando la frecuencia, y que tenían al Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (MDSN) como el organismo más activo.

En la literatura, encontramos aportes que analizan las políticas en la escala nacional en términos más generales, como es el caso de Coraggio (2011a), Hintze (2007), Vuotto (2007), Castelao Caruana (2013 y 2016a), Castelao Caruana y Srnec (2014), Hopp (2017), y también aportes dedicados a planes o programas puntuales, siendo los que mayor atención académica han recibido el Programa Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja” (AT) (Hopp y Gimenez, 2011; Natalucci, 2012; Arcidiácono, Kalpschtrej y Bermúdez, 2014; Kasparian, 2017, entre otros) y el Plan de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra” (PMO) (Rebon y Roffler, 2008; Hopp, 2008; Ciolli, 2013, entre otros). Más recientemente, el Programa de Cooperativismo y Economía Social en la Universidad ha sido trabajado incluso por sus protagonistas (Lauritto, 2016; Calderón y Fajn, 2018; Maidana y Costanzo, 2018), contando con aportes referidos a instrumentos como el microcrédito como política pública (Gandulfo y Rofman, 2016; Litman, 2011) o el monotributo social (Castelao Caruana, 2016b).

A continuación, señalamos algunas especificidades sobre aquellas PESS que son o fueron más utilizadas por las administraciones locales en el CB.

1.1.1 Leyes bisagra con emprendimientos enmarcados en la economía social

La expresión de “leyes bisagra” pertenece a Oscar Minteguía, secretario de Desarrollo Social de San Martín en el momento de realización de nuestro trabajo de campo, quien identifica en una de las entrevistas la institucionalización de la ESS a nivel nacional, fundamentalmente a partir de la ley de monotributo social, la de microcrédito y la de marca colectiva.

La primera es la Ley 25.865/03, que habilita el monotributo social, una figura dentro de la más general de pequeños contribuyentes adheridos al Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (monotributo), que apunta a “facilitar la inclusión en la economía formal” a través de la posibilidad de emisión de facturas a quienes se encuentren en situación de vulnerabilidad social, con un límite de ingresos anuales relativamente bajos. A su vez, permite el acceso a la seguridad social y ser proveedores del Estado a través de la modalidad de contratación directa. Tal y como explican Bausset y Feser (2011), es un tributo cuyo monto mensual es menor al monotributo a secas ya que el Estado asume el pago de la suma correspondiente al impuesto en sí, a la jubilación y a la mitad de la obra social.

Para facilitar la implementación del mismo se crea el Registro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y Economía Social a través del Decreto 189/04, con la finalidad de “promover la inclusión y formalización de quienes realizan actividades económicas enmarcadas en la economía social, cumpliendo con un modelo de desarrollo inclusivo y con justicia social”.

Surgieron, varios años después de su implementación, dos modalidades específicas, aunque esta vez sin costo alguno para los destinatarios. Por un lado, el monotributo social agropecuario, que responde a las reivindicaciones y creciente visibilidad que comenzó a tener la denominada agricultura familiar, con posterioridad al conflicto del campo, y correspondía a quienes estuvieran inscriptos en el Registro Nacional de la Agricultura Familiar (RENAF), también creado en ese momento. Y, por otro, el monotributo social cero, a través de la resolución del MDSN 2.757/2011, que dispone que los prestatarios que hubieran accedido al microcrédito con promoción estatal, tuvieran acceso al mismo. En términos de Gandulfo y Rofman (2016: 116), “a partir del otorgamiento del primer recrédito [es decir, del segundo microcrédito, una vez que hubiesen devuelto el primero]^[4]en reconocimiento al proceso organizativo y cumplimiento de los compromisos asumidos de cada prestatario”.

En términos de alcance, basándonos en fuentes oficiales utilizadas por Hopp (2017), se observa que para 2014 existían 705.486 monotributistas sociales, con aumentos sustantivos a partir de 2009, en coincidencia con el lanzamiento del Argentina Trabaja, y en virtud de que los miembros de las cooperativas también debían utilizarlo.

La segunda ley bisagra es la 26.117/06 de “promoción del microcrédito para el desarrollo de la economía social”, surgida a partir de un proceso de consultas con organizaciones que venían implementando microcrédito desde la sociedad civil y estados locales, denominados en ese contexto como organizaciones pioneras. La misma postuló la conformación, en el seno del MDSN, de la Comisión Nacional de Microcrédito (CONAMI), organismo desconcentrado que encabezó dicha promoción.

Entre otras cuestiones, esta ley vino a poner freno a las aspiraciones del enfoque minimalista dentro de las microfinanzas, que no contaría en nuestro país con el Estado para crear una plataforma de despegue de las microfinanzas como una actividad lucrativa más; se centró en la promoción y el fortalecimiento de organizaciones intermediarias sin fines de lucro que se dedicaban a otorgar microcréditos, brindar capacitación y asistencia técnica para emprendimientos de la economía social, subsidiando parte de sus gastos operativos y fondeando su actividad microcrediticia de forma continuada, sujeto a que los montos prestados no excedieran los doce salarios mínimo, vital y móvil (SMVM) y a que no cobrasen una tasa mayor al 6% nominal anual (aunque la tasa de interés no formó parte del cuerpo de la ley, sino de una resolución que en el gobierno de Cambiemos fue actualizada, ese nivel de tasa constituyó uno de los pilares de la política); y, en términos del destino de los microcréditos otorgados, se concentró en aspectos productivos con orientación mercantil.

Asimismo, contempló las figuras de redes de gestión asociada y consorcios de gestión local, conformados por organizaciones de la sociedad civil y estados subnacionales para la operatoria microcrediticia, lo que dio lugar a la difusión de esquemas de co-producción para los que serían los intermediarios de la política, es decir, quienes reciben los subsidios estipulados por la ley y los convierten en microcréditos para los destinatarios finales de la política.

A su vez, esta política integró la iniciativa preexistente del Banco Popular de la Buena Fe que, según los autores, complementa la metodología de grupo solidario con dinámicas de educación popular y promoción de la economía social.

Gandulfo y Rofman (2016), protagonistas de esta política, la resumen así:

el microcrédito apareció en la agenda pública como una poderosa herramienta de promoción y distribución del ingreso en la construcción del modelo económico de crecimiento con inclusión social impulsado por el kirchnerismo. La promoción del microcrédito para el desarrollo de la economía social participó activamente en este proceso de cambio al apoyar unidades productivas que generaron nuevos puestos de trabajo y mejoras en los ingresos familiares de los más necesitados. Permitió involucrar al Estado y a las organizaciones sociales en un modelo de gestión asociada a partir de una metodología expansiva de multiplicación, que se materializó en la administración de fondos públicos por los mismos prestatarios organizados. (Gandulfo y Rofman, 2016: 105)^[5]

El artículo menciona varios indicadores de alcance logrados hasta 2015, entre otros: 22 leyes provinciales de adhesión a la ley nacional de microcrédito (salvo CABA y San Luis); 1.626 organizaciones ejecutoras; 11.000 promotores de microcrédito (podríamos deducir un promedio de casi 7 promotores por organización subsidiada); el otorgamiento de más de 556.000 microcréditos^[6]; y 17.000 monotributistas a costo cero.

Si bien prácticamente no hay evaluaciones de esta política, a pesar de que la ley las estipula, se observa que constituyó un punto de inflexión para las organizaciones sin fines de lucro que ofrecían microcrédito y pautó una tasa de interés de referencia que presionó a la baja de las tasas de interés cobradas en el marco de esa actividad.

A su vez, desde una perspectiva de finanzas solidarias, Minteguía, Torrano y Gojzman (2018) plantean una serie de desafíos clave para esta política:

ampliar la cobertura de llegada y alcance […]; ampliar las estrategias de financiamiento al sector, en cuanto a los destinos, como así también en cuanto a los montos y flexibilidad metodológica; planificar y orientar estrategias de desarrollo regional que amplíen la capacidad de consumo de los sectores populares y dinamicen las economías regionales en materia de soberanía alimentaria y mejoramiento del hábitat; incorporar a los actores de la ESS como actores dinámicos que se integran al modelo económico actual; recuperar y fortalecer las estrategias de financiamiento, fomento y promoción de los pequeños productores rurales a los cuales habría que reconocer como sujeto social y económico; articular el financiamiento con otras estrategias de impulso y fortaleciendo las prácticas, estrategias y el desarrollo de entramados sectoriales y territoriales de la economía social y solidaria. (Minteguía, Torrano y Gojzman, 2018: 183)

La tercera y última ley bisagra es la 26.355/08, que promueve marcas colectivas, entendidas como “todo signo que distingue los productos y/o servicios elaborados o prestados por las formas asociativas destinadas al desarrollo de la economía social”. También en este caso hace falta inscribirse al registro de efectores. Lamentablemente, no hemos encontrado información sobre el alcance de esta política, sobre la que profundizaremos en sus manifestaciones locales.

