Leonardo Collado, Micaela Bonafini, Mariela Chervin y Leonardo Gallo
Breve reseña de la legislación sobre bosques, recursos genéticos y los marcos institucionales en la Argentina
De la Colonia al siglo xx
El primer antecedente de algún tipo de normativa relacionada con el uso y la conservación de los bosques en lo que va a ser la Argentina data de 1590, en que se solicitaron penas para aquellos que talaran renovales de algarrobo ubicados en las proximidades del Riachuelo, porque procuraban sombra para el ganado vacuno (Fernández 2015).
Conocida es la sentencia de Manuel Belgrano de 1796, mientras ocupaba el cargo de secretario del Consulado de Comercio:
Es indispensable poner todo cuidado y hacer los mayores esfuerzos en poblarlo tierra de árboles, mucho más de las tierras llanas, que son propensas a la sequedad cuando no están defendidas, la sombra de los árboles contribuye mucho para conservar la humedad.
Los cercos siempre de árboles como propongo, pueden franquear leña a los dueños para sus necesidades y frutos en los tiempos en que la naturaleza los dispensa y, además, con el tiempo podremos tener madera en abundancia paro nuestros edificios y demás usos y acaso hacer el servicio de la metrópoli […].
Ya en el periodo independiente se establecieron normativas para solicitar permisos para la extracción de leña para fabricación de carbón.
En 1826, la Ley de Enfiteusis de Bernardino Rivadavia preparó el terreno para imponer el concepto de “Reserva Forestal” emitido al año siguiente por el Código Francés (Fernández 2015).
Aunque claramente en este tema, así como en la agricultura y en la cultura en general, siempre se tuvo una visión colonizada, y en lo forestal se hizo más hincapié en el cultivo de especies exóticas que en el manejo de las nativas.
Bajo la presidencia de Bartolomé Mitre (1862-1868), se dictó una ley que autorizaba al Poder Ejecutivo Nacional a invertir hasta la suma de cinco mil pesos fuertes en la introducción de semillas y plantas útiles al país (Fernández 2015).
El 21 de julio de 1871, durante la presidencia de Sarmiento, se creó por ley el Departamento Nacional de Agricultura en la órbita del Ministerio del Interior, cuyo director se propuso reunir colecciones de maderas nativas y distribuirlas en las exposiciones internacionales. Sobre la base de este departamento, se creó, en 1898, el Ministerio de Agricultura de la Nación.
En 19 de abril de 1879, el presidente Avellaneda expidió el decreto N.° 1054, sancionado el 7 de octubre de 1880, en el que “prohibía todo corte, la fabricación de carbón, extracción de materias textiles y tintóreas sin permiso previo de la autoridad, no pudiendo hacerse el corte sino en los meses de mayo a septiembre”.
Este instrumento legal, de 23 artículos, constituyó la primera ley forestal. No solo consideraba los intereses económicos generales, sino que además estableció rumbos al problema del aprovechamiento de los bosques, estimulando el interés de los particulares hacia nuevas posibilidades de trabajo y progreso (Fernández 2015).
En octubre de 1898, favorecido por el auge de los yerbales de Misiones, el gobierno del presidente Julio Argentino Roca creó el Ministerio de Agricultura de la Nación.
El Ministerio estableció como parte de su estructura la Oficina de Bosques y Yerbales, en virtud de lo señalado en el artículo N.° 14 de la ley N.° 3727. Allí se hacía referencia al tema de la siguiente manera: “Régimen y dirección de bosques nacionales y fomento de ellas en las provincias”. A partir de esta fecha podría decirse que toda la legislación y la jurisprudencia administrativa provienen de este organismo.
La primera mitad del siglo xx
Dos leyes importantes y varios decretos sobresalen al comenzar el siglo: la Ley de Tierras N.° 4167 –de enero de 1903, reglamentada en octubre de 1906; allí figura y se afirma el concepto de “Reserva Forestal”– y la ley N.° 5559, llamada “de Fomento de los Territorios Nacionales”. Un aspecto por destacar es que prohibía dar concesiones sin un plan dasocrático previo y obligaba a licitar las áreas y el uso de guía. Además, se propuso la creación de un Instituto Forestal, anexo a la Facultad de Agronomía de Buenos Aires, pero no logró concretarse (Fernández 2015).
El 4 de octubre de 1906, el presidente Figueroa Alcorta expidió el decreto reglamentario de la explotación de bosques y yerbales que, entre otros considerandos, expresaba:
Que es indispensable para la conservación y el cuidado de los montes, dictar medidas que impidan su destrucción y aseguren la protección oficial del Estado no solo a los bosques fiscales de la nación sino también a los pertenecientes a las provincias y aún a los de propiedad particular (Fernández 2015).
En 1934, nacieron mediante la ley N.° 12103 la Dirección de Parques Nacionales y el Parque Nacional Nahuel Huapi. Este Parque Nacional del Nahuel Huapi se remonta en realidad al 6 de noviembre de 1903, cuando, de las tierras que recibió a modo de recompensa por los servicios prestados en la cuestión de límites con Chile, el Perito Moreno donó al país 7500 hectáreas con destino a la creación de un parque nacional. En dicha Ley se estableció que “podrá declararse parques o reservas nacionales aquellas porciones del territorio de la Nación que por su extraordinaria belleza, o en razón de algún interés científico determinado, sean dignas de ser conservadas para uso y goce de la población de la República”. Esta legislación favoreció la protección de grandes superficies de bosques de todo el país.
Paralelamente, en 1934, se creó en el ámbito del Ministerio de Agricultura, dentro de la Dirección de Tierras, la Dirección de Bosques y la Sección Técnica de Bosques, asignándole a cada una de ellas tareas específicas. Esta fecha puede considerarse como el punto de partida de las actividades específicas del sector forestal (Fernández 2015).
En 1943 se produjo la jerarquización del sector al crearse la Dirección Forestal, dentro del Ministerio de Agricultura, lo cual representaba la primera manifestación o reconocimiento de la importancia y valor del recurso forestal y daba cuerpo a un organismo perfectamente definido en sus funciones y atribuciones.
La ley 13273
Las limitaciones con que se desenvolvió la Dirección Forestal hasta ese momento determinaron la necesidad de sancionar la Ley N.° 13273 de Defensa de la Riqueza Forestal, que, en el año 1948, llenó el vacío legal existente a la hora de encarar políticas forestales con carácter integral. Esta ley fue la primera que reconoció la importancia económica, social y física de los bosques en el país, comprendiendo en su espíritu y en su letra todas las posibilidades necesarias para llegar a concretar una real y ventajosa política forestal nacional (Fernández 2015).
La Ley de Defensa de la Riqueza Forestal fue pionera en muchos aspectos y dio lugar a la creación de la Administración Nacional de Bosques como organismo de aplicación.
En su momento se trató de una norma de avanzada, que incorporaba tempranamente la necesidad de preservar los valores tanto productivos como ecológicos de las masas boscosas, nativas o implantadas.
Esta norma superaba el enfoque unilateral que apreciaba en el bosque solamente su aspecto productor de bienes madereros. Las funciones ambientales tales como la protección de cuencas hídricas y de suelos son contempladas en la ley reconociéndose su rol social (Burkart et al. 1996).
