Maximiliano Ceballos, Leonardo Collado, Aníbal Verga y Leonardo Gallo

Breve historia de los parques nacionales en la Argentina

La actual Administración de Parques Nacionales tiene sus antecedentes en los primeros años del siglo xx cuando, en 1902, Carlos Thays, por encargo del Gobierno nacional, realizó un detallado estudio del área de las cataratas del Iguazú proyectando un parque nacional de 25.000 hectáreas, cuyo establecimiento demoraría aún varios años. Luego, en 1903, Francisco Moreno cedió a la Nación unas 7500 hectáreas de su propiedad ubicadas al oeste del lago Nahuel Huapi con el fin de que “sea consagrada como parque público natural”. La donación fue aceptada en febrero de 1904 y sentó las bases para la creación de las áreas protegidas nacionales. La idea de protección de la naturaleza sigue tomando forma y es así como varios impulsores continúan trabajando en el tema; Bailey Willis en 1913 presentó un proyecto de creación del parque nacional Nahuel Huapi y luego Hosseus en 1916 se ocupa de este proyectando el Parque Nacional del Sud (Dimitri 1954), que se convirtió en el primer parque nacional en 1922 con una superficie de 785.000 ha y en 1928 contó con siete guardaparques, siendo estos considerados el primer cuerpo de guardaparques. Conjuntamente, en el año 1909, se habían hecho, por ley nacional, las reservas de tierras en torno al área cataratas con la finalidad de establecer un parque nacional (Burkart 1994). Así fue que en 1934, con la sanción de la ley 12103, se crean los parques del Iguazú y Nahuel Huapi (Dimitri 1954), ya que si bien el Parque Nacional del Sud era considerado parque nacional, no adquiere tal carácter hasta contar con este instrumento legal, con el que se crea además la Dirección de Parques Nacionales (hoy Administración de Parques Nacionales) (Burkart 1994).

La Argentina pasó a ser así el tercer país del continente americano en contar con parques nacionales luego de Estados Unidos y Canadá, y con miras a continuar con esta política, el Poder Ejecutivo elevó al Congreso, en septiembre de 1936, un proyecto en el que proponía la creación de siete nuevas áreas protegidas. Al no sancionarse dicho proyecto en un tiempo prudencial, el Ejecutivo destinó para parques nacionales, por decreto con fecha 11 de mayo de 1937, las reservas Lanín, Los Alerces, Francisco Moreno y Los Glaciares, situadas todas ellas en la Patagonia. El decreto preveía, además, un área anexa a Los Alerces, que recién en 1971 constituiría el Parque Nacional Lago Puelo. Hacia 1945, las áreas reservadas fueron efectivamente declaradas parques nacionales. También se reconoció en esos momentos el Parque Nacional Laguna Blanca, sobre la base de una reserva de tierras realizada en diciembre de 1911 y destinadas para parque en mayo de 1940 (web institucional APN 2020).

La consolidación de los nuevos parques nacionales comenzó con una política tendiente a fortalecer la salvaguarda de la soberanía y fomento del turismo, marcando gran inequidad en las regiones del país representadas en áreas protegidas. A excepción del Parque Nacional Iguazú, el resto se hallaba íntegramente recostado contra el macizo andino patagónico (web institucional APN 2020). No obstante, eran reconocidos ya otros valores por que debe protegerse una porción del territorio. En 1923, Lucien Hauman explica los motivos científicos, sentimentales y utilitarios, proponiendo áreas de importancia por proteger por sus particularidades fitogeográficas, propuesta que se nutre con los trabajos de varios exponentes del ámbito académico como Hosseus, Anasagasti, Frey, Parodi, Pérez Moreau y Dennler de la Tour, entre otros (Dimitri 1954). Así es como en 1943 Dennler de La Tour proyectó un parque nacional en la provincia del Chaco y propuso la ampliación del Parque Nacional Iguazú. Comenzó entonces una etapa en la que la creación de nuevos parques nacionales apuntaba a satisfacer el criterio de que las áreas protegidas conserven unidades representativas de las distintas formaciones biogeográficas del país. Aquel proyecto de Dennler La Tour, continuado por el ingeniero agrónomo Hugo Correa Luna y el entomólogo Antonio Martínez, dio lugar a la creación, en 1945, del Parque Nacional Chaco. El mismo año, se reservaron diez mil hectáreas que luego conformarían el Monumento Natural de los Bosques Petrificados de Jaramillo, en plena estepa patagónica santacruceña, hecho que se efectivizó en 1954. Recientemente, esta área protegida se transformó en parque nacional (web institucional APN 2020).

Desde entonces, el sistema de parques nacionales fue creciendo a medida que se materializaron áreas protegidas en casi todas las provincias argentinas. Actualmente, la ley 22351 es el instrumento que establece los procedimientos para la declaración de parques nacionales, monumentos naturales o reservas nacionales y el país cuenta, a la fecha, con 48 áreas protegidas y cuatro especies declaradas monumentos naturales nacionales. Inicialmente la creación de las áreas protegidas siguió la lógica de la creación del Parque Nacional Yellowstone, que implica la conservación sin comunidades originarias, solo para admirar las bellezas naturales y el desarrollo del turismo para clases sociales altas. Con el advenimiento del paradigma de los servicios ecosistémicos, se ha cambiado la posición y se han incluido aspectos valorativos de todos los servicios que el bosque da a la sociedad (Sedrez y Ladio 2012).