1.1.2 La promoción del cooperativismo de trabajo

Una segunda línea motorizada por las políticas públicas del período de análisis fue la creación de cooperativas de trabajo, las cuales reconfiguraron por completo el mundo cooperativo en el país, pasando a ser las cooperativas de trabajo las mayoritarias. Si se toma en cuenta el año de matriculación de las cooperativas en la base del INAES, vemos que entre 1907 (año de inscripción de la primera cooperativa del país) hasta 2002, se matricularon casi 4.000 cooperativas, y desde 2003 hasta agosto de 2018, lo hicieron más de 26.000, con una tasa de crecimiento anual de las de trabajo que superaba los dos dígitos hasta 2015. Acosta, Levin y Verbeke (2013) obtuvieron que el 76% de estas últimas estaba vinculado a políticas sociales hasta mayo de 2012, siendo el Programa AT el que había impulsado el 65% de las mismas.

Estas transformaciones dieron lugar a nuevas categorías para referirse al fenómeno. Con distintos puntos de vista y énfasis, tanto desde la sociedad como desde el Estado, se comenzó a hablar de cooperativas mixtas, sociales, protegidas, pseudo cooperativas, entre otras expresiones, que se oponían a las tradicionales, autogestionadas, genuinas. Desde el ámbito académico, se crearon nuevas clasificaciones, como la de Vuotto (2011) que distingue un modelo integrado basado en la necesidad de trabajo y en ideas y valores, un modelo reivindicativo, basado en la recuperación de fuentes de trabajo y un modelo inducido por el Estado, basado en la necesidad de trabajo.

Por su parte, Hopp (2015) reconoce tres tipos de experiencias asociativas que organiza teniendo en cuenta los sentidos que adquiere el trabajo que promueven: las de “militancia cooperativista”, entendida como una práctica orientada a la construcción de un proyecto político colectivo vinculado a los principios y valores del cooperativismo; las que dan cuenta de un proceso que inicia por la necesidad de generar trabajo e ingresos y asumen luego un “trabajo genuino y autogestionado”; y la “asociatividad forzada”, en oposición al carácter voluntario de la asociación que caracteriza a los principios cooperativos o de “asociatividad instrumental”, cuando se constituye en un medio para el acceso a la asistencia social.

A su vez, Hudson (2017a) discrimina entre las cooperativas no-estatales en las que ubica a las empresas recuperadas y las cooperativas sintéticas, que surgen exclusivamente a través de planes estatales y que trabajan sólo como proveedores del Estado, sin vinculación con el mercado. En la frontera entre ambos tipos, se encuentran las cooperativas anfibias, que comercializan en el mercado y nacen con un impulso preexistente a la intervención estatal, aunque en un clima favorable debido a la expansión del asociativismo existente entre, según el autor, 2007-2015.

Profundizando en estas categorizaciones y a partir de una cooperativa del AT localizada en el CB en el marco de una organización social de trabajadores desocupados, Kasparian (2017) señala que la génesis estatal puede soslayar el origen disputado de algunas experiencias. En sus términos,

aun siendo una cooperativa inducida por el Estado, la misma enfrentó resistencias de las distintas instancias gubernamentales a conformar cooperativas con miembros de organizaciones sociales […] si bien el Programa Argentina Trabaja no es producto de la lucha de las organizaciones sociales, sí lo son ciertas cooperativas resultantes, de las cuales nuestro caso de estudio es ilustrativo. (Kasparian, 2017: 131)

La autora encontró un caso que denomina híbrido, con elementos de las cooperativas reivindicativas de Vuotto y de las no-estatales de Hudson, poniendo luz sobre aspectos anteriormente descuidados de las condiciones de conformación de las cooperativas.

A continuación, desarrollamos brevemente una caracterización de las principales políticas que se basaron en la creación de estas cooperativas de trabajo. En primer lugar, como se viene mencionando, el AT fue un programa de gran relevancia y el de mayor alcance. Se lanzó en 2009 y mantuvo su funcionamiento básico hasta 2016. Originalmente, se proponía la “promoción del desarrollo económico y la inclusión social a través de la generación de nuevos puestos de trabajo genuino, con igualdad de oportunidades, fundado en el trabajo organizado y comunitario, incentivando e impulsando la formación de organizaciones sociales de trabajadores” (Resolución 3182/2009).

Si bien se plantea un impulso a organizaciones sociales de trabajadores en general, se ocupó específicamente de la creación de cooperativas de trabajo, la mayoría de las cuales con la “asociatividad forzada” que Hopp señala su aplicación cuando:

los destinatarios se inscribieron individualmente en un programa y luego fueron incorporados por la agencia estatal que lo implementa a una cooperativa conformada, para viabilizar la ejecución […] los asociados no conocen qué es una cooperativa ni cuáles son los principios que orientan esta forma de organización del trabajo, aunque participen en ella para poder permanecer en el programa. (Hopp, 2018: 129)

Otra expresión pertinente para describir este tipo de implementación es la que, refiriéndose al AT, Natalucci (2012: 134) cataloga de “un intento de ordenamiento de la implementación de la política social ‘desde arriba’, que incluyó de manera relativamente homogénea a municipios y organizaciones”.

En sus inicios, la gestión del programa se basaba en que desde el MDS se transferían fondos no reembolsables para la adquisición de herramientas, materiales y/o servicios a los entes ejecutores (gobiernos provinciales, municipales, cooperativas de trabajo y/o asociaciones mutuales), mientras que los fondos correspondientes a la remuneración del trabajo (denominada incentivos) eran transferidos directamente a las cooperativas que materializaban las contraprestaciones con convenios específicos. El valor de los incentivos se ubicaba en torno a la mitad del salario mínimo vital y móvil y tuvo actualizaciones, aunque cada vez con mayor atraso con respecto a la inflación. Fernández (2012: 27) afirma que “se acerca al extremo de gestión descentralizada. Los municipios son mayormente, en este caso, los responsables de la implementación del programa […] y cuentan con gran discrecionalidad a la hora de fijar su modus operandi”. Ese rol de los municipios en este programa y otros cambiaría en 2016.

El gran volumen de recursos y destinatarios del programa y este papel de los municipios, fue una constante en nuestras entrevistas, desde donde se enfatizaban las dificultades de implementación. Según un funcionario de los gobiernos nacionales, entre 2003-2015:

Ponerlo en marcha era un despelote mayúsculo. Distribuir la ropa entre los cooperativistas, repartir las herramientas todos los días, que te aprobaran las obras y los avances de obra, firmar los convenios con los municipios, con magnitudes enormes […] No todos los municipios lo pudieron organizar. Hay quienes lo aprovecharon más y quienes lo aprovecharon menos. (agosto de 2018)

Este diseño no podría explicarse sin considerar sus condiciones de surgimiento. Tanto a nivel de la literatura específica, en particular en Arcidiácono, Kalpschtrej y Bermúdez (2014), como del trabajo de campo, se hace hincapié en los impactos de la crisis internacional del 2008 y, a nivel nacional, seguían sosteniéndose tasas de pobreza persistentes junto con una débil y segmentada inclusión al mercado de trabajo formal, una fuerte disputa del gobierno nacional con el campo y la derrota del kirchnerismo en las elecciones legislativas de 2009. Un funcionario del MDSN de los gobiernos 2003-2015 expresaba: “El Argentina Trabaja surge por iniciativa de Néstor, el Chino Navarro y Emilio Pérsico^[7] caminando en los jardines de Olivos. Con los resultados electorales en la mano, no estaban hablando de economía social, mucho menos de cooperativismo ni de recuperadas” (junio de 2017).

En 2013 el programa incorpora la línea programática Ellas Hacen (EH) a través de la Resolución MDS 2176/13, para lograr mayor inclusión en el programa entre “mujeres, preferentemente, con tres o más hijos a cargo, menores de 18 años o hijos discapacitados, que perciban la Asignación Universal por Hijo o que sufran violencia de género”. En esta línea, el requisito del trabajo en cooperativa fue flexibilizado.

En términos de alcance, hasta julio-agosto de 2015 (MDS, 2015), el programa contaba en la línea AT con 218.870 destinatarios y en la línea EH con 92.424, nucleados en 5.142 cooperativas en el primer caso y 2.857 en el segundo; es decir, un total de 7.999 cooperativas de trabajo para todo el país, lo que representaba el 37,7% de las cooperativas del país. En 2016 empieza a sufrir transformaciones hasta que en 2018 cambia de nombre, evolución que analizaremos en el punto sobre el gobierno de Cambiemos.

La segunda política que siguió en importancia en términos de la promoción del cooperativismo de trabajo fue el Programa Federal de Emergencia Habitacional (PFEH), más conocido como Techo y Trabajo, a cuya impronta se agregan luego el Plan Agua + Trabajo y Cloaca + Trabajo. Rodríguez, M. C. lo describe en los siguientes términos:

El (PFEH), coloquialmente Techo y Trabajo, construyó viviendas nuevas por medio de cooperativas de trabajo. Destinado a la población más pobre, se trató de un subsidio del 100% […] Municipios y provincias se vincularon a través de convenios específicos, firmados con la Subsecretaría de Vivienda y Desarrollo Urbano, en particular, para cada proyecto. Asumió un diseño unificado para todo el país, inspirado en una experiencia de la provincia de Santa Cruz. Proveyó apoyo financiero para módulos mínimos dibujados en la oficina central (43m2), infraestructura básica, insumos y herramientas para las cooperativas de trabajo, y salarios para sus integrantes. Articuló, asimismo, subsidios de desempleo (del Programas Jefes y Jefas), con el fin de insertar beneficiarios en las cooperativas. Se lo concibió a escala de “micro intervención”, se estandarizó la cantidad de integrantes de estas cooperativas (16), y el tope de ejecución subsidiada (8 viviendas, en 2 etapas). Careció de apoyatura técnica integral para el desarrollo del proceso […] No proveyó financiamiento para suelo, la localización de cada proyecto quedó en directa relación con las políticas urbanas de cada municipio o del suelo disponible en manos de las organizaciones sociales. (Rodríguez, M. C., 2012: 134-135)

Vuotto (2011), incluyendo datos hasta 2010, señala que en el marco de este programa se matricularon 2.488 cooperativas de trabajo, mayoritariamente en la provincia de Buenos Aires, Jujuy, Tucumán y San Juan.

