Álvaro Ramos^[1]

1. El enfoque sistémico. Miremos diferente, actuemos distinto

Un enfoque sistémico modifica radicalmente la forma de ver e interpretar las estructuras que el Estado se da para organizar las regulaciones y los servicios en las diferentes áreas de la sociedad y de la vida cívica, económica y social de una nación. Es un nuevo paradigma, que, sin desmontar el anterior, debe superponerse con aquel, para permitir un análisis más certero de la realidad.

En general, los países han organizado sus servicios de una forma segmentada (silos), sectorial y vertical. Es decir, los diseños institucionales elegidos desarticulan para poder entender o interpretar, para vincularse con los actores privados y luego actuar, ya sea en modo regulatorio de fiscalización, ya sea en un modo de promoción, estímulo e inversión. En síntesis, se segmenta “la realidad” de relaciones e interacciones complejas de una sociedad, en áreas de acción y actividad, para así especializar tanto el análisis, como el diseño, la aplicación, el seguimiento y la evaluación de las formas de acción, que no son otra cosa que las políticas públicas y sus instrumentos. Regulaciones, leyes, decretos, las resoluciones administrativas, para la asignación de recursos. Estas, a su vez, no son otra cosa que las formas de intervención que el Estado tiene sobre los ciudadanos y sobre cómo estos se organizan en sectores de actividad a través de empresas, organizaciones sociales o colectivos específicos. Se trata de la capacidad del Estado para interpretar el “interés general” y, en función de este, alinear los intereses particulares hacia el “bien común”.

En una organización democrática, representativa y federal como la que tiene la República Argentina, los partidos políticos son naturalmente los “mediadores” entre la sociedad y el Estado, y deberían ser también los “mediadores” entre los intereses sectoriales y el Estado, para establecer reglas de juego virtuosas en el mediano y largo plazo, que orienten y ordenen la relación entre los actores. En el caso argentino, esta realidad involucra tres niveles de organización territorial del Estado: el nivel provincial, el regional y el nivel nacional o federal. Con sus particularidades y sus competencias constitucionales y políticas, la organización en los tres niveles debe ser armónica entre sí, atendiendo a la canalización de los intereses locales, territoriales y sectoriales, hacia el “bien común”, o sea, el interés de la nación.

De lo virtuoso o no, del funcionamiento de esta institucionalización de la vida social, política y económica, va a depender la calidad institucional de un país y cuánto sus ciudadanos se sientan representados. Cuanto mayor sea ese sentimiento de representación genuina, mayor será la disposición de los ciudadanos de acatar el “contrato social” con el Estado y de cumplir las leyes y regulaciones, como también de satisfacer sus intereses individuales y sus más diversas necesidades a partir del paradigma filosófico y constitucional de la libertad, política, económica y social. También desde lo virtuoso o no de esta organización política y de su funcionamiento, van a depender la calidad y la oportunidad de los servicios del Estado, sus intervenciones y el clima de convivencia ciudadana, el clima de inversiones y la consistencia en los procesos de construcción de la riqueza de un país, según el desempeño de los diferentes sectores económicos, especialmente aquellos en los cuales el país presenta mayores ventajas comparativas y competitivas sumadas.

2. Los conceptos y su evolución

¿Qué fue lo que apareció en 2021 como relativamente nuevo? Una primera respuesta plausible es el reconocimiento, por parte de los sectores académicos, diplomáticos y políticos a nivel internacional, de la existencia de un “nivel superior” y más sofisticado de relaciones económicas, comerciales y corporativas entre las empresas, o conjunto de empresas, vinculadas a la producción agropecuaria, agroindustrial y específicamente a la producción y comercialización de alimentos. Otra en el mismo sentido sería el reconocimiento de una realidad imperante desde hace varias décadas (más de cuatro) a nivel global y también en la Argentina respecto a que la producción primaria (agropecuaria) es indispensable e insustituible (al menos hasta ahora) para la producción de alimentos. A este nivel –el de la producción primaria–, se producen los insumos necesarios para producir alimentos, pero no necesariamente los alimentos propiamente tales. La evolución de las sociedades, sus pautas culturales y de consumo, la globalización creciente de las últimas décadas, la explosión del conocimiento en las biotecnologías, en las tecnologías industriales, en el transporte, en la comercialización, en las comunicaciones y en la información han resultado en que el grueso de los alimentos sean productos altamente procesados. La producción de estos productos requiere una serie muy importante de funciones económicas encadenadas que al final conforman “el alimento” que será elegido (adquirido) por un consumidor en cualquier lugar del mundo. Tanto es así que no más del 12 % del valor del alimento puesto en la mesa del consumidor corresponde a la materia prima agrícola o pecuaria que le da origen y su carácter principal.

Este nivel superior de relacionamiento entre los actores económicos vinculados a las cadenas agroalimentarias requiere aplicar un enfoque sistémico, que obliga necesariamente a reconstruir (para el análisis) el tejido cívico, económico y social, la red de vínculos, relaciones, obligaciones y derechos recíprocos y la red de intereses complejos que operan en la sociedad.

Para el abordaje de los sistemas alimentarios –igual que en los llamados “sistemas integrados de salud”, en los sistemas de seguridad pública y ciudadana o en los sistemas de seguridad social–, es necesario superar la mirada microeconómica y sectorial que “disecciona” la red de relaciones y el complejo entramado de intereses económicos, comerciales, productivos, y políticos, y reconstruir el sistema que los vincula.

