Implicancias para la política de desarrollo rural

Pablo Elverdin

1. Introducción

El marco analítico general de este libro se enfoca en describir al sistema alimentario argentino y analizar y proponer acciones dirigidas a mejorar su funcionamiento. El marco analítico utilizado enfatiza cinco atributos/dimensiones principales del sistema alimentario que se consideran centrales tanto individuamente como en consideración de las fuertes interrelaciones o trade–offs que existen entre ellos. Los capítulos 5.a, 5.b y 5.c trataron las dimensiones referidas a la eficiencia y competitividad en la producción de alimentos, la sustentabilidad ambiental y las características vinculadas a la nutrición e inocuidad de los alimentos. Este está enfocado en la dimensión referida a la sostenibilidad económica y social del sistema alimentario. Esta dimensión ha sido descripta de la siguiente manera por Piñeiro et al. (2021):

La sostenibilidad económica y social de un sistema productivo está asociado al principio de que los actores económicos que participan en él reciban, a lo largo del tiempo, una retribución suficiente para garantizar tanto una retribución adecuada a los factores de la producción comprometidos en el proceso productivo, como una retribución personal o ganancia empresaria, que justifique su permanencia en la actividad.

Como puede verse a partir de esta definición, este atributo es el más complejo desde el punto de vista analítico y al mismo tiempo el más difícil desde el punto de vista de las políticas públicas necesarias. Esto es particularmente cierto por tres razones principales. Primero, porque los trade-offs con los otros atributos son particularmente intensos y difíciles de analizar. Segundo, porque las políticas públicas que afectan en forma directa a este atributo también están interrelacionadas con las políticas macroeconómicas y de comercio internacional que tienen efectos muy amplios y profundos sobre el funcionamiento de la economía en su conjunto. Y tercero, porque, como se verá en las secciones siguientes, hay problemas conceptuales y metodológicos para identificar con claridad quiénes son los actores económico-sociales que deben ser apoyados de manera diferencial para compensar las debilidades estructurales o de mercado que dificultan sus actividades económicas y, consecuentemente, su permanencia en la actividad.

2. Los territorios rurales y las políticas de desarrollo rural

Una rápida apreciación de los territorios rurales en la Argentina permite observar la profunda transformación que han experimentado durante las últimas dos décadas los entornos rurales y sus habitantes. Frente a ello, resulta evidente que una política de desarrollo rural debe dejar de enfocarse en las herramientas asociadas a la competitividad sectorial e incluir instrumentos que determinan la competitividad territorial.

Incluso en un marco más amplio en donde se incluyen nuevas actividades económicas, la discusión sobre la sostenibilidad social del sistema agroalimentario está lejos de ser resuelta. Mientras que una proporción goza de altos niveles de productividad, competitividad y capitalización, una cantidad sustancial de productores menos aventajados continúan tratando de sostenerse en la actividad.

Aunque con definiciones poco precisas acerca de cuál es el público objetivo, donde parecen haber primado más las políticas declarativas que pragmáticas, la política pública ha realizado significativos esfuerzos por desarrollar y aplicar una gran cantidad de instrumentos sectoriales que apuntaron a mejorar la productividad y la competitividad del pequeño productor. A la luz de la evidencia sobre la situación de la pequeña agricultura, queda claro que estos resultaron insuficientes.

No obstante, incluso en situaciones en las cuales existen valores aceptables de rentabilidad económica, cualquier política sectorial, por sí sola, será insuficiente para que el productor alcance niveles admisibles de desarrollo humano y promueva su arraigo si no existe una significativa oferta de servicios sociales, recreativos y culturales en las proximidades de la finca.

En otras palabras, la globalización no solo se refleja en una mayor internacionalización del sistema agroalimentario, sino que también los actores rurales se han hecho eco de esa globalización y demandan servicios y actividades que antes no requerían.

3. Los pequeños productores agropecuarios en Argentina

La caracterización del pequeño productor en Argentina es un largo debate que aún permanece lejos de ser resuelto. Aunque existe una conceptualización general sobre el término, las variables que lo definen, sus fronteras y, por tanto, los sujetos alcanzados son difusos y hasta muchas veces contradictorios.

La extensión del territorial, las condiciones agroecológicas, los tipos de cultivo, las prácticas de cultivo, las modalidades de comercialización y el stock de capital, así como cuestiones culturales, sociales y políticas, inciden en la definición de quién es un “pequeño agricultor” en la Argentina. A su vez, la definición de “pequeño agricultor” es utilizada como sinónimo de “agricultor familiar” o viceversa, lo que genera una mayor confusión.

Incluso en aquellos casos en que se ha avanzado en una mejor descripción conceptual, como es el caso de la Ley n.º 27.118 de Reparación Histórica de la Agricultura Familiar para la Construcción de una Nueva Ruralidad, los límites son difusos. Según la ley, se los considera agricultores familiares cuando el agricultor y su familia llevan adelante la producción, cuando el agricultor es dueño de alguno o de todos los medios de producción, cuando la mano de obra está cubierta principalmente por la familia aunque haya algunas personas asalariadas, cuando la familia del agricultor vive en el campo o en la localidad más cercana, o cuando la actividad agrícola es la principal fuente de ingresos de la familia^[1]. Por lo que, en definitiva, bajo estos parámetros, y tal como se verá en los próximos párrafos, la mayor parte de la agricultura argentina podría considerarse como de carácter familiar.

Por otra parte, es importante aclarar que el objetivo del presente trabajo no es proponer una acepción inequívoca de “pequeño productor” o “agricultor familiar”. Sin embargo, es necesario tener una cierta claridad sobre los sujetos alcanzados, puesto que la interpretación que se le otorgue a la definición de “pequeño agricultor” o “agricultor familiar” tiene una relevancia preponderante para el diseño y alcance de la política pública.

Es así que, intentando dilucidar la composición socioeconómica de los ámbitos rurales, resulta pertinente plantear una rápida caracterización de la explotación agropecuaria y del productor agropecuario en Argentina. Los datos preliminares del Censo Nacional Agropecuario 2018 nos permiten avanzar en este sentido^[2].