Al igual que en el caso del AT, había cooperativas formadas desde las organizaciones sociales y otras desde los municipios. Entre estos últimos, se observan casos que pugnaban por cooperativas autónomas y otros donde funcionaban como “cooperativas municipales” (Rodríguez, M. C., 2012: 135). Entre los casos con mayor autonomía, destacamos Florencio Varela y Moreno.

Tanto Rodríguez como Vuotto señalan la experiencia de 17 cooperativas creadas en 2003 en el marco de este programa y que luego lograron seguir funcionando licitando tanto para el sector público como el privado. Las mismas conformaron la Federación de Cooperativas de Trabajo Unidas de Florencio Varela (FECOOTRAUN)^[8] que, para 2011, según datos de Vuotto, habían concluido, entre otras, 880 viviendas y nucleaba 1.000 asociados, habiendo sido, en 2009, fundadores de la Confederación Nacional de Cooperativas de Trabajo (CNCT). Se trata de un actor interesante que, como veremos luego, es protagonista de la gestión en dicho municipio, coconstruyó la Subsecretaría de Economía Social y varios de sus dirigentes están al frente de la misma.

Como puede observarse, es fundamentalmente a partir de estas dos políticas que se explica gran parte del dinamismo de las cooperativas de trabajo durante los gobiernos entre 2003-2015, siendo una deuda reconocida en el campo que no se haya alcanzado una normativa específica para este tipo de cooperativas.

1.1.3 Otras iniciativas relevantes: agricultura familiar y empleo independiente

Otras dos iniciativas complementan el corazón de las PESS nacionales con incidencia en el CB. En primer lugar, el histórico Pro-Huerta implementado entre el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y el MDSN desde el año 1990 y que subsiste hasta nuestros días, de los pocos con trayectoria tan larga.

En la página del programa^[9] se sostiene que “es un programa de impulso productivo a través de la implementación de huertas que, por medio de la entrega de insumos agropecuarios, herramientas, capacitaciones y asesoramiento busca apoyar la producción de frutas y verduras”. Una evolución que implicó, por ejemplo, no sólo la producción para el autoconsumo sino también la generación de excedentes para intercambios mercantiles, en el marco de lo cual fue paulatinamente incorporando las prácticas y categorías de la ESS, con un uso extendido de expresiones como ferias y mercados de agricultura familiar y/o de economía social (Alcoba y Dumrauf, 2011; Caracciolo, 2016).

Aproximadamente desde 2007/2008 la iniciativa incorpora explícitamente la economía social como parte de sus intervenciones, encarando una serie de talleres de formación y discusión en varias regiones del país, la que luego sería sistematizada en Cittadini et al. (2010). Para el año 2010 y 2011, el Plan Operativo Anual^[10] del programa daba cuenta de la imbricación lograda con la ESS.

Concomitantemente, y en lo que sería el preludio del conflicto del gobierno con el campo, se crea el Registro Nacional de la Agricultura Familiar (ReNAF), mediante la Resolución 255/07, con el objetivo de “institucionalizar la política de visibilización y promoción del sector con políticas diferenciadas”. Esto permitiría, entre otras cuestiones, la aplicación del monotributo social agropecuario a quienes formaran parte del mismo y, más adelante, la creación de la Secretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar en 2009 y el Programa Nacional de Agricultura Periurbana en 2010.

Cabe mencionarse que la Ley 27.118/15 de agricultura familiar, campesina e indígena, llegaría tardíamente y casi al final del gobierno, y fue reglamentada recién en 2023. De todas formas, es destacable que su elaboración se basara en un proceso participativo y recogiera conceptualmente una serie de cuestiones de las que se ocupa y debate el campo de la ESS (como la valoración de la agricultura familiar, campesina e indígena, así como de la agroecología y la soberanía alimentaria; la protección y difusión de las semillas nativas y criollas; las especificidades de sus procesos productivos y de comercialización; el acceso a la tierra y la cuestión de los desalojos, entre otros), aunque la categoría de economía social que venía siendo ampliamente utilizada en la normativa de la época, no sería utilizada en la misma.

La segunda y última iniciativa a considerar en este punto es el Programa de Empleo Independiente (PEI), cuya resolución del MTEySS 1.094/2009 sostiene que el objetivo del mismo consiste en

Impulsar la inserción laboral de trabajadores desocupados que se propongan emprender actividades productivas de manera independiente y mejorar la calidad del empleo de los pequeños productores y microempresarios, desarrollando su capacidad productiva y comercial a través del fortalecimiento del entramado local y de sus redes asociativas.

En términos de instrumentos en los que se basa, abarca asistencia técnica (individual y colectiva), capacitación, formación profesional y financiamiento, pudiendo postularse tanto emprendimientos en funcionamiento como aquellos que estén siendo creados, es decir, como una especie de start-up, cuestión no difundida en la mayoría del resto de las políticas ya que, en general, deben contar con cierto tiempo de funcionamiento por las cuestiones de riesgo esperables.

En un análisis de las políticas nacionales de empleo cuya ejecución estaba a cargo del MTEySS, Bantar, Brown y Neffa (2015) presentan datos de alcance de este programa junto con otros programas que no fueron utilizados por los municipios del CB^[11], con un interesante hallazgo en la evolución de los mismos:

la serie de datos presenta el mismo movimiento que en la mayoría de los programas anteriormente vistos: una inclusión de beneficiarios estable hasta 2006 el incremento de los mismos hasta 2009 y un posterior decrecimiento de manera más o menos escalonada hasta el fin de la serie de datos. (Bantar, Brown y Neffa, 2015: 86)

Cabe destacarse finalmente que, en virtud de nuestros hallazgos de campo, si bien se trata de un programa que no utiliza la categoría de economía social ni ESS explícitamente, abre una puerta a través de la figura de los pequeños productores, el entramado local y las redes asociativas, que los actores del campo sabrán utilizar de modo extendido. De todos modos, si bien no contamos con información sobre el tipo de emprendimientos financiados a nivel nacional ni por regiones, una investigación en Rosario encontró que casi el 92% de los emprendimientos financiados eran unipersonales y familiares (Beckmann, 2013), lo que podría ser indicativo también para otras ciudades del país, es decir, con un perfil similar a los emprendimientos de las leyes bisagra.

1.1.4 Sobre el sentido mayoritario atribuido a la economía social durante el kirchnerismo

Tomando como puntapié las categorías utilizadas en la finalidad del registro de efectores, el uso de la expresión de emprendimientos o actividades enmarcadas en la economía social, que da por sentado lo que ello significaba, sin mucha explicitación, y requiriendo demostración de situación de vulnerabilidad para formar parte del mismo, va a constituir una fórmula de los discursos y prácticas de la época.

Se suma, a su vez, la cuestión de la promoción individual, tanto de personas como de emprendimientos o cooperativas. Siguiendo con la ilustración del registro de efectores, si bien se pueden inscribir organizaciones, luego debe inscribirse cada asociado para acceder a los beneficios. La misma situación se da en relación con el monto máximo del microcrédito, ya que la ley lo calcula en base a la sumatoria de doce SMVM y, por tanto, a un individuo que percibe el piso de los salarios como el destinatario típico de la política. Aunque, en el caso de esta iniciativa, el armado de consorcios fue una apuesta interesante que abordaba el nivel meso, la cual se perdió a partir de 2016.

Por otro lado, podríamos reconstruir (y no lo hacemos por cuestiones de espacio), prácticas y expresiones que asocian la economía social del gobierno con la economía informal; cuando las diferencias de enfoque y perspectivas, tal y como se vio en el primer capítulo, son muchas. Basta ilustrar este posicionamiento con las fuentes teóricas y antecedentes que utiliza la CONAMI (2008) para delimitar su población objetivo, las cuales hacen una explícita mención a la categoría del SIU y las microempresas que lo componen con el atributo de la reproducción simple, a secas, sin mencionar que se trata de la reproducción simple del capital, en lugar de la reproducción de la vida. De todas formas, las dudas quedan disipadas cuando entre paréntesis explican que se trata de una “dificultad para la acumulación” (CONAMI, 2008: 15).