El Sistema de Áreas Protegidas se completa con las de jurisdicción provincial, que pueden ser públicas, privadas, comunitarias o pertenecientes a universidades o a ONG y que desde el año 2003, a través de un acuerdo firmado entre la Administración de Parques Nacionales (APN), el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), cuenta con un ámbito federal de coordinación entre las provincias y el Estado nacional para implementar las políticas sobre Áreas Protegidas por medio del Sistema Federal de Áreas Protegidas (SiFAP).

Este sistema registra 500 áreas protegidas. Las continentales, que incluyen áreas costeras, no estrictamente marinas, cubren una superficie de 36.947.536 hectáreas. Representan el 13,29 % del territorio nacional continental. Las áreas que lo integran son inscriptas voluntariamente por la autoridad competente –nacional o provincial– e incluyen 55 de jurisdicción nacional bajo la Administración de Parques Nacionales, 442 reconocidas por las provincias y sometidas a algún tipo de gestión provincial, municipal, universitaria, privada o de gestión mixta, con respaldo normativo provincial o municipal de creación, y tres áreas marinas protegidas: Namuncurá Banco Burwood, Banco Burwood II y Yaganes, creadas en el marco del Sistema Nacional de Áreas Marinas Protegidas (SNAMP) establecido por la ley N.º 27037. También algunas cuentan con designación internacional: 15 reservas de biosfera (MaB-UNESCO), 23 sitios Ramsar (humedales de importancia internacional) y cinco bienes de patrimonio mundial natural (UNESCO): Parque Nacional Los Glaciares, Parque Nacional Iguazú, Península de Valdés, conjunto Parque Provincial Ischigualasto-Parque Nacional Talampaya y Parque Nacional Los Alerces (Ambiente 2021, SIFAP 2020).

La conservación in situ se orienta a la conservación de recursos genéticos en su ecosistema original, independientemente de que tales ecosistemas hayan estado sujetos a la intervención humana (Thomson, Graudal y Kjær 2001). Las áreas protegidas, cualquiera sea su jurisdicción, cumplen un importante rol en la conservación de estos recursos. La mayoría de las especies vegetales que existe en los bosques del mundo actualmente no se plantan y la mayoría probablemente nunca se plantará, al menos en un futuro previsible, por lo que dependerán de la conservación in situ (Thomson y Theilade 2001). La conservación de la biodiversidad forestal, que comprende los recursos genéticos forestales, es fundamental para el mantenimiento del valor productivo de los bosques, para mantener el estado sanitario y la vitalidad de los ecosistemas forestales y, con ello, para mantener sus funciones protectoras, ambientales y culturales. La conservación in situ tiene, además, la ventaja de conservar la función de un ecosistema y no solo sus especies (FAO, CSFD, IPGRI 2001).

En el caso de las áreas protegidas de jurisdicción nacional bajo la Administración de Parques Nacionales, 40 registran la presencia de 188 de las especies incluidas en el presente informe, de acuerdo con los registros ingresados en el Sistema de Información de Biodiversidad de la Administración de Parques Nacionales (https://sib.gob.ar/). Es decir que en los Parques Nacionales la diversidad entre especies estaría bien representada, no así la variación dentro de especies que debería contemplar el área de distribución natural total de estas (Figura 1).

No obstante, además de la contribución que hace el sistema de áreas protegidas a la conservación de los recursos genéticos forestales, puede ocurrir que muchas especies de interés no estén lo suficientemente representadas en el sistema de áreas naturales protegidas; es en estos casos en donde el ordenamiento territorial tendiente a garantizar la conservación in situ cobra importancia (FAO, CSFD, IPGRI 2001).

En este sentido, la FAO (2014) contempla en su estrategia número cinco del plan mundial para la conservación de los RGF, como prioridad, fortalecer la contribución de los bosques primarios a la conservación in situ de los recursos genéticos forestales. La información obtenida de las actividades de conservación in situ para poblaciones marginales o en sus límites de rango resultará fundamental a la hora de plantear opciones en relación con la adaptación al cambio climático (FAO 2014).

Figura 1. Fuente: SIB-APN (2022).

El rol de los ordenamientos territoriales de bosques nativos como herramienta de conservación in situ

La Ley Nacional N.° 26331 de Presupuestos Mínimos para la Conservación de los Bosques Nativos, sancionada en 2007, se ha constituido en una herramienta con una enorme potencialidad para la conservación y manejo de los recursos genéticos forestales “in vivo-in situ”.

Esta ley establece en su artículo 6 que cada jurisdicción debe realizar un ordenamiento territorial de los bosques nativos (OTBN) existentes en su territorio mediante un proceso participativo, de acuerdo a los criterios de sustentabilidad ambiental (CSA) mencionados en el anexo de esta, estableciendo diferentes categorías de conservación (SAyDS-Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable- 2019).

Las categorías de conservación establecidas en la ley, según su artículo 9.°, son las siguientes:

• Categoría I (rojo): sectores de muy alto valor de conservación que no deben transformarse. Incluirá áreas que, por sus ubicaciones relativas a reservas, su valor de conectividad, la presencia de valores biológicos sobresalientes o la protección de cuencas que ejercen, ameritan su persistencia como bosque a perpetuidad, aunque estos sectores puedan ser hábitat de comunidades indígenas y ser objeto de investigación científica.
• Categoría II (amarillo): sectores de mediano valor de conservación, que pueden estar degradados pero que a juicio de la autoridad de aplicación jurisdiccional con la implementación de actividades de restauración pueden tener un valor alto de conservación y que podrán ser sometidos a los siguientes usos: aprovechamiento sostenible, turismo, recolección e investigación científica.
• Categoría III (verde): sectores de bajo valor de conservación que pueden transformarse parcialmente o en su totalidad, aunque dentro de los criterios de la presente ley (ley nacional 26331 2007).

