Inés Nercesian^[2]

Introducción

El sistema tributario de México es débil y posee una frágil estructura institucional. Es el quinto país que menos recauda de América Latina, con un número que alcanza apenas el 16,5% como porcentaje del PIB, según datos de la OCDE y la CEPAL, siendo superado sólo por Panamá, Paraguay, República Dominicana y Guatemala. Y si se toma en cuenta su nivel de desarrollo, la presión tributaria es menos de la mitad de la recaudación potencial (Jiménez et al., 2010). Tiene un promedio histórico que creció progresivamente de 12,5% en 1990 a 16,5% para 2019 con relación al PBI (López & Vence, 2021; OCDE, 2021), sin embargo, continúa siendo un número inferior a la mitad de la media de los países de la OCDE (34,3%) o de la Unión Europea (40,3%). Incluso, es inferior a la media de los países del área de América Latina y el Caribe (23,1%), y, sobre todo, de países comparables como Brasil (33,1%) y Argentina (28,8%) (López & Vence, 2021).

Se ha caracterizado por su débil capacidad recaudatoria y su dependencia de los ingresos no tributarios provenientes del sector petrolero. Esa dificultad para la recaudación se plasmó en una estructura tributaria ineficiente, sesgada por intereses sectoriales con altos niveles de evasión y elusión fiscal (López Pérez & Vence, 2021; Moreno-Brid et al., 2019). Los altos niveles de informalidad de la economía también se traducen en una menor recaudación fiscal.

La coyuntura crítica de la pandemia propulsó el debate sobre la captación de recursos, la redistribución y los sistemas tributarios. En ese contexto cobró fuerza en la agenda global la posibilidad de gravar a las grandes fortunas (Piketty, 2015; CEPAL, 2021; Landais et al., 2020; Saez, 2020; IGM FORUM, 2020). En Argentina esa política se realizó de manera efectiva –aunque tuvo un carácter extraordinario– mediante la aprobación del llamado Aporte Solidario y Extraordinario para ayudar a morigerar los efectos de la pandemia, ley sancionada en el Congreso. En otros países de América Latina, la propuesta fue promovida desde sectores oficialistas o de la oposición, aunque, por motivos diversos, no llegó a implementarse (Nercesian, Cárdenas y Robles Rivera, 2022).

En este artículo nos preguntamos por qué en el marco de lo que pudo haber sido una coyuntura crítica favorable para la implementación de políticas tributarias redistributivas en México durante 2020-2022, se optó por mejorar el sistema de recaudación mediante una política de mayor control, pero sin modificar los sistemas tributarios. Sostenemos que el poder de las élites, su cohesión y su capacidad histórica de organización son cruciales para entender la influencia sobre las políticas estatales. Las élites en México poseen una importante cohesión y una organización político sectorial que representa sus intereses como clase. Esto permitió dar continuidad al modelo económico que se ha extendido desde los años setenta y ha ido construyendo encuadres para las políticas estatales con sesgo neoliberal. La llegada al gobierno de Andrés Manuel López Obrador (2018) con la fuerza Movimiento Regeneración Nacional (MORENA) implicó un quiebre de esa continuidad, con una propuesta política antineoliberal. El artículo estudia el caso mexicano porque nos permite medir de qué manera las élites ejercen sus mecanismos de influencia frente a un gobierno sin afinidad declarada con los grandes grupos empresariales.

La cuestión de las políticas públicas y la influencia de las élites en América Latina ha sido objeto de análisis desde diversas perspectivas. Los debates se dirimen entre los enfoques estatistas que enfatizan en el carácter autónomo del Estado y su capacidad para llevar a cabo las políticas públicas y las miradas sociocéntricas, las cuales ponen atención en los actores de la sociedad y sus formas de incidir sobre las políticas estatales. Entre este segundo grupo, cuentan las investigaciones que han centrado la mirada en el empresariado como actor y en la acción colectiva empresarial como un modo de condicionar y presionar sobre las decisiones estatales (Acuña, 1994; Viguera, 1998; Dossi y Lissin, 2011; Gras & Hernández, 2016; Dulitzky, 2018). Si bien el Estado es una entidad que posee autonomía relativa (Mann, 2007) para formular políticas, la actividad empresarial colectiva realizada a través de las entidades gremiales que agrupan al empresariado es una de las formas de influencia que las élites dominantes encuentran para condicionar esas políticas (Rivera Ortiz, 2002; Heredia, 2003; Tirado, 2006; Beltrán, 2007; 2011; Dossi, 2012). Además, constituyen un actor crucial para manifestar su posicionamiento en el espacio público y mostrar el interés general del “empresariado” para manifestar sus posicionamientos.