La ley comienza definiendo al bosque como “toda formación leñosa, natural o artificial, que se declare sujeta al régimen de la misma”. Ello permitiría extender el alcance del término a varias formaciones eminentemente arbustivas, el Monte occidental.
Una segunda definición que incluye la ley es el de la tierra forestal.
La ley 13273 es una norma nacional de adhesión, es decir que las provincias, a quienes pertenece el dominio originario de los recursos naturales, en virtud del régimen federal de gobierno establecido por la Constitución, pueden adherir al régimen general, mediante ley provincial al efecto (Burkart et al. 1996).
La ley establece distintas categorías para los bosques, a los fines legales, protectores, permanentes, experimentales, especiales y de producción.
Bosques protectores son aquellos que generan un servicio de utilidad ambiental, tal como proteger cuencas, suelos, riberas de lagos y ríos, fijar médanos, prevenir la erosión en terrenos en declive, etc. Los permanentes comprenden a los que son áreas protegidas de carácter nacional, provincial o municipal y los parques o bosques de uso público.
Los bosques de producción son aquellos de los que resulte posible extraer periódicamente productos o subproductos forestales de valor económico mediante explotaciones racionales, se trate de bosques nativos o implantados (Burkart et al. 1996). La ley impone restricciones al dominio en ciertos bosques de propiedad privada, los declarados protectores y permanentes, considerados de interés para la sociedad en su conjunto y la obligación de solicitar autorización previa para el pastoreo en el bosque.
En el régimen forestal común, la ley, ya en su texto de 1948, establecía que “queda prohibida la devastación de bosques y tierras forestales y la utilización irracional de productos forestales”. En los bosques naturales de propiedad privada, los titulares deben presentar planes de manejo a la autoridad provincial de aplicación para su explotación.
En los bosques naturales fiscales, se pueden aprovechar, mediante el régimen de concesiones, superficies de más de 2500 ha.
Aplicación de la ley 13273
La Ley de Defensa de la Riqueza Forestal es uno de los mejores ejemplos de leyes excelentemente concebidas, basadas en conocimientos técnicos avanzados para su momento, procurando ordenar el aprovechamiento y preservar las masas boscosas nativas y alentar además la expansión de las masas implantadas. En su aplicación, se trata quizás de la ley de más frustrada experiencia de la Argentina en relación con los recursos naturales.
La principal consecuencia positiva de la ley fue el incentivo a la formación de recursos humanos en el sector técnico, debido a la necesidad de acompañar todas las presentaciones con planes de manejo y evaluaciones de las masas boscosas.
Sin embargo, respecto de uno de sus objetivos principales, que era mantener y mejorar las masas boscosas naturales del país, ha sido ineficaz.
La más importante previsión conceptual de la ley 13273 fue la clasificación de los bosques en distintas categorías según su finalidad o destino. Dicha clasificación nunca se materializó cartográficamente, con lo cual los bosques protectores y permanentes, verdaderos presupuestos mínimos de la norma, nunca se delimitaron ni declararon tales, quedando en la práctica restringidos a los parques y reservas nacionales, a algunas cabeceras de cuenca protegidas y demás reservas naturales de jurisdicción provincial (Burkart et al. 1996).
La división de las competencias en materia forestal entre la Secretaría de Agricultura, Pesca y Alimentación (hoy Ministerio), que quedó a cargo de los bosques implantados, y la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano (hoy Ministerio), a cargo de los bosques nativos, no se ha acompañado de un adecuado nivel de coordinación entre ambas dependencias. Dicha división de competencias ha reforzado, además, una deficiente valoración de los bosques naturales en términos productivos y ambientales, por parte de las autoridades económicas nacionales y del Poder Legislativo, lo que se refleja en la diferencia entre ambos presupuestos.
La visión del bosque nativo que surge de la normativa vigente en el país es básicamente maderera, no incluyéndose otros recursos físicos o servicios que presta (Burkart et al. 1996).
La segunda mitad del siglo xx
En los años 50 del siglo xx, se inició en la Argentina la promoción oficial de las forestaciones. Con base en el artículo 59 de la ley N.° 13273, por el cual se creó el Crédito para Forestaciones en el Banco de la Nación Argentina, en 1956 se creó por decreto ley N.° 21680 el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y comenzó a funcionar rápidamente el sector “Mejoramiento de los Árboles Forestales”, con programas destinados a conocer y crear híbridos, seleccionar procedencias y clones e introducir simientes de nuevas entidades o de especiales procedencias geográficas, entre otras cuestiones (Cap. 9).
La Administración Nacional de Bosques cambió de nombre y, en 1968, se transformó en Servicio Forestal Nacional. En 1969, como consecuencia de una nueva estructura orgánica de la Secretaría de Estado de Agricultura y Ganadería (antiguo Ministerio de Agricultura de la Nación), el Servicio pasó a denominarse Servicio Nacional Forestal, con la misión de entender en la ejecución y fomento de los recursos forestales naturales, y así como también en la ejecución de los programas de investigación (Fernández 2015).
En 1973, tras modificarse el artículo 74 de la ley 13273 mediante la ley 20531, el Servicio Nacional Forestal pasó a llamarse Instituto Forestal Nacional (IFONA). Este fue creado en jurisdicción del Ministerio de Economía, como un organismo autárquico del Estado, con funcionamiento ajustado a las directivas del Poder Ejecutivo, teniendo a su cargo el cumplimiento integral de la ley 13273 y sus modificatorias, la ley 20531 y la ley 19995, así como las normas correspondientes a la Ley 21695 de Crédito Fiscal para Fomento a la Forestación, o sea subsidio financiero sin reintegro.
El objetivo fundamental del IFONA era lograr el mayor abastecimiento interno de maderas, pastas celulósicas, papeles y demás productos forestales, mediante el aprovechamiento equilibrado de los bosques nativos, incremento en obras de forestación con especies de rápido crecimiento y radicación de actividades transformadores. Todo ello con resguardo del medio ecológico y bienestar general del país (Fernández 2015).
En 1980, la Argentina adhirió a la Convención sobre Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES), mediante la promulgación de la ley 22344, siendo los órganos de aplicación la Dirección Nacional de Fauna y Flora Silvestre y la Subsecretaría de Pesca de la Nación.
El 31 de octubre de 1991, el Instituto Forestal Nacional (IFONA) fue disuelto por decreto ley N.° 2284, conocido como “Desregulación de la Economía Nacional”, lo que significó que se transfirieran sus responsabilidades a diferentes áreas y se desafectara la ley N.° 21695 de subsidios no reintegrables, reemplazada por el decreto N.° 711 de 1995. Las funciones que la institución llevaba adelante, con el correspondiente personal y estructuras fueron traspasadas a tres organismos: Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca (SAGyP), Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano (SRNyAH) (Fernández 2015).
Por decreto del Poder Ejecutivo Nacional, el INTA recibió el mandato de realizar la investigación y desarrollo tecnológico forestal en el país. Durante todo el año 1992, un grupo de investigadores realizó una minuciosa evaluación de parte del personal y propiedades del ex-IFONA y con base en ello definió la localización de las masas críticas para la investigación y extensión forestal en el país. Hasta ese momento, el INTA había trabajado exclusivamente en mejoramiento genético forestal, y después de la disolución del IFONA debió abordar también los otros temas del sector.
La Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano fue creada, por primera vez, en el año 1974. En ese entonces, dependía del Ministerio de Economía de la Nación y tenía cuatro subsecretarías: la de Recursos Naturales Renovables, la de Minería, la de Hídricos y la de Ambiente Humano. La novedad fue que, por primera vez, el sector forestal no dependía del agrícola. Este avanzado esquema institucional fue destruido en el año 1976 por el gobierno de facto.
Le compete a la Dirección de Producción Forestal entender en lo relativo a bosques implantados y a la Dirección de Recursos Forestales Nativos, en lo que hace a bosques nativos. Adicionalmente, en el área de la Jefatura del Gabinete de Ministros, dependiente de la Presidencia de la Nación, se encuentra la Dirección de Desarrollo Sustentable, que tenía ciertas competencias, no como autoridad de aplicación de la ley 13273, sino como impulsora de programas forestales especiales para el desarrollo sustentable (Burkart et al. 1996).
Mediante el decreto N.° 2419/91, se recreó la SRNyAH, que, en adelante, fue el órgano de aplicación de toda legislación o norma vinculada a la conservación, restauración y ordenación de los bosques nativos. La Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) y dependía de la Jefatura de Gabinete de Ministros. Dentro del esquema de la Subsecretaría de Planificación y Política Ambiental se encuentra la Dirección de Bosques. En esta área institucional se desarrolló el componente Bosques Nativos y su Biodiversidad, como parte constitutiva del proyecto (MSRN BIRF 7520-0-AR). El objetivo era fortalecer las acciones que desarrollaba la SAyDS y continuar con la aplicación de los productos alcanzados por el Proyecto Bosque Nativo y Áreas Protegidas BIRF 4.085-AR, finalizado el 31 de marzo de 2007 (Fernández 2015).
De esta manera, la posibilidad de elaborar políticas forestales coherentes para el recurso quedaba supeditada a la labor de coordinación entre estas tres áreas del Gobierno Federal. Es obvio que esta situación con separación de competencias y superposición por parte de diferentes organismos generadores de políticas forestales es nociva para la buena administración de un recurso que requiere un enfoque holístico y una planificación muy exhaustiva por tratarse de dinámicas de manejo que, en algunos sistemas, transcurren durante 100 o más años y en atención a los múltiples valores y servicios que presenta (Burkart et al. 1996).
A partir de la aprobación de la ley N.° 24375 en el año 1994, el país también adhirió al Convenio sobre la Diversidad Biológica y designó a la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable como autoridad de aplicación. Dicho Convenio fue adoptado y abierto a la firma en la ciudad de Río de Janeiro el 5 de junio de 1992.
El Protocolo de Montreal es un tratado internacional que se diseñó para proteger la capa de ozono, reduciendo la producción y el consumo de las sustancias que reaccionan con el ozono y que son responsables por el agotamiento de esta. El Acuerdo fue negociado en 1987 y la Argentina adhirió a este en el mes de junio de 1996, creando, a través del decreto N.° 265/96, la Oficina Programa Ozono, que tiene a su cargo la ejecución del Programa País, y cuya ubicación se encontraba en la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable. Por otro lado, desde 1995, la Argentina integra el grupo de 12 países que trabajan con el objetivo de promover el manejo forestal sustentable en el denominado Proceso de Montreal, y que, entre todos, implican el 83 % de los bosques templados y boreales del mundo, el 49 % de su superficie boscosa y que representan el 40 % de la producción mundial de madera. Se han presentado hasta la fecha tres informes sobre la evolución de los siete criterios y 67 indicadores originales (INTA 2021).
En 1997, se creó en el ámbito de COFEMA (Consejo Federal de Medio Ambiente) la Comisión de Bosques Nativos, con el objetivo de que prestara asesoramiento en todos los asuntos que se referían a la conservación, restauración, ordenación, protección y utilización sostenible de las masas forestales nativas. Dicha Comisión estuvo integrada por funcionarios representantes del área de competencia específica en la administración de bosques nativos de cada provincia y de la SRNyDS (Fernández 2015).
Factores institucionales negativos que afectan la conservación y el uso sustentable de los bosques
La explotación de los bosques nativos, fiscales o privados en el país a cargo de empresas chicas y medianas, generalmente de capital nacional local, conocida popularmente como obrajeros, es una explotación casi siempre de carácter minero. Como en una mina, el empresario obrajero tiene su activo puesto en maquinaria para apertura de caminos y extracción del producto. Rara vez es dueño del recurso, sino que es contratista o concesionario, e invierte estrictamente en los costos de extracción de la madera. El plan de manejo exigido por ley es encargado a un técnico, quien, en general, elabora el plan como un trámite burocrático más, dentro del pedido de autorización oficial requerido.
Cuando se agotan las existencias madereras útiles, el obrajero abandona el “yacimiento” para siempre. El dueño del Monte, sea el Estado o un particular, desestima el capital renovable que le queda en propiedad, no valora el potencial de regeneración que conserva latente el bosque explotado como recurso renovable. En tierras aptas para ganadería o cultivo, el Monte ya explotado es apenas un estorbo que el dueño procurará eliminar para dedicar el terreno a alguna “actividad productiva”. Frecuentemente, la decisión de explotar un monte es un acto comercial de venta de un bien (la madera en pie) para obtener efectivo, con el cual hacer una inversión productiva en el mismo predio (desmonte, mejoras, siembras o plantación, compra de hacienda, etc.) (Burkart et al. 1996).
El IFONA como órgano de aplicación de la ley 13273 no tuvo una política estable ni de la envergadura necesaria, en materia de experimentación y desarrollo tecnológico del manejo de bosques naturales. El INTA, por su lado, hasta 1991 siempre condujo su incumbencia en investigación tecnológica en mejoramiento genético de especies forestales introducidas (a excepción de Araucaria angustifolia) con un grupo reducido de profesionales. No se dedicó al manejo del bosque nativo, cuestión que le correspondía por acuerdo tácito al IFONA.
Aparte del conocimiento técnico-científico, en el plano de la experiencia empírica local, tampoco existe una verdadera cultura del uso del bosque, en los usos y costumbres de los sectores rurales ligados al bosque en las regiones forestales. El productor rural puede ser agricultor o ganadero, y ocasionalmente vender madera en pie. El obrajero y el hachero, o motosierrista, son “extractores” de madera, pero no son “silvicultores”, en el sentido de tener incorporada una regular expectativa de turnos de crecimiento y cosecha para un mismo bosque, y tener las habilidades necesarias para lograrlo (Burkart et al. 1996). Un análisis del sistema forestal argentino hecho por un grupo de consultores para el Programa de Acción Forestal-Argentina de la FAO concluye, acerca de la historia de la administración forestal en el país, que la disolución del Instituto Forestal Nacional ha representado la octava interrupción de la continuidad de las funciones administrativas en materia forestal en el siglo xx.
Hubo una ausencia de planificación territorial. Sería lógico pensar que vastas regiones boscosas como la del Chaco debían ceder parte del territorio ocupado por bosques al avance de la agricultura, como forma más intensiva de uso de la tierra para el desarrollo. Sin embargo, debía establecerse racionalmente dónde y en qué proporción es aceptable y viable que ese avance de la frontera agraria ocurra. La conversión de hábitat debe hacerse en suelos de aptitud agrícola, conservando bajo un régimen estricto y o de uso sustentable, las áreas de bosque más ricas en biodiversidad o protectoras de suelos lábiles, de cuencas, de recursos escénicos y otros valores.