La reglamentación de dicho artículo, según el Decreto Nacional N.° 91 de 2009, establece lo siguiente:

En la Categoría I, que dado su valor de conservación no puede estar sujeta a aprovechamiento forestal, podrán realizarse actividades de protección, mantenimiento, recolección y otras que no alteren los atributos intrínsecos, incluyendo la apreciación turística respetuosa, las cuales deberán desarrollarse a través de planes de conservación. También podrá ser objeto de programas de restauración ecológica ante alteraciones o disturbios antrópicos o naturales.

Las actividades por desarrollarse en la Categoría II deberán efectuarse a través de planes de conservación o manejo sostenible, según corresponda.

Las actividades por desarrollarse en la Categoría III deben efectuarse a través de planes de conservación, manejo sostenible o de aprovechamiento del cambio de uso del suelo, según corresponda. Se entiende que la transformación, sea esta parcial o total, es la actividad de desmonte definida por el artículo 4.º de la ley.

Las actividades permitidas en cada categoría incluyen las contempladas en las de mayor valor de conservación.

En caso de duda respecto de la afectación de un predio en forma total o parcial, se optará por la categoría de mayor valor de conservación. Entiéndase por “recolección” a la actividad de colecta de todos aquellos bienes de uso derivados del bosque nativo que puedan ser sosteniblemente extraídos en cantidades y formas que no alteren las funciones reproductivas básicas de la comunidad biótica.

Entiéndase por “bosque nativo degradado o en proceso de degradación” a aquel bosque que, con respecto al original, ha perdido su estructura, funciones, composición de especies o su productividad (decreto nacional N.° 91/2009. Reglamentación ley 26331).

En la Tabla 1, se puede observar que la implementación de los OTBN mediante leyes provinciales se inició en 2008, con la aprobación de la normativa provincial en Salta y terminó de completarse a fines de 2016, con la aprobación de la ley provincial en la provincia de Buenos Aires, en un periodo de 8 años.

Tabla 1. Normativa de aprobación de los OTBN en cada jurisdicción y sus actualizaciones. Fuente: SAyDS (2019).

Los procesos de OTBN son dinámicos y sus actualizaciones constituyen una oportunidad para realizar una revisión integral de la normativa correspondiente, ajustar la zonificación de los bosques nativos a escala provincial y revisar la valoración y ponderación de los diez criterios de sustentabilidad ambiental establecidos en la ley 26331 y la cartografía resultante, entre otras acciones.

Además, implica la realización de un proceso participativo mediante el cual se sometan a discusión pública las decisiones tomadas a nivel técnico, político y legal, instancia fundamental para legitimar todo proceso de ordenamiento territorial.

Las ALA (Autoridades Locales de Aplicación) y la ANA (Autoridad Nacional de Aplicación) han acordado, en el ámbito del CoFeMa (Consejo Federal de Medio Ambiente), que los procesos de actualización de los OTBN se realizarán dentro de un marco de progresividad y flexibilidad (SAyDS 2019).

Si bien se ha logrado un gran avance en la protección de los bosques nativos, la realidad aún dista mucho de ser ideal, encontrándose muchas dificultades, de las que señalamos, relacionadas con los OTBN, las siguientes:

– Dificultad en la implementación y visualización de los criterios de sustentabilidad. Estos son clave para determinar qué se conserva, usa o se habilita el cambio de uso. Las actualizaciones son claves para que se expliciten y desde el MAyDS se están exigiendo estos a las jurisdicciones.

– Dificultad en el cumplimiento total de las restricciones de cada categoría. La mayor problemática son los desmontes no autorizados en categorías no habilitadas para tal actividad, pero también deben contemplarse los usos no habilitados para cada categoría. Entendemos que la implementación de los OTBN es un proceso al que debe llegarse y es imposible la implementación automática a través de la norma.

– Desajuste entre las superficies de bosques determinadas por el inventario forestal nacional y los OTBN provinciales. Existen bosques subrepresentados que es necesario incorporar. Generalmente, se trata de formaciones marginales y ecotonales, que resultan muy relevantes desde el punto de vista de la conservación de la diversidad genética. También existe superficie que no corresponde a la definición de bosques incluida en los OTBN. Estas deficiencias deben ir corrigiéndose en las actualizaciones, conciliando la información del Inventario Forestal Nacional (IFN) con la información más detallada que poseen las provincias en muchos casos, ajustando las definiciones de bosques y contemplando el estado temporal y de etapas sucesionales de estos, que en muchas fases puede no coincidir con las definiciones, las que deberían ajustarse localmente.

• Coherencia en las categorías entre jurisdicciones. Se observan categorizaciones incoherentes entre provincias limítrofes, las que podrían subsanarse o al menos justificarse por medio de la transparencia de los criterios de categorización utilizados.

Como puede observarse en la Figura 2, el resultado de los OTBN en todo el país indica que algo más de 20 % de los bosques poseen la categoría de conservación I (rojo), sin contar con aquellos bosques localizados en los parques nacionales que no entran dentro de las jurisdicciones provinciales y sus OTBN, pero que deben considerarse en categoría I.

Figura 2. Proporción de cada categoría de conservación en la superficie total de bosques nativos declarada para todo el país. Fuente: SAyDS (2019).

Si bien el análisis por provincia permite realizar una primera evaluación de los resultados, esta comparación entre jurisdicciones carece de sentido si estamos comparando distintos ecosistemas forestales y distintas situaciones topográficas, por lo que es necesario realizar un análisis a nivel de regiones forestales de manera de evaluar los niveles de conservación, manejo o cambio de uso de cada región forestal (Tabla 2).