Coraggio (2011a) es categórico cuando, en un análisis comparativo de la institucionalidad de la ESS en cinco países de América Latina, califica a la Argentina de esa época como “política social de economía social” con un papel protagónico del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación y una orientación de “economía pobre para pobres” (Coraggio, 2006b, 2009), lo cual, si bien logró avances en la institucionalización de estas prácticas, lo hizo de un modo que reducía sus potencialidades y alcances. Recurrentemente, la expresión “economía pobre para pobres” formaba parte de los discursos oficiales de la época, para sostener lo que no era economía social, aunque las prácticas fueran mayoritariamente en dicho sentido.

Lo mismo sostienen las conclusiones de Hopp (2017) cuando afirma que se trata de una institucionalidad con carácter difuso que

se encuentra entre el trabajo y la asistencia, marca la conformación de un entramado institucional (de protección social, regulación del trabajo asociativo autogestionado, de las relaciones de intercambio e inserción en la economía nacional), que tiende a consolidar situaciones de desigualdad entre las distintas categorías de trabajadores y de empresas, en lo principal, entre trabajo asalariado y trabajo autogestionado o entre empresas de capital y cooperativas o emprendimientos y limita las posibilidades de reconocimiento social y cultural que favorecerían la generalización de estas formas de trabajo al conjunto de la sociedad. (Hopp, 2017: 52)

Sobre este punto, es importante recordar los “aunque” de Grassi (2012) al respecto del reconocimiento y valoración inicial de las políticas sociolaborales de la época. El primer “aunque” hace referencia a que dichas políticas se basaban en intervenciones diferenciadas según los trabajadores, que pueden formar parte de un régimen laboral con certidumbres y otros que no, entre los que se encuentran los apelativos a la economía social, lo que entraña un régimen con desigualdades, ya que las formas de trabajado de este segundo sector:

discurren al margen del régimen de regulación y ajenas a la autoridad laboral (y lo mismo respecto de la política económica), y son dirigidas a un “sujeto vulnerable”, conforman un sector fragmentariamente integrado, cuyos miembros son interpelados por la política como compatriotas trabajadores, pero a los que la propia política distingue y ofrece alternativas que no son equivalentes. Aunque en ellas se manifieste el reconocimiento de las transformaciones profundas en el trabajo capitalista y se exprese la intencionalidad política de reconocer y alentar otras formas de producción (y de lazos). Y aunque estén destinadas a un sujeto trabajador reconocido como tal, cuya situación de desempleo no depende de sus carencias sino de causas estructurales que la política no logra torcer. (Grassi, 2012: 24) (las cursivas son nuestras).

Mientras que emprendimientos mercantiles de familias populares o asociativos de muy baja escala y cooperativas de trabajo conformados por sujetos vulnerables fueron el foco de atención de las PESS durante los gobiernos entre 2002-2015, había otro tipo de cooperativas de trabajo en una situación muy disímil. Las empresas recuperadas, que casi en su totalidad asumen dicha figura jurídica, no tuvieron una política, sino que hubo más bien resoluciones de caso por caso, pudiendo tomar como excepción el Programa de Competitividad para Empresas Autogestionadas y Sistematización de Modelos de Gestión del MTEySS o más conocido como Programa de Trabajo Autogestionado (con un alcance mucho menor que las iniciativas aquí presentadas).

Al respecto, los relevamientos realizados a las empresas recuperadas por el Programa de Facultad Abierta^[12] constituyen uno de los trabajos académicos de mayor alcance y sistematicidad en relación con el conocimiento sobre el sector en el país. Los cuatro informes publicados durante dicho período plantearon la inexistencia de políticas para el sector, haciendo referencia tanto a la forma de empresas recuperadas como al trabajo autogestionado. En el segundo informe se sostenía que “no hay una verdadera política pública hacia las empresas recuperadas” (Ruggeri, Martínez y Trinchero, 2005: 71). En el informe referido a la situación del sector entre 2010 y 2013, se planteaba que “el Estado nacional aún no tiene una política integral hacia las empresas recuperadas que las reconozca como un sector específico y que necesita medidas especialmente pensadas para su problemática” (Ruggeri, 2014: 53), aunque el 61% de las empresas relevadas declaraba haber recibido apoyo estatal^[13].

Cabe agregar que la reforma de la ley de concursos y quiebras vino a complejizar el panorama, sobre lo que coinciden diversos especialistas. Los informes de Facultad Abierta muestran que antes de la ley había un porcentaje significativo de experiencias que habían logrado la expropiación y con cierta homogeneidad, mientras que, luego de la reforma, pasaban a ser muy pocas las expropiaciones y con una heterogeneidad de situaciones que perjudicaban a los trabajadores^[14], con lo que coinciden Feser y Mutuberría Lazarini (2011).

Esta breve reseña nos sirve para obtener un panorama sobre el contenido, las formas y alcances de las políticas más relevantes para la EP y ESS durante los gobiernos nacionales del período 2003-2015, pasando a continuación a analizar los principales cambios experimentados desde fines de 2015.

1.2 Principales transformaciones a partir del gobierno de Cambiemos

Durante los primeros años del gobierno de Cambiemos,^[15] que asumió en diciembre de 2015, la ESS perdió lugar en los discursos oficiales ya que, aunque muchas políticas persistieron, la categoría de economía social prácticamente dejó de ser utilizada y, en algunos casos, se incorporó la categoría de EP. De hecho, es probable que la denominada Ley de Emergencia Social (N° 27.345/2016), sea la primera ley nacional que utilice la categoría de “trabajadores de la economía popular”, en línea con la perspectiva de la CTEP/UTEP, junto con la que fuera gestada. Entre otras cuestiones, instrumenta un Consejo de la EP y un Registro, junto con un “salario social complementario” destinado a los trabajadores de la EP, el cual se suele pautar en la mitad del salario mínimo y sin seguridad social. Coincidimos con Hopp (2018) en que el horizonte de sentido de esta normativa e instrumentos se vinculan con una forma de compensación individual de situaciones de desigualdad generadas en el mercado de trabajo, que no plantea alternativas, al tiempo que la denominación de “salario” borra al asociativismo y la autogestión (en particular, como venimos sosteniendo, a las cooperativas de trabajo) del centro de los programas implementados desde 2003, que también son parte de las estrategias de la EP.

Estrategias que, corresponde resaltar, sufrieron los impactos de la política económica de esos años con mayor intensidad que otros sectores de la economía, en virtud de sus vulnerabilidades. A unos meses de iniciada esa gestión, el Programa Facultad Abierta advertía sobre la situación de las empresas recuperadas por sus trabajadores, un panorama que puede tomarse como representativo de toda la ESS. Allí se sostenía que el gobierno:

no sólo no ha tomado ninguna medida en su favor, sino que ha demostrado indiferencia y hostilidad […] los impactos más evidentes están relacionados con el aumento generalizado de costos de los insumos, el descenso abrupto del consumo, la apertura de importaciones, la devaluación que encareció insumos importados y arrastró a los nacionales y, principalmente, por los enormes aumentos tarifarios. (Ruggeri, 2016: 17)

Luego de dicha publicación, el rumbo económico se profundizó y la situación socioeconómica empeoró, generando impactos negativos, tanto en virtud de las condiciones macroeconómicas que se fueron deteriorando sistemáticamente como en virtud del sostenimiento de políticas procíclicas que profundizaron la crisis y con un tratamiento indiferenciado de los diversos tipos de agentes económicos como, por ejemplo, en lo relativo al aumento de las tarifas que perjudicaron sobremanera, tanto a la EP como a la ESS, que no contaron con ningún tipo de protección. En las empresas recuperadas, por ejemplo, se observó una acumulación de deudas por servicios impagos y ajustes de los retiros a través de los que remuneraban a los trabajadores para seguir en funcionamiento, lo que empeoró aún más las condiciones de vida.

En términos de los destinatarios de las PESS, bajo la denominada Secretaría de Economía Social, en el MDSN, se observó una separación entre aquellos que recibían asistencia y los que merecían ser promovidos. Entre los primeros, considerados inempleables, se destacan los programas de transferencia condicionada de ingresos, como el salario social complementario y la transformación del AT en Hacemos Futuro, sobre el cual un exfuncionario de Cambiemos fue categórico: “El Argentina Trabaja no es economía social, es transferencia condicionada” (agosto de 2018).

Entre los segundos, se exacerba la figura del emprendedurismo, ya no necesariamente popular. El ejemplo mencionado sistemáticamente por diversas autoridades nacionales y provinciales como la salida a los problemas de empleo, era la cervecería artesanal, habiendo sido quizá el senador Esteban Bullrich el que tuvo una frase muy ilustrativa: “Lo que nosotros buscamos es que la gente deje de buscar empleo y lo genere. Es decir, que cada uno pueda tener sus propios emprendimientos”^[16].