A ese fin establecía la ley 13273 las categorías de bosque de protección, de producción, etc., para que, previa planificación territorial, se seleccionen las áreas que correspondan a cada destino y se las declare como tales. Sin embargo, los avances de la agricultura sobre las áreas naturales se dieron en el país en forma espontánea y anárquica, dejando tras de sí un mosaico de desarticulados fragmentos de bosque de escasa utilidad y garantía de persistencia para la conservación, alternando con parcelas de tierra yerma, abandonadas a los pocos años de laboreo insustentable (Burkart et al. 1996).
Las sucesivas reformas recientes del Estado suman al problema histórico un mayor debilitamiento y regresión de su rol, al representar casi siempre un mero achicamiento. Este fenómeno se dio además en una etapa de enorme aumento del poder y dinamismo del capital, nacional e internacional, en buena proporción especulativo, que vino de la mano de la globalización. Este contraste en las relaciones de poder es mucho más hondo aún si se lo analiza con respecto a los Estados provinciales, los cuales tienen jurisdicción sobre los recursos renovables en sus respectivos territorios.
La extensión forestal no se coloca al mismo nivel que la fiscalización en las estrategias oficiales. La extensión forestal debería acompañar a las actividades de contralor en un mismo nivel de importancia. De hecho, ante los sectores rurales vinculados a la explotación de bosques nativos, el Estado nunca superó el rol fiscalizador, sumándole y complementándolo con servicios de extensión forestal. A su vez, los organismos de investigación y académicos presentan por lo general debilidades en lo referente a la transferencia de tecnologías al sector privado (Burkart et al. 1996).
El Estado no disponía, hasta 2007, de instrumentos de incentivos al uso sustentable de bosques nativos. En materia de fomento forestal, lo que se ha hecho desde el Estado hasta la sanción de la ley 26331, fue casi exclusivamente en favor de la forestación implantada. Tanto la política como la Administración Forestal han operado centralmente en apoyo de la forestación productivista, por medio de exenciones y créditos fiscales, facilidades crediticias para las nuevas plantaciones, consistentes subsidios, etc., relegando a los bosques nativos.
Ello ocurrió en momentos en que se consagraban mundialmente nuevos conceptos de la conservación, rescatando la función de los bosques naturales como los ambientes que mayores servicios ambientales brindan a la sociedad, superiores a los de bosques implantados. Esos servicios ambientales son devengados en la mayoría de los casos por las “fallas de mercado” propias de la economía predominante. Además, los modelos y prácticas de manejo sustentable de los bosques nativos resultan más caros para ese concepto de economía cortoplacista que los de una “explotación minera” (Burkart et al. 1996).
Factores socio-económicos
En la Argentina existe un problema histórico de desarrollo interno desigual, entre una poderosa región central pampeana y varias regiones periféricas, que sufren lo que bien caracteriza Brailovsky para el caso de Formosa, provincia de la región chaqueña, como de triple marginalidad: marginalidad natural, económica y social (Brailovsky 2008). Es una caracterización que tiene muchos elementos en común con el caso sectorial de los bosques nativos, todos ellos ubicados en regiones periféricas extra pampeanas.
Marginalidad natural en términos de evaluación económica clásica, el concepto económico aún hoy predominante, los bosques naturales poseen una condición intrínseca de bajo valor de cambio. Esto marca en general al subsector de la silvicultura de los bosques naturales como una actividad relativamente marginal, aun dentro de las propias economías regionales, con fuerte presión de sustitución por usos del suelo más rentables. Si estos no son posibles, por aridez, alto relieve o anegabilidad, es toda la zona la que padece esa marginalidad, por naturaleza.
La marginalidad social de los pobladores rurales de regiones forestales, viven en general en condiciones de pobreza, escasez de fuentes de trabajo y aislamiento. Esto genera un círculo vicioso, por el cual los pobladores y trabajadores rurales no tienen capacidad de defensa de sus precios y salarios, que negocian solos frente al acopiador o contratista, ni de acumulación económica. Así, tampoco pueden construir mejoras ni adquirir equipos para aumentar su productividad o agregar valor y calidad a sus productos. Se trata de un círculo cerrado de crónica descapitalización, tanto del hombre como del recurso natural que usufructúa. Tal situación sitúa a estos hombres de campo en el crítico papel de agentes causales directos y víctimas, a la vez, del deterioro de los bosques (Burkart et al. 1996).
En cuanto a la marginalidad económica, la silvicultura de los montes naturales es un subsector sujeto a condiciones de mercado inestables y poco trasparentes y de políticas públicas cambiantes e inciertas, todo lo cual impone horizontes de tiempo muy cortos a las inversiones empresarias o, en compensación, altísimas expectativas de ganancias a futuro. Tanto el propietario rural como el acopiador, el obrajero o el inversor externo están sujetos a los números de una economía cortoplacista, que les demuestran que liquidar las existencias comerciales de un monte en el menor plazo posible resulta mejor negocio que hacer de él un uso racional y sostenido a perpetuidad.
Con la misma lógica, una vez agotadas las existencias comerciales, lo primero que piensa el propietario es en liberar su campo del monte residual, mediante desmonte, y hacer agricultura o ganadería. Aunque el monte tuviese un interesante potencial de reposición, latente en el renoval de sus especies útiles, el horizonte de tiempo de los negocios lo desprecia.
Bajo esas condiciones, puede decirse que es más fácil y rentable el tipo usual de explotación minera de los bosques, mientras que el uso sustentable es más caro, por el simple hecho de que este tiene costos de reposición del capital natural, de los que aquella se desentiende, y lucros dilatados en el tiempo y no concentrados en el corto plazo. (Burkart et al. 1996).
El siglo xxi
En el año 2002 se concretó la sanción de la Ley General del Ambiente N.° 25675, cuyo bien jurídico protegido es el ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable. Esta ley establece los presupuestos mínimos que son pautas o indicadores por seguir con valores ambientales básicos dirigidos a la preservación de los recursos naturales y el ambiente.
E1 19 de diciembre de 2007 se promulgó la Ley N.° 26331 de Presupuestos Mínimos a la Protección Ambiental de Bosques Nativos, más conocida como Ley Bonasso. Como resultados, la Argentina debió encarar un proceso de planificación del territorio, cuya primera etapa establecía que las provincias debían realizar un plan de ordenamiento territorial, que conciliara la condición y aptitud de las tierras con los proyectos productivos, las vías de transporte, las necesidades de infraestructura, el aprovechamiento energético y el necesario resguardo de ciertas condiciones naturales y ecosistemas básicos para garantizar condiciones de sustentabilidad a través de servicios ambientales. El decreto N.° 91/2009 reglamentó la mencionada ley.
El 10 de diciembre de 2015, se le otorgó a la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable categoría de Ministerio y se designó como titular a un rabino alejado en conocimiento y experiencia de la temática. En septiembre de 2018, el ministerio es degradado a Secretaría dentro de la Secretaría General de la Presidencia de la Nación Argentina.
En diciembre de 2019, el cambio de gobierno eleva nuevamente el área al rango de Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y nombra como ministro a un abogado.