Con respecto a las proporciones de categorías por provincia, estos son muy variables, reflejando algunas de las problemáticas señaladas, que es necesario ajustar (Figura 3).

Figura 3. Superficie de bosque nativo (en hectáreas) declarada por cada provincia por categoría de conservación.

Las regiones forestales o ecosistemas forestales o regionales están integrados por varias jurisdicciones y sus ordenamientos reflejan las diferencias de criterios utilizadas, que deberían mantener una coherencia a nivel regional, ya que se trata esencialmente de ecosistemas boscosos comparables entre jurisdicciones (Figura 4).

Figura 4. Ordenamiento de los bosques nativos de la Argentina. Fuente: SAyDS (2019).

Tabla 2. Resultado de los OTBN a nivel de regiones forestales del país. Fuente: SAyDS (2019).

El Parque chaqueño (Figura 5) contiene la mayor proporción de los bosques del país. A su vez, fue la más afectada por los desmontes producto del avance de la frontera agropecuaria durante los últimos 15 años, que son los que motivaron la sanción de la ley que analizamos.

En esta región, se conservan en categoría I casi el 20 % de los bosques. En contraparte, la superficie boscosa habilitada para su cambio de uso, es decir, con posibilidad de ser desmontada, es superior a ese porcentaje.

La proporción de bosques de las demás regiones forestales, con respecto al total del país, queda muy por debajo de los de la región chaqueña.

El Espinal (Figura 5) constituye la segunda región forestal del país, con un 13 % del total, aunque según la Dirección Nacional de Bosques –y teniendo en cuenta la información del Primer Inventario Nacional–, se encuentra subrepresentada en los OTBN declarados por varias de las provincias que la componen. En esta región, la proporción de bosques conservados en categoría I es similar a la región chaqueña, así como la proporción de bosques con posibilidad de ser cambiados de uso.

La tercera región forestal está representada por las Yungas, o selva tucumano boliviana (Figura 5), con el 8 % de los bosques del país. En este ecosistema forestal, se observa un incremento en la proporción de bosques en conservación en categoría I, que es de casi el 30 %. Dicha proporción radica en las características topográficas de dicha región y a la priorización del criterio de conservación de cuencas, en una región eminentemente montañosa, con además menor presión de uso agrícola en los sectores más escarpados.

La región de Monte (Figura 5), a pesar de su extensión territorial como región, posee solo algo más de proporción de bosques que la de Yungas respecto al total nacional. Al igual que la región del Espinal, se encuentra subrepresentada por los OTBN de algunas de las provincias que más superficie poseen de dicha formación, en especial aquellas del sur de la región. Asimismo, la proporción de bosques en conservación en categoría I es la más baja de todas las regiones forestales, no llegando al 10 % de los bosques regionales.

Figura 5. Regiones forestales de la Argentina.

Los bosques andino-patagónicos (Figura 5) le siguen muy cerca en proporción de bosques respecto de todo el país, con un 6 %, aunque posee una proporción elevada de bosques en conservación en categoría I, cercana al 40 % del total regional y la más baja proporción de bosques pasibles de ser transformados, con apenas un 3 % en categoría III. En esta región, así como en las Yungas, se aprecia la predominancia del criterio de conservación de cuencas, ya que los bosques se ubican en topografías montañosas cordilleranas.

La Selva paranaense o selva misionera (Figura 4) cuenta con solo un 3 % de los bosques del país. La proporción de bosques en conservación en categoría I es relativamente baja en comparación con las otras regiones, salvo la de Monte, con un 17 % de los bosques regionales en dicha categoría. A su vez, la proporción de bosques en categoría III (verde), que puede ser transformada o eliminada, es la mayor con respecto a las otras regiones, debiéndose muy probablemente a la presión ejercida por los intereses para uso por la agricultura o la ganadería. También se observa en este caso que el criterio predominante para clasificar los bosques en categoría I fue que se encontraran dentro de áreas protegidas o áreas con algún tipo de protección, localizada mayoritariamente en el núcleo menos transformado de estos bosques.

Es de destacar que la Selva paranaense localizada en Misiones representa no más del 5 % de la superficie original de dicho ecosistema que pertenece esencialmente al Brasil. Sin embargo, en el Brasil fue transformado a tal punto que los bosques de esta formación en la Argentina representan hoy el 50 % de la superficie remanente de dicho ecosistema, originalmente de 47 millones de hectáreas.

Por último, la región del Delta e Islas del Paraná (no contemplada en el primer Inventario Forestal Nacional de 2005) constituye la región de menores dimensiones, con menos del 1 % del total nacional. Si bien presenta una elevada e inédita proporción de conservación –del 88 % del total regional en categoría I–, es posible que no se halle implementada su conservación ya que es común la ganadería estacional en dicha región insular y las quemas de pastizales y eventualmente bosques para habilitar nuevas tierras al uso ganadero (Figura 5).

Queda un remanente de superficie, que representa algo más del 1 % nacional, que no se encuentra en ninguna de las regiones forestales establecidas. Gran parte de estos bosques se encuentra en el litoral de la provincia de Buenos Aires (Talares), así como en otras regiones.

Análisis regional sobre la participación provincial en el OTBN de la correspondiente región forestal

Parque chaqueño

Son 13 las provincias que poseen este ecosistema forestal en muy diferente proporción.

Si bien en la totalidad de la región se conservan en categoría I el 20 % de los bosques, existe mucha disparidad en los porcentajes asignados a esta categoría por diferentes provincias.