Mientras que estos emprendimientos mercantiles seguían siendo promovidos con instrumentos como los de las leyes bisagra, el cooperativismo de trabajo dejó de ser una alternativa para el Estado en tanto instrumento de política. Entre otros argumentos, esta afirmación se sustenta en el espíritu de la Actualización Nacional de Datos (AND) obligatoria dispuesta por el INAES, que estableció que las cooperativas y mutuales que no hubieran actualizado sus datos hasta el 30 de noviembre de 2018, obtendrían la “caducidad del acto administrativo que otorga la personería jurídica y consecuentemente la revocación de la matrícula”^[17]. Revocación que, según los testimonios coincidentes de las áreas municipales dedicadas al acompañamiento de las cooperativas, parecía ser una política buscada activamente. El informe sobre los resultados de dicha actualización elaborado por el organismo arroja un total de 8.618 cooperativas en todo el país, de las cuales 4.365 son de trabajo, siendo aún el tipo de cooperativas mayoritarias, aunque el número que sigue en importancia, 2.265, no especificó el objeto social, lo que da cuenta de los déficits de la herramienta (INAES, 2019). El informe es cuidadoso al sostener la categoría de “cooperativas que realizaron la AND” y no, por ejemplo, “cooperativas existentes”, encontrándonos en nuestro trabajo de campo que empresas recuperadas emblemáticas del CB tienen su matrícula revocada por no haber podido realizar dicho trámite.

Si comparamos con los datos de la base de INAES a agosto de 2018, el informe arrojó que menos del 30% de las cooperativas respondieron a la AND y también una drástica reducción del cooperativismo en el país, pudiendo ser la mayoría, a modo de hipótesis, cooperativas que fueron creadas en el marco de PESS nacionales. Estas cifras, en una impronta con un profundo sesgo contrario a este tipo de organización económica, llevaron a Mario Cafiero apenas asumió la presidencia del INAES, en diciembre de 2019, a calificar las PESS del período neoconservador como un “cooperativicidio”^[18]. Entre las muchas manifestaciones locales sobre los impactos negativos de esta impronta, nos parece útil recuperar la visión del subsecretario de Economía Social de Florencio Varela sobre las transformaciones del gobierno de Cambiemos, que ilustran este panorama adverso a nivel nacional^[19]:

Al gobierno nacional hoy por hoy no le gusta que exista el cooperativismo, ni en Varela, ni en la provincia ni a nivel nacional. Hoy en día es muy difícil como vecino ir directamente al INAES y de ahí no recibimos ni ayuda ni capacitación desde hace dos años atrás. Es mucho tiempo. (marzo de 2018)

De instrumento de política en los gobiernos entre 2003-2015, el cooperativismo de trabajo pasó a ser un medio, a través de sus redes y federaciones, para pasar a ser éstas las que implementen los instrumentos, por ejemplo, de financiamiento a través de la línea de mesocréditos de CONAMI y, sobre todo, las políticas asistenciales. Esto se advierte en varios trabajos. Por un lado, Deux Marzi plantea, a modo de hipótesis, que “en los últimos años vienen ganando protagonismo las entidades de apoyo que participan de la implementación de algunos de estos programas o impulsan estrategias de auto-empleo en los sectores populares” (Deux Marzi, 2018: 23). Por su parte, Hudson sostiene que el AT y el Programa de Trabajo Autogestionado en los dos primeros años de gestión del gobierno nacional sirvieron para “atenuar el impacto de la recesión provocada en los sectores populares y contener eventuales conflictos sociales” (2018: 180). En esta línea, un técnico del INTA sostenía:

no se puede decir que haya dejado de haber políticas para la economía popular tanto rural como urbana en este gobierno, hasta quizá haya más transferencias. Lo que tienen es un rasgo mucho más asistencial y clientelar. El MDSN es el ministerio que más aumentó su presupuesto, y las organizaciones tienen mucha guita que se les baja sobre todo vía la ley de emergencia social y el salario social complementario. Con esas políticas, en organizaciones populares como la CTEP, me parece que hay un efecto de largo plazo de cada vez mayor desmovilización y asistencialización que les quita potencia. (noviembre de 2018)

Por otro lado, encontramos rasgos de discrecionalidad y criterios economicistas en la visión sobre las empresas recuperadas y la agricultura familiar, a través del testimonio de un exfuncionario de la Secretaría de Economía Social del período 2016-2018:

El tema con las recuperadas es que eran las muertas o que estaban al horno, y entonces a Cambiemos no les interesan, no están en su radar, no son un actor. Lo que yo siempre peleé fue: ¡Che! con tan poco, te metés a todo este grupo que es chiquito en el bolsillo […] con una cláusula en los aumentos de tarifas que diga “menos a las recuperadas”. Pero eso no se logró porque las recuperadas además eran foco de oposición política y, para mí, hicieron todo mal con Cambiemos. Porque si entrás pateando la puerta y decís “Macri basura, vos sos la dictadura”, no te podemos pelear nada desde adentro […] Lo mismo la agricultura familiar. Es lo improductivo, lo que no sirve. No dinamiza la economía regional. (agosto de 2018)

Se trata de una cita que deja ver la concepción del Estado en cuanto a quienes hacen todo bien y quienes hacen todo mal, y que estas formas económicas son evaluadas con criterios economicistas. No se valora, por ejemplo, el papel de la agricultura familiar como estrategia que produce alimentos saludables para la venta y el autoconsumo. Ni las recuperadas sosteniendo las fuentes de trabajo, aunque no estén en la frontera de posibilidades de la producción. Lo que sirve es por productivo y dinámico para el mercado convencional.

Esta visión se materializa también en los organismos, no sólo en las políticas. Si bien la mayoría de los organismos creados durante los gobiernos de 2003-2015 fueron sostenidos, los dedicados a estos dos sujetos de política, tal y como se explica en un documento del Observatorio de Políticas Públicas para la Economía Popular Social y Solidaria (OPPEPSS)^[20], disminuyeron en cantidad y “toda la estructura perdió jerarquía institucional, incrementando el número de coordinaciones, en algunos casos en reemplazo de las Direcciones” (Deux Marzi, 2018: 18). En coincidencia con este trabajo, nuestras entrevistas ilustran el ajuste sufrido en el INTI y el INTA, con un desmantelamiento de lo que era la Secretaría de Agricultura Familiar y un traspaso de la incumbencia en la atención de ese sujeto del Ministerio de Agroindustria al MDSN. Varios informantes sostuvieron que en el INTA los trabajadores se vieron forzados a aceptar reducciones salariales para mantener los puestos de trabajo, con un presupuesto propio que, según un técnico “a duras penas alcanza para los salarios”. Las manifestaciones locales de estos fenómenos contribuyen a tomar dimensión de las transformaciones. En relación con la agricultura familiar del CB, compuesta en su mayoría por pequeños productores del periurbano, en una entrevista al director general de Incentivos a la Agroindustria del IMDEL de Moreno, explicaba la crítica situación:

En el IMDEL de Cuartel V, durante el gobierno nacional anterior, funcionaba una agencia del INTA con 18 técnicos de los que quedan 2 y casi nos sacan la agencia; también teníamos la sede de la Secretaría de Agricultura Familiar de Nación con 12 técnicos y 5 vehículos que ahora sufrió un terrible achique y la sede fue cerrada; el SENASA [Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria] y el INASE [Instituto Nacional de Semillas] venían itinerantes y ahora eso se cortó. Muchos técnicos del INTA pertenecían a programas que fueron devastados como Cambio Rural o los Grupos de Abastecimiento Local, que eran grupos de productores que generaban financiamiento tanto para ellos mismos como para los técnicos. El ProHuerta sigue, pero está desfinanciado. Hoy muchos trabajadores técnicos están desocupados porque no es fácil insertarse en el mercado. (mayo de 2019)

En síntesis, encontramos varios procesos concomitantes:

1. Políticas e instrumentos de los gobiernos 2003-2015 que continuaron y se fortalecieron, hasta donde pudimos reconstruir: Manos a la Obra, monotributo social, Programa de Trabajo Autogestionado, microcrédito, marca colectiva, PEI y Proyectos especiales del ProHuerta que adoptaron una nueva dinámica;
2. Políticas que sufrieron importantes transformaciones pero no llegaron a ser desarticuladas completamente, siendo el AT devenido en Hacemos Futuro, la más significativa;
3. Políticas que fueron desarticuladas o llevadas a su mínima expresión: Red de Apoyo al Trabajo Popular, monotributo social cero, monotributo social agropecuario, RENAF y el Programa Nacional de Agricultura Periurbana; a las que se suman políticas que no continuaron pero que habían cumplido su ciclo previo al cambio de gobierno, como señala Rodríguez, M. C. (2012) del Techo y Trabajo;
4. Políticas con comportamientos desparejos, como el Programa de Cooperativismo y Economía Social en la Universidad, que tenía una convocatoria anual, se mantuvo en 2016 y 2017, pero no se realizó en 2018 ni en 2019;
5. Diseño e implementación de nuevas políticas e instrumentos: Salario Social Complementario, Plan Nacional de Economía Social Creer y Crear^[21], iniciativas identificadas como de “asociatividad”^[22], el Programa Nodos de Innovación Social y Emprendedurismo, que fue creado y prácticamente desarticulado durante el mismo gobierno; la línea programática “mesocréditos” dentro de CONAMI, El Mercado en tu Barrio y las Herramientas para Emprender. Siguiendo el criterio de concentrarnos en nuestro territorio de análisis, se desarrollan a continuación las PESS que emergieron en nuestro trabajo de campo en el CB.

1.2.1 Del Argentina Trabaja al Hacemos Futuro^[23]

Quizá la transformación más estudiada del gobierno de Cambiemos haya sido la del AT devenido en Hacemos Futuro (Hopp, 2018; Ferrari Mango y Campana, 2018; Hudson, 2017 y 2018; Maldovan Bonelli et al., 2017, entre otros).