Caracterización de la explotación agropecuaria

La producción agropecuaria argentina proviene de un heterogéneo conjunto de explotaciones. Las explotaciones agropecuarias (EAP) de hasta 50 hectáreas son el 43 % del total y cubren menos del 1 % de la superficie. Las que tienen entre 50 y 1.000 ha son el 45 % de las explotaciones y tienen el 19 % de la superficie. Por su parte, las de más de 1.000 ha son el 12 % del total y cubren el 80 % de la superficie. Sin embargo, este promedio no puede considerarse a nivel del país, ya que hay muchas divergencias por provincia y, particularmente, por región agroecológica, por tipo de producción y por las características del productor^{[3] [4]}.

En cuanto al tipo jurídico de la explotación, el CNA 2018 relevó que el 84,4 % de las EAP pertenecen a personas humanas, mientras que el 15,6 % restante responde a diferentes tipos de formatos jurídicos, como sociedad anónima (5,1 %), sociedades de hecho no registradas (2,6 %) o sociedades de responsabilidad limitada (2,3 %). Solo en las provincias de Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba y Santa Cruz, la participación de las personas físicas como titulares de la explotación cae por debajo del 80 %.

A pesar de la preponderancia de las EAP bajo formato jurídico de personas físicas, la cantidad de superficie bajo este tipo de titularidad cae al 54,5 % a nivel país, siendo que la superficie bajo titularidad de sociedades anónimas sube al 24,4 % (unas 37,7 millones de hectáreas).

Pero no solo la extensión y titularidad de la tierra definen el tipo de productor, sino que el formato de gestión de la finca también es relevante. En este sentido, se observa que el 94,5 % de las explotaciones pertenecientes a personas físicas es administrada por el propio productor.

Entonces, teniendo en cuenta que un total de 205.337 EAP pertenecen jurídicamente a una persona física, y además son gestionadas directamente por el propio productor, podría interpretarse que el 82 % de las explotaciones agropecuarias argentinas son de carácter familiar. Obviamente, ello resulta una simplificación puesto que no toma en cuenta la extensión de la finca, la cantidad de trabajadores y el nivel de capitalización, pero sirve para reflejar el grado de participación directa del productor sobre la actividad agropecuaria del país.

Lamentablemente, hasta la publicación de los microdatos del CNA 2018, no es posible avanzar en mayor profundidad. Sin embargo, es factible utilizar una caracterización de los productores realizada por Obstchatko (2009)^[5], que, si bien se basa en los datos del CNA 2002, bajo el supuesto de que la estructura se mantiene sin muchos cambios, da una idea general de la situación.

La definición de “explotación agropecuaria familiar” utilizada en ese estudio es aquella en la que se verifica el trabajo directo del productor y la existencia de trabajo familiar, con la posibilidad de contratar hasta dos trabajadores remunerados permanentes. El tamaño de explotación no se tomó como criterio de diferenciación de la EAP familiar, aunque se estableció un límite superior de extensión^[6] y de capital para filtrar las explotaciones que evidentemente no podrían ser gestionadas bajo una estructura únicamente familiar.

En ese marco, surge que el 75,5 % de las explotaciones eran de carácter familiar. Aunque solo representaban el 18 % de la extensión agropecuaria y aportaban el 27 % del valor total de la producción.

De allí surgen algunos datos interesantes. Por un lado, refleja que la extensión media de la agricultura familiar en Argentina es de 142 hectáreas. Incluso entre aquellos productores familiares más relegados^[7], el promedio de la explotación a nivel nacional es de 66 hectáreas. Es más, en la Puna o las regiones áridas de Chaco, Córdoba, San Luis y La Pampa, el promedio de explotación de los agricultores familiares más relegados es superior a las 100 hectáreas. En el caso de la Patagonia, incluso en el Valle del Río Negro, la extensión promedio supera las 450 hectáreas. Por lo tanto, contrariamente a lo que se puede suponer, la extensión de la explotación no es un buen indicador para definir la tipología del productor.

También muestra que no resulta un enfoque apropiado caracterizar al productor por el tipo de cultivo. Si bien es cierto que las explotaciones familiares explican más del 80 % de las EAP hortícolas, es común disociar al pequeño productor familiar de los cultivos extensivos. No obstante, el mismo estudio nos muestra que el 78 % de las explotaciones que siembran maíz, el 66 % de las que siembran soja y el 59 % de las que siembran trigo son de carácter familiar. De hecho, las explotaciones familiares más relegadas explican, por sí solas, el 41 %, 14 % y 8 % del total de explotaciones de estos cultivos.

No obstante, cabe mencionar que el análisis sobre los datos del Censo Nacional Agropecuario posee una debilidad en la identificación de los pequeños productores, en particular en los periurbanos, puesto que solo se relevan establecimientos agropecuarios con más de 500 m2. Para lograr una cuantificación de estos, podrían utilizarse los datos del Registro de la Agricultura Familiar (RENAF). Las cifras oficiales actualizadas a octubre de 2019 registraban 139.562 núcleos familiares (NAF), integrados por 467.575 personas^[8].

Sin embargo, las cifras no son directamente comparables, y deberían georreferenciarse los productores a fin de reducir la duplicación. A este respecto, la definición del RENAF es mucho más amplia que el relevamiento censal, ya que incluye actividades como pesca artesanal, recolección y caza, así como productores periurbanos y productores rurales sin tierra.

Tal lo expuesto, la caracterización de pequeño productor o de agricultor familiar no es una tarea sencilla y puede estar sujeta a variadas interpretaciones. La interpretación de agricultura familiar suele estar incidida por definiciones o categorías analíticas utilizadas internacionalmente y que poco tienen que ver con las características de las explotaciones y del productor agropecuario en Argentina. Adicionalmente, la competencia por el beneplácito de las políticas al interior del sector, la puja por la representatividad política y hasta cierto romanticismo en el ideario colectivo terminan influyendo sobre la definición del término.

En cualquier caso, no es objetivo de este estudio definir esos parámetros, pero sí poner de manifiesto las múltiples variables existentes para su definición y que quizás los más comunes (como extensión de la finca o tipo de cultivo) no son, por sí solos, indicadores taxativos del tamaño de la explotación bajo análisis^[9]. Una simplificación de la definición conllevará un mal diseño de la política pública, lo que seguramente provocará la exclusión de un número significativo de pequeños productores.

Población rural

Desde el punto de vista de oficial, el país es principalmente urbano. El Indec define como áreas urbanas a todas aquellas concentraciones de población mayores a 2 mil habitantes, en tanto las áreas rurales son aquellas con menos de 2 mil habitantes y se dividen en áreas rurales agrupadas (localidades) y en áreas rurales dispersas (campo abierto). La población rural, en términos de esta definición, es reducida, y se constata una tendencia histórica a su disminución en términos nominales y porcentuales.