Se destaca Córdoba, que ha asignado más del 80 % de la formación chaqueña a la categoría I, pero con un OTBN cuestionado desde la Autoridad Nacional y acreditado excepcionalmente dadas las deficiencias encontradas, tales como que la información suministrada no permitía conocer la superficie de bosques nativos por categoría de conservación y presenta la totalidad de los ambientes de la provincia, no solo los boscosos, clasificados en las tres categorías de conservación estipuladas en la ley, dando cuenta de una interpretación diferente a la establecida de dicha normativa (SAyDS 2019), además de deficiencias en el proceso participativo, lo que ha generado un ordenamiento no realista y difícil de cumplir (Tabla 3).

Tabla 3. Región Parque chaqueño. Contribución por provincia al OTBN de la región. Fuente: SAyDS (2019).

Las cuatro provincias principales en esta región conservan en promedio un 10 % de sus bosques en categoría I. De ellas, la que menor proporción de bosques declara para conservación es Chaco, cuya superficie no supera el 6 % de los bosques provinciales.

En las provincias que menos participan en la región también se presenta disparidad en la conservación. San Luis, Santa Fe y La Rioja poseen elevados porcentajes de conservación, con un 25 % en promedio en categoría I, mientras que San Juan y Corrientes (que también tuvo problemas con la acreditación de su OTBN) son las que menos conservan. Debería observarse con mayor detalle a estas provincias regionalmente marginales ya que sus bosques podrían tener gran importancia en cuanto a la diversidad genética, precisamente por el hecho de ser ecotonalmente regionales.

Si bien el análisis por provincia permite realizar una primera evaluación de los resultados, esta comparación entre jurisdicciones carece de sentido si estamos comparando distintos ecosistemas forestales y distintas situaciones topográficas, por lo que es necesario realizar un análisis a nivel de regiones forestales de manera de evaluar los niveles de conservación, manejo o cambio de uso de cada región forestal (Tabla 2).

Las regiones forestales, ecosistemas forestales o regionales están integrados por varias jurisdicciones y sus ordenamientos reflejan las diferencias de criterios utilizadas, que deberían mantener una coherencia a nivel regional, ya que se trata esencialmente de ecosistemas boscosos comparables entre jurisdicciones (Figura 4).

Tabla 4. Áreas protegidas de la región chaqueña. Fuente: SAyDS (2003).

Con respecto a los bosques que se habilitan para su transformación (categoría III), se destaca Formosa, cuyo OTBN posee algunas particularidades, como categorías móviles, con un 74 % de bosques en categoría III, que los habilita legalmente para su transformación a la agricultura o ganadería, mientras que Chaco, Santiago del Estero y Salta presentan en promedio la mitad de ese porcentaje en categoría III. Se destaca la ausencia de esta categoría en Córdoba y Santa Fe, esta última con sus bosques chaqueños muy mermados desde hace muchas décadas.

En general, predominaron los criterios de conservación de cuencas en la región (SAyDS 2015), aunque en Chaco y Salta también se observa fuertemente el de superficie mínima de hábitat.

Las áreas protegidas de la región chaqueña (nacionales, provinciales y privadas) de diferentes estatus de conservación, que en parte han condicionado al OTBN, suman 2.456.008 ha de superficie total, superficie que representa un 7,5 % de la superficie boscosa regional y un 40 % de la de bosques de categoría I (rojo), lo que arroja una idea aproximada de la ampliación de la conservación que representan los bosques de categoría I en el OTBN para esta región (Tabla 4).

Espinal

La región del Espinal comprende a seis provincias, pero el 90 % de los bosques se concentran en La Pampa, Entre Ríos y San Luis. En promedio, se conserva en categoría I el 17 % de la superficie boscosa, aunque la proporción, como se observa, es muy variable entre provincias. La Pampa y San Luis, que concentran gran parte de la región, solo conservan el 5 %. Se destaca Entre Ríos, también importante, con un 50 % de bosques en categoría I (Tabla 5).

Córdoba se destaca por el alto grado de conservación, aunque, como se vio, su OTBN presenta muchas deficiencias y no es representativo. Santa Fe posee más del 25 % de estos bosques en categoría I y en el otro extremo se encuentra Corrientes, donde este ecosistema forestal es relevante, además de limítrofe con la Selva paranaense, lo que le otorga un particular valor, solo conserva el 5 % en categoría I. Esto último se refleja en la proporción de bosques en los que se permite su transformación en Corrientes, que asciende a la elevada cifra del 76 %. Esta provincia tiene a sus bosques del Espinal, con una especie endémica relevante como el ñandubay (SAyDS 2019).

Tabla 5. Región del Espinal. Contribución por provincia al OTBN de la región. Fuente: SAyDS (2019).

Las áreas protegidas de la región del Espinal (nacionales, provinciales y privadas) de diferentes estatus de conservación en parte han condicionado al OTBN ya que suman 40.586 ha de superficie total, superficie que representa, teniendo en cuenta que son superficies totales, un 0,6 % de la superficie boscosa regional y un 3,4 % de la de bosques de categoría I (rojo) (Tabla 6), lo que arroja una idea aproximada de la ampliación de la conservación que representan los bosques de categoría I en el OTBN para esta región.

Tabla 6. Áreas protegidas de la región del Espinal. Fuente: SAyDS (2003).

Yungas

La ecorregión de las Yungas es la tercera en superficie boscosa a nivel nacional, a pesar de su extensión geográfica reducida. Está conformada por cuatro provincias de manera dispar, ya que Salta posee casi el 60 % de los bosques de esta formación; Jujuy, en segundo lugar, posee el 25 %; Tucumán, el 14 % y Catamarca, el resto.