Las dos principales leyes vigentes
Ley 25080 de Inversiones para Bosques Cultivados
En diciembre de 1998, se sanciona la ley N.° 25080, “Ley de Inversiones para Bosques Cultivados”, con una vigencia de 10 años que fue prorrogada por su similar, la ley N.º 26432 en noviembre de 2008 por otros 10 años más. Se trata de un régimen de promoción de las inversiones que se efectúen en nuevos emprendimientos forestales y en las ampliaciones de los bosques existentes, como así también incluye a los proyectos foresto-industriales brindando apoyo económico no reintegrable para las actividades de plantaciones y tareas silvícolas (podas, raleo y manejo de rebrote). Además, contempla el enriquecimiento del bosque nativo.
Los objetivos de la ley son ampliar la base forestal de bosques cultivados y promover las inversiones industriales en el sector. Los beneficios que otorga son de orden económico y fiscal:
- Beneficios económicos no reintegrables que consisten en un monto no reintegrable de hasta un 80 % para las primeras 20 ha, disminuyendo hasta un 40 % hasta 300 ha, para los costos de implantación. Para manejo silvícola, hasta 600 ha se benefician con un 70 % para las tareas de poda, raleo y manejo de rebrotes. Estos beneficios otorgados por parte del Estado nacional son variable por región forestal, especie y densidad (ley 27487).
- Beneficios fiscales: incluyen estabilidad fiscal, devolución anticipada del IVA, amortización acelerada del impuesto a las ganancias, exención de la ganancia mínima presunta e impuestos patrimoniales, avalúo de reservas, entre otros nacionales, provinciales y municipales.
Se estima que más del 90 % de lo plantado anualmente en la Argentina se realiza bajo este régimen de promoción forestal nacional.
La autoridad de aplicación de esta ley es el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGyP) a través de la Dirección Nacional de Desarrollo Foresto Industrial (DNDFI).
En diciembre 2018, en sesiones extraordinarias, el Senado aprobó la prórroga con modificaciones de la Ley 25080 de Inversiones para Bosques Cultivados. De esta forma el régimen de promoción se extenderá hasta 2029 a través de la ley 27427.
La ley crea el Fondo Nacional Ley Bosques Cultivados “con el objeto de solventar el otorgamiento de los aportes económicos no reintegrables y/o todo otro beneficio establecido en la presente ley, y las acciones a realizar por la autoridad de aplicación para una mejor ejecución”.
En relación con la localización de estos, las Autoridades de Aplicación Nacional y Provinciales deberán “establecer una zonificación por cuencas forestales para la localización de los emprendimientos, en función a criterios de sostenibilidad ambiental, económica y social. No serán beneficiarios del presente régimen los emprendimientos que se desarrollen fuera de dichas cuencas forestales”.
Los emprendimientos comprendidos en el presente régimen gozarán de estabilidad fiscal por el término de hasta 30 años, contados a partir de la fecha de aprobación del proyecto respectivo.
La estabilidad fiscal significa que los sujetos comprendidos en el presente régimen de inversiones no podrán ver incrementada la carga tributaria total determinada al momento de la presentación del emprendimiento como consecuencia de aumentos en los impuestos y tasas, cualquiera fuera su denominación en el ámbito nacional y en los ámbitos provinciales y municipales, o la creación de otras nuevas que los alcancen como sujetos de derecho de estos.
La Ley 26331 de Presupuestos Mínimos para la Protección de los Bosques Nativos
La ley 26331, sancionada en diciembre de 2007, establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para el enriquecimiento, la restauración, aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques nativos y de los servicios ambientales que estos brindan a la sociedad.
La implementación de dicha ley corresponde a la Nación y a las provincias. La autoridad nacional de aplicación (ANA) es la Secretaría de Gobierno de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SGAyDS), hoy con rango ministerial (MAyDS), y las autoridades locales de aplicación (ALA) son los organismos que las provincias determinen para actuar en el ámbito de cada jurisdicción. La ANA y las ALA trabajan en conjunto en la Comisión de Bosques Nativos del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), que constituye el ámbito institucional de encuentro federal. Allí se discuten y definen pautas y lineamientos que hacen a la implementación de la ley 26331 (SAyDS 2019).
Esta ley establece la obligatoriedad de realizar un ordenamiento territorial de los bosques nativos (OTBN) mediante un proceso participativo; suspende la posibilidad de autorizar desmontes hasta tanto se realice dicho ordenamiento territorial, el que debe actualizarse cada cinco (5) años; dispone la obligación de realizar estudios de impacto ambiental y audiencias públicas para la autorización de desmontes, y crea el Programa Nacional de Protección de los Bosques Nativos (PNPBN).
Dispone también que toda intervención en el bosque nativo debe encontrarse sujeta a un plan de conservación o de manejo sostenible. En caso de desmonte, es necesaria la previa aprobación de un plan de cambio de uso del suelo (PCUS) y su correspondiente evaluación de impacto ambiental. Asimismo, establece un régimen de fomento y criterios para la distribución del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos (FNECBN) por los servicios ambientales que brindan los bosques nativos. Los principales servicios ambientales son la regulación hídrica, la conservación de la biodiversidad, la conservación del suelo y de la calidad del agua, la fijación de gases de efecto invernadero, la contribución a la diversificación y belleza del paisaje y la defensa de la identidad cultural.
La Ley 26331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para el enriquecimiento, la Restauración, Conservación, Aprovechamiento y Manejo Sostenible de los Bosques Nativos es la materialización del mandato constitucional, que en la reforma de 1994 consagró el derecho a un ambiente sano y el correlativo deber de preservarlo.
Pese a las dificultades de implementación, la ley 26331 ha resultado ya muy beneficiosa para la conservación de los RGF. Se evidencia en los últimos años una baja en la tasa de deforestación, factor que se conjuga con otros, como la baja de los precios internacionales de las materias primas. Se debe destacar lo que se mencionó anteriormente en cuanto a que la deforestación nunca se detuvo, sino que lo que varió fue la tasa de deforestación. Asimismo, a través de la ley 26331 se visibilizó la problemática de pérdida de los bosques nativos y se difundió la importancia de estos y de los servicios ambientales y sociales que proveen. Se ha logrado crear y fortalecer una institucionalidad nacional y provinciales en materia de gestión de bosques nativos, prácticamente nula antes de la ley (FARN-Vida Silvestre 2020).
La gestión de los bosques debería basarse en la gestión del territorio, sus distintos usos y distintos actores, particulares e institucionales. La ley 26331 ha constituido un gran avance en la mirada que se tiene sobre los bosques, ampliándola considerablemente e involucrando a gran parte de la sociedad en esta problemática. Es necesario ahora que se traduzca esa más amplia mirada al campo institucional, que posee mayor inercia pero que debe actualizarse a las nuevas formas de abordar el ambiente.
El aporte de la ley 26331 a la conservación de los recursos genéticos forestales es en principio relevante, por cuanto se han declarado en los ordenamientos significativas superficies boscosas a la conservación, sin embargo, la falta de información al respecto y la escasa empleada como criterio de conservación en los OTBN hace difícil de determinar y cuantificar dicha relevancia. La categoría I amplía considerablemente la preservación de la diversidad genética en un rango mucho mayor que aquel localizado en áreas protegidas, cuya creación en muchos casos no responde a atributos de valor biológicos, sino que han pesado otros criterios, como el turístico y el geopolítico. Muchos bosques de alto valor genético han quedado desprotegidos, lo que debe ser considerado y corregido en las sucesivas actualizaciones de los ordenamientos provinciales mediante una mirada de carácter regional.