Como sostiene buena parte de la bibliografía sobre el tema, el poder de las élites se puede dividir entre el poder estructural, referido al control sobre la propiedad y la concentración de la riqueza en un grupo reducido de personas (Winters, 2011; Best, 1976; Miliband, 1969), y el poder instrumental o poder político, que se refiere a la capacidad de las élites de participar activamente en política mediante diversos mecanismos de influencia (Acemoglu y Robinson, 2006; 2008; Bogliaccini y Luna, 2016). Estos dos poderes son complementarios, cuanto más fuerte es el poder estructural e instrumental de las élites más difícil resulta a los formuladores de las políticas públicas aplicar medidas contrarias a sus intereses (Fairfield, 2015). El artículo recupera esta línea de investigación sobre la acción colectiva empresarial entendida como una de las formas del ejercicio del poder político de las élites.

Metodología

La investigación analiza la política tributaria implementada en el gobierno de Andrés Manuel López Obrador (2020-2022) y los mecanismos de influencia de las élites a través de las cámaras empresariales. Tomamos la definición de élite económica como una minoría organizada que ocupa posiciones clave en el poder económico, ya sea como administradores del capital o como sus propietarios. Metodológicamente, el concepto de élite nos permite captar el poder de influencia, su capacidad de condicionar y vetar políticas estatales y, al mismo tiempo, realizar un análisis empírico sociológico y cualitativo. Adicionalmente, sostenemos que el uso de este concepto es complementario con una perspectiva de clases que estudia las formas que adquiere la dominación capitalista en América Latina.

El artículo aplica el enfoque de la sociología histórica y la sociología de las élites. Utiliza la metodología cualitativa y un conjunto diverso de técnicas de recolección de datos. A partir del análisis sociohistórico y del relevamiento de fuentes secundarias y fuentes primarias (consulta de sitios web oficiales y algunas entrevistas a informantes clave) se realizó una reconstrucción de cuáles son los principales órganos de representación política de las élites. Este análisis resultó crucial porque permitió entender las características históricas de las élites económicas mexicanas, sus formas de organización y los recursos en disponibilidad para su accionar político. Luego se construyeron dos bases de datos sobre la coyuntura en particular. En una de las bases realizamos una sistematización y descripción de las políticas públicas implementadas por el gobierno durante el período 1/03/2020 al 31/03/2022. Con el objetivo de tener una mirada comparada con los otros países de la región, se recurrió a la base de datos de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) como una de las fuentes principales, donde se encontraban sistematizadas todas las políticas públicas implementadas durante el período analizado. Asimismo, se realizó una triangulación de esos datos con otras fuentes como sitios web institucionales del gobierno, medios de comunicación oficiales (Notimex: Agencia de Noticias del Estado Mexicano) y medios periodísticos. La triangulación de fuentes fue fundamental dado que el objetivo de la investigación era medir no solamente las políticas que se implementaron desde el gobierno sino también aquellas que se impulsaron desde distintas fuerzas políticas, incluso del oficialismo, pero que, por diversos motivos, no fueron implementadas. Para analizar los mecanismos de influencia construimos una segunda base de datos donde sistematizamos el posicionamiento de las cámaras empresariales del sector industrial y agroindustrial más importantes de cada país frente a las políticas públicas, en particular en torno a la política tributaria. La base se conformó a partir de los comunicados emitidos por estas instituciones, a través de los sitios web institucionales y las redes sociales (Twitter, Facebook, Instagram y YouTube). Con el objetivo de alcanzar un barrido más acabado de los posicionamientos de las cámaras y sus representantes, también se sistematizaron los posicionamientos de las autoridades en sus redes personales o medios masivos de comunicación. La selección de las cámaras se tomó teniendo en cuenta la historia, la relevancia en la sociedad y la destacada participación pública durante el período estudiado.