Consecuentemente, una definición de “sistema alimentario” es:

el agregado de todas las actividades relativas a la alimentación y el entorno en el cual se realizan: político, socioeconómico y natural-territorial. El sistema alimentario tiene numerosos ciclos o enlaces de retroalimentación o feedback-loops. En general, se inicia con una combinación de recursos productivos, como tierra (suelo), agua, capital y trabajo a las que se agregan las actividades, de transformación, almacenaje, y distribución, servicios financieros, seguro, asistencia técnica, para constituir la “oferta”^[2].

El sistema se completa con las actividades o acciones vinculadas al consumo y la nutrición, lo que constituye la “demanda” (fraccionamiento, distribución, información y venta)^[3].

La definición anterior responde a un enfoque evolutivo, construido en los primeros años de esta década, pero que acumula los conocimientos generados desde la segunda mitad del siglo pasado, cuando el enfoque analítico y la operación económica y comercial más comúnmente utilizada por la “academia” por un lado y por las empresas por el otro pusieron de manifiesto las cada vez más complejas relaciones e interacciones entre diferentes unidades económicas y productivas dentro de un mismo sector o rubro de producción, configurando las llamadas “cadenas de valor”, o “cadenas de intereses”, que, más allá de la especialización de sus actores (empresas que las integran), operan en favor de un interés común y un único “plan de negocios” al que todas las unidades empresariales deben aportar.

3. Los factores contextuales que inciden sobre la evolución del sistema alimentario

La “revolución del conocimiento”

La llamada “revolución del conocimiento” o “revolución científico-técnica”, que tuvo una proyección exponencial en la segunda mitad del siglo pasado y desplegada en forma generalizada, ya en este siglo, ha difuminado la frontera entre los tradicionales sectores de la economía (primario-productivo, industrial y terciario o de servicios) y a la vez ha modificado dramáticamente las tradicionales ventajas comparativas y competitivas de los países. Es así que hoy día es posible que un amplio conjunto de empresas de diferente especialidad y localización geográfica operen bajo un mismo objetivo y una misma racionalidad económica y comercial.

Seis principales desarrollos tecnológicos han permitido consolidar los conglomerados de empresas nacionales y transnacionales en cadenas de valor o matrices de producción de bienes y servicios, que hoy han evolucionado hacia el concepto de “sistema alimentario”. Estos son:

1. la biotecnología;
2. la conectividad y las comunicaciones entre territorios y empresas;
3. el desarrollo informático y la digitalización de los procesos y las cosas;
4. el desarrollo del transporte multimodal y la logística de los procesos;
5. la consolidación de mercados modernos, con la virtualidad de las transacciones comerciales y la fluida circulación de capitales, conocimiento, bienes y servicios; y
6. la bioeconomía y la economía circular, facilitadas, justamente, por las nuevas tecnologías, que además son indispensables para reducir la contaminación ambiental y hacer más eficientes las economías locales y nacionales, atributos que deben tener los sistemas alimentarios de acuerdo a la agenda internacional contemporánea.

Liberalización y disciplinas comerciales para el comercio agrícola

Hay otros factores que también influyen y favorecen un comportamiento sistémico de los agentes económicos y comerciales, o sea, de las empresas o el conjunto de estas, con relación al conjunto de procesos de producción, procesamiento, comercialización, distribución y consumo de alimentos. Esto son, entre otros, los vinculados al comercio global. La liberalización del comercio agrícola y la progresiva desregulación que comenzó en la década de los 90, a partir de la Ronda Uruguay del GATT, que dio origen a la OMC y a sus reglas ordenadoras del comercio mundial de bienes y servicios. La praxis comercial generada por el regionalismo abierto y la consolidación de las tendencias de construir bloques comerciales regionales. Más recientemente, y luego de dos décadas de expansión sostenida de las corrientes comerciales de productos agrícolas, aparecen con fuerza en los mercados globales nuevas reglas para el comercio, emergentes de los nuevos modelos de bloques regionales e interregionales, como por ejemplo el Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica, actualmente llamado Tratado Integral y Progresivo de Asociación Transpacífico (Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, o CPTPP), o, en otro sentido, el enfoque estratégico que adopta la UE, uno de los actores más influyentes en el comercio agrícola global, aplicado en sus países miembros y que está siendo proyectado a los escenarios internacionales. La UE promueve y aplica políticas públicas orientadas al desarrollo territorial equilibrado, el afincamiento de la población en territorios rurales, promoviendo la producción limpia y sostenible (Green Deal), y a la vez la dieta saludable (Farm to Fork). Estas decisiones de política interna están siendo proyectadas cada vez con más decisión y “agresividad” a sus estrategias de importación de alimentos, incorporando una serie de nuevas exigencias y “barreras” no arancelarias que claramente afectan el acceso de los productos de países como la Argentina y los otros miembros del Mercosur.

En la actualidad, el multilateralismo se encuentra desafiado y más aún afectado en la credibilidad y vigencia de sus normas, por un resurgimiento del proteccionismo y más recientemente por las consecuencias e incertidumbres que generan la invasión de Rusia a Ucrania y los cambios estructurales que podrían consolidarse en el comercio de productos e insumos agrícolas, tanto por el lado de la oferta como de la demanda, volviendo a unos escenarios geopolíticos que amenazan tanto la seguridad nacional en términos militares, como el comercio, la provisión de alimentos y la seguridad alimentaria y ambiental.