En 2001 el 10,6 % de la población argentina era rural, alcanzando unos 4.179.418 millones de habitantes, de los cuales dos tercios vivían en áreas dispersas y un tercio, en localidades rurales de menos de 2 mil habitantes. En 2010, la población rural alcanzaba las 3.599.764 personas, el 9,1 % de la población total. De esta, un 64 % vivía en áreas dispersas y un 36 %, en áreas agrupadas. Las provincias con mayor proporción de población rural, según el Censo de Población 2010, son Santiago del Estero (31,3 %), Misiones (26,2 %) y Catamarca (22,9 %).

En mayo de 2022, se realizó el Censo Nacional de Población y Viviendas, pero a la fecha los datos no están publicados. Una aproximación a la evolución de la población rural surge de los Censos Agropecuarios 2002 y 2018, que muestran una continuidad en los índices de disminución de la población rural. Así resulta que, entre 2002 y 2018, la población residente en las explotaciones pasó de 1.233.589 personas en 2002 a 700.750 en 2018. Y el número de productores residentes cayó en 42 %, en tanto el de trabajadores permanentes lo hizo en 16 %.

No obstante, los datos intercensales (2001-2010) muestran que la mayor parte de los departamentos que pierden población a campo abierto la ganan en los poblados rurales. Es decir, fueron un sinnúmero de pueblos o ciudades pequeñas que tienen características intermedias, en gran medida cercanos geográficamente a las fincas, vinculados a la actividad agropecuaria y con culturas cercanas a la ruralidad que han sido receptores de esa población.

Pobreza rural

Aun cuando el concepto de “pobreza” resulta inicialmente claro, en cuanto se vincula a la falta de condiciones de vida suficientes para el desarrollo humano, esta definición no resulta tan inmediata o clara cuando se la quiere utilizar para realizar una estimación cuantitativa que sea útil para la definición de políticas sociales en los entornos rurales. En el caso de Argentina, la dificultad para definir y medir la pobreza rural es aún mayor.

Actualmente, no hay un indicador regular de seguimiento directo de la pobreza rural. El indicador básico por ingresos que se utiliza a nivel país solo refleja la situación en los grandes aglomerados urbanos. Para la estimación de pobreza rural, se utiliza el indicador de necesidades básicas insatisfechas (NBI) que se obtiene del Censo Nacional de Población y Vivienda, con una periodicidad de diez años^[10].

Con base en los últimos datos publicados, del año 2010, se aprecia que el porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas en las áreas rurales más que duplicaba el de las áreas urbanas para el total país (18,2 % vs. 8,3 %). El porcentaje de hogares con NBI es menor en las provincias de la región pampeana (Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos, La Pampa y Santa Fe), va aumentando en las provincias de la Patagonia y es particularmente intensa en el noreste y noroeste del país.

Una medición alternativa puede verse en CIPPEC, PNUD y CEDLAS, que, en función de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) y del Censo 2010, generaron un mapa de pobreza crónica por distrito^[11]. El mapa permite ver la pobreza crónica por provincia o departamento, reflejando que el 16 % de los departamentos del país presentan niveles de pobreza crónica críticos, superior al 25 % de los residentes en esos departamentos.

Por su parte, Guardia y Tornarolli (2010) hicieron un análisis sobre la pobreza rural sobre la base de los censos nacionales de población, los censos agropecuarios y encuestas puntuales^[12]. Allí también encontraron que la incidencia de la pobreza es considerablemente más elevada en las áreas rurales que en los grandes aglomerados urbanos y que esta brecha persiste a lo largo del período analizado (2000-2006). No obstante, tanto en el caso de la región pampeana, como en el de la región de Cuyo, la incidencia de la indigencia y de la pobreza en las áreas rurales parece haber caído, siguiendo una evolución similar a la recuperación posterior a la crisis de 2001-2002 evidenciada en las áreas urbanas.

Como se mencionó, la distribución de la pobreza no es homogénea a lo largo del territorio. Los niveles de indigencia y de pobreza rural en la región pampeana son mucho menores a los del resto del país. De acuerdo a los resultados de la Encuesta de Impacto Social de la Crisis en Argentina (ISCA), realizada por el Banco Mundial en 2002, las regiones de Cuyo, noreste (NEA) y noroeste (NOA) son las que presentan las situaciones más preocupantes, con tasas de pobreza rural que en 2002 alcanzaron al 79 %, 87 % y 70 % de la población, respectivamente.

Los resultados del Censo de Población de 2010 muestran que la distribución geográfica de la pobreza en la población rural se mantiene similar a la reseñada por Guardia y Tornaroli (2010) para los años 2001-2006. En 2010, las provincias con situaciones más graves de NBI eran, en orden de gravedad, Salta, Chaco, Santiago del Estero, Formosa, Jujuy, Tierra del Fuego, Corrientes, Tucumán, Misiones, La Rioja y Neuquén^[13].

La información del Censo Nacional de Población y Vivienda 2022 permitirá actualizar datos sobre la incidencia de la pobreza rural. También, es necesario esperar dichos resultados para ver si los movimientos migratorios han impactado en los indicadores de pobreza de los entornos rurales^[14]. Es probable que los más rezagados hayan buscado acercarse a mejores condiciones de acceso a servicios sociales, así como a la posibilidad de mejores ingresos.

Guardia y Tornaroli (2010) señalan que los factores asociados positivamente a los ingresos de los productores agropecuarios son el nivel educativo alcanzado, el tamaño de la explotación agropecuaria, y el acceso a caminos pavimentados, electricidad, irrigación y uso de fertilizantes. La carencia de ello afecta negativamente a los hogares rurales en situación de pobreza.

A nivel regional se evidencia una mejora relativa del sector agropecuario entre períodos, que ha permitido reducir la brecha salarial con todos los sectores, a excepción de la construcción. No obstante, la disparidad aún sigue siendo amplia, incluso al interior del mismo sector (FAO, 2018). Lamentablemente, los datos son indicativos de la situación en la región, puesto que, ante la falta de estadísticas, la Argentina no fue incluida en el informe.