El primer cambio se materializó en la Resolución del MDS 592/2016 que plantea la necesidad de reformular los lineamientos básicos del programa, señalando que

la participación de cooperativas en el programa no ha logrado la consolidación de las mismas y su inserción en el mercado, con la correspondiente inclusión laboral de las personas físicas que las integran. Que en virtud de ello, deviene necesario proceder a reformular el programa, atendiendo a las personas físicas que participan del mismo […] [pasando a ser el objetivo principal del mismo] brindar capacitación a través de cursos y prácticas de formación socio-productivas y tareas comunitarias a personas físicas en estado de vulnerabilidad social, como herramienta tendiente a mejorar su calidad de vida y su futura inserción laboral, a través de la enseñanza y realización de actividades que adicionalmente redunden en beneficio de toda la comunidad, así como la promoción del cuidado de la salud personal, familiar y comunitaria y de la infraestructura socio sanitaria.

Compartimos con Hopp que, con estos cambios en el AT, “la nueva orientación enfatiza la formación laboral y la empleabilidad del individuo por sobre la construcción de una experiencia de organización colectiva” (Hopp, 2018: 136). De todas formas, es preciso recordar el señalamiento realizado por Hintze (2018) al respecto de que, si bien el AT es conocido por la creación de cooperativas, ya en su formulación original la promoción del trabajo cooperativo era el tercero de los objetivos específicos luego de la inclusión social a través del trabajo y del desarrollo de capacidades humanas.

A esos cambios se sumó la cuestión de incorporar formalmente a los movimientos sociales como entes ejecutores. Con información provista por el MDS para el CB, se obtuvo que para 2017 existía un promedio de 6,75 ejecutores por partido, donde si bien los municipios como entes ejecutores eran quienes más destinatarios del programa tenían (en 15 de 18 casos), es destacable la emergencia de la CTEP como segundo ente de mayor peso en el CB después de los municipios. Al respecto, lo que Natalucci (2012) vislumbraba sobre el papel que tenían distintos movimientos sociales en relación con el AT, se profundizó y quedó asentado en el gobierno de Macri. La autora sostenía que, aunque ninguna organización participó de la toma de decisiones^[24], no todas tuvieron el mismo rol en la etapa de implementación: “hubo organizaciones que tuvieron un rol marginal mientras otras alcanzaron uno preponderante” (2012: 140-141). Del análisis de los dos casos que ella realiza, entre las primeras se encontraría Barrios de Pie y entre las segundas el Movimiento Evita que en 2011 conformaría, junto a otros movimientos, la CTEP.

Sin embargo, el tema del papel de las organizaciones y movimientos sociales en la ejecución de este programa está en discusión entre funcionarios de ambos gobiernos, según nuestras entrevistas, ya que según un funcionario del gobierno anterior “las organizaciones comenzaron a ser Unidad Ejecutora con nuestro gobierno” (agosto de 2018). En lo que encontramos un notable consenso es en el papel marginal y las características de las cooperativas de trabajo creadas en el marco de esta política entre los funcionarios de ambos gobiernos. Para la síntesis en la versión final de la tesis doctoral en la que se basa el presente libro, sintetizamos con las expresiones de un exfuncionario de Cambiemos que nos decía “que el relato lo sostengan como quieran, la posta es que cuando llegamos nosotros vimos que nada, nada, nada pasaba por las cooperativas, en ningún momento” (agosto de 2018).

En el marco de estas percepciones, se produce el cambio que se dará del AT a principios de 2018 a través de la Resolución de la Secretaría de Economía Social 151/2018, que crea el Programa Hacemos Futuro, en el que convierte el AT bajo el objetivo de

empoderar a las personas o poblaciones en riesgo o situación de vulnerabilidad social, promoviendo su progresiva autonomía económica a través de la terminalidad educativa y cursos y prácticas de formación integral que potencien sus posibilidades de inserción laboral e integración social.

Este programa desarma el planteo de los entes ejecutores y los destinatarios pasan a relacionarse individualmente con ANSES para dar cuenta de su contraprestación y actualización de datos. Al respecto, Ferrari Mango y Campana (2018: 10) plantean que así se “prioriza una individualidad del beneficiario que se potencia al eliminar a nivel territorial a los entes ejecutores del programa y a los espacios de construcción colectiva desde donde realizaban sus tareas socio-comunitarias y productivas”.

Cabe destacar que el programa enfrenta problemas sustantivos en tanto y en cuanto no existe un volumen de instituciones educativas con la capacidad necesaria para que se ejerzan las contraprestaciones^[25]. El exfuncionario de Cambiemos asumió esta situación, mostrando que es una política planificada de ese modo y que a Desarrollo Social le alcanza con “el relato del cambio”.

1.2.2 ProHuerta, transformaciones en CONAMI, mesocréditos y otras políticas

Si bien como decíamos anteriormente se pueden reconstruir varios programas surgidos durante el gobierno nacional de Cambiemos, nos ocupamos aquí sólo de las cuatro iniciativas que emergieron en nuestro trabajo de campo en el CB.

En primer lugar, hemos identificado una renovación en los esquemas de intervención y aumento del alcance del ProHuerta a través del INTA y el MDSN y que, según nos informaba un técnico del mismo, desde fines de 2015 “en términos nominales ha triplicado su presupuesto”^[26].

Gran parte de esta renovación viene de la mano de la línea de “proyectos especiales” en el marco del ProHuerta, que tienen como objetivo

el desarrollo de actividades, la ejecución de obras y adquisición de equipamiento para mejorar la calidad de vida y garantizar derechos de comunidades rurales y periurbanas de todo el país. Familias y grupos de productores participan en propuestas para acceder a derechos básicos, dar valor agregado a su producción y fortalecer circuitos cortos de comercialización. Se trabaja a nivel nacional con proyectos que proponen el fortalecimiento y desarrollo de las economías regionales, potenciando la producción para autoconsumo y venta de excedente^[27].

Es una iniciativa preexistente que toma una nueva dinámica a partir de 2016 con los ajustes que sufre la agricultura familiar y que el INTA logra, según uno de nuestros entrevistados, “capitalizar a pesar del macrismo, lograr aumentar la escala y por primera vez atender con instrumentos importantes a este sujeto de política, como es la garantía del derecho al agua a través de cisternas”. Esta política logró sostener una convocatoria anual, con un alcance de “880 proyectos que alcanzaron a 70 mil familias”^[28]. Un técnico del ProHuerta lo presentaba de la siguiente manera:

La principal política que ha tenido este gobierno hacia la agricultura familiar ha sido el ProHuerta. Paradójicamente, en este contexto tan crítico para la agricultura familiar, se ha podido ampliar su lógica e intervención, sobre todo con la línea de proyectos especiales, que permite el financiamiento a organizaciones o a grupos con varios destinos […] se financian desde obras para el acceso al agua en el Impenetrable hasta radios comunitarias. (Noviembre de 2018)

En segundo lugar, si bien la ley de microcrédito y su reglamento siguieron vigentes, durante el gobierno nacional de Cambiemos se realizaron diversas modificaciones, entre las que destacamos dos. Por un lado, la no constitución de nuevos consorcios y la desarticulación de los existentes, en un marco de relativa hostilidad que surgió en varias entrevistas. Entre ellas, en los términos del responsable del programa de microcrédito de Lomas de Zamora:

estamos en la marginalidad total, hace dos años que no nos bajan fondeo. En una reunión en [el Ministerio de] Desarrollo Social, nos dijeron “había 8 consorcios en el país, eliminamos 7 y sólo quedan ustedes”, ¡así nos daban la bienvenida! […] Me falta cerrar un expediente porque no hay quien firme la rendición que está aprobada. Podemos seguir porque trabajamos bien, la gente devuelve la plata, pero me estoy comiendo el fondo con mi sueldo, lo que nos saca el banco y la inflación.^[29] (Abril de 2018)

La segunda modificación sustantiva fue la suba de la tasa de interés que dejó de ser del 6% anual. En el Memorándum 2017-33928532 se resuelve modificar el tope de tasa de interés y cargos que podrán aplicar las organizaciones de microcrédito que reciban transferencias del Fondo Nacional de Promoción del Microcrédito con el fin de “promover la sostenibilidad de los fondos de crédito de las organizaciones”. En dicho memorándum, la CONAMI fija como tope de tasa de interés nominal anual

una tasa de interés que no supere en cinco (5) puntos porcentuales al promedio de los últimos tres años de la tasa de interés nominal anual aplicado por instituciones del sistema financiero argentino para préstamos (con características similares al microcrédito) al sector privado no financiero de Pymes.

Se informa, al final del mismo, que dicho promedio es del 27,4% nominal anual, y admitiendo, sobre ella, agregar comisiones y/u otros cargos en determinados casos.

Con esta normativa, el sector es considerado como formado por pymes, sin hacer mención alguna a las especificidades de la ESS, más allá del haber conservado el nombre de economía social. De todos modos, no hay información pública sobre el alcance que está teniendo esta política ni la tasa de interés efectivamente cobrada con los fondos públicos que siguen subsidiando a las instituciones intermediarias.