Los consumidores

Finalmente, importa destacar un factor decisivo: “el empoderamiento de los consumidores” en los países de renta alta y media. Esta nueva realidad emergente y consolidada, en los últimos 30 años (favorecida por los cambios tecnológicos), decanta en nuevas pautas de consumo global. Los consumidores ya no compran lo que se les ofrece en forma indiferenciada y unidireccional. Los consumidores transmiten nuevas exigencias de calidad, trazabilidad, presentación, acceso, inocuidad y exigen mayor conocimiento y transparencia comercial, para informarse sobre cualidades nutricionales de los alimentos que son consumidos.

Todo ello –más allá de significar una demanda de alimentos cualificada y diferenciada– se termina transformando en nuevas regulaciones formales al comercio, tanto privadas como oficiales por parte de los Estados. Dar cumplimiento a cabalidad a dichas regulaciones y a los sistemas de un comercio transparente significa para los sistemas agroalimentarios y las empresas que los integran agregar valor y diferenciar productos, y ser veraces al momento de brindar información al consumidor y previamente a los organismos de contralor de los países importadores (en el caso del comercio internacional) o del propio país (en caso de abastecimiento del mercado doméstico). Estas exigencias, crecientes, cambiantes y dinámicas, se traducen en la cadena de producción, en el aumento en los costos de producción, que se generan para cumplir con aquellas, y, por tanto, en los cambios en las condiciones de competitividad real. A partir de un impacto en la competitividad relativa, se produce entonces también un impacto en el caudal y la dirección de las corrientes comerciales y en las oportunidades y posibilidades de acceso a los mercados para los diferentes productos ofertados.

Estas nuevas condiciones y características de los sistemas alimentarios están impulsando un cambio radical en el enfoque analítico utilizado, en la organización de los procesos por parte de los agentes económicos y comerciales privados, así como en el diseño y la aplicación de las políticas públicas que les atañen, que fueron evolucionando desde un enfoque agrocéntrico, dominante hasta los inicios de la década de los 90 del siglo pasado, hacia un enfoque centrado en el consumidor que comienza a ser dominante en la actualidad.

4. Regulaciones y comercio en clave “sistémica”

La nueva realidad, descripta en secciones anteriores, implica nuevas reglas, nuevos arreglos económicos, comerciales, institucionales, jurídicos y regulatorios, los cuales evolucionan a velocidades diferentes. El comportamiento de las empresas en los mercados tiende a incorporar estas nuevas reglas de juego muy rápidamente. Son las propias empresas o los conglomerados de estas los que, para poder dar respuesta a estas señales de los mercados, impulsan los cambios científicos y las nuevas tecnologías disruptivas. Las inversiones en I+D por parte de las empresas han sido el motor de este desarrollo tecnológico explosivo experimentado durante los últimos 30 años.

Satisfacer demandas más exigentes y complejas y al mismo tiempo maximizar la renta empresarial requirió tanto invertir en I+D, a través de acuerdos con universidades y centros de investigación científica, multiplicar los eventos científicos y las nuevas patentes sobre productos y procesos tecnológicos, como transformar las negociaciones comerciales multilaterales en materia de propiedad intelectual en un núcleo estratégico de todas las negociaciones en su conjunto.

Por otra parte, las innovaciones tecnológicas, tanto en el campo de la producción agrícola, la biotecnología y las TIC, como en materia de transporte y logística, y con relación al movimiento de capitales y los servicios financieros, se impulsan y asumen principalmente por parte de las empresas. Son estas las que integran sus procesos económicos, comerciales y productivos en cadenas, o plataformas comunes, que operan con un mismo objetivo económico-comercial y un único plan de negocios, a nivel local (dentro de los países, zonas de producción agrícola, territorios rurales), a nivel nacional, donde las materias primas se procesan e industrializan, y a nivel internacional, proyectándose hacia los mercados internacionales.

Los Estados y la asociación de estos en bloques comerciales y las organizaciones internacionales vinculadas con las regulaciones al comercio agrícola muchas veces van detrás de la innovación y de su incorporación a los procesos económicos y comerciales. No obstante, las regulaciones al comercio llegan antes que las políticas de inversión, estímulo, promoción a la competitividad, tanto empresarial (micro), como sistémica (economía y territorios). Este desfasaje es aún mayor en aquellos países de renta media y baja, y en aquellos países que han sido proveedores tradicionales de materias primas con bajo valor agregado (productos agrícolas), basados en claras ventajas comparativas, aquellas que vienen dadas por su posición geográfica o por la dotación de sus recursos naturales y la combinación con el clima y la inversión histórica en capital humano y social.

Así ha sido el notable desempeño histórico de la Argentina desde finales del siglo XIX y durante casi todo el siglo XX en materia agroalimentaria y su significación como uno de los principales actores del comercio agrícola internacional. Ahora, el cambio de los modelos y sistemas productivos, económicos y comerciales, las nuevas formas de expresión de la demanda y la aparición de nuevos competidores en los mercados a partir del desarrollo de C&T obligan a crear y recrear en forma ágil las ventajas competitivas. En materia empresarial la Argentina ha dado probadas muestras de disponer de una notable capacidad de su sector privado agroalimentario, de adaptación y sobre todo de innovación, para construir más y mejores condiciones de competencia. Es notable el desarrollo de su sector biotecnológico, por ejemplo, y el notable desempeño agrícola por la combinación en el uso de variedades cada vez más productivas, resistentes y adaptadas y prácticas agrícolas de menores costos y más sostenibles ambientalmente. No obstante, el “ambiente institucional” no acompaña este desafío y este desarrollo. La brecha entre competitividad privada de los sistemas alimentarios y las empresas que los componen, y la competitividad sistémica del país, reflejada por el desempeño institucional, macroeconómico y financiero y la calidad y actualización de sus regulaciones, es cada vez más profunda en detrimento del desempeño del sistema alimentario argentino y su inserción en los mercados globales.