También la OIT (2016) indica que las condiciones de precariedad e informalidad laboral son mayores en los entornos rurales. En el caso de los trabajadores “golondrinas” de las provincias de Mendoza, Santa Fe y Misiones, el porcentaje de informales era de 98 %. Ello no solo implica un salario menor, sino que también afecta a la población más vulnerable a través de la cobertura de seguridad social. Según la misma fuente, existía una asociación entre pobreza e informalidad, pues esta tenía mayor presencia entre la población pobre y sobre todo en las mujeres. En todos los países, entre el 55 % y 98 % de los empleos de los pobres son informales. La asociación entre informalidad y pobreza es directa y clara en el ámbito rural.

En este sentido, hubo algunos avances importantes en Argentina en los últimos años. En primer lugar, en 2013, una nueva reglamentación de la ley n.º 26.727 dictada en el año 1981 creó la posibilidad de la contratación temporaria de personal de cosecha o empaque de frutas. Lo que, junto al fortalecimiento del sistema de inspecciones, incrementó la cantidad de empleo registrado. Obviamente, ello es una acción puntual que ataca a una problemática particular, pero no es suficiente para eliminar los niveles de informalidad existente en el sector.

4. La transformación económica y social de los espacios rurales: la nueva ruralidad

Si bien los párrafos precedentes muestran la estructura agraria existente, esta está en un permanente proceso de transformación. Dicha reestructuración está fuertemente incidida por el proceso histórico de ocupación del territorio, la evolución de los mercados agropecuarios, el acceso al mercado, la tecnológica, el transporte, la distribución de los recursos biofísicos y las condiciones socioeconómicas, así como el paisaje natural y cultural, entre otros.

Sin lugar a dudas, el incremento del comercio agropecuario y la apertura de nuevos mercados favorecieron un proceso de capitalización y expansión de la actividad. Ello permitió el crecimiento de la producción, más visible en el caso de los cereales y las oleaginosas, pero también importante en algunas economías regionales, en especial las frutícolas destinadas a los mercados de exportación.

Esta evolución también permitió la aparición de nuevos complejos agroindustriales, multiplicando los sectores productivos y servicios asociados a la actividad. Junto con ello, la producción agropecuaria experimentó una significativa pérdida de importancia relativa como actividad económica principal y como fuente de empleo en los entornos rurales.

Junto a ello, se observa una fuerte disociación del espacio físico de trabajo con el de residencia, con creciente vinculación entre ámbitos rurales y urbanos, lo que está impactando fuertemente sobre la estructura agraria. Dos fuerzas principales promueven este avance. Por un lado, un crecimiento demográfico más rápido que el incremento de la oferta de espacios habitacionales económicamente accesibles en áreas urbanas. Por el otro, la búsqueda de espacios más abiertos y aquietados, alejados de los problemas asociados a los espacios urbanos.

En el primer caso, aunque se estima que la progresión del proceso se ha dado a menor velocidad que en otros países^[15], está teniendo impactos significativos, en particular, sobre los periurbanos de las grandes ciudades. Allí las actividades agrícolas, principalmente la horticultura, están siendo desplazadas por pérdida de competitividad relativa frente al desarrollo inmobiliario.

En el segundo caso, el proceso de ocupación inicialmente estuvo asociado al desarrollo de residencias secundarias de ocupación eventual durante fines de semana o períodos vacacionales. Sin embargo, la diversificación productiva y la mejora de las telecomunicaciones en los espacios rurales han favorecido el incremento de la migración permanente a los espacios rurales y pequeñas comunidades alejadas de los espacios urbanos. Un proceso que sufrió una fuerte aceleración a consecuencia de la pandemia de COVID-19.

Al mismo tiempo, esa disociación espacial entre lugar de trabajo y residencia también se observa en sentido inverso. La reducción de los tiempos de transporte y de las telecomunicaciones, junto con la búsqueda de un mayor acceso a servicios básicos y sociales, ha promovido una migración de los productores agropecuarios del espacio rural hacia los espacios urbanos, en particular hacia las ciudades intermedias.

Los datos del CNA 2018 permiten observar que el 47 % de los productores o socios de explotación no residen en ella. Seria dable suponer que esos individuos no trabajan en el campo y que sus medios de vida provienen de la renta u otra actividad. Sin embargo, de los productores o socios que declaran que trabajan en las fincas, el 41 % no reside en ellas, lo que muestra la creciente desvinculación territorial entre medios de vida y residencia también en los entornos rurales.

Atento a ello, es claro que la nueva ruralidad excede a las actividades netamente agropecuarias y tiene una fuerte integración con lo urbano. Por tanto, pensar el desarrollo rural deja de estar asociado a una característica sectorial y pasa a estar más vinculado al territorio y su entorno próximo, reconociendo los múltiples vínculos entre el campo y las urbanizaciones circundantes, prestando especial atención a la provisión de servicios públicos, sociales y recreativos.

Las políticas de desarrollo de esta nueva ruralidad deben reconocer otras actividades para la generación de ingresos, complementarias o no, de las actividades agrícolas. Lo que obliga a atender no solo a los nuevos eslabonamientos productivos que se desprenden de las actividades agropecuarias, sino también al potencial económico asociado al valor geográfico, histórico, cultural, ecológico y paisajístico del territorio.

Inevitablemente, con sus ventajas y sus desventajas, nos enfrentamos a una ruralidad incorporada al proceso de globalización no solo en materia productiva, sino también cultural y recreativa, en donde la competitividad territorial se vuelve más preponderante que la competitividad sectorial (Schein, 2020). Es necesario que la política de desarrollo rural y territorial tome esto en cuenta.

Definición oficial de “ruralidad” y estadísticas públicas en ámbitos rurales: relevancia para la política pública

El criterio oficial para identificar las zonas rurales en Argentina posee más de un siglo^[16] y parte de una definición dicotómica en función de un umbral de población. Básicamente, define como población rural a aquella que habita en regiones dispersas o que residen en localidades de hasta 2 mil habitantes. Por sobre ese límite de habitantes, son consideradas zonas urbanas. Claramente, esta definición no refleja las profundas transformaciones de los territorios rurales y la fuerte interacción rural-urbana que caracteriza a la ruralidad actual, tendiendo a subestimar la población rural.

Hasta que sean publicados los datos del Censo 2022, los datos censales de 2010 permiten observar que la mayor parte de los departamentos de Argentina poseen una población urbana superior al 71 % (gráfico 1.a). Sin embargo, la cobertura geográfica de regiones con ciudades superiores a los 50 mil habitantes es relativamente escasa (gráfico 1.b). De hecho, se puede divisar un sinnúmero de municipios del interior del país que en términos oficiales son considerados como urbanos, pero que no poseen ninguna urbanización mayor a los 15 mil habitantes.