Resultados

En México, las élites se encuentran cohesionadas, poseen una organización unificada, como el Consejo Coordinador Empresarial (CCE), que representa los intereses de la élite como clase e interviene en los asuntos generales de la política pública. Esto permitió consolidar el proyecto neoliberal que se inició entre los años setenta y ochenta, al tiempo que influenciar a los decisores de política pública (Gates, 2009; Cárdenas, 2016). La forma en que se forjó el neoliberalismo en el país se dio con el reforzamiento del poder de las élites económicas a partir de mecanismos como la movilización activa por parte de las élites neoliberales, el mayor acceso al Estado y el otorgamiento de mayor poder económico. Esta correlación de factores explica el aumento del poder corporativo en México, desde la década de 1970 (Gates, 2019).

Una de las primeras organizaciones fue la Confederación de Industriales de los Estados Unidos Mexicanos (CONCAMIN), creada en 1918. Históricamente la CONCAMIN ha sido reconocida como la gran representante de los industriales del país. Según su estatuto es un órgano de “consulta y colaboración del Estado”, por tanto, no suele tener una posición pública beligerante (Alcázar, 1970). La Confederación Patronal de la República Mexicana (COPARMEX) fue creada en 1929, reúne a empresarios nacionales y extranjeros y tiene un formato de tipo sindical que le permite realizar un trabajo político de defensa del empresariado y suele tener posiciones beligerantes (Alcázar, 1970). La COPARMEX también destaca porque fue semillero de políticos del Partido Acción Nacional (PAN) que formaron una corriente política dentro de ese partido (Tirado, 2006; 2015).

El Consejo Mexicano de Negocios (CMN) fue creado en 1962. Agrupa a un reducido grupo de empresarios nacionales, motivo por el cual se convirtió en una élite muy cerrada que, por la posición que ocupa, fue caracterizada como una “élite económica estratégica” (Rivera, 2002). El CMN articula intereses y aspiraciones de los empresarios, sin embargo establece vínculos directos con el Ejecutivo, lo que genera cierta desigualdad en el acceso a los poderes públicos respecto de otros actores empresariales. El Consejo se pronuncia de manera escasa públicamente, aunque tiene gran interlocución con el presidente y los altos funcionarios, a quienes expresa de manera directa sus disensos y sus propuestas (Tirado, 2006; 2015). Al representar directamente a la élite empresarial, el CMN es la organización que tiene mayor impacto en el sector empresarial.

Todas estas cámaras están organizadas en una institución superior, el Consejo Coordinador Empresarial, creado en 1975. Esta institución también llamada “cúpula de cúpulas” reúne a la élite empresarial en su conjunto y aglutina a siete cámaras de los distintos sectores, industrial, agropecuario, comercial, financiero y de seguros. Esta característica la ha convertido en la entidad más importante para la acción colectiva de los empresarios mexicanos (Luna & Tirado, 1992)^[3]. Se asume como la voz de todo el empresariado y se ocupa de los grandes temas generales: política, grandes políticas y decisiones públicas que afectan a todos los empresarios y más allá de ellos. El CCE surgió con un carácter político, con el objetivo de crear un frente de toda la comunidad empresarial para imponer condiciones en el rumbo del país, en momentos en que México transitaba desde un modelo de desarrollo, predominantemente proteccionista y nacionalista, centrado en el Estado, a un modelo de corte neoliberal y aperturista, centrado en el mercado (Knight, 2001; Gates, 2009; Salas Porras, 2014). Nació a partir del acuerdo entre los presidentes de las asociaciones sin mediar procesos asamblearios que hayan aprobado esa fundación, y así se selló una impronta jerárquica de la organización (Luna & Tirado, 1992). Junto a estas transformaciones la élite extendió su presencia e influencia a las áreas del aparato estatal con mayor poder de decisión y construyó un campo de poder y reflexión que, si bien experimentó algunos ajustes en su composición a lo largo de los sexenios, logró mantener e incluso profundizar el contenido neoliberal del nuevo proyecto (Tirado, 1982; Salas Porras, 2014).