Por otro lado, fue auspicioso el desarrollo de una línea programática denominada mesocréditos, destinada a

grupos asociativos autogestionados, formales o informales, que realicen en forma conjunta una actividad productiva o de comercialización de bienes y servicios, en ámbitos urbanos o rurales […] para comprar insumos, maquinarias, nuevas tecnologías e invertir en proyectos para lograr mayor productividad [y que se gestionan] a través de Organizaciones Administradoras (OA), que reciben los fondos directamente del Ministerio^[30].

En nuestro trabajo de campo, esta línea apareció en Moreno, en virtud de que la Federación Mutual del Oeste de la provincia de Buenos Aires (FEMOBA) era una de las organizaciones administradoras y realizaban actividades de articulación con el IMDEL, siendo también un recurso para el Estado local.

En una entrevista realizada a una técnica de esta línea, comentaba que comenzaron como un proyecto piloto con organizaciones que ya venían trabajando con CONAMI (entre las que se encuentra FEMOBA) y que en 2019 estaban extendiendo su accionar para lograr implementarlo más allá de CABA y el CB, por ejemplo, a través de la Fundación ArgenINTA que, en sus términos, “nos sirve a todos porque nosotros tenemos los fondos pero no llegamos a las provincias y ellos están sin presupuesto, sólo pueden hacer acompañamiento técnico”. Ella sintetiza el funcionamiento de esta línea y las diferencias con la del microcrédito del siguiente modo:

Lo de meso no tiene que ver con más monto, porque eso no se puede modificar ya que siguen rigiendo los 12 SMVM de la ley de microcrédito. La diferencia es que los tomadores de crédito no son individuos, como en el microcrédito; sino grupos asociativos, tanto formales como informales y ya sea que son asociativos para lo productivo como para la comercialización, pueden ir de un mínimo de tres personas hasta cooperativas de 130 personas. Igualmente, los montos prestados terminan siendo más altos que los de microcrédito. Mientras que el promedio en microcrédito es entre $18.000 y $25.000, el mesocrédito promedio es $100.000, siempre entre $50.000 y $150.000, que es lo que hoy da el tope de la ley. (Agosto de 2019)

En términos de alcance, la entrevistada sostuvo que el dato de la cantidad de destinatarios no lo tienen disponible, pero que los créditos otorgados son aproximadamente 700. A su vez, resultan muy interesantes unas “mesas de trabajo donde discutimos la metodología y las formas de evaluación con las organizaciones” según nos informaba la entrevistada, de donde uno de los temas que son planteados es que “si tienen que hacer una inversión, ese monto no alcanza”.

Saliendo de la esfera del MDSN, encontramos dos iniciativas que no son específicas de la ESS pero que la puede abarcar en términos sectoriales y que fueron identificadas como parte de las PESS en algunos municipios del CB. Se trata, por un lado, de políticas que promovían el emprendedurismo (a secas), desde la conjunción de lo que era el Ministerio de la Producción y Trabajo, a través de varias iniciativas, en especial, Argentina Emprende, destinado a “apoyar y promover a los emprendedores, fomentar el capital humano y fortalecer los ecosistemas de emprendedurismo e innovación en todo el país”^[31]; y Ciudades para Emprender, que según sus objetivos apunta a

fortalecer y desarrollar el ecosistema emprendedor en distintas ciudades de Argentina, a través de un plan de trabajo articulado con actores locales de los sectores público, privado y de la sociedad civil: incubadoras, clubes de emprendedores, gobiernos, universidades e instituciones educativas de todo nivel, empresas, emprendedores y agencias de desarrollo, entre otros los municipios que emprenden^[32].

Algunos de estos instrumentos ya se utilizaban durante los gobiernos anteriores, tanto desde el Ministerio de Trabajo como de Producción. De todas formas, en virtud del lenguaje y los ejemplos de experiencias que utilizan, observamos que no distinguían la ESS del emprendedurismo a secas. El ejemplo más cabal de ello es la Ley 27.349 de Apoyo al capital emprendedor, donde desde su nombre se deja claro el énfasis en el capital y no en el trabajo. Tal y como explica en un artículo periodístico Gallo (2017)^[33], “la economía social está ausente”, a pesar de haber incluido formalmente las actividades “sin fines de lucro” junto con las de fin de lucro en la definición de emprendimiento lo que, según la autora, fue por insistencia de los referentes del Partido Solidario y que, en otras definiciones previstas por la ley, los termina dejando explícitamente fuera del alcance de la misma.

La cuarta y última iniciativa identificada fue El Mercado en tu Barrio, que surge a fines de 2016 y se ejecuta desde el Ministerio de la Producción y Trabajo y el Ministerio de Agroindustria a través de ferias itinerantes, fijas o en estaciones de tren.

El programa persigue el objetivo de “facilitar y promover el acceso de la población a diversos productos agroalimentarios de producción nacional en condiciones previsibles, ciertas y transparentes de precio y calidad, respetando a su vez las condiciones higiénica sanitarias establecidas en los marcos normativos vigentes”, según lo expuesto en la Resolución Conjunta 1-E/2016. A su vez, bajo el lema “Comprá productos de calidad a precios accesibles y cerca de tu casa”^[34], queda claro que, si bien la ley se denomina “mercado”, tiene una clara orientación hacia la demanda y fue calificada en diversos discursos oficiales como “una herramienta para luchar contra la inflación”^[35].

Se trata de un programa que algunos municipios identificaron como de ESS en nuestro trabajo de campo en el CB y, sólo por ese motivo ha sido considerada aquí. De lo contrario, no hace referencia alguna a la ESS y en pocos casos pudo ser reapropiada por municipios que lograron incorporar a productores locales como oferentes y adoptar una perspectiva más cercana a las prácticas del comercio justo.

Si bien no hay información sobre el alcance de la política en términos de destinatarios, se puede apreciar un sesgo hacia grandes ciudades, existiendo al momento de la consulta^[36] muy pocas ferias fijas (todas ellas en gobiernos locales pertenecientes a Cambiemos), concentradas en la provincia de Buenos Aires (La Plata, Mar del Plata, Pilar, Quilmes, San Isidro y San Miguel), 50 estaciones de tren (localizadas todas en el Conurbano Bonaerense) y 146 “mercados itinerantes”.

2. La economía social y solidaria en los gobiernos de la provincia de Buenos Aires^[37]

Sobre las PESS de la provincia de Buenos Aires, tanto durante los gobiernos anteriores como el de 2016-2018, hay menos políticas e información que a nivel nacional, y prácticamente no han sido investigadas. Siguiendo las escasas fuentes secundarias disponibles para el período 2002^[38]-2015 (Rodríguez, P. G., 2006 y 2013; Kosinki, 2012; Suárez Mestre, 2017) y las entrevistas realizadas, reconstruimos una línea de tiempo con las iniciativas provinciales más destacadas (cuadro N° 2.2).

Si bien sólo desarrollaremos las que son o han sido implementadas por los municipios del CB, en líneas generales puede verse que siguen la impronta del nivel nacional y, como analizaremos, lo propio sucede con el sentido de las transformaciones.

De todas estas iniciativas, la única que es casi generalmente aplicada por los municipios del CB es la Ley ALAS^[39], a través del programa ALAS encuadrado en la misma^[40], que tiene vigencia desde 2006.

Cuadro N° 2.2. Políticas y normativa de ESS de la provincia de Buenos Aires (2002-2015)

Año	Políticas y normativas	Principales organismos ejecutores
2002	Programa Provincial de Economía Social Banca Social	Ministerio de Desarrollo Humano (devenido luego en Ministerio de Desarrollo Social)
2006	Ley provincial 13.136 de Promoción Unidades Económicas de Actividades Laborales de Autoempleo y Subsistencia (ALAS) y el Programa ALAS que se sostiene en la misma	Ministerio de Trabajo
	Programa Fuerza Solidaria-Línea de créditos para Proyectos de Economía Social (PES)[41]	Ministerio de Desarrollo Social-Banco de la Provincia de Buenos Aires
	Plan provincial para el Aumento de las Oportunidades de Desarrollo Productivo El Trabajo Dignifica	Ministerio de Desarrollo Social
2007	Ley provincial 13.673 de Adhesión a la Ley Nacional de Microcrédito y conformación del Consorcio de Gestión Compartida para el Desarrollo Local de la provincia de Buenos Aires	Ministerio de Desarrollo Social
2008	Ley provincial 13.828 Suspensión de procesos judiciales por 360 días a las fábricas recuperadas expropiadas y Creación de un Fondo Especial de Recuperación de Fábricas de la provincia de Buenos Aires	Ministerio de Producción
2014	Ley provincial 14.650 de Creación del Sistema de Promoción y Desarrollo de la Economía Social y Solidaria de la provincia de Buenos Aires	Sin definición porque la ley aún no se ha reglamentado

Fuente: Elaboración propia.

Según su art. 1, la ley tiene por objeto la promoción de

las unidades económicas de ‘Actividades Laborales de Autoempleo y Subsistencia’ (ALAS) que se desarrollan en el marco de la denominada Economía Social y a la adecuada organización y difusión de sus fines, articuladas a las estrategias de desarrollo local y regional.