Gráfico 1. Distribución espacial de la población urbana por departamento. Censo 2010

Fuente: Ministerio del Interior, 2020.

La simple observación del gráfico 1 invita a la reflexión acerca de la interpretación oficial de “ruralidad”. Los cambios producidos en la dinámica demográfica han posicionado a las urbanizaciones pequeñas e intermedias como organizadoras de la vida económica y social rural; por tanto, deberían ser parte constitutiva de los entornos rurales.

Aunque aún incipiente, el debate sobre la necesidad de caracterizar las transformaciones del espacio rural en Argentina se ha incrementado en los últimos años. En línea con las corrientes en otras regiones del mundo, varios trabajos de principios de siglo ya mencionaban la necesidad de replantear el sentido de la ruralidad.

En 2007, un informe del Banco Mundial para Argentina puso el foco en esta distribución territorial de la población y utilizó una definición alternativa de “ruralidad” para determinar sus implicancias. Con base en los datos del Censo del 2001, tomando como referencia la densidad poblacional y la proximidad a una ciudad superior a los 50 mil habitantes, la población rural pasó de representar el 10,6 % del total a más del 44 %.

Los mismos datos censales de 2010 permiten observar que las localidades con población entre 2 mil y 10 mil habitantes mostraban una tasa de crecimiento de 5 %, siendo unas 675 localidades que totalizaban más de 3 millones de habitantes. Por su parte, las urbanizaciones entre 10 mil y 50 mil habitantes sumaban una población total de 6 millones de personas y evidenciaban la mayor tasa de crecimiento del país (14 %) (Sili, 2019).

Sin dudas, la definición de “ruralidad” tiene implicancias directas sobre un importante número de variables económicas y sociales. Frente a esa caracterización, la respuesta política de desarrollo rural ha estado principalmente enfocada en apoyos a la producción y competitividad sectorial puesto que entiende que la ruralidad está asociada a una población mayormente dispersa o escasamente concentrada.

La nueva ruralidad pone de manifiesto que la política de desarrollo rural debería estar más enfocada sobre el territorio puesto que, con el surgimiento de nuevas actividades, la agricultura ha mermado su preponderancia económica en esas regiones. A su vez, también hay una revalorización de los espacios rurales como lugar de residencia o de recreación asociado a los servicios eco-sistémicos.

La definición oficial actual de “ruralidad” conlleva una importante paradoja, puesto que, en virtud de los criterios utilizados, ineludiblemente asocia población rural con actividad agropecuaria. Dentro de ese marco conceptual, la política pública se construye para mejorar las condiciones de vida de esos habitantes, principalmente a través de una política de ingresos^[17]. Pero, al mismo tiempo, entiende que esta es exitosa si logra el arraigo de la población, que, en muchos casos, viene de territorios que ostentan significativas brechas en lo que refiere a la dotación de servicios esenciales que impiden alcanzar niveles aceptables de desarrollo humano y social.

Al mismo tiempo, Argentina cuenta con una dificultad adicional. No posee relevamientos estadísticos sistemáticos en los entornos rurales. Los datos existentes surgen, básicamente, del Censo Nacional de Población y Vivienda, con periodicidad de 10 años, el Censo Nacional Agropecuario^[18], con periodicidad superior a los 15 años, y la Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares^[19], cuya última periodicidad fue de 12 años. Sin dudas, ello es una debilidad porque son períodos demasiado prolongados para la evaluación de las políticas aplicadas y la observación de las progresiones en el territorio.

En otras palabras, las estadísticas públicas reflejan un sesgo que puede tener efectos negativos sobre la población rural a la hora de definir políticas públicas y asignación de recursos. La construcción prourbana de los indicadores tiende a invisibilizar la ruralidad y a dificultar su compresión, lo que conduce a un diseño de política rural con fuerte sesgo urbano y prácticamente supeditada a sus necesidades.

Ninguna de las muestras estadísticas oficiales periódicas existentes se realiza sobre territorios rurales. Por lo tanto, una nueva definición de “ruralidad” en Argentina, más abarcadora y acorde a la transformación del territorio, también debería ir acompañada de un cambio en las muestras estadísticas de ingresos, gastos y condiciones de vida que incluya a los territorios rurales y pequeñas comunidades a fin de poder hacer un seguimiento regular sobre el impacto de la política pública en dichos entornos.

5. Hacia nuevas políticas de desarrollo rural

En ese marco, la definición de la política pública para el desarrollo rural en Argentina enfrenta varios desafíos. En primer lugar, la caracterización de la ruralidad y de la población incluida en esta ruralidad tiene fuertes implicaciones al momento de identificar al público objetivo y asignar los recursos técnicos y económicos. En segundo lugar, no existen estadísticas públicas que permitan hacer un seguimiento periódico a las variables económicas y sociales en los entornos rurales, lo que, por lo tanto, impide una correcta evaluación del impacto de las políticas públicas.

En el primer caso, se percibe cierta penetración en los ámbitos públicos de la idea de redefinir la ruralidad para hacerla más comprensiva y adaptada a las transformaciones acaecidas en el territorio. Quizás la evidencia más relevante de ese intento por reinterpretar la nueva ruralidad en ámbitos oficiales proviene de la propia definición de la Ley n.º 27.118 de Reparación Histórica de la Agricultura Familiar para la Construcción de una Nueva Ruralidad en la Argentina. Dicha ley progresa en avanzar en el reconocimiento social de una parte sustancial de los productores rurales más pequeños, en particular en los periurbanos, los que se encuentran mayormente excluidos de la definición oficial de la ruralidad.

Sin embargo, la finalidad prioritaria de la ley es la de “incrementar la productividad, seguridad y soberanía alimentaria, así como de valorizar y proteger al sujeto esencial de un sistema productivo ligado a la radicación de la familia en el ámbito rural”, lo que reduce el diseño de las políticas a instrumentos ideados para la etapa primaria de la producción agropecuaria.

También existen esfuerzos recientes del Ministerio de Agricultura de la Nación a fin de avanzar en una nueva interpretación de ruralidad más inclusiva socialmente y más abarcadora en cuanto a eslabonamientos productivos, pero el foco también continúa puesto en la dimensión sectorial, con especial foco en la producción agropecuaria^[20].

A pesar de esas limitaciones en los enfoques utilizados hasta ahora, queda claro que el sistema institucional está haciendo esfuerzos por redefinir la ruralidad, desde tanto los sectores involucrados como los actores alcanzados. Sin embargo, aún parece primar una visión sesgada sobre la ruralidad y los pobladores rurales que lleva al desarrollo de políticas segmentadas e incompletas, lo que queda reflejado en la debilidad presupuestaria para el desarrollo del sector y la escasa interacción entre los diferentes estamentos de los organismos públicos que tienen incidencia sobre los ámbitos rurales.

En vista de las profundas transformaciones económicas y sociales acaecidas en el territorio, la política de desarrollo rural requiere de una coordinada interacción entre los distintos ministerios nacionales que tienen competencia en las políticas que afectan al mundo rural y entre el gobierno nacional y las instancias provinciales y locales. Por otra parte, la modernización y globalización del sistema agroalimentario ha generado nuevas demandas por parte de los habitantes rurales por servicios y actividades vinculados a la vida urbana, que antes no requerían.

Ello implica un desafío para la concepción de la política rural existente, esencialmente orientada a una política de ingresos a través de una mejora de la rentabilidad de la actividad agropecuaria. Estos enfoques sectoriales de la política pública son insuficientes y necesitan ser complementadas con servicios sociales, culturales y recreativos, que tienen ahora un mayor protagonismo en las condiciones de bienestar a las que aspiran los habitantes rurales. En esta transformación, las localidades y ciudades intermedias tienen un rol protagónico. El arraigo de la población en ámbitos estrictamente rurales dependerá de la cantidad y calidad de servicios en las localidades cercanas y del tiempo de traslado a esas localidades. Por tanto, la política de desarrollo rural necesariamente implica una política de desarrollo que incluya el desarrollo urbano de las poblaciones intermedias.

La importancia de la definición de los beneficiarios

La modernización de la agricultura y la transformación de los territorios han estado acompañadas por una profunda transformación de los pobladores que habitan los ámbitos rurales. Ello impone nuevos desafíos al momento de definir quiénes deberían ser los destinatarios principales de las políticas públicas dirigidas a mejorar las condiciones de vida de los habitantes rurales de menores recursos.

Sin embargo, la definición y la selección de quiénes deben ser los beneficiarios principales de las políticas dirigidas a mitigar la pobreza y contribuir a la inserción laboral y social de los habitantes rurales no están suficientemente claras y consensuadas, ni en los documentos oficiales, ni en la sociedad en general, e incluso tampoco en las organizaciones que los representan.

De forma natural, emerge y se utiliza de manera generalizada el término “pequeño agricultor” o “agricultura familiar” como una representación del público objetivo. Pero, al mismo tiempo, es la misma política pública la que desconoce que más del 75 % de las explotaciones agropecuarias de la Argentina son de carácter familiar y que estas están alcanzadas por las políticas públicas que el Estado nacional ha instrumentado durante largos periodos de tiempo y que afectan, muy negativamente, a la competitividad del sector, independientemente del tamaño de la finca y el nivel de capitalización del productor (Bisang et al., 2022).

Estas políticas perjudican de mayor manera a los productores que se dedican a la producción de granos, pero es transversal a todos los sectores. Mientras que, en la mayor parte del mundo, el nivel de apoyo al productor mediante políticas agropecuarias a nivel finca es positivo (va del 1,3 % en Brasil a más del 19,3 % en la Unión Europea)^[21], el productor agropecuario argentino transfiere, en promedio, el 18,8 % de sus ingresos brutos a otros sectores de la economía.

Por lo tanto, las políticas agropecuarias específicas de apoyo a la agricultura familiar dirigidas a mejorar la competitividad intrafinca, aunque necesarias, deseables y convenientes, difícilmente puedan compensar la importante pérdida de competitividad que resulta de las políticas sectoriales aplicadas. Si bien el nivel de transferencia de renta desde el productor al Estado y, a través de este, a otros sectores de la economía es menor en otros subsectores del agro, este tipo de política impacta fuertemente sobre los productores granos, incluyendo los más pobres.

Tal como lo refleja Obschatko (2009), el 8 % del total de explotaciones que cultivan trigo, el 14 % de las que cultivan soja y el 41 % de las que cultivan maíz son cultivados por los agricultores familiares más rezagados. Frente a ello, pareciera que la preocupación por la sostenibilidad del pequeño productor pasa a ser más una declaratoria de principios políticos que una planificación consciente.

La caracterización del pequeño productor que se realiza desde la política, pero que también forma parte de la visión que tienen vastos sectores sociales, los asocia de manera simplista e incompleta a un tipo de producción, una zona geográfica o características socioculturales específicas. Pero, incluso en aquellas situaciones en las cuales la caracterización se aproxima a la realidad en el territorio, las políticas sectoriales específicas han sido espasmódicas e incompletas, por lo que, en general, han sido insuficientes para lograr una mejora significativa de la calidad de vida de los habitantes rurales. La evidencia indica que si bien es posible observar mejorasen algunos indicadores durante la aplicación de este tipo de políticas, la mayoría de las ganancias desaparecen ni bien las mismas se discontinúan. En muchos casos, ello está asociado a la falta de competitividad sistémica de ciertos productos específicos.

Lograr esta competitividad de manera perdurable requeriría un programa de subsidios y ayuda complementaria específica, dirigida a una trasformación estructural de dichas producciones. Estos programas, para ser efectivos, requieren ser de larga duración y generalmente necesitan cantidades importantes de recursos tanto económicos como técnicos.

En ese contexto de marginación, difícil supervivencia y falta de capitalización en el que se encuentran determinados sectores agropecuarios, es común preguntarse qué productos, qué tipo de producción y que productores es posible y conveniente, desde una perspectiva del interés nacional, sostener en el mediano plazo. Sin dudas es una pregunta de muy difícil respuesta.

Sin embargo, el principio general que debería aplicarse es que, en el diseño de las políticas públicas, deben primar una lógica de mercado y una visión de negocios que sirvan de marco conceptual para el diseño de un programa de reconversión productiva que incluya un conjunto de medidas interrelacionadas que faciliten la inserción, la supervivencia y el crecimiento de la mayor cantidad de productores posibles.

En la mayoría de los casos, el objetivo principal debería ser orientar estos instrumentos de política para lograr una reconversión que aproveche e impulse el crecimiento, tanto en importancia como en cantidad, de nichos de mercado de alto valor. En algunos casos será necesario, por lo menos durante un cierto periodo de tiempo, complementar los ingresos que surgen de la producción agropecuaria a través de instrumentos de la seguridad social. Idealmente, las políticas sociales complementarias deberían tener un horizonte temporal claro, y deben estar diseñadas para dar un sustento adicional durante el periodo de reconversión productiva.

No obstante, independientemente del nivel de competitividad sectorial e intrafinca, una política sectorial bien diseñada será insuficiente por sí sola para que el productor alcance niveles aceptables de desarrollo humano y social, promoviendo su arraigo en los territorios rurales. Las políticas de desarrollo rural deberían estar complementadas por políticas más inclusivas dirigidas al “habitante rural” independientemente de la actividad productiva a la cual está directamente vinculado.

Esto es particularmente importante en muchas regiones en donde la producción primaria pierde relevancia relativa y otras oportunidades ligadas a actividades de procesamiento, turismo rural y servicios en general, incluyendo los vinculados a la informática, cobran una mayor relevancia. Dichas políticas están asociadas a la provisión de bienes públicos como educación y salud y el desarrollo de la infraestructura de servicios, incluyendo agua, energía y acceso a la información y al esparcimiento.

El análisis precedente sugiere que, frente a la dinámica económica, social y cultural que está ocurriendo en los entornos rurales durante las últimas décadas, la política de desarrollo rural más eficiente será aquella que esté enfocada en la competitividad territorial más que en la competitividad sectorial. La que, además, deberá incluir, como un componente central, la provisión de servicios públicos como los ya mencionados. Ello no implica abandonar las políticas sectoriales, pero el desarrollo y bienestar de los habitantes rurales requiere de mucho más que una rentabilidad agropecuaria adecuada. Es necesario proveer una significativa oferta de servicios sociales, recreativos y culturales en las proximidades de la finca.

6. Algunos lineamientos de políticas para la nueva ruralidad

En función del análisis realizado en la sección anterior, es evidente que el paso más importante para mejorar la rentabilidad de la producción agropecuaria y aumentar el bienestar en los ámbitos rurales es generar un esquema de políticas agropecuarias promercado que faciliten y promuevan el aprovechamiento de las numerosas oportunidades que el mundo ofrece para una efectiva inserción en los mercados internacionales de productos diferenciados con alto valor agregado.

Para ello será necesario remover barreras existentes y mejorar la competitividad intrafinca a través de la inversión y la asistencia técnica, eliminar la aplicación de políticas sectoriales que afectan negativamente al ingreso y la productividad de la producción agroindustrial y proveer otros bienes públicos como la infraestructura logística o de telecomunicaciones, entre otros (Bisang et al., 2022).

En este sentido, es importante señalar que evaluaciones recientes muestran con claridad que vastas regiones del territorio se vieron favorecidas con una mayor inserción internacional de los productos agroindustriales. La expulsión de productores del territorio no es resultado de la apertura del mercado interno o la expansión de las exportaciones. Este es un argumento que es utilizado para justificar la protección de sectores productivos poco competitivos internacionalmente tanto en el sector agroindustrial como en el resto de la economía. Por otra parte, es importante resaltar que esta falta de competitividad es, especialmente en el caso del sector agroindustrial, consecuencia de la propia política económica que castiga la productividad de la producción nacional.

Sin embargo, el objetivo de lograr una mayor inserción en los mercados internacionales de productos agroindustriales nos enfrenta al desafío de diseñar herramientas adaptables a las nuevas condiciones de la demanda internacional. Las exigencias de calidad, sanidad e inocuidad de los productos y de la sostenibilidad ambiental de la producción agropecuaria surgen como demandas ineludibles en los mercados internacionales.

Hoy se presenta como una oportunidad para agregar valor a la producción, pero es esperable que los requerimientos se profundicen y se conviertan en una barrera al comercio a través de la obligatoriedad de la certificación o la trazabilidad. Aquellos que no cumplan los requisitos quedarán fuera de mercado, incluso cuando estos no sean obligatorios y solo respondan a preferencias de compra de los consumidores.

Es responsabilidad del Estado diseñar políticas que permitan avanzar prontamente en la implementación de buenas prácticas agrícolas, ganaderas y productivas y promover esquemas de certificación. Los desafíos técnicos y económicos son enormes, y los productores más pequeños y menos capitalizados y tecnificados son los más expuestos.

Sin embargo, este núcleo central de políticas dirigidas a aumentar la competitividad de la producción agroindustrial en la nueva ruralidad no será suficiente para el universo de productores/habitantes rurales. Dicho universo incluye a un número importante de ellos que no tienen las condiciones para lograr la competitividad necesaria para acceder exitosamente a los mercados y obtener una rentabilidad suficiente para un mínimo nivel de capitalización. En estos casos, es necesario desarrollar un paquete de políticas públicas específicas para mejorar el nivel de los ingresos y las condiciones de vida de estos productores.

Idealmente, estas políticas diferenciales deberían incluir tres componentes principales. Primero, aun en relación con los sectores más vulnerables, debería primar una visión de negocios en el diseño de las políticas públicas a fin de garantizar una mejora de los ingresos de las familias que contribuya a que escapen de la pobreza y puedan aspirar a nuevos niveles de desarrollo humano. Segundo, en virtud de las profundas transformaciones del territorio y de las actividades que allí transcurren, la política para esos sectores sociales no solo debería estar dirigida a mejorar los niveles de competitividad en las actividades existentes, sino también facilitar, a través de la capacitación y otras actividades de apoyo, dar el salto hacia actividades más lucrativas, que en muchos casos no serán estrictamente agrarias. Tercero, las políticas de desarrollo productivo para este universo de actores deberían estar acompañadas por herramientas de la seguridad social a fin de garantizar una pronta salida de la situación acuciante de pobreza y exclusión en la que se encuentran. No obstante, estas deberían ser escaladas y con un horizonte temporal claro, en consonancia con la temporalidad de las acciones de mejora de ingresos por la actividad productiva.

El diseño y la aplicación de una política nacional integrada para apoyar a los sectores más pobres en el marco de la nueva ruralidad son urgentes e importantes. No es económicamente conveniente, ni políticamente sustentable, perpetuar una política económica que castiga a la producción agroindustrial y simultáneamente no tener una política integrada de apoyo a la nueva ruralidad cuya ausencia condena a la subsistencia, o incluso a la pobreza, a determinados actores rurales. Lamentablemente, la ausencia de una valorización adecuada del negocio agroindustrial y los vaivenes políticos y económicos del país hacen especialmente difícil lograr los consensos políticos necesarios para diseñar y aplicar políticas públicas adecuadas para la nueva ruralidad y, más específicamente, para superar la pobreza y la falta de oportunidades de los habitantes rurales más pobres.

No obstante, tal como se ha señalado previamente, una política efectiva para mejorar los ingresos de los productores no será suficiente para promover el arraigo de estos en los territorios rurales. En virtud de los nuevos sectores económicos existentes y de la nueva valoración con fines residenciales y recreativos que se les otorga a los ámbitos rurales, la política de competitividad sectorial parece perder relevancia frente a las políticas dirigidas a aumentar la competitividad territorial, que mejore la infraestructura energética, de comunicación y logística, pero también aumente la oferta y facilite el acceso a servicios sociales, culturales y recreativos de la población circundante.

7. Reflexiones finales

La discusión sobre la sostenibilidad económico-social del sistema agroalimentario está lejos de ser resuelta. Mientras que una proporción de los productores/habitantes de los ámbitos rurales goza de altos niveles de productividad, competitividad y capitalización, una cantidad sustancial de productores menos aventajados continúan tratando con gran esfuerzo, y no siempre exitosamente, de sostenerse en la actividad.

Aunque con definiciones poco precisas acerca de cuál es el público objetivo, la política pública ha realizado esfuerzos por desarrollar y aplicar una gran cantidad de instrumentos sectoriales que apuntan a mejorar la productividad y la competitividad del pequeño productor. A la luz de la evidencia, claramente estos no fueron suficientes.

Frente a este fracaso, es necesario considerar dos preguntas. Primero, ¿qué productos, qué tipo de producción y qué productores es posible y conveniente sostener para que sean capaces de mantenerse en la producción agroindustrial a la cual están dedicados? Segundo, ¿cuál debe ser la estrategia que, tomando en cuenta el interés nacional, contribuya efectivamente al bienestar y arraigo de los productores/habitantes del medio rural?

Si bien son preguntas de muy difícil respuesta, no hay dudas con respecto a que, en la situación argentina, el componente más importante y definitorio es impulsar una lógica de mercado y una visión de negocios y, a partir de ellas, instrumentar políticas públicas que faciliten la adopción tecnológica, el aumento de la productividad y el crecimiento y la capitalización de la mayor cantidad de productores posible. El primer paso en esta dirección sería modificar los instrumentos de la política económica sectorial que afecta negativamente al desarrollo agroindustrial del país (Bisang et al., 2022).

En los casos en que una profunda transformación de la política económica que afecta al sector agroindustrial no sea suficiente, se deberá apostar por una reconversión productiva. Adicionalmente, tomando en cuenta los efectos indirectos del creciente deterioro de los indicadores sociales de la Argentina, será necesario, al menos durante el periodo inicial del proceso de reconversión productiva, que los ingresos económicos de la actividad sean complementados con instrumentos de la seguridad social en los casos que así lo justificaran. Idealmente, las políticas sociales complementarias deberían tener un horizonte temporal claro.

La definición de los beneficiarios no es una cuestión menor. De manera natural, emerge el término “pequeño agricultor” o “agricultura familiar” como una representación del público objetivo. Pero, al mismo tiempo, es la misma política pública la que desconoce que más del 75 % de las explotaciones agropecuarias de la Argentina son de carácter familiar e impone una serie de políticas restrictivas que afectan la competitividad y la rentabilidad de estos. Por lo que la política pública favorable hacia el pequeño productor se vuelve más declarativa que práctica.

Al unísono con esa difusión en la identificación de los beneficiarios, también se observa una mutación de los actores sociales en el territorio que complejiza la definición del público objetivo. Nos encontramos frente a una nueva ruralidad que excede a las actividades vinculadas netamente a lo agropecuario y tiene una fuerte integración con lo urbano. La globalización no solo se refleja en una mayor internacionalización del sistema agroalimentario, sino que también los actores rurales se han hecho eco de esa globalización, por lo que demandan servicios y actividades que antes no requerían.

Por tanto, pensar el desarrollo rural deja de estar asociado a una característica sectorial y pasa a estar más vinculado al territorio y su entorno próximo, reconociendo los múltiples vínculos entre el campo y las urbanizaciones circundantes, prestando especial atención a la provisión de servicios públicos, sociales y recreativos.

Las políticas de desarrollo de esta nueva ruralidad deben reconocer otras actividades para la generación de ingresos, complementarias o no, de las actividades agrícolas. Lo que obliga a atender no solo a los nuevos eslabonamientos productivos que se desprenden de las actividades agropecuarias, sino también al potencial económico asociado al valor geográfico, histórico, cultural, ecológico y paisajístico del territorio.

No obstante, además de considerar la rentabilidad de las actividades agroindustriales como un elemento central, es necesario reconocer que la política sectorial, por sí sola, será insuficiente para que el productor alcance niveles aceptables de desarrollo humano y promueva su arraigo. Las políticas de desarrollo rural no deben estar focalizadas, de manera exclusiva, ni en la producción agroindustrial ni en el productor agropecuario. Por el contrario, deben tener una perspectiva más amplia que incluya las actividades no agropecuarias, cada vez más importantes en los ámbitos rurales, y a los habitantes rurales en su conjunto y su entorno cercano.

Frente a la dinámica económica, social y cultural de los entornos rurales de las últimas décadas, parece evidenciarse que la política de desarrollo rural más eficiente será aquella que preste mayor atención a la competitividad territorial más que a la competitividad sectorial. Ello no implica abandonar las políticas sectoriales, pero el nivel de desarrollo de los habitantes rurales requiere de mucho más que rentabilidad agropecuaria y necesita de una significativa oferta de servicios sociales, recreativos y culturales en las proximidades de la finca.

En ese marco, la definición de la política pública para el desarrollo rural en Argentina enfrenta serios desafíos. Una identificación clara y completa del público objetivo debería ser el primer obstáculo por superar. La construcción de indicadores socioeconómicos periódicos en los ámbitos rurales es cada vez más urgente para el correcto diseño y evaluación de la política pública. En un mundo dinámico como el actual, 10 años es demasiado tiempo para sugerir correcciones en los lineamientos planteados.

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