En función de las características topográficas sobre las que se asientan estos bosques, el criterio predominante para la categorización fue el de protección de cuencas, aunque evidentemente no resultó de manera pareja para todas las provincias.

En promedio, se conserva en categoría I el 30 % de los bosques, pero con mucha disparidad entre provincias. Por un lado, en la región sur de este ecosistema forestal se conserva en categoría I más del 80 % de los bosques (Tucumán y Catamarca) y por otro, en el sector norte (Salta y Jujuy), este porcentaje desciende drásticamente a menos del 20 %, siendo las condiciones topográficas similares y con el agravante de una mayor precipitación (Tabla 7).

Tabla 7. Yungas. Contribución por provincia al OTBN de la región. Fuente: SAyDS (2019).

Se destaca que en categoría III, pasible de transformación o desmonte, hay una muy baja proporción de bosques en todos los OTBN y localizados en la parte pedemontana, topográficamente más baja de la región, limitante con la chaqueña. Probablemente, esto se deba a que estos bosques basales desaparecieron hace ya mucho tiempo producto del avance de la frontera agrícola y urbana. El bosque pedemontano remanente ha quedado en una matriz agrícola y ha sido clasificado en esa categoría III.

Las áreas protegidas de la región de las Yungas (nacionales, provinciales y privadas) son de diferentes estatus de conservación y en parte han condicionado al OTBN. Suman 1.495.912 ha de superficie total, que representan un 35,2 % de la superficie boscosa regional y constituyen un 20 % más en superficie que los bosques de categoría I (rojo), lo que estaría indicando en este caso una considerable protección de los bosques por parte del sistema de áreas protegidas regional, completado por los bosques de categoría I fuera de estas (Tabla 8).

Tabla 8. Áreas protegidas de la región de las Yungas. Fuente: SAyDS (2003).

Monte

La región del Monte es la cuarta región en superficie de bosques de acuerdo a los OTBN provinciales, con más de 4 millones de ha. Pero hay que aclarar que sus bosques están significativamente subrepresentados o ausentes en los OTBN de varias provincias. En las provincias de La Pampa, Chubut, Río Negro, Neuquén y Salta no se ha incluido esta región en sus ordenamientos territoriales, resultando claramente que Río Negro y la Pampa poseen gran parte de la superficie regional. En función de lo cartografiado en los OTBN, Mendoza es la provincia más relevante y posee la mitad de los bosques declarados, seguida de San Juan, con la cuarta parte.

Por otra parte, a pesar del peso regional en Mendoza y San Juan, estas provincias solo conservan en categoría I el 4 % de sus bosques. En contraposición, San Luis, Tucumán y La Rioja son marginales regionalmente y conservan una alta proporción de sus bosques de Monte.

También se destaca la baja proporción de categoría III en todas las provincias, y tal como en las Yungas, puede deberse al ya alto nivel de transformación de estos ecosistemas.

Las áreas protegidas de la región del Monte (nacionales, provinciales y privadas) de diferentes estatus de conservación, que en parte han condicionado al OTBN, suman 1.711.694 ha de superficie total, que representa, teniendo en cuenta que son superficies totales (donde los bosques cubren una parte y en algunos casos no hay bosque) un 42,7 % de la superficie boscosa regional y, por lo tanto, casi cinco veces más en superficie que los bosques de categoría I (rojo).

Tabla 9. Región del Monte. Contribución por provincia al OTBN de la región. Fuente: SAyDS (2019).

En este caso, gran parte de las áreas protegidas regionales no poseen bosques y es factible que los escasos bosques que se conservan puedan ser atribuidos a áreas protegidas (Tabla 10).

Tabla 10. Áreas protegidas de la región del Monte. Fuente: SAyDS (2003).

Bosque andino patagónico

La región de los bosques andino-patagónicos presenta una elevada coherencia interprovincial en las proporciones asignadas a cada categoría del OTBN, al contrario de lo que sucede en otras regiones forestales. Es una región eminentemente montañosa en la que claramente el criterio de protección de cuencas fue el eje directriz de los OTBN. También se han tenido en cuenta los valores biológicos sobresalientes. También fue tenido en cuenta el valor genético de los bosques en varias de las provincias patagónicas. Este aspecto adquiere relevancia regional debido a que la región estuvo sometida a glaciaciones en el pasado, lo que derivó en la existencia de refugios glaciarios de vegetación, donde se conserva una mayor diversidad genética y a partir de los cuales se recolonizaron las diferentes zonas una vez retirados los hielos (Azpilicueta et al. 2009). Claramente han predominado en esta región forestal aquellos criterios relacionados con los servicios ambientales.

El promedio de conservación en categoría I es del 40 %, con escasas variaciones interprovinciales. Lo mismo puede decirse de la categoría III de transformación, que es escasa, con un promedio del 3 % y poca variación (Tabla 11).

Tabla 11. Región de bosques andino patagónicos. Contribución por provincia al OTBN de la región. Fuente: SAyDS (2019).

Las áreas protegidas de la región de los bosques andino-patagónicos (nacionales, provinciales y privadas) poseen diferentes estatus de conservación y, en parte, han condicionado al OTBN. Suman 2.227.070 ha de superficie total, superficie que representa, teniendo en cuenta que son superficies totales, donde los bosques cubren una parte y en algunos casos no poseen, un 66,8 % de la superficie boscosa regional y representa un 70 % más en superficie que los bosques de categoría I (rojo). Esto estaría indicando una considerable protección de los bosques por parte del sistema de áreas protegidas regional, completada por los bosques de categoría I por fuera de estas (Tabla 12).