La ley 26331 establece en su artículo 6 que cada jurisdicción debe realizar un ordenamiento territorial de los bosques nativos (OTBN) existentes en su territorio mediante un proceso participativo, de acuerdo a los criterios de sustentabilidad ambiental (CSA) mencionados en el anexo de esta, estableciendo diferentes categorías de conservación.
En el Capítulo 6 del presente informe, “Conservación in situ”, se hace un análisis de los ordenamientos territoriales provinciales y su valor como herramienta para la conservación de los recursos genéticos forestales.
Actualmente, en la mayoría de las provincias, los OTBN se encuentran acreditados o en vías de acreditación. Además, en la actualidad las provincias de Santiago del Estero, San Juan, Misiones, Formosa y Jujuy han aprobado por norma provincial la actualización de su OTBN (Tabla 1).
Finalmente, es necesario mencionar que muchas áreas definidas recientemente como de alta prioridad de conservación (alto número de especies y bajo impacto humano) han quedado fuera de la categoría de mayor protección de la ley 26331. Es necesario realizar una rezonificación que considere los mapas de distribución de especies junto con los de impacto humano como una forma práctica de reducir la brecha existente entre investigación e implementación, ya que ambos proxis han sido fehacientemente probados como indicadores confiables de alta prioridad de conservación (Martinuzzi et al. 2023)
Marco normativo nacional y provincial sobre recursos genéticos
Nuestro país es parte desde el 20 de febrero de 1995 del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), aprobado mediante la ley N.º 24375 y ratificado el 22 de noviembre de 1994, que tiene por objetivos la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa de los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos.
El Convenio sobre la Diversidad Biológica estableció en su artículo 15 la regulación básica sobre el acceso a los recursos genéticos y la distribución de beneficios, reconociendo la soberanía de los países sobre sus recursos genéticos (que hasta ese momento se consideraban de libre acceso) y quedando entonces el acceso a estos sometido a la regulación nacional.
La aprobación del Convenio con este sistema bilateral basado en las legislaciones nacionales de acceso a los recursos genéticos ha llevado a la sanción de numerosas normativas que resultaron restrictivas para las actividades de investigación sobre todo por la falta de seguridad jurídica, trazabilidad o control sobre los recursos genéticos, por la inexistencia de medidas de control o seguimiento. Asimismo, a estas y otras cuestiones se sumó el hecho de que, en muchos de los casos de utilización de recursos genéticos, se usó el conocimiento tradicional de agricultores o comunidades indígenas y locales que pusieron al investigador académico o comercial sobre la pista del posible valor a añadir al recurso.
| Jurisdicción | Ley | Fecha de sanción | Normativa de actualización | Fecha de sanción |
| Buenos Aires | Ley provincial N.° 14888 | 21/12/2016 | ||
| Catamarca | Ley provincial N.° 5311 | 09/09/2010 | ||
| Chaco | Ley provincial N.° 6409 | 24/09/2009 | ||
| Chubut | Ley provincial N.° XVII-92 | 17/06/2010 | ||
| Córdoba | Ley provincial N.° 9814 | 05/08/2010 | ||
| Corrientes | Ley provincial N.° 5974 | 26/05/2010 | ||
| Entre Ríos | Ley provincial N.° 10284 | 28/03/2014 | ||
| Formosa | Ley provincial N.° 1552 | 09/06/2010 | Ley N.° 1660 | 09/02/2018 |
| Jujuy | Ley provincial N.° 5676 | 14/04/2011 | Ley N.° 6097 | 23/11/2018 |
| La Pampa | Ley provincial N.° 2624 | 16/06/2011 | ||
| La Rioja | Ley provincial N.° 9711 | 01/09/2015 | ||
| Mendoza | Ley provincial N.° 8195 | 14/07/2010 | ||
| Misiones | Ley provincial XVI – N.° 105 | 02/09/2010 | Res. Min. de Ecol. Nº 265 | 07/08/2017 |
| Neuquén | Ley provincial N.° 2780 | 09/11/2011 | ||
| Río Negro | Ley provincial N.° 4552 | 08/07/2010 | ||
| Salta | Ley provincial N.° 7543 | 16/12/2008 | ||
| San Juan | Ley provincial N.° 8174 | 11/11/2010 | Ley N.° 1439-L | 01/07/2016 |
| San Luis | Ley provincial N.° IX-0697 | 16/12/2009 | ||
| Santa Cruz | Ley provincial N.° 3142 | 17/08/2010 | ||
| Santa Fe | Ley provincial N.° 13372 | 11/12/2013 | ||
| Santiago del Estero | Ley provincial N.° 6942 | 17/03/2009 | Decreto Prov. N.° 3133 | 23/12/2015 |
| Tierra del Fuego | Ley provincial N.° 869 | 25/04/2012 | ||
| Tucumán | Ley provincial N.° 8304 | 24/06/2010 |
Tabla 1. Leyes provinciales relacionadas con el Ordenamiento Territorial de Bosque Nativo.
Por ello, y para dar respuesta a esta y otras dificultades, 20 años después de la aprobación del Convenio sobre la Diversidad Biológica, se negocia y acuerda el texto del Protocolo de Nagoya, un instrumento internacional jurídicamente vinculante que está centrado en la participación justa y equitativa de los beneficios derivados de la utilización de los recursos genéticos.
Situación inicial
Nuestro país es parte desde el 9 de marzo de 2017 del Protocolo de Nagoya, aprobado mediante la ley 27246 y ratificado el 9 de diciembre de 2016, que tiene por objetivo la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos.
El Protocolo de Nagoya se centra en el tercer objetivo del Convenio sobre la Diversidad Biológica y establece que los países adoptarán medidas legislativas, administrativas o de política, según proceda, para asegurar que el acceso a los recursos genéticos para su utilización y la participación en los beneficios, estén sujetos al consentimiento fundamentado previo y al establecimiento de condiciones mutuamente acordadas. Dentro del ámbito de aplicación del Protocolo de Nagoya, quedan comprendidos los conocimientos tradicionales asociados a los recursos genéticos que estén en posesión de los pueblos indígenas y comunidades locales.
A nivel local, existe diversa normativa a nivel nacional y provincial que contempla regulaciones en materia de colecta de material, permisos de investigación y acceso a los recursos genéticos, que posee distinto grado de desarrollo, y que se ha ido dictando con anterioridad a la ratificación del Protocolo de Nagoya y que en la actualidad deberá adecuarse a sus disposiciones para poder cumplir con las obligaciones que hemos asumido como país al momento de la mencionada ratificación.
De conformidad con nuestro sistema de gobierno federal y el dominio originario de los recursos naturales consagrado en nuestra Constitución Nacional, les corresponde a las provincias conferir la Autorización de Acceso como prueba de la decisión de haber otorgado el consentimiento fundamentado previo y establecido condiciones mutuamente acordadas para el acceso a los recursos genéticos emplazados en sus respectivas jurisdicciones.