El tema de la economía social como marco corresponde al mismo tratamiento que se le diera a nivel nacional y sobre el que nos hemos referido en las páginas anteriores. En esa línea, la ley es taxativa al respecto de quiénes están incluidos y quiénes excluidos: “aquellas actividades de contenido económico que poseen como principal objetivo la reproducción de la vida, la subsistencia y el autoempleo” quedan incluidas; mientras que, las que “poseen como objetivo fundamental fines de lucro y acumulación de capital” están excluidas. Lamentablemente, no hemos logrado confirmaciones pero no se realizarían evaluaciones para distinguir el funcionamiento de las unidades económicas al respecto, primando el criterio de la subsistencia y el autoempleo a través de indicadores reduccionistas^[42] y que refuerzan el carácter de la “economía de pobres para pobres” que señalara Coraggio para el nivel nacional.

Esta perspectiva es confirmada años después, en la Resolución Normativa Nº 068/12, cuando el objetivo de la ley es traducido como “proteger y promover las actividades de producción y comercialización de bienes y servicios, desarrolladas por asociaciones informales que tienen como fin lograr la autosubsistencia de sus integrantes”.

Si bien en la práctica se implementó de ese modo restrictivo, la letra del programa sigue siendo más amplia, al sostener como objetivos

formalizar la actividad económica productiva y el autoempleo de la provincia de Buenos Aires; promover la capacitación de los integrantes de las unidades productivas; apoyar las organizaciones que tienen base en la familia, la solidaridad y la cooperación; alcanzar formas asociativas que permitan el sostenimiento del emprendimiento, de los integrantes y sus familias; y brindar asesoría y consultoría sobre aspectos de producción, comercialización y gestión^[43].

A su vez, en términos de destinatarios, además de los requisitos de no excederse las canastas básicas y a las actividades de autoempleo, considera a “trabajadores de asociaciones vinculadas con la Economía Social”.

En cuanto a los beneficios previstos por la ley, originalmente estipulaba la exención del pago de los Ingresos Brutos, el acceso a los créditos del Programa Banca Social y los incentivos emanados del Fondo de la Economía Social (del que no tenemos información). Estos se amplían luego en el marco del Programa ALAS abarcando, entre otros, el acceso a tarifas sociales (energía, gas, agua, cloacas), la gestión del monotributo social, la inclusión en el Registro de Proveedores del Estado, el ingreso y la articulación con diferentes estrategias de promoción y comercialización (ferias, rondas, compras del Estado) y las capacitaciones en producción, comercialización, gestión y valores de convivencia del grupo.

Es interesante destacar que, en la entrevista con el responsable del programa, se puso énfasis en cómo la Ley ALAS se institucionalizó junto con el monotributo social: “fue una cosa de la implementación, no era algo previsto en el diseño de los instrumentos”, sostuvo. Por otro lado, planteó que la actividad principal se abocaba a la cuestión de la formalización y la exención impositiva: “Nosotros quisimos tomar el tema de capacitación, pero fueron acciones esporádicas o espasmódicas. Por eso nos centramos a trabajar junto con el monotributo social que tenía más posibilidades”.

A su vez, el Trabajo Dignifica^[44] constituyó un importante antecedente a nivel de las PESS para muchos municipios y, según una entrevista, entre 2006 y 2007 se logró implementar de modo articulado con los primeros ajustes de Manos a la Obra, a partir de la condición que los proyectos fueran integrales, en lugar de varios proyectos financiados de forma desarticulada por provincia y nación, a la vez que se constituyó en el motor de una serie de iniciativas, tal y como explica uno de los exfuncionarios responsable del mismo:

Teníamos los municipios organizados en dos zonas de intervención: Coordinación Interior y Coordinación Conurbano y los municipios que eran más grandes del interior, como Bahía Blanca, Mar del Plata, Tandil, etc. Como primer paso trabajamos muy fuerte en instalar fondos rotatorios en los municipios y lo logramos en más de cincuenta municipios, además de fortalecer la comercialización, la capacitación y las líneas que impulsaban lo asociativo de la economía social. En el marco de este programa es que nace el Consorcio de gestión asociada, el Fuerza Solidaria, el Foro de Municipios para la Economía Social, el FOMES, con el que logramos muchas cosas y que lo integraban un montón de municipios de toda la provincia, se creó la red BASES, se hicieron varios intercambios y encuentros de formación, tanto en la provincia como en Brasil. (Mayo de 2018)

En relación con el período 2016-2018, contamos con la investigación realizada en el marco del OPPEPSS por Airala (2018), cuyo trabajo de campo se realizó entre junio y septiembre de 2018, de donde surge que la provincia siguió el mismo camino que la nación, lo que es coherente en virtud de que los gobiernos pertenecían ambos a la alianza Cambiemos.

A nivel de las unidades organizativas, es importante lo que se denominó Nueva Ley de Ministerios (14.989/17) que entró en vigencia en enero de 2018, a partir de la cual el Ministerio de Desarrollo Social dejó de tener incumbencia en las PESS y, lo que quedó, pasó a la esfera del Ministerio de Producción, que se ocupaba de “las políticas que aseguren la cultura emprendedora en el territorio de la provincia de Buenos Aires”, según la mencionada ley. Este cambio, entre otros, produjo

un giro en cuanto a la importancia de la temática y a las políticas que se desarrollaron en la gestión 2011-2015, en la cual la concentración de programas para la promoción de ESS se encontraba en el área del Ministerio de Desarrollo Social (Airala, 2018: 11).

Con respecto a las políticas que siguieron vigentes, algunas no sufrieron modificaciones, como el PRAER o el Fuerza Solidaria, que reconoce a la ESS explícitamente y plantea un financiamiento adecuado en términos de diseño de diversas necesidades de las empresas colectivas. Mientras que otras se han transformado, como el Barrios Bonaerenses, que pasó a ser ejecutado por el MDSN y sufrió una caída en el alcance. O cuestiones más sutiles, como lo acontecido con la Ley ALAS, que tal y como nos señalaba un gestor provincial de carrera:

El programa nuestro no cambió […] Lo que cambió es la política de ARBA [Agencia de Recaudación de la provincia de Buenos Aires]. La Ley ALAS requiere una renovación anual de los datos para que sigan vigentes los beneficios de exención. Con esa renovación se da automática la exención de ingresos brutos y la presentación es anual, en vez de mensual, como con el resto de los contribuyentes. A la gente a veces se le pasa hacer la renovación anual, la exención se le cae y pasa a ser un contribuyente común con presentación mensual. Esta persona tiene que pagar IIBB y las declaraciones juradas de forma mensual y no lo hace. Antes se le avisaba a la gente. Ahora no. Arba intima y multa. ¡Imaginate lo que significa para la gente esta intimación y multas! (Marzo de 2018)

También se crearon políticas durante el gobierno provincial iniciado en 2016, reseñadas en el informe de Airala (2018), entre las que se destaca Estrategias Hortalizas 2020 y toda una batería de líneas destinadas a emprendimientos a secas y que incorporan a empresas capitalistas en su implementación, como reSOLVER, Crowdfunding PBA, CEDEM PBA y, por último, la única que tenía el adjetivo de asociativos: emprendimientos asociativos conformados por detenidos y liberados. Agregamos a este listado el Programa Emprender^[45], que surgió en un municipio de nuestro campo pero que al cierre del mismo no había logrado ejecutar los fondos comprometidos, como se verá en el capítulo 4 (se desarrollaba en el Ministerio de Desarrollo Social de la provincia). Para el cooperativismo surgió Espacio Cooperativo, a través del cual se brindaban capacitaciones, dando indicios de interés en el sector, pero, al mismo tiempo, se aprobó la Ley 15.007/2017 que modificó el Código Fiscal sobre el Impuesto sobre los Ingresos Brutos y que afecta la situación frente al impuesto de las cooperativas de trabajo, así como la de sus asociados. Ninguna de estas políticas emergió en nuestro trabajo de campo en el Conurbano, por lo que no las analizamos en profundidad.

Por último, del análisis de las intervenciones provinciales surge un aspecto que afecta a nuestro objeto de estudio en virtud de discursos oficialistas y prácticas tanto del nivel nacional como del provincial. Se trata de un profundo sesgo anticonurbano, incluso con miradas discriminatorias^[46], que afectan a los habitantes de dicho territorio. Al respecto, Airala (2018) recupera testimonios de varios funcionarios que se refieren al CB asociándolo a su “complejidad”, “masividad”, “densidad”, “conflictividad”, en contraposición con lo que se denomina “el interior de la provincia”, y plantean que ello dificulta el diseño de las políticas públicas. Emerge, incluso, desde testimonios del Ministerio de la Producción, una mirada focalizada y secuencial donde, así como hay individuos no dignos de promoción sino de asistencia, aparecerían territorios con tal desmerecimiento:

la masividad y vulnerabilidad del Conurbano hace que los funcionarios se pregunten sí, antes de desarrollar políticas de promoción de la economía social, no habría que cubrir las necesidades básicas de la población, por ejemplo, en las villas. Primero urbanizar, asegurar la alimentación. (Airala, 2018: 13)

En dicho territorio existe una gran riqueza de políticas públicas para la EP y la ESS, hasta el momento inexploradas a escala de todo el CB y a la que nos abocamos a partir del próximo capítulo.

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