Tabla 12. Áreas protegidas de la región andino-patagónica. Fuente: SAyDS (2003).

Selva paranaense

La región de la Selva paranaense está localizada en un 98 % en la provincia de Misiones, razón por la cual también se la llama selva misionera. Aunque como ya se dijo anteriormente, esta región es una expresión marginal de un amplio ecosistema desarrollado mayoritariamente en el Brasil, donde ha sido enormemente transformado, constituyendo hoy el sector argentino el 50 % de su remanente respecto del original total de Brasil, Paraguay y la Argentina.

En promedio se conservan en categoría I el 14 % de sus bosques, aunque con gran disparidad entre Misiones, con un 14 % y Corrientes, donde esta formación es eminentemente marginal, con más del 40 %.

El criterio predominante para la conservación fue claramente la pertenencia a reservas provinciales, localizadas en las áreas más elevadas de las sierras misioneras, no existiendo prácticamente bosques en categoría I en áreas más bajas, con alta presión agrícola y ganadera. Por otra parte se destaca la elevada proporción de bosques posibles de ser transformados, en categoría III en Misiones, con casi un 30 % de la superficie provincial de bosques nativos. Por el contrario, en Corrientes este porcentaje desciende a algo más del 10 % (Tabla 13).

En cuanto a las áreas protegidas de la región de los bosques de la Selva paranaense (Nacionales, Provinciales y Privadas) presentan diferentes estatus de conservación y en parte han condicionado al OTBN. Ellas suman 485.616 ha de superficie total, superficie que representa un 29,1 % de la superficie boscosa regional y, por lo tanto, el doble en superficie que los bosques de categoría I (Rojo). Esto estaría indicando una considerable protección de los bosques por parte del sistema de áreas protegidas regional, complementada por aquellos bosques de categoría I por fuera de las mismas (Tabla 14).

Tabla 13. Región de Selva paranaense. Contribución por provincia al OTBN de la región (SAyDS, 2019).

Tabla 14. Áreas protegidas de la región de la Selva paranaense (SAyDS 2003).

Delta del Paraná

La región de los bosques en galería del delta del río Paraná constituye la región forestal más pequeña, constituida por cuatro provincias del litoral. No se ha incluido a la provincia de Buenos Aires en esta tabla, ya que al tratarse de información de 2015 (SAyDS 2015), el OTBN de esta provincia aún no se encontraba aprobado por Ley. En cualquier caso la participación de Buenos Aires en esta región es minoritaria con respecto a las otras provincias. Santa Fe es la provincia de mayor peso, ya que representa el 75 % de los bosques de esta región, seguida por Entre Ríos con el 20 % (Tabla 15).

El promedio de bosques en conservación en categoría I es elevado y cercano al 90 %, determinado fuertemente por Santa Fe, que posee en dicha categoría casi la totalidad de los bosques. Es muy variable la proporción de categoría I en esta región y se destaca el bajo porcentaje en el OTBN de Chaco, que no llega al 10 %. Asimismo, es variable y contrastante la proporción de bosques en categoría de transformación, resaltando el 30 % del Chaco, contra la ausencia de dicha categoría en el resto de las provincias.

Tabla 15. Región del Delta del Río Paraná. Contribución por provincia al OTBN de la región (SAyDS 2019).

Conclusiones

Las principales deficiencias observadas analizando el ordenamiento a nivel de todo el país son las diferencias de criterios empleados para su realización por cada provincia, lo que determina incoherencias entre límites provinciales.

Por otro lado, la lógica de los OTBN responde a análisis provinciales, que en la mayoría de los casos no tienen en cuenta un análisis a nivel de región forestal para que exista una forma de conservación y uso armoniosa para toda la region.

Una de las causas principales de estos problemas es la falta de información para generar los ordenamientos. Son pocos los criterios de sustentabilidad establecidos por la Ley que pudieron aplicarse, fundamentalmente porque no existe la información o esta es dispar por provincia y por región. La autoridad nacional apostó a que se generara lo más rápidamente posible un primer OTBN en cada provincia para poner en marcha el sistema de transferencias del Fondo para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos, establecido por la ley 26331. Estas transferencias anuales, en las que el 70 % del monto está destinado a la generación de planes de manejo y conservación y el 30 % está destinado al fortalecimiento de las autoridades locales de aplicación y a la generación de un sistema de información forestal, generaría un aumento de las capacidades provinciales para la administración y el conocimiento del recurso forestal de cada jurisdicción. De esta manera se pretendía iniciar un circulo virtuoso para mejorar los ordenamientos en las subsiguientes actualizaciones, que, por Ley, están establecidas cada 5 años (Gautreau et al. 2014).

Los primeros OTBN se basaron entonces en la escasa información disponible. En algunas provincias no había inventarios forestales y debieron basarse en la información que arrojo el primer inventario forestal nacional del 2005.

Los criterios más utilizados fueron el de Conservación de Cuencas, fácilmente asequible por información topográfica y en segundo lugar la Existencia de Valores Biológicos Sobresalientes, mayoritariamente en los bosques categorizados como de mayor valor de conservación que correspondieron a las áreas protegidas provinciales (Los Parques Nacionales se clasificaron en su totalidad en categoría I). (García Collazo et al. 2015). Es notable el peso de la categoría I en provincias y regiones de características montañosas.