Tabla 1. Cámaras empresariales

Cámaras de México	Año de fundación	Socios	Breve descripción
Confederación de Industriales de los Estados Unidos Mexicanos (CONCAMIN)	1918	Cámaras nacionales (47), Cámaras regionales (14), Cámaras genéricas (3), Asociaciones (59).	Es la máxima entidad representativa de los distintos sectores industriales. Según su estatuto, es un órgano de “consulta y colaboración del Estado”, por lo que no suele tener una posición beligerante.
Confederación Patronal de la República Mexicana (COPARMEX)	1929	Empresarios nacionales y extranjeros.	Reúne a parte del empresariado mexicano. Tiene un formato de tipo sindical que le permite realizar trabajo político de defensa del empresariado y suele tener posiciones beligerantes.
Consejo Mexicano de Negocios (CMN)	1962	Grandes empresarios nacionales (60).	Agrupa a grandes empresarios de origen nacional. Son la élite empresarial mexicana.
Consejo Coordinador Empresarial (CCE)	1976	Siete cámaras asociadas (CONCAMIN, CONCANACO, COPARMEX, AMIS, CMN, CNA y ABM) y 5 invitados permanentes (CANACO, CANACINTRA, AMIB, COMCE y ANTAD).	Es la organización paraguas que engloba y representa a prácticamente todos los empresarios mexicanos.

Fuente: elaboración propia (2023).

El gobierno de López Obrador se propuso llevar adelante una política de austeridad basada en la recomposición del gasto público, sin recurrir al endeudamiento adicional, pero tampoco a la instrumentación de una reforma tributaria (Moreno-Brid et al., 2019). En cambio, puso énfasis en el control y la recaudación, sosteniendo que no habría exenciones para los grandes empresarios que habían evadido impuestos y no merecían apoyo: “Nada de rescates al estilo del período neoliberal”. Ya antes de la pandemia el gobierno de Andrés Manuel López Obrador había firmado un decreto para eliminar las exenciones fiscales vigentes desde hace 12 años, a las que calificó de “excesivas, abusivas e injustas” (20/05/2019, El Universal).

Tomando como modelo la experiencia argentina, a principios de 2021, el diputado del partido oficialista MORENA, Alfonso Ramírez Cuéllar, realizó un proyecto que proponía aplicar impuestos de 2% a los patrimonios entre 20.000.000 y 1.000.000.000 millones, de 3% para patrimonios entre 1.000.000.000 y 2.000.000.000 millones y de 3,5% para patrimonios mayores a 2.000.000.000 millones (Ramírez Cuellar, 2021).

El diputado enmarcó este proyecto en la denominada “Justicia Fiscal” y la necesidad de una progresividad fiscal (Forbes, 23/02/2021; Milenio, 21/03/2021). La propuesta circuló por diversos medios y las respuestas fueron desde el rechazo hasta el silencio. Patricia López Padilla, vicepresidenta de la comisión fiscal de COPARMEX, cuestionó la propuesta por “Electoral y populista” (El Economista, 12/04/2021). El CCE no hizo grandes comentarios al respecto y la CONCAMIN sostuvo que estaban analizando la cuestión (Milenio, 23/03/2021).

El gobierno de AMLO no retomó este proyecto y optó por una política de mayor control de la evasión fiscal y de rechazo a las solicitudes de exenciones y rescates que exigían los empresarios. Ante la petición de las élites económicas de recibir una tregua en el pago de impuestos, el presidente de México respondió “que no sería de esa forma como enfrentaríamos la crisis” y que no habría “rescates o subsidios para las grandes corporaciones” (López Obrador, 2020).

Para estos fines, implementó medidas administrativas y regímenes especiales de normalización tributaria; el Sistema de Administración Tributaria (SAT) realizó acciones que generaron recursos adicionales equivalentes a un 2,2% del PIB, entre las cuales se destacan las medidas de fiscalización dirigidas a la evasión y elusión, que aportaron 1,7% del PIB (CEPAL, 2021). Mientras que los ingresos tributarios disminuyeron en la mayoría de los países, en México la recaudación aumentó en términos relativos (1,3% en relación con el PIB) y absolutos (0,8% en términos reales), como resultado de los esfuerzos del SAT. No obstante, el desplome de los precios del crudo tuvo un impacto crítico (CEPAL, 2021).