Complementariamente, le corresponde al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible establecer las pautas mínimas y uniformes en todo el territorio nacional para todo lo concerniente al otorgamiento del consentimiento fundamentado previo y el establecimiento de condiciones mutuamente acordadas, a los efectos del otorgamiento del Certificado de Cumplimiento del Protocolo de Nagoya, así como los procedimientos para el otorgamiento de este.
En cumplimiento de las obligaciones establecidas en el Protocolo de Nagoya, el COFEMA (Consejo Federal de Medio Ambiente) dicto la resolución N.º 387/2018 y consecuentemente con sus disposiciones, la ex Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación dictó la resolución N.º 410/2019, que tiene por objetivo regular el acceso y la distribución de beneficios derivados de la utilización de los recursos genéticos.
A nivel nacional, el marco legal estaba conformado por la resolución N.º 226/2010 de la ex Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable y las resoluciones N.º 33/2000 y N.º 208/2011 del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA).
La resolución N.º 33/2000 reconoce que el ABS es un tema de gran complejidad que requiere un régimen legal apropiado, por lo que dispone la necesidad de elaborar un acuerdo que contenga las pautas mínimas de gestión en cuanto al acceso a los recursos genéticos y la participación en los beneficios derivados de su utilización, tal como lo contempla el Convenio sobre Diversidad Biológica. Asimismo, recomienda la promoción y el fortalecimiento del desarrollo científico y tecnológico en materia de diversidad biológica.
No obstante, la resolución N.º 208/2011 se limitó a reafirmar el derecho de las provincias y las comunidades locales sobre los recursos naturales y genéticos y a requerir a los organismos científicos y técnicos, públicos o privados que obtengan la autorización provincial correspondiente cuando inicien proyectos o suscriban contratos que involucren el estudio, la explotación comercial, industrial o la utilización de recursos genéticos en aquellas especies que no figuran explícitamente en los tratados internacionales.
Asimismo, la resolución expresa preocupación por las actividades científicas que realiza la comunidad científica en general y los organismos del sistema científico y técnico del Estado en particular que vulneran el derecho de las provincias y las comunidades sobre los recursos naturales y genéticos.
Ninguna de estas resoluciones establece ni reglamenta los instrumentos esenciales de un régimen de ABS, previstos en el art. 15 del Convenio sobre la Diversidad Biológica. Es decir, no definen ni disponen sobre el consentimiento fundamentado previo, las condiciones mutuamente acordadas, las autorizaciones de acceso o el acceso con fines de investigación no comercial o los posibles beneficios por negociar.
Por otro lado, si bien la resolución N.º 226/ 2010 regulaba con más detalle los instrumentos mencionados, esta fue dictada con anterioridad a la adopción del Protocolo de Nagoya, por lo que no receptaba todas sus novedades e innovaciones. Asimismo, su alcance era limitado ya que solo resultaba aplicable cuando el propósito era la importación o exportación de los recursos genéticos por lo que la mayoría de los casos de acceso quedaban fuera de su ámbito de aplicación.
Asimismo, la resolución –de acuerdo a lo establecido en el art. 15 del CDB– otorgaba el mismo tratamiento y los mismos requerimientos para todos los sectores y recursos, dificultando la utilización de recursos genéticos con fines puramente científicos. Tampoco quedaban incluidos los compuestos bioquímicos que existen naturalmente y son producidos por la expresión genética o el metabolismo de los recursos biológicos o genéticos.
Por último, se señala que ni la resolución N.º 226/2010 ni la N.º 410/2019 regulan el acceso al conocimiento tradicional asociado a la utilización de recursos genéticos en posesión de comunidades indígenas y/o locales.
Situación actual
Resolución COFEMA N.° 378/2018
En su parte dispositiva establece lo siguiente:
- El COFEMA, a través de su Comisión de Biodiversidad, es el ámbito adecuado para concertar acciones y establecer los mecanismos de información y articulación necesarios entre las jurisdicciones provinciales y la Secretaría de Gobierno de Ambiente y Desarrollo Sustentable.
- Las jurisdicciones provinciales deberán informar al MAyDS, el organismo provincial con competencia específica para otorgar el acceso a los recursos genéticos mediante el consentimiento fundamentado previo y el establecimiento de condiciones.
- Solicita al MAyDS y a la Comisión de Biodiversidad el desarrollo de protocolos y guías de implementación con pautas mínimas uniformes para todo lo concerniente al otorgamiento del consentimiento fundamentado previo y el establecimiento de condiciones mutuamente acordadas, a los fines de ofrecer a las jurisdicciones una guía básica de procedimientos y estándares.
- Recomienda a las jurisdicciones el establecimiento de medidas simplificadas para el desarrollo de proyectos y programas de investigación de índole no comercial sobre diversidad biológica y sus componentes, que permitan resguardar los derechos de las jurisdicciones frente al cambio de intención, y a la vez faciliten el desarrollo científico para fomentar el conocimiento y la base de información para el uso sustentable y la conservación de la Diversidad Biológica (Tabla 2).
Resolución N.° 410/2019
A continuación, se detallan los principales aspectos de la resolución:
- Regula la utilización de los recursos genéticos y sus derivados conforme lo dispuesto por el Protocolo de Nagoya.
- Fija pautas mínimas y uniformes para las jurisdicciones sobre el otorgamiento del consentimiento fundamentado previo y las condiciones mutuamente acordadas, tanto para casos de acceso con fines comerciales como para los casos de investigación no comercial.
- Establece un régimen simplificado para la utilización de recursos genéticos con fines de investigación no comercial.
- Determina el procedimiento para obtener el certificado de cumplimiento.
- Crea la Mesa Nacional de Monitoreo de los Recursos Genéticos como ámbito de coordinación y articulación para apoyar el cumplimiento y aumentar la transparencia acerca de la utilización de los recursos genéticos.
- Permite la regularización para aquellos que hayan realizado o se encuentren realizando utilización de recursos genéticos con fines comerciales o con fines de investigación no comercial sin contar con la autorización de acceso correspondiente, y obtener el certificado de cumplimiento.
- No regula el acceso al conocimiento tradicional asociado a los RRGG.
| Provincia | Normativa | Año |
| Buenos Aires | Resolución 29 | 2019 |
| Catamarca | Resolución 309/2015 | 2012 y 2015 |
| Chubut | Disposición 48/08 y 46/2010 | 2008 y 2010 |
| Corrientes | Resolución 845/2013 | 2013 |
| Entre Ríos | Resolución 1721/2014 | 2014 |
| Formosa | Resolución 40/2015 | 2015 |
| Jujuy | Resolución 15/2013 | 2013 |
| La Pampa | Ley (nueva) | 2001 |
| La Rioja | Ley 7801 | 2005 |
| Mendoza | Resolución 1243 | 2012 |
| Misiones | Ley, decreto, resolución | 2007 |
| Neuquén | Ley 2503 | 2005 |
| Río Negro | Ley 2600 | 1993 |
| Salta | Resolución 91/05 | 2005 |
| San Luis | Ley 851 | 2013 |
| Santa Cruz | Ley | 2008 |
| Santiago del Estero | Sin normativa | |
| Tierra del fuego | Resolución 570/2012 | 2012 |
| Tucumán | Resolución 97/2017 | 2017 |
| APN | Resolución 81/2016 | 2016 |
| MAyDS | Resolución 410/2019 | 2019 |
Tabla 2. Leyes provinciales sobre conservación de diversidad biológica.
Los marcos institucionales sobre recursos genéticos que posee la Argentina se concentran en el ENBYPA y CONADIBIO, la CONARGEN, la REDGEN, el Sistema Nacional de Datos Biológicos y el Sistema Nacional de Datos Genómicos.
Enfoque de género en la conservación del BCGF
Enfoque
El enfoque de género se ha desarrollado profundamente en el país en las últimas décadas como consecuencia del activismo popular y el acompañamiento de algunes dirigentes políticos y funcionaries, con logros legislativos de gran importancia.
Hay numerosos instrumentos internacionales que ponen énfasis en el rol central de las mujeres para la conservación de la biodiversidad, así como en la importancia de tener en cuenta sus necesidades, las de las comunidades indígenas y locales. La igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres son concebidos como un prerrequisito para la conservación del ambiente y para el desarrollo sostenible (Plan Estratégico para la Diversidad Biológica 2011/2020, incluidas las Metas de Aichi –N.º 14).
En el preámbulo del Convenio sobre la Diversidad Biológica se reconoce la función decisiva que desempeña la mujer en la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica (Slow Food 2019), y se afirma la necesidad de la plena participación de la mujer en todos los niveles de la formulación y ejecución de políticas encaminadas a la conservación de esta diversidad.
Entre los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), a los que adhirió la Argentina, el N.º 5 se refiere a la igualdad entre los géneros y al empoderamiento de la mujer. Algunas de sus metas relevantes a los efectos de este análisis son el velar por la participación plena y efectiva de las mujeres y la igualdad de oportunidades de liderazgo a todos los niveles de la adopción de decisiones en la vida política, económica y pública.
En palabras de la antropóloga Fabiana Menna, con una gran trayectoria de trabajo en el país como referente de la Fundación Gran Chaco, “el desarrollo de Argentina debe pasar por la participación activa de las mujeres”.
En el 2019, en el marco de la IV Asamblea de Naciones Unidas sobre el Medio ambiente, la Argentina ha adherido a la aprobación de la primera resolución sobre género y ambiente, titulada “Promoción de la igualdad de género y los derechos humanos y el empoderamiento de las mujeres y las niñas en la gobernanza ambiental” (UNEP/EA.4/RES 17).
En ella, se destaca, tal como ocurre en la Argentina, que las mujeres y las niñas a menudo se ven afectadas de manera mayor que los varones por los efectos del cambio climático y otras cuestiones ambientales, incluidas, entre otras, la deforestación, la pérdida de diversidad biológica, la desertificación, la contaminación y los desastres naturales, debido a la desigualdad existente entre los géneros. En este sentido, la pérdida de los RGF está estrechamente vinculada y las mujeres poseen un papel activo y valioso como agentes de cambio fundamentales para la concepción de soluciones innovadoras con respecto a la conservación de la funcionalidad ambiental.
En ese sentido, es para destacar que los conocimientos de las mujeres y la acción colectiva pueden contribuir en gran medida a una mayor productividad de los recursos, una conservación más eficaz de los ecosistemas y un uso más sostenible de los recursos naturales, y también a la creación de sistemas alimentarios, energéticos, hídricos y sanitarios más sostenibles y con menores emisiones de carbono. El enfoque que se propone considera las brechas de género existentes y las condiciones de vulnerabilidad que pueden verse agravadas por la deforestación y el cambio climático, no obstante se enfoca en las mujeres como agentes de cambio en materia ambiental. El rol asignado a las mujeres como “cuidadoras” las promueve como las indicadas para conservar pero siempre y cuando sean empoderadas dentro de sus comunidades. Las mujeres usualmente no son propietarias, no son capacitadas como los hombres, pasan más hambre en los bosques que los varones y trabajan más horas que los hombres, es decir, se necesitan acciones antipatriarcales para disminuir la sobrecarga de responsabilidades que recaen generalmente sobre ellas (Ladio 2020 y 2021).
Contexto del enfoque
La titularidad en la propiedad de la tierra por parte de mujeres es en la Argentina de solo el 16,2 %. La mayoría de las mujeres rurales en el país vive en situación de desigualdad social, política y económica.
Con respecto al acceso a la tierra, ello se refleja en las condiciones de la tierra que están bajo la responsabilidad de las mujeres. La mayoría de las veces son áreas menores que las tierras bajo responsabilidad masculina, y de baja calidad para la producción agropastoril.
La adaptación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible al contexto local y la integración de la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres en los espacios locales son acciones centrales para la erradicación de la pobreza, la reducción de las desigualdades y la gobernabilidad y la paz.
Lo mencionado arriba incluye, desde ya, a las mujeres rurales de la Argentina, particularmente a las de las comunidades indígenas. Su papel en la conservación de la diversidad biológica del bosque nativo ha sido durante milenios de gran importancia y continúa siendo el pilar de la mirada holística integral sobre la conservación y uso sostenible de los recursos genéticos de los ecosistemas boscosos.
Capacitación
Diferentes grupos de investigación en conservación y uso de los recursos genéticos forestales dan cursos de grado y posgrado, nacionales e internacionales. Entre ellos se destacan los del INTA Montecarlo, el INTA-CIAP Córdoba, el INTA Castelar, el INTA Bariloche, la UNC, la UNSE y la UNCo. Los diferentes cursos se dictan en forma regular y muchos de ellos son acreditados en universidades nacionales como la Universidad Nacional de Buenos Aires, la Universidad Nacional de La Plata, la Universidad Nacional de Misiones, la Universidad Nacional de Santiago del Estero y la Universidad Nacional del Comahue.
Integrantes de algunos de esos grupos son profesores invitados de cursos de posgrado en España (Instituto Nacional de Investigaciones Agrarias y AECID), Canadá, Francia, Bolivia, Uruguay, Chile, Costa Rica, Colombia, Venezuela, Ecuador, Perú, Guatemala, Nicaragua y Cuba.
Otros cursos sobre la conservación y uso de los RGF se han dictado en ocasiones puntuales como cursos pre- o postcongresos. También se dictan capacitaciones para funcionarios y gestores de bosques en diferentes ministerios. Adicionalmente, se dan charlas de difusión sobre la importancia de la conservación de la diversidad genética, el impacto del manejo sobre la diversidad genética forestal y los aspectos genéticos que hay que tener en cuenta durante los trabajos de restauración de ecosistemas boscosos.
Es de destacar que en muchos de los grupos de investigación del país existe una fuerte formación de recursos humanos con la orientación en conservación y uso del bien común genético forestal a través de la realización de tesis doctorales y de posdoctorales. Se estima que en los últimos 20 años se han formado más de 30 doctores en temas relacionados con la conservación de los recursos genéticos forestales.
En la actualidad, como ocurre en muchos países del mundo, la capacitación más necesaria es aquella que debe ser orientada a funcionarios, tomadores de decisión y gestores de los bosques nativos. Lamentablemente, no existe aún en el país un programa para capacitar a los mencionados actores sobre conservación, manejo y uso sostenible de los recursos genéticos forestales. Ese tipo de capacitación debería tener como meta el cumplimiento del Objetivo 4, sobre enseñanza inclusiva y equitativa de calidad (ODS 2022).
Finalmente, teniendo en cuenta que una de las principales causas de la pérdida del BCGF son los incendios forestales, se deberían fortalecer los programas de capacitación en la prevención y lucha contra incendios.