También puede observarse que especialmente en las provincias del norte tuvieron mucho peso las consideraciones productivas (Criterio de Potencial de Sustentabilidad Agrícola). De esta manera permitió darle continuidad a las zonas agrícolas actuales y al avance de la misma. La definición de esta categoría resultó fuertemente condicionadas por el poderoso lobby que ejercen los sectores agropecuarios en dichas provincias. El peso de la categoría III en las mismas es más elevado que en el resto del país.

Asimismo, en estas provincias (Región Chaqueña y del Espinal), se puede observar el escaso peso de las áreas protegidas en la conservación de los bosques (por su escasa proporción en la superficie total de bosques), lo cual hace mas valiosa y merece mayor vigilancia, la conservación en categoría I fuera de cualquier sistema de áreas protegidas.

Entre estas dos tensiones se clasificaron los bosques de categoría II, de mediano valor de conservación y destinados al manejo, más por defecto que por aplicación de criterios específicos (Gautreau et al. 2014). Dicho esto, es necesario considerar que los OTBN, que deben ser realizado con la más alta participación social, son producto, en la práctica, de un proceso de negociación territorial, con actores socio-económicos de peso, que poseen un alto poder de influencia política. Por ello, las cuestiones técnicas discutidas son importantes para abordar y fundamentar posiciones en dicha negociación.

La necesaria participación social en la elaboración de los OTBN sería una garantía de su validación pública. La participación debe abarcar un amplio espectro y no solo concentrarse en ámbitos técnicos que, generalmente poseen un pensamiento homogéneo. El enfrentamiento de posiciones antagónicas o de resistencia, le da fortaleza al producto. A la vista están algunos de los procesos provinciales, como por ejemplo el de Córdoba, donde la COTBN (Comisión a cargo del OTBN), no tuvo en cuenta a los propietarios de la tierra. En consecuencia, el producto obtenido es inaplicable en el territorio y de hecho no fue acreditado definitivamente por la autoridad Nacional.

Para concluir y en relación a la conservación de los recursos genéticos forestales, si bien es necesaria la generación de información, consideramos que existe un nivel de información actual que no ha sido utilizada, sino parcialmente por los ordenamientos provinciales. Consideramos que el problema es la circulación y difusión de dicha información existente hacia las autoridades provinciales y los encargados de las actualizaciones de los OTBN.

Sabemos que los circuitos de la información científica están más vinculados y condicionados a los centros de poder internacionales, generándose anualmente un cúmulo de investigaciones que no son publicadas en español ni circulan entre los ámbitos de gestión de los recursos forestales y ambientales en general.

Sin duda, la creación de los nodos regionales fue un avance en ese sentido, como órganos de transferencia de información y trabajo articulado con las jurisdicciones provinciales y posiblemente pueda contribuir a la solución de los problemas mencionados. Por otra parte, sin un mayor fortalecimiento y profesionalización de las autoridades locales de aplicación, no existe la posibilidad de un mejoramiento de los OTBN y fundamentalmente de la aplicación de la Ley Nacional.

Por otro lado, resulta imprescindible hacer cumplir la ley 26331 y contar con el presupuesto correspondiente fijado en esta (0,3 % del presupuesto nacional total). En el año 2022 se destinó solo un 3 % del monto que debería haberse asignado para la aplicación plena de la ley con el correspondiente monitoreo y control de los planes de manejo. Tal como se observa en la Figura 6, desde su puesta en vigencia, el presupuesto asignado a la aplicación de la ley 26331 ha disminuido abruptamente, lo que, entre otras cosas, muestra claramente la importancia relativa que se le asigna al bosque nativo.

Figura 6. Presupuesto asignado para la aplicación de la Ley 26331.

Es necesario reforzar la mayor participación social, tanto en los OTBN como en la gestión de la Ley, con la conformación de equipos interdisciplinarios, con un fuerte peso en profesionales de las ciencias sociales y ambientales. Las autoridades de aplicación están generalmente bajo la órbita de profesionales del campo forestal y como hemos visto, las tensiones a las que están sometidos los bosques no tienen que ver con problemas intrínsecos de ese sector, sino que están condicionados por otros usos del territorio, como el agrícola, el ganadero y el urbano.

En tal sentido, las exitosas experiencias de Comanejo (también referido como Manejo Participativo, Coadministración, co-gestión o gestión compartida), iniciadas en el Parque Nacional Lanín en el año 2000 y extendidas luego al Parque Nacionl Nahuel Huapi deberían profundizarse y consolidarse en todas las áreas protegidas. El comanejo responde a la administración compartida de los territorios con comunidades de pueblos originarios para consensuar acuerdos en pos de la conservación de la biodiversidad y del mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades involucradas. Se comparten responsabilidades de administración, manejo y control de un territorio integrando todas las formas de conocimiento, respetando la diversidad cultural y promoviendo el desarrollo de prácticas sustentables. Ejemplos concretos de su eficiencia y solidez funcional entre la APN y las comunidades Mapuche dan prueba de ser el camino correcto (Delgado 2015).

Finalmente, debemos mencionar que el país cuenta además con una Red Argentina de Reservas Privadas, con unos 70 sitios, la mitad de los cuales incluyen bosques nativos (reservasprivadas.org.ar 2022). Por otro lado, existen unas 20 empresas forestales que certifican su producción con las certificaciones internacionales FSC (Forest Stewardship Certification) y con CERFOAR-PEFC (Programme for the Endorsement of Forest Certification). Entre ambas certifican unas 340.000 ha de conservación entre las cuales se incluyen a diferentes bosques nativos, principalmente de las provincias de Misiones, Corrientes, Entre Ríos, Santa Fe y Buenos Aires.