Pablo Elverdín

1. Introducción

Alcanzar la seguridad alimentaria ha sido una preocupación histórica de la humanidad. Inicialmente enfocada en las etapas primarias de producción, la discusión pública fue lentamente incorporando nuevos eslabones de la cadena de valor, creando el concepto de “sistemas alimentarios”, e intentando incorporar la intricada red de actores y procesos intervinientes.

Tal como lo plantean Piñeiro et al. (2021) en su libro sobre el sistema alimentario global, este nuevo enfoque pone el énfasis en las crecientes interrelaciones y trade-offs entre la producción agropecuaria y otras dimensiones conexas, como la calidad nutricional, la salud humana, la sustentabilidad ambiental y el desarrollo económico y social de amplios sectores de la sociedad.

El sistema alimentario argentino está enfrentando de manera satisfactoria los nuevos desafíos globales, garantizando una producción creciente de alimentos seguros y con calidad nutricional suficiente para asegurar la oferta para la población nacional y, al mismo tiempo, obtener importantes excedentes, que le permiten ocupar un rol protagónico por su contribución a la seguridad alimentaria. Sin embargo, en un contexto de creciente erosión macroeconómica y con inmensos superávits alimentarios, no ha logrado garantizar niveles adecuados de nutrición al interior de la frontera. Las políticas de restricción de exportaciones han reducido la oferta global de alimentos y han sido inefectivas para garantizar la seguridad alimentaria local. Por su parte, las políticas alimentarias dirigidas a mejorar el acceso a los alimentos muestran ser más efectivas, pero han sido insuficientes.

En ese contexto, difícilmente será posible revertir los deteriorados indicadores sociales si no logran construirse nuevos consensos sociales que permitan generar una nueva plataforma de desarrollo inclusivo y sostenible para la economía argentina. El sistema alimentario tiene un rol preponderante tanto garantizando suficiente oferta de alimentos para la población local, como creando empleos y promoviendo crecimiento económico territorialmente inclusivo sobre la base de las oportunidades externas. Ello solo será posible si las políticas públicas le permiten desarrollar todo su potencial.

Las oportunidades, actuales y futuras, en los mercados externos para el sistema alimentario argentino son inmensas. Una nueva estrategia país basada en la bioeconomía y en la competitividad internacional de la agroindustria pareciera ser la estrategia más inteligente y adecuada.

Sin embargo, en virtud de los actuales indicadores sociales de Argentina, cualquier senda de desarrollo futuro deberá prestar especial cuidado a la inclusión de las millones de personas que hoy se encuentran en condiciones de vulnerabilidad.

Es evidente que el sistema alimentario argentino tiene probada capacidad de contribuir en la creación de una nueva senda de desarrollo nacional sostenible, más inclusiva y equitativa. Para ello, es necesario que Argentina salga rápidamente del aletargamiento en el que se encuentra, ya que el mundo no espera y las oportunidades desaparecen prontamente.

2. Atributos del sistema alimentario

Según la FAO, la seguridad alimentaria existe cuando “todas las personas tienen, en todo momento, acceso físico, social y económico a alimentos suficientes, inocuos y nutritivos que satisfacen sus necesidades energéticas diarias y preferencias alimentarias para llevar una vida activa y sana”.

Por años, la cuestión de la seguridad alimentaria estuvo enfocada desde una óptica corta de la cadena de valor, con especial énfasis en la etapa primaria de producción. Sin embargo, desde la Cumbre de Alimentación de Naciones Unidas, se ha reforzado la idea de “sistema alimentario”, donde se intenta visualizar de mejor manera la intricada red de actores y procesos que intervienen en la producción y el abastecimiento de alimentos. Este concepto no solo tiene en cuenta la producción primaria, sino que incluye al transporte, la logística, el almacenamiento, los procesos industriales de transformación, el comercio^[1] y el sistema financiero, entre otros actores, hasta llegar al consumidor final.

Dentro de ese marco más amplio, y en virtud de las tendencias globales, los sistemas alimentarios enfrentan nuevos desafíos a fin de lograr un desarrollo equilibrado. De acuerdo a Piñeiro et al. (2021), los sistemas alimentarios deben buscar cumplir, simultáneamente, con cinco atributos principales:

• Producir suficiente cantidad y variedad de alimentos para satisfacer la demanda a precios razonables y estables en el tiempo.
• Garantizar la inocuidad y seguridad en la producción de alimentos.
• Mejorar la calidad nutricional de los alimentos ofrecidos.
• Producir alimentos de manera ambientalmente sustentable, mitigando el impacto sobre el cambio climático.
• Lograr sistemas alimentarios sostenibles desde una óptica económica y social.

El primero de esos desafíos, aumentar la oferta de alimentos a fin de abastecer adecuadamente a la población y erradicar el hambre en el mundo, ha sido una preocupación histórica de la humanidad, a la que ahora deben adicionarse estas nuevas inquietudes y los consecuentes trade-offs entre las restantes dimensiones.

En este sentido, la evolución en las prácticas de cultivos, los cambios tecnológicos y las políticas implementadas a nivel de los países promovieron sustantivos aumentos de la producción de alimentos a nivel mundial. Ello permitió mejoras sustantivas en la lucha contra el hambre y la desnutrición a nivel global. Sin embargo, la inseguridad alimentaria aún alcanza a más de 800 millones de personas. Lo que es peor, luego de años de retroceso en los indicadores, los índices de inseguridad alimentaria moderada o grave ha aumentado levemente durante los últimos seis años (FAO et al., 2022).

Como consecuencia de la pandemia de COVID-19, la prevalencia en la subalimentación aumentó casi dos puntos porcentuales, y alcanza al 9,8 % de la población mundial. Si bien se espera una evolución positiva, las previsiones indican que para 2030 el 8 % de la población aún padecerá hambre (FAO et al., 2022). Esa cifra es poco esperanzadora, puesto que reflejaría indicadores de hambre y desnutrición global similares a los alcanzados en 2015. A su vez, las repercusiones del conflicto armado en Ucrania en los mercados de productos básicos como trigo y maíz y en energía y fertilizantes suman nuevas preocupaciones, las que seguramente tendrán importantes impactos negativos en la lucha contra el hambre global, en particular en los países en desarrollo.

Es allí en donde los países relevantes en la producción de alimentos juegan un rol preponderante para garantizar una mayor oferta global. Gracias a sus condiciones naturales, las técnicas de manejo sostenible y tecnologías de producción aplicadas, el sistema alimentario argentino realiza una contribución muy importante a la seguridad alimentaria global, siendo el segundo exportador neto de alimentos a nivel mundial, solo por detrás de Indonesia. Sin embargo, y a pesar de una oferta más que suficiente de alimentos para su población, tanto en cantidad como en calidad nutricional, el país aún no ha logrado garantizar la seguridad alimentaria al interior de la frontera.

3. La oferta de alimentos en Argentina

La producción total de alimentos en Argentina creció un 62 % desde inicios del nuevo milenio, totalizando un aumento del 258 % entre 1960 y 2019^[2]. El crecimiento de la producción en el país fue similar a la evolución a nivel global, incluso mayor a la de algunos países desarrollados (ver gráfico 1). No obstante, fue sustantivamente menor al crecimiento de la producción de los vecinos sudamericanos^[3].

Gráfico 1. Índice de producción bruta de alimentos (base 2014-2016)

Fuente: elaboración propia con base en datos de FAO.

Este sustantivo crecimiento de la producción fue resultado de la innovación tecnológica, del perfeccionamiento de técnicas de producción, del desarrollo de inversiones y de la aparición de nuevas formas organizacionales de los sistemas de producción a campo que permitieron sustantivas mejoras de la productividad y competitividad. Gracias a ello, la producción de granos en Argentina pasó de 23 millones de toneladas en la campaña 1969-1970 a 138 millones en 2020-2021^[4]. Mientras tanto, la producción de carne vacuna permaneció prácticamente estable durante el mismo período, pasando de 2,88 a 2,97 mil toneladas entre 1969 y 2021^[5]. A la producción de carne bovina, también deben añadirse 756 millones de aves, 6,7 millones de porcinos y casi 1 millón de ovinos faenados al año^[6]. A la oferta alimentaria anual, se adicionan, entre las más importantes, unas 600 mil toneladas de legumbres^[7], 7 millones de toneladas de frutas^[8], entre 8 y 10 millones de toneladas de hortalizas^[9], 10,3 millones de litros de leche, mil millones de docenas de huevos y 2,6 mil toneladas de productos acuícolas^[10].

En virtud de este nivel de producción, durante los últimos años, se ha mencionado, en varias esferas públicas y políticas, que el sistema alimentario argentino tiene capacidad para alimentar a más 400 millones de personas^{[11] [12] [13] [14]}. Esa mención puede referir a un trabajo de Britos et al. (2012), en donde, sobre la base del cálculo de una ingesta de 2.000 kilocalorías diarias por persona, se estimó que la cantidad de calorías producidas en argentina alcanzaría para cubrir los requerimientos calóricos de 442 millones de personas.

No obstante, ese mismo trabajo indica que es necesario avanzar hacia una mesa más saludable, mejorando la calidad nutricional de los alimentos consumidos, lo que implica un mejor balance de dieta y la necesidad de incorporar alimentos con mejor calidad nutricional. El sistema alimentario argentino tiene capacidad más que suficiente de producción para alcanzar patrones de consumo más saludables y lograr una dieta equilibrada en la mayoría de la canasta de productos, y aun así puede seguir mostrando importantes excedentes alimentarios, los que sería necesario colocar en los mercados externos. Incluso más, en algunos productos, dado que la recomendación es reducir su ingesta, el excedente exportable sería aún mayor (por ejemplo, carnes y trigo). Solo en los casos de frutas y hortalizas, la producción local es insuficiente y sería necesario duplicar la oferta para cubrir las necesidades de alimentación saludable para la población argentina (Britos et al., 2015).

El gráfico 2 expone lo anteriormente mencionado. Allí se plantea la cantidad de alimentos necesarios para garantizar un consumo saludable de toda la población argentina en relación con la oferta local existente. Mientras que, en el caso de los aceites, en caso de seguir una dieta recomendada, la cantidad consumida internamente solo sería equivalente al 6,5 % del volumen actualmente producido, dejando un saldo de más de 90 % para exportaciones, en el caso de las frutas, el consumo recomendado supera en 186 puntos porcentuales a la producción local y debería aumentarse la producción o facilitar importaciones para garantizar una oferta saludable para la población en argentina. En el caso de los lácteos y huevos, existe relativo equilibrio, pero incluso garantizando una dieta nutritiva para toda la población también quedarían excedentes de exportación en estos productos.

Gráfico 2. Relación consumo saludable/producción local^(a).
Año 2013. En porcentaje

^a Para grupos alimenticios analizados.
Fuente: Britos et al. (2015).

Sin embargo, a pesar de que la oferta de alimentos en Argentina es suficiente en cantidad y calidad para garantizar una adecuada alimentación para todos sus habitantes y ofrecer excedentes de exportación (a excepción, como se mencionó, del caso de frutas y hortalizas), las preocupaciones relacionadas a la inseguridad alimentaria al interior del país han ido in crescendo en las últimas décadas.

4. Inseguridad alimentaria en Argentina

A nivel general de la población, la inseguridad alimentaria en Argentina se manifiesta, mayormente, en la dimensión de calidad de su dieta, en mucha mayor medida que en la insuficiencia calórico-proteica. De acuerdo con los lineamientos de las guías alimentarias establecidas para Argentina, el patrón alimentario debe incorporar, en mayor cuantía, hortalizas, frutas y lácteos (en particular más yogurt y quesos) y granos, legumbres y cereales de buena calidad nutricional. Por el contrario, sería saludable un menor consumo de carnes, panificados y derivados de harinas refinadas, azúcares y hortalizas feculentas (Britos et al., 2015).

Sin embargo, en concordancia con los crecientes índices de pobreza e indigencia observados en la Argentina^[15], también se pueden visualizar indicadores que reflejan insuficiencia calórica-proteica en una porción importante de población. Sin dudas, a consecuencia de la pandemia de COVID-19, se ha exacerbado esa tendencia.

Según el Observatorio de la Deuda Social de la Universidad Católica Argentina (UCA), en 2020 el 13,9 % de los hogares con niños menores de 17 años poseía inseguridad alimentaria severa, lo que reflejaba un incremento del 17,6 % con respecto a 2019^[16]. El mismo informe indica que el hambre alcanzaba al 16 % de los niños menores de 17 años (un 38,8 % superior al año previo).

Del mismo modo, la FAO et al. (2021) indican que la inseguridad alimentaria total (moderada y grave) alcanza al 35,8 % de la población nacional, unas 16 millones de personas. De ellas, 5,7 millones están alcanzadas por inseguridad alimentaria grave (12,6 % de la población total)^[17].

Esto conlleva una fuerte preocupación, no solo por la alta proporción de población afectada por problemas alimentarios, sino porque los indicadores muestran la peor evolución de la región, duplicando la población afectada con relación al promedio del bienio 2014-2016, lo que denota un pronunciado desmejoramiento de la situación en el último quinquenio.

Gráfico 3. Prevalencia de la inseguridad alimentaria moderada o grave en América Latina y Caribe. En porcentaje

Fuente: FAO et al., 2021.

Por ello, para el correcto diseño de las políticas públicas a fin de erradicar el flagelo de la seguridad alimentaria, es necesario tener absolutamente claro que el problema de inseguridad alimentaria en Argentina no está vinculado a una cuestión de oferta, la cual se ha mostrado que es suficiente en cantidad y calidad^[18]. Ante esto, la problemática se manifiesta como una dificultad de acceso a los alimentos por parte de las familias; por lo tanto, la política pública debería poner mayor foco en ello.

5. Políticas públicas de acceso a los alimentos

En coincidencia con los crecientes índices de pobreza, los programas de prestaciones sociales crecieron fuertemente en Argentina durante los últimos años, hasta alcanzar el 51,6 % del gasto público nacional en 2021 (Argarañaz y Barraud, 2022).

Como es de esperar, el rubro de mayor participación es el de jubilaciones y pensiones contributivas (32,1 % del gasto total). Las asignaciones familiares y por hijo a trabajadores, beneficiarios de la asignación universal por hijo (AUH) y otros programas de asistencia social componen el resto de los desembolsos de carácter social del Estado. En consonancia con el desmejoramiento de los indicadores sociales, profundizados por la pandemia de COVID-19, algunos gastos sociales como los programas Progresar, Argentina Trabaja, Tarjeta Alimentar, etc., fueron los únicos que tuvieron un crecimiento del gasto en términos reales entre 2017 (año de mayor gasto real del último quinquenio) y 2021 (IARAF, 2022)^[19].

En líneas generales, la política alimentaria argentina está supeditada a la generalidad de la política de asistencia social. No obstante, existen cuatro programas alimentarios específicos de política alimentaria, que en 2021 tuvieron un presupuesto de $248 mil millones, del cual el 96 % se destinó a transferencias al sector privado en el marco de la Tarjeta Alimentar.

Según la Oficina de Presupuesto del Ministerio de Economía, durante 2021, la asistencia alimentaria alcanzó a 2,4 millones de beneficiarios a través de la Tarjeta Alimentar. También se entregaron 8,6 millones de módulos alimentarios, a la vez que se ayudó financieramente a 16.700 comedores escolares y 5.144 comedores comunitarios.

A la vista de los resultados, el esfuerzo presupuestario y la instrumentación de las políticas parecieran ser insuficientes para eliminar el hambre en Argentina. De hecho, el presupuesto nacional para la asistencia alimentaria es equivalente a solo el 35 % del presupuesto asignado a subsidiar la energía eléctrica o de las transferencias financieras del Estado para sostener a las empresas públicas^{[20] [21]}.

En cualquier caso, el esfuerzo presupuestario total para asistencia alimentaria directa es equivalente a casi dos millones de canastas básicas alimentarias^[22], lo que a su vez es complementado por los restantes programas de asistencia social.

Una iniciativa altamente promocionada, como el Plan Argentina contra el Hambre^[23], no logró constituirse en un programa concreto y se fue diluyendo en el tiempo. No obstante, la Tarjeta Alimentar, herramienta complementaria al resto de políticas sociales, surgió como una propuesta directa para atacar el problema de la seguridad alimentaria en Argentina. Puesto que esta solo puede utilizarse para comprar alimentos y productos de limpieza y no es posible retirar dinero de la cuenta, ha mostrado indicadores positivos.

De acuerdo con Poy et al. (2021), la Tarjeta Alimentar tuvo un impacto positivo sobre la inseguridad alimentaria total, reduciendo la prevalencia en 21,9 puntos porcentuales en los hogares destinatarios y 43,3 puntos porcentuales en la población de niños y adolescentes^[24]. El mayor impacto positivo se registró en hogares con perfiles de mayor vulnerabilidad social, como los pobres e indigentes por ingresos y entre quienes viven en villas y asentamientos informales. No obstante, el mismo estudio indica que no se encontraron impactos estadísticamente significativos en la calidad de la dieta.

A pesar de la escasa evidencia y la falta de indicadores de impacto de la política alimentaria y social, la Tarjeta Alimentar se presenta como un instrumento atractivo para la reducción de la seguridad alimentaria en Argentina. Lamentablemente, el presupuesto asignado es exiguo para un país en donde la prevalencia de la inseguridad alimentaria grave alcanza a 5,7 millones de personas (FAO et al., 2021).

Junto a estos programas sociales dirigidos a mejorar el acceso a los alimentos desde la demanda, también se han instrumentado otras políticas de lado de la oferta. Allí se destacan el Programa de Precios Cuidados y la imposición de derechos de exportación y de otras restricciones de exportación en la mayoría de los productos agropecuarios.

El Programa de Precios Cuidados es un acuerdo voluntario de precios con los principales supermercados y fabricantes de alimentos. Iniciado en 2013, alcanza una canasta determinada de productos, cuya composición y precios son renegociados periódicamente. La última etapa, lanzada en julio de 2022, incluye 949 productos de rubros diversos, como almacén, limpieza, perfumería, cuidado e higiene personal, artículos para bebés, productos frescos (fiambres, pastas frescas, tapas de empanadas y de tartas), congelados y bebidas^[25]. Aunque los diferenciales de precios con productos similares pueden ser significativos, los beneficios del programa están mayormente acotados a las áreas en donde las grandes cadenas de supermercados tienen presencia. A lo que se suma la continua denuncia de faltantes de productos dentro de la canasta acordada^[26].

Por su parte, la aplicación de derechos y otras restricciones de exportación han demostrado no ser efectivas para mejorar la situación nutricional argentina y han afectado el desempeño productivo, de manera que han reducido la oferta interna y los volúmenes exportados. Asimismo, en muchos momentos, han generado transferencia de ingresos desde los productores agropecuarios hacia eslabones más concentrados de la cadena de valor^[27].

En tal sentido, los derechos de exportación, al aplicarse mayormente sobre los bienes primarios, no poseen un impacto significativo sobre el precio final de los alimentos consumidos. Para graficar esta afirmación, basta citar algunos productos. Por ejemplo, el trigo solo posee una incidencia del 13 % sobre el precio del pan, por lo que la aplicación de derechos de exportación para controlar el precio de este alimento tendrá un impacto marginal. También en el caso de la carne bovina, la incidencia del maíz en el precio del kilo de carne en mostrador es del 11 %. Incluso en el caso de la leche, en donde la incidencia del producto primario sobre el precio en góndola es superior (un 35 %), los efectos de los derechos de exportación sobre el precio final no son significativos y atentan contra la producción (Ariño et al., 2022).

Por su parte, en los tres casos, el componente impositivo sobre el precio en góndola es superior al 25 %. Y allí, en la cuestión fiscal en donde radica la real justificación de los derechos de exportación. Solo basta revisar las cuentas públicas para observar que los derechos de exportación significaron el 8,1 % de la recaudación total del Estado Nacional en 2021, totalizando los $963,1 mil millones^[28]. Ese monto es equivalente a casi cuatro veces el gasto en política alimentaria.

Por tanto, teniendo en cuenta el escaso impacto de las restricciones de exportación sobre los precios en góndola y su significativo impacto sobre los volúmenes de oferta de alimentos, deberá tenderse hacia una eliminación de estas políticas distorsivas. No obstante, atentos a su relevancia presupuestaria, es claro que la eliminación de derechos de exportación deberá ser gradual, no tanto por el impacto que ello pudiera significar en el precio de los alimentos, sino por su importancia para las cuentas públicas. Más aún si se tiene en cuenta la larga serie de acumulación de déficit fiscal.

Sin embargo, es imprescindible comenzar a desandar una senda que lleve a la eliminación de restricciones a la exportación a fin de aprovechar el potencial de la agroindustria argentina, y facilitar la construcción de una senda de desarrollo económica y ambientalmente sostenible, socialmente inclusivo y territorialmente equitativo.

Para ello, es ineludiblemente necesario generar nuevos consensos políticos, económicos y sociales alrededor de la importancia de la bioeconomía como nuevo motor de desarrollo. Nuestros vecinos, incluido Brasil, han comprendido que allí radicaban sus fortalezas y han avanzado rápidamente en ese sentido.

Sin dudas, ello no será suficiente. Para sostener el crecimiento a largo plazo, es ineludible estabilizar la macro, mejorar las condiciones de competitividad sistémica y ampliar los mercados externos a fin de poder colocar crecientes volúmenes de producción. El mundo permanece en continua evolución y Argentina aún continúa con paso aletargado, evitando avanzar hacia una agenda de vinculación externa más agresiva que permita atraer inversiones y reducir asimetrías con otros competidores externos.

En cualquier caso, los actuales indicadores sociales de Argentina requieren de una atención extrema. Cualquier senda de desarrollo futuro deberá prestar especial cuidado a la inclusión de las millones de personas que hoy se encuentran en condiciones de vulnerabilidad. Para ello, el Estado deberá tender hacia políticas macroeconómicas más estables y comprehensivas, con especial atención al desarrollo de políticas sociales eficaces e inclusivas, que permitan mejorar las condiciones de vida y las oportunidades de desarrollo de ese universo poblacional. El sector privado, por su parte, tendrá la responsabilidad de garantizar una oferta de alimentos económicamente asequibles y nutricionalmente suficientes, así como también deberá comprometerse en la radicación de inversiones que permitan generar nuevos empleos de calidad.

6. Contribución del sistema alimentario argentino a la seguridad alimentaria y la sostenibilidad ambiental global

Uno de los principales desafíos actuales de la humanidad es lograr aumentar la producción de alimentos de manera sostenible a fin de eliminar el hambre y la malnutrición a nivel global. La creciente demanda mundial de alimentos impone nuevos retos, con el crecimiento proyectado de la población, será necesario incrementar la oferta de alimentos, en al menos un 50 % para 2050 (FAO, 2022). Frente a ello, la búsqueda de una solución eficiente requiere un aprovechamiento integral de los recursos naturales disponibles en el planeta. Los que, a su vez, no están equitativamente distribuidos entre países.

Adicionalmente, junto con la preocupación por garantizar una oferta de alimentos suficiente, existe una creciente preocupación por el calentamiento global, lo que ha generado reclamos sociales acerca de los actuales patrones de producción y consumo, en donde la actividad agropecuaria ha sido uno de los sectores más fustigados.

Sin dudas, todos los sectores productivos y sociales deberán hacer un esfuerzo para reducir el impacto ambiental de sus actividades en el futuro inmediato. La producción de alimentos no está exenta de ello, pero es necesario tener presentes las numerosas interrelaciones entre emisiones, producción agropecuaria y seguridad alimentaria a nivel global. Los diferenciales en la dotación de recursos y en las técnicas de producción aplicadas juegan un rol fundamental a la hora de explicar diferencias significativas en los indicadores de sostenibilidad ambiental por unidad de producto.

Es entonces que, mirado con una perspectiva ampliada, el comercio internacional no solo se convierte en una manera eficiente de mejorar los indicadores de inseguridad alimentaria, sino que también es un mecanismo eficaz para reducir el impacto ambiental global en la producción de alimentos. Es allí en donde algunos países presentan algunas ventajas significativas, Argentina es uno de ellos.

Actualmente, Argentina cubre el 8,6 % del déficit global de alimentos, convirtiéndose en el segundo exportador neto mundial, solo por detrás de Brasil (ver gráfico 4)^{[29] [30]}. Si el análisis se realiza a nivel micronutrientes alimentarios, se observa que el país es el tercer exportador global de proteínas y kilocalorías y el séptimo exportador global de grasas alimentarias (Laborde y Piñeiro, 2022)^[31].

Gráfico 4. Principales exportadores netos de alimentos.
Período 2017-2021. En US$

Fuente: elaboración propia con base en Trade Map.

Incluso si el análisis se ampliara sobre el resto de los productos agroindustriales (maderas, cueros, bioenergías, etc.), la participación de Argentina crecería al 12,2 % de las exportaciones netas globales^[32], también ocupando el segundo lugar, nuevamente detrás de Brasil (Elverdin y Piñeiro, 2019).

Es altamente esperable que esta preponderancia del país en los mercados agroalimentarios sea incluso superior en el futuro. Las proyecciones indican que la participación de la agroindustria argentina en los mercados internacionales continuará reforzando su posición en los próximos años. De acuerdo con las proyecciones de OCDE-FAO (2021) para 2030, durante la presente década, Argentina mostrará tasas de crecimiento anual superiores al promedio mundial en la mayoría de los productos relevados^[33].

Gráfico 5. Evolución de exportaciones 2021-2023. Tasa de crecimiento anual acumulada. En volúmenes físicos

*Diferencial entre las tasas de crecimiento anual de Argentina con el promedio mundial.
Fuente: elaboración propia con base en OCDE-FAO (2021).

Lo más relevante es que dicha preponderancia de Argentina en los mercados agroalimentarios globales ha sido alcanzada por medio de sistemas de producción amigables con el medio ambiente. La “estrategia de intensificación sustentable”, basada en la convergencia de varias innovaciones tecnológicas, ha permitido incrementar la producción reduciendo la emisión de gases de efecto invernadero por unidad de producto (Viglizzo, 2021). Esta tendencia continuará a futuro, tal como lo reflejan las proyecciones de OCDE-FAO (2021) para Latinoamérica, donde se observa un crecimiento anual de la producción agropecuaria del orden del 1,3 %, mientras que la emisión sectorial crecería menos del 0,07 %.

Gráfico 6. Cambio anual en la producción agrícola y en las emisiones de GEI, 2021 a 2030

Fuente: OCDE-FAO (2021).

La evolución reciente de los indicadores argentinos confirma esta tendencia. Mientras que la producción total de alimentos creció más de un 60 % desde inicios del milenio^[34], se evidenció una reducción de las emisiones sectoriales en un 25,4 % durante el mismo período. Según el Cuarto Informe Bienal (BUR) de Argentina frente a la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), el sector de Agricultura, Silvicultura y otros usos de la tierra alcanzó las 188 mil GgCO₂e^[35] en 2018, representando el 39 % de las emisiones totales.

Sin dudas, esta reducción en el impacto ambiental de la producción agropecuaria se debió a la ampliación de técnicas de producción eficiente, pero también a la dotación de recursos existentes. Latinoamérica posee el 16 % del suelo agrícola a nivel mundial (756 millones de hectáreas) y la mayor reserva de suelo apto para la agricultura del mundo. El 33 % del área apta (tierras de alto potencial agroecológico no cubiertas por bosques y que no son áreas protegidas, con una densidad de población menor a 25 habitantes por hectárea) se encuentra en la región, y la mayor parte, en los países del Mercosur (Van der Mensbrugghe, 2012). Además, la región cuenta con el 35 % de los recursos hídricos renovables del mundo (AQUASTAT).

En un contexto global de creciente preocupación por la degradación de los recursos naturales (FAO, 2022), es necesario revalorizar la sostenibilidad del sistema agroalimentario argentino. La importante dotación de recursos para la práctica sostenible de la actividad agropecuaria existente en Argentina se combinó con técnicas de cultivo amigables con el medio ambiente, lo que ha permitido reducir el impacto en los suelos, y por tanto disminuir la degradación de estos y aumentar los niveles de fijación de carbono en suelo. Asimismo, los indicadores de uso de agua reflejan un manejo eficiente del recurso hídrico, la producción agropecuaria utiliza menos del 3,5 % del agua renovable disponible en Argentina (AQUASTAT, 2022)^[36].

7. Reflexiones finales

El nuevo enfoque de sistemas alimentarios hace énfasis en las crecientes interrelaciones y trade-offs entre la producción agropecuaria y otras dimensiones conexas, como la calidad nutricional, la salud humana, la sustentabilidad ambiental y el desarrollo económico y social de amplios sectores de la sociedad. Esa interconexión no solo es observada al interior de los países, sino que se reproduce y potencia a través de las fronteras, por intermedio del comercio y las inversiones en los diferentes eslabones de la cadena de valor.

Un reflejo de esta interconexión global es la creciente participación de las importaciones en la dieta, en donde más del 20 % de las calorías consumidas globalmente provienen de alimentos importados^[37]. Es allí en donde se observa que la contribución de Argentina a la seguridad alimentaria es superlativa.

Frente a estas nuevas demandas globales, los sistemas alimentarios argentinos demuestran que superan, de manera satisfactoria, los cinco desafíos enunciados previamente. No solo garantizan una creciente oferta de alimentos seguros y con calidad nutricional suficiente, sino que, gracias a la eficiencia de sus sistemas productivos, también contribuyen significativamente a la mitigación global del cambio climático.

Sin embargo, a pesar de que el país produce importantes excedentes alimentarios que le permiten ocupar un rol protagónico por su contribución a la seguridad alimentaria mundial, al interior de la frontera, no ha logrado garantizar niveles adecuados de nutrición para su población.

En este sentido, la evidencia muestra que, para alcanzar este objetivo, las políticas alimentarias orientadas mejorar las condiciones de demanda son sustantivamente más efectivas que las dirigidas a controlar la oferta. Sin embargo, la mayoría de las políticas aplicadas en el país han estado orientadas a controlar la oferta, lo que ha tenido nulo impacto en el precio final en góndola y ha afectado fuertemente las cantidades producidas en algunos productos^[38], presentando un sesgo netamente fiscalista. Por su parte, la política alimentaria para facilitar el acceso a la canasta básica a la población vulnerable ha resultado insuficiente y carente de indicadores que permitan hacerla más eficiente.

El análisis presupuestario pone de manifiesto que la política alimentaria, una prioridad absoluta si se tiene presente que el 12 % de la población argentina sufre un alto grado de inseguridad alimentaria, es equivalente a solo el 35 % del presupuesto asignado a sostener los subsidios a la energía eléctrica (subsidio que ha demostrado ser impositivamente regresivo) o de las transferencias financieras del Estado para sostener a las empresas públicas. Peor aún, es solo una cuarta parte de lo recaudado por derechos de exportación, siendo la inseguridad alimentaria la justificación política primaria para la imposición de estos.

No obstante, es necesario fomentar un debate superador al actual, que permita construir nuevos consensos políticos, económicos y sociales a fin de edificar una plataforma renovada de desarrollo inclusivo y sostenible a largo plazo. En virtud de la creciente demanda global y los diferenciales positivos en los indicadores de sostenibilidad ambiental, una nueva estrategia país basada en la bioeconomía^[39] y en la competitividad internacional de la agroindustria argentina pareciera ser la estrategia más inteligente y adecuada.

Vale remarcar que los nuevos desarrollos tecnológicos permiten pensar en una agroindustria mucho más abarcadora e innovadora, con aparición de numerosos nuevos eslabonamientos con mayor valor agregado y creación de empleos en cadenas de valor biobasadas, posibilitando visualizar una senda de desarrollo ambientalmente sostenible, social y económicamente sustentable y territorialmente equitativa.

Para ello, es necesario crear las condiciones necesarias y generar los incentivos correctos. La estabilización de la macro, la eliminación de políticas distorsivas y la mejora de la competitividad sistémica serán condiciones necesarias para la radicación de inversiones, la creación de empleo y el crecimiento de la actividad económica. En un mundo cada vez más interconectado, también se requiere de una agenda de relacionamiento externo más agresiva, a fin de favorecer inversiones y reducir las barreras de acceso para la producción local.

En cualquier caso, los actuales indicadores sociales de Argentina requieren de una atención extrema. Cualquier senda de desarrollo futuro deberá prestar especial cuidado a la inclusión de las millones de personas que hoy se encuentran en condiciones de vulnerabilidad. Con este nuevo esquema en mente, será necesario que el Estado tienda hacia políticas macroeconómicas más estables y comprehensivas, con especial atención al desarrollo de políticas sociales eficaces e inclusivas, que permitan mejorar las condiciones de vida y las oportunidades de desarrollo de ese universo poblacional. El sector privado, por su parte, tendrá la responsabilidad de garantizar una oferta de alimentos económicamente asequibles y nutricionalmente suficientes, así como también deberá comprometerse en la radicación de inversiones que permitan generar nuevos empleos de calidad.

Bajo estos nuevos consensos, el sistema alimentario argentino tendrá capacidad de desarrollar todo su potencial y contribuir a crear una nueva senda de desarrollo nacional sostenible, más inclusiva y equitativa, con capacidad suficiente para garantizar la seguridad alimentaria al interior de la frontera y contribuir, de manera creciente, en la reducción del hambre global. Sin embargo, es necesario que Argentina salga prontamente del aletargamiento en el que se encuentra desde hace años, ya que el mundo no espera y las oportunidades desaparecen prontamente.

---