Los empresarios se posicionaron en contra de estas decisiones del gobierno. Una de las primeras expresiones fue la del presidente del CCE, Carlos Salazar, quien sostuvo en una carta su rechazo a la solicitud de AMLO de colaborar en el reclamo de los impuestos que adeudan los empresarios inscritos en su cámara: “Eso escapa mis atribuciones” y pertenece a la órbita del SAT (Infobae, 20/04/2020). Pero ese no fue el único argumento, también se cuestionó el “tono” del SAT, que fue considerado “desafortunado” (CCE, 17/06/2021). La CONCAMIN señaló que ante la crisis la política fiscal debe ponerse “Fin [a] cualquier medida unilateral de presión fiscal” (CONCAMIN, 17/03/2020).

La COPARMEX, cuyas posturas han sido históricamente más agresivas, también apuntó contra el SAT y cuestionó la aplicación de presión fiscal al trabajo formal: “Lo deseable hubiera sido (…) el combate a la informalidad, y no como desafortunadamente se percibe, [afectar] al contribuyente cautivo (COPARMEX, 30/04/2020). “En vez de medidas que generen confianza en los inversionistas, el Gobierno opta por una mayor agresividad fiscal contra los contribuyentes cautivos, sin actuar frente a la informalidad” (COPARMEX, 21/09/2020).

La presión fiscal mexicana es una de las más bajas de América Latina y el país se encuentra entre los que tiene mayor desigualdad de ingresos (CEPAL, 2019). Según estudios recientes, en el país existe una muy baja predisposición a pagar impuestos, que aumenta entre las personas con mayor concentración de ingresos (Campos Vázquez et al., 2020). La baja predisposición a aceptar la presión tributaria y los altos niveles de evasión coincidieron con la existencia de élites económicas cohesionadas. Esto sugiere que las distintas formas de influencia alcanzan a casi todas las élites empresariales, no sólo a algunas, y las demandas consiguen expresar intereses de clase o de la élite en general (Aragón Falomir & Cárdenas, 2020). Esto se vio reforzado por la existencia de una élite enquistada en el Estado desde los años ochenta e instituciones como tanques de pensamiento afines a las ideas de estas élites (Salas Porras, 2017).

Discusión y conclusiones

Los contextos de crisis son momentos que permiten estudiar cómo se articulan las variables coyunturales con características sociohistóricas de más largo plazo. Son, además, momentos históricos que proveen un escenario propicio para analizar las resistencias que imponen las élites. El modo en que se articularon las distintas variables, como las características de las élites y su voluntad de actuar de manera cohesionada, son algunas claves para comprender los alcances y límites de las políticas estatales. En México, a diferencia del caso argentino, no fue posible incluir impuestos extraordinarios o modificaciones en el esquema de contribuciones fiscales. Si bien hubo propuestas de algunos sectores dentro del propio partido de gobierno que tomaron como inspiración lo que ocurría en Argentina, el presidente optó por no modificar el esquema de aportes y adoptó una política de aumento de la recaudación fiscal mediante el control de la evasión.

Como vimos a lo largo del texto, México tiene una historia de muy baja presión tributaria y altos niveles de evasión y elusión, hecho que se agrava si se tiene en cuenta el potencial recaudatorio debido al desarrollo de su economía. Además, a diferencia de otros países de la región, las élites mexicanas tienen un nivel de cohesión muy alto. El Consejo Coordinador Empresarial es una entidad que reúne a todas las cámaras y empresarios del país y representa la voz de toda la élite económica en su conjunto. Esta cohesión les brinda a las élites la posibilidad de alcanzar una voz representativa en tanto clase. Asimismo, fortalece su capacidad para influir tanto en las políticas sectoriales concretas, como también en el rumbo general del modelo económico del país. Estos rasgos son una pauta para comprender por qué la política fiscal mexicana ha sido históricamente muy regresiva. Durante la pandemia, las élites empresariales exigieron exenciones fiscales, mientras que la respuesta del gobierno fue encontrar un punto de equilibrio, evitando cobrar impuestos extraordinarios, pero avanzando en una política de persecución a la evasión y elusión fiscal. Así, aunque no hubo modificaciones en los esquemas impositivos, la recaudación por la vía tributaria, según los datos que muestra la CEPAL, fueron favorables aun en el contexto de crisis.

Este peso que poseen las élites mexicanas, su nivel de organización y cohesión les ha permitido históricamente generar marcos de condicionamiento de las políticas estatales. Así, aun en un contexto de crisis, con un gobierno de corte antineoliberal, ha sido dificultoso para los decisores de políticas públicas implementar medidas tendientes a la redistribución de la riqueza.

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