Un comercio más transparente genera la necesidad de mejorar tres niveles de vínculos empresariales con las instituciones del sector público:

1. La investigación en C&T en materia de productividad y sostenibilidad ambiental, en materia sanitaria, de inocuidad, y sobre el procesamiento industrial de estos y su calidad nutricional. Además, y en forma estrechamente vinculante, el flujo de recursos financieros y de inversión necesarios para sostener dicha investigación y para aplicar sus resultados a los procesos productivos.
2. Las inversiones y los costos de producción, que recaen sobre las empresas y que son necesarios para cumplir –en tiempo real– con las especificaciones impuestas por consumidores y por el sector público, responsable de la vigilancia y aplicación de las regulaciones que finalmente habilitan, o no, el acceso de los productos a los mercados.
3. La necesidad de disponer de instrumentos jurídicos actualizados y sencillos, ligados a una estructura de gestión operativa, por parte del Estado y de las autoridades de aplicación, en las fases técnica, administrativa y burocrática. Estas habrán de ser hoy día eficaces y de excelencia en cuanto a las garantías tanto para compradores (importadores) y vendedores (exportadores), como para consumidores.

Para lograr un flujo de la información eficaz a los agentes de la producción primaria, industrial y comercial, incluyendo las cadenas de valor, y para conseguir las inversiones necesarias y pertinentes y comportamientos transparentes en todo el sistema, capaces de generar confianza en los consumidores, es preciso que, por un lado, el sector privado y el público trabajen juntos y generen alianzas público-privadas para llegar con información certera sobre las regulaciones y sus consecuencias y que, por el otro, se disponga de los recursos para aplicarlas en forma oportuna. Estas alianzas “virtuosas” entre lo público y lo privado exige claridad en los roles y en sus espacios y funciones dentro de los sistemas.

En este marco institucional, el gran desafío para los países productores y exportadores netos de alimentos está en reconocer y actuar en función de un enfoque sistémico alimentario y su vínculo con el comercio. Para ello, es necesario legislar y crear regulaciones modernas y garantistas, y disponer de mecanismos ágiles y confiables de solución de controversias, de modo de no generar distorsiones en el comercio y la inestabilidad en los mercados.

El Estado moderno tiene dos responsabilidades principales en la construcción de los sistemas alimentarios que deben ser construidas a través de un diálogo político permanente con el sector privado y con el sector científico. Por un lado, debe crear y aplicar las necesarias regulaciones virtuosas, pensadas a partir de las exigencias del consumo, la salud pública, los estándares sanitarios y fitosanitarios que protegen la productividad y la competitividad, y la conservación del ambiente. Por el otro, debe vigilar que los acuerdos regionales y multilaterales, a los cuales el país pertenece, no sean excusas para imponer trabas reales al comercio y al libre acceso de los productos a los mercados internacionales.

5. La evolución del Estado en las distintas entidades que afectan el desarrollo del sistema alimentario

La evolución y estructura actual de la Secretaría de Agricultura

La descripción sobre la creciente complejidad de las formas de producir y comerciar los alimentos muestra que las empresas agropecuarias, agroindustriales y de servicios ya no actúan en forma aislada, a través de relaciones comerciales y de mercado ocasionales y puntuales, sino bajo cadenas de negocios estructuradas y sistemas agroalimentarios que actúan como tal, bajo estrategias comerciales y planes de negocios que son comunes a un conjunto amplio de empresas de diversos sectores de la actividad económica. Esto, a la vez que modifica las condiciones y el contexto, exige del Estado nuevas funciones y políticas, tanto sea en un enfoque regulatorio de las actividades, como en un enfoque de estímulo, promoción y desarrollo. En el capítulo 7, se presentan con detalle las políticas públicas para el sistema alimentario nacional argentino y su integración al mundo.

El desarrollo y la aplicación de estas políticas han sido la responsabilidad primaria del Ministerio de Agricultura, que ha ido evolucionando en su organización jurídica institucional durante los últimos 70 años. En este sentido, es importante reflexionar sobre cuáles han sido los factores de cambio que impactaron, en general, sobre los Ministerios de Agricultura de nuestra región, creados y diseñados para otras circunstancias y realidades socioeconómicas, productivas y comerciales, y de los cuales no escapa el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la República Argentina. Por otra parte, en varias oportunidades en los últimos 70 años, dicha repartición pública ha escalado de secretaría a ministerio, para luego retroceder otra vez a secretaría y más tarde volver al estatus jurídico de ministerio, sin modificar prácticamente nada su estructura operativa y de servicios, pero generando, en cada cambio, ambigüedades y conflictos de competencias en los espacios institucionales del Estado nacional (federal) y en su relacionamiento con las instituciones provinciales^[4].

Por otra parte, la Secretaría de Agricultura en Argentina tiene una estructura y organización institucional y de servicios y áreas de competencia que provienen de la década de los 50 del siglo pasado que no se han adaptado suficientemente a la estructura productiva actual, que surgió después de la década del 70 a partir de los resultados de la “revolución verde”. La transformación agrícola ocurrida partió de la necesidad de lograr un aumento acelerado de la producción de alimentos y para ello se apoyó del cruce selectivo de especies y el uso de fertilizantes, plaguicidas y nuevas técnicas de laboreo de los suelos. Uso del riego, e incentivo a la aplicación creciente de nuevas tecnologías. El modelo de empresa agrícola-agropecuaria buscó aumentos crecientes y sostenidos de productividad y de los volúmenes de alimentos ofertados. Unidades productivas de gran escala, estructuradas para producir con variedades mejoradas de trigo, cebada, arroz, maíz, girasol, soja y otros rubros, cultivando una sola especie en grandes superficies, durante todo el año (monocultivo), a lo sumo con rotaciones entre zafras o campañas de verano e invierno, o con pasturas o barbechos destinados a la ganadería subsidiariamente. También con la aplicación de grandes cantidades de agua, fertilizantes y plaguicidas.

Este modelo de producción –vigente hoy día–, aunque morigerado en parte por la necesidad creciente de conservar los recursos naturales, ha sido el responsable del notable desempeño agrícola de la Argentina y de la región sur de las Américas. Se requirió de importantes dotaciones de capital, tecnología, equipamiento, insumos químicos y energía, y se especializó a las economías de los países del Cono Sur de las Américas, con claras ventajas comparativas para la producción agrícola y ganadera, en la exportación de commodities. Es decir, producir grandes volúmenes de materias primas con muy bajo agregado de valor (básicamente clasificación y conservación) y volcarlas en los mercados. No obstante, en la Argentina la agroindustria, desde los 80, fue creciendo en importancia al influjo de las necesidades de reconvertirse desde abastecedores del mercado interno (sustitución de importaciones) en exportadores de productos agrícolas procesados y crecientemente con mayor valor agregado. Nacieron así las cadenas de valor agroindustriales, donde las ventajas de competencia se trasladan o comparten entre las chacras, las fábricas y los servicios a la comercialización. Claramente, en este grupo está la agroindustria oleaginosa, harinera, frigorífica y láctea^[5].

El siglo XXI acentuó estos procesos de integración vertical y transversal que, sin modificar aún en profundidad los “paisajes” productivos, sí modifican las relaciones comerciales entre las empresas, sus vínculos económicos y, como ya fue expresado antes, una visión sistémica del negocio agroexportador.

Estas transformaciones productivas al interior del sector agroindustrial fueron acentuadas y complejizadas por transformaciones que ocurrían a nivel internacional. En primer lugar, el progresivo desmonte del modelo de sustitución de importaciones, lo cual se hizo mucho más presente con el llamado “Consenso de Washington” y las sucesivas reformas del Estado, generadas entre los 80 y los 90 y comienzos de los 2000. Estos procesos internos de redefinición del papel del Estado en la economía y en el desarrollo económico y social de los países estuvieron acompañados, a nivel internacional, por la creciente liberalización general de la economía y, aunque en forma más imperfecta, del comercio agrícola.

Las reformas del Consenso de Washington fueron de tal magnitud –y además realizadas en un momento de crisis global en materia de precios agrícolas y de crisis económicas y sociales en los países–, que provocaron conflictos políticos y sociales. El resultado, al final de dos décadas, fue el de un conjunto de reformas en el funcionamiento del Estado que fueron, sin embargo, bastante imperfectas. Basadas en modelos y paradigmas muy plausibles, pero muy mal adaptados y peor implementados, desde el punto de vista legislativo y de la estructuración de sus instrumentos y de su aplicación. En muchos casos dejaron competencias vacías de contenido, o peor aún, competencias sin una estructura técnico-funcional capaz de aplicarlas. Desconcentraron hasta el límite de transformar las estructuras centrales de los Ministerios de Agricultura en “instituciones parapléjicas”, es decir, con funciones y capacidades regulatorias y de diseño de políticas, pero sin unidades ejecutoras capaces de aplicarlas y mucho menos evaluarlas. Se crearon numerosos institutos autárquicos de derecho público, pero no estatales, en busca de la eficiencia, soslayando un Estado con capacidades anquilosadas. La lógica política y presupuestal preexistente les terminó dando vida propia y una autonomía de hecho, generadora de conflictos, desconfianzas y sobre todo desconcierto en el sector privado. La eficacia burocrática mejoró en algunas áreas, pero los ministerios como tales perdieron capacidades, y los procesos de desregulación y liberalización quedaron a medio camino o con regulaciones superpuestas y de baja calidad e impacto. La Argentina no fue ajena a estos procesos de “obsolescencia” no programada de los Ministerios de Agricultura.

El resultado final de estos complejos procesos económicos e institucionales fue que los Ministerios de Agricultura, que habían sido tributarios de aquella realidad vigente en la segunda mitad del siglo pasado, aún reflejaban las necesidades jurídico-regulatorias y técnico-productivas de las cuales debían ocuparse en aquel momento, a diferencia de las necesidades actuales a causa de un nueva estructura productiva, más aún si se lo mira a partir de las necesidades que surgen del sistema alimentario.

Esta realidad institucional puede observarse en la mayoría de los países de América Latina y el Caribe, incluyendo a la Argentina, con Ministerios de Agricultura que no cumplen con las cuatro principales e indiscutidas funciones que surgen de la realidad actual:

1. aplicar las regulaciones en materia sanitaria, fitosanitaria y de inocuidad y preservar y hacer valer en el comercio global el estatus sanitario de cada país, así como asesorar y participar en las negociaciones comerciales;
2. la orientación, supervisión y, en algunos casos, generación de ciencia, tecnología e innovación aplicada a los procesos productivos y agroindustriales, lo cual incluye la transferencia de tecnologías y la extensión rural, con énfasis muy diferentes según los países;
3. el desarrollo rural y agropecuario con base territorial, aunque este rol se entiende necesariamente compartido con otras instituciones del Estado, tanto nacionales como regionales y provinciales; y
4. la plena incorporación de la dimensión “alimentación/alimentos”, que ha sido progresivamente incorporada, en forma incompleta y con competencias compartidas con otras instituciones del Estado.

Observando el panorama general, se puede decir que los Ministerios de Agricultura de la región presentan, tanto en su desempeño como en sus servicios, una cierta obsolescencia, plagada de funciones residuales. Por otra parte, las sucesivas reformas del Estado y severas restricciones al gasto público han generado también una considerable pérdida de capital humano, en áreas claves y más aún en la nuevas competencias vinculadas al sistema alimentario.

Por otra parte, también es posible observar una creciente pérdida de incidencia y de protagonismo político de los Ministerios de Agricultura como también ocurre con otros ministerios sectoriales, y esto conlleva una inevitable pérdida de presupuesto en detrimento de sus servicios, de la renovación y actualización de sus recursos humanos, de su equipamiento y de su infraestructura edilicia.

Si bien esta descripción del actual Ministerio de Agricultura es un tanto negativa, pone de manifiesto dos realidades que es necesario atender. Por un lado, que el Ministerio de Agricultura requiere una urgente y profunda actualización jurídico-legal en cuanto a sus funciones y el alcance de estas, y, por lo tanto, una reforma interna en su estructura organizacional y en su plantilla de recursos humanos. Por el otro, que la existencia y el buen funcionamiento del ministerio son imprescindibles y extremadamente importantes para los sectores productivos, exportadores y consumidores de la República Argentina. Se requiere que cumplan el papel rector, en aquellas funciones claves e insustituibles del Estado, con una visión “sistémica” que incluya a todos los actores y procesos que forman parte del sistema alimentario.

En particular, el sistema institucional público vinculado al sistema alimentario incluye un mapa de actores institucionales que, si bien se vinculan con áreas específicas de las políticas públicas y tienen responsabilidades en ellas, se relacionan e interactúan con el sector privado con un visión sistémica y son parte de la construcción del buen funcionamiento de los sistemas alimentarios, de sus ventajas competitivas en general y de su capacidad exportadora en particular.

Inversión pública en infraestructura física

La construcción de las ventajas competitivas de los sistemas alimentarios, incluyendo su capacidad exportadora, tanto del país como de cada una de las empresas intervinientes, depende de las obras de inversión pública que se realizan en la red de caminos rurales, provinciales y rutas nacionales, como los puentes, las alcantarillas, los badenes, las cunetas, los terraplenes, las banquinas, etc. Esta red de caminos permite el acceso a zonas de concentración o almacenaje y procesamiento, a puertos y a aeropuertos, lo que facilita así el flujo de la producción, supera contingencias climáticas y baja los costos del transporte.

Los puertos requieren inversiones para la construcción de nuevas obras y el mantenimiento de muelles, profundidades y calado, el equipamiento moderno en grúas, portacontenedores, etc., que agilicen las operaciones de embarque y desembarque y disminuyan el tiempo de las operaciones, de manera que bajen los costos de transacción, que son, en general, muy significativos.

Otras obras de importancia son las siguientes:

1. las obras de infraestructura y tendido eléctrico que permiten crear y mantener operativas las delicadas cadenas de frío u operar los sistemas de riego, de manera que reduce el costo en el uso del agua por unidad de producto,
2. las inversiones en telecomunicaciones como las redes antenas repetidoras o de fibra óptica, de banda ancha que habiliten el tráfico de datos en forma rápida y segura, lo cual es clave para los negocios,
3. las obras que permiten maximizar el uso del transporte multimodal, de forma que permiten así la conexión y operatoria eficiente entre los sistemas de rutas, ferrovías, puertos fluviales y marítimos, y aeropuertos, y finalmente
4. la construcción y el mantenimiento de represamientos, reserva y canalización de aguas que sirven a sistemas de riego privados o públicos de uso privado, de acuerdo a la legislación nacional o provincial.

A nivel regional e internacional, son los Ministerios o Secretarías de Planificación los responsables de asignar las prioridades nacionales y territoriales para la inversión en obra pública. Los Ministerios de Obras Públicas y Transporte están encargados de la aplicación presupuestal, la planificación, la ejecución, el control y el mantenimiento de las diversas obras y en muchos casos de su operatoria. En general, regulan el transporte ferroviario y carretero, estableciendo normas que inciden en los costos internos de las cadenas de producción a través de las tarifas de las empresas de transporte. En muchos países de la región, las empresas públicas autónomas o descentralizadas juegan un papel central en la generación y transmisión eléctrica, las telecomunicaciones y la transmisión de datos. En algunos casos son responsables directos de prestar los servicios, en otros generan interfaces con el sector privado, especialmente cuando la rentabilidad del servicio es baja o negativa, dada la baja intensidad de su uso, pero la existencia del servicio es indispensable para el desarrollo productivo de un territorio o una región.

En el caso de la República Argentina, la institucionalidad rectora en esta materia es el Ministerio de Obras Públicas de la Nación, del cual dependen, entre otras instituciones vinculantes con las inversiones en infraestructura para el sector agroalimentario, la Secretaría de Obras Públicas, la Secretaría de Infraestructura y Política Hídrica, y la Unidad Belgrano Norte Grande. También “organismos” como la Dirección Nacional de Vialidad o el Instituto Nacional del Agua son importantes.

En todas las obras e inversiones señaladas anteriormente, tienen un papel fundamental los segundos y terceros niveles de organización del Estado, tales como los gobiernos provinciales y los gobiernos municipales. Ambos niveles tienen competencias y aplican recursos en la construcción y el mantenimiento de obras de infraestructura en materia de transporte, logística e incluso en obras de canalización y reservas de agua para riego y consumo y en obras públicas de uso privado para la gestión de los stocks y la conservación de la producción.

La actual DIPROSE, que fuera hasta agosto del 2022 una entidad dependiente del Ministerio de Agricultura, es hoy dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros y cumple un papel muy relevante en la construcción de obras de infraestructura de riego (presas y canales de distribución), en caminos y rutas provinciales y redes de electrificación, ejecutando proyectos con endeudamiento público, tanto del Estado federal como de las provincias.

En todo este conjunto de actividades vinculadas a la obra pública e inversión, el Ministerio de Agricultura participa en menor medida, pese a que es el que mejor conoce las necesidades y demandas de los productores rurales y en general de la población rural. Por tal motivo, debería participar (de hecho, así ocurre en algunas provincias o municipios o localidades) en la planificación de las obras, tomando en cuenta el desarrollo productivo y las necesidades de los productores y las empresas agroindustriales y de servicios en los territorios. La transmisión de las necesidades productivas hacia las instituciones de planificación y ejecución de la obra pública en general siempre ha tenido un retraso considerable que afecta al desempeño y la competitividad de las empresas agropecuarias agroindustriales y de servicios. Los procesos de diseño y aprobación de los proyectos, obtención del financiamiento, ya sea de fuentes presupuestales nacionales o provinciales, la preparación de pliegos de licitación y el llamado a empresas interesadas, así como la adjudicación de estas, son procesos largos que obligarían a una mayor articulación y a una tarea permanente entre las instituciones responsables de las obras y la inversión pública y las de la agricultura, tanto para la identificación y planificación de obras, como para los procesos técnicos y administrativos y los financieros para llevarlas a cabo. Un diálogo político permanente al menos en dos niveles –público-público (Estado federal y provincias); público-privado (los dos niveles del Estado y las empresas vinculadas)– es necesario.

Argentina es un país heterogéneo y con economías regionales muy significativas para lograr una oferta diversificada de alimentos, tanto para el mercado nacional como con potencialidad exportadora. Para incrementar el impacto de la inversión en infraestructura y aumentar esta potencialidad, se podría hacer un mayor uso del Consejo Federal de Inversiones (CFI), en cuanto al monitoreo de las necesidades y demandas de bienes y servicios públicos, como así también en la articulación institucional y financiera para su ejecución. Revisar^[6] la misión, la visión y los valores institucionales, así como la “Agenda 2025”, para generar la inquietud de reflexionar sobre su potencialidad de ser un espacio articulador del diálogo, la planificación, el monitoreo y el seguimiento de procesos, a fin de hacerlos más efectivos, sería un primer paso en esa dirección.

La Jefatura de Gabinete ha tomado en los últimos tiempos este papel, y efectivamente puede ser un espacio político-institucional idóneo para estas funciones de articulación de la gestión de los procesos de inversión en infraestructura pública, aunque parecería estar aún en una especie de “período de prueba”.

Las políticas macroeconómicas

Esta es un área de la política pública extremadamente sensible para el desempeño de las empresas agroindustriales y de servicios, en forma individual, pero también en las cadenas agroindustriales de valor y finalmente en los sistemas alimentarios en su conjunto. Hemos visto en un sinnúmero de oportunidades cómo los cambios abruptos en las políticas monetarias (devaluaciones o apreciación del tipo de cambio, por ejemplo) generan pérdidas o ganancias dramáticas en la competitividad relativa de las empresas y, por lo tanto, en el sistema como un todo. La balanza de pagos, la política fiscal, la política financiera y la evolución de las tasas de interés, la política cambiaria y la evolución del tipo de cambio relativo no solo inciden en forma determinante en los costos de producción, sino también en la orientación de los flujos de capitales y el acceso a inversiones, tanto de capitales privados nacionales como de IED. Todo ello conforma un área de especial sensibilidad sobre la cual los actores privados de los sistemas alimentarios tienen poco acceso y casi nula incidencia. En este caso son los Ministerios de Economía y los Ministerios o Secretarías de Planificación o Hacienda y los bancos centrales los que tienen competencia en el conjunto de políticas macroeconómicas. De los Ministerios de Agricultura, se espera que sean proveedores de información certera y fiable, de análisis honestos sobre la situación y el comportamiento del sector agropecuario/agroindustrial y de estadísticas objetivas, capaces de sustentar la toma de decisiones económicas. Así mismo, juegan un rol de “amortiguadores” de algunos de los efectos no deseados de los ajustes macroeconómicos en la competitividad del sector. En este papel controversial, se generan muchas situaciones de tensión en la orientación de las medidas coyunturales sectoriales (más que en las políticas de mediano plazo) y las políticas macroeconómicas.

El Ministerio de Economía de la nación tiene a su cargo, desde fines del mes de julio de 2022, las carteras de Economía, Desarrollo Productivo y Agricultura, Ganadería y Pesca, incluyendo además las relaciones con los organismos multilaterales de crédito. Esto es una constatación de cómo la política económica es la más determinante para el desempeño competitivo y productivo de los sistemas agroalimentarios y las decisiones más importantes sobre el flujo de inversiones, indispensables para mantener actualizados estos sistemas y sus empresas. La política económica es central tanto como determinante de las inversiones públicas, como para la fijación de condiciones necesarias para que las inversiones privadas ocurran.

El manejo de la política económica incluye la política tributaria que afecta al sector y a sus empresas e incide en sus sistemas de costos y en la competitividad relativa con exportadores competidores de otros países. En este terreno son especialmente importantes los mecanismos con los que se gravan las exportaciones (retenciones) y que claramente es un espacio de tensión y conflicto entre el Ministerio de Economía y la institucionalidad sectorial agropecuaria^[7].

Esta realidad de nuestro presente institucional y político es uno de los elementos más determinantes, en la obsolescencia real, o los riesgos de caer en ella, que tiene la actual Secretaría de Agricultura de la nación. El peso institucional está dado por la capacidad de incidencia sobre aquellos temas vitales para el desarrollo competitivo de las empresas y para la creación del clima de negocios óptimo para su desempeño, instrumentos que hoy no están en manos de la Secretaría de Agricultura.

La inserción internacional y el desempeño comercial

Ya vimos en la parte introductoria de este capítulo y en el capítulo 7 que las políticas comerciales (especialmente la política de comercio exterior) juegan un papel clave para el desempeño de los sistemas alimentarios y su competitividad relativa en los mercados internacionales.

A pesar de la gran importancia que tiene para la Argentina su sector agroexportador, como también ocurre en los demás países del Cono Sur de las Américas, las políticas comerciales, que se traducen finalmente en las estrategias de inserción internacional de los países y de la “internacionalización de sus economías”, contemplan la agricultura (en sentido amplio) como un sector específico y subordinado a los intereses más generales de la economía en su conjunto. Cuando se construye la posición negociadora del Estado, ya sea en el plano bilateral como regional o multilateral, se negocian tratados de libre comercio o acuerdos bilaterales de alcance parcial, o se negocia en el ámbito multilateral de la OMC, la agricultura tiene siempre un papel relevante (mucho más en los países exportadores netos de productos agrícolas y de alimentos), pero a la vez secundario al momento de definir dicha posición. Y esta dualidad de criterios, que puede aparecer como contradictoria, reposa en un principio cardinal de las negociaciones multilaterales: “Nada está acordado hasta que todo está acordado”. Es entonces que, desde que se define la posición negociadora del Estado, en cualquier ámbito multilateral, la agricultura es un sector más. Muy importante, sin duda alguna, determinante en ciertos casos, pero para nada el único, y sus intereses deben hacer espacio a los intereses de otros sectores de la negociación, también claves, como la industria automotriz, de autopartes, la industria farmacéutica, textil y de vestimenta, el sector de las empresas tecnológicas, las compras gubernamentales, la propiedad intelectual y las patentes, por mencionar solo algunos sectores. En este sentido, la calidad de la información y la certeza y seriedad de los análisis técnicos que elaboren los ministerios sectoriales serán la herramienta más valiosa, por no decir la única, que permita defender con eficacia su desempeño comercial y, sobre todo, las condiciones de acceso y permanencia en los mercados^[8].

Más aún, mirado desde un enfoque de sistemas alimentarios, hay otras áreas críticas que son parte de la negociación agrícola, pero que están por fuera del ámbito estricto de la agricultura y más aún de la Secretaría de Agricultura. Ejemplos de estos sectores son los servicios, las patentes y la propiedad intelectual, por mencionar dos áreas claves para el desempeño de los sistemas alimentarios. Por otra parte, en la negociación comercial, “el todo” es más importante que cada una de sus partes. Por lo tanto, para enfrentar las negociaciones agrícolas por parte de los Ministerios de Agricultura, y para desempeñar un papel eficaz y protagónico en las negociaciones, deben participar de esta lógica negociadora desde una perspectiva sectorial muy rigurosa, pero a su vez con una visión amplia del todo, que contemple la visión y el desempeño sistémico de la economía.

Los intereses comerciales agropecuarios y agroindustriales deben compatibilizare con los de otros sectores de la economía y a la vez con el interés general de la sociedad en su conjunto. Esto se ha complejizado en los acuerdos comerciales de “última generación”, en los cuales pesan mucho las cuestiones sociales, laborales, migratorias y ambientales y donde ha sido significativo el aumento de importancia relativo del sector de servicios, patentes, propiedad intelectual al impulso de las nuevas tecnologías de la información, las telecomunicaciones y la biotecnología.

Se pueden identificar al menos tres grandes funciones en esta área de las políticas públicas:

1. la de negociación, por acceso a mercados, condiciones y permanencia;
2. la de promoción comercial; y
3. la de estímulo a la inversión y atracción de IED, indispensable para el desarrollo competitivo de los sistemas alimentarios.

En relación con las funciones de negociación, las acciones se centran en el acceso a nuevos mercados. Tiene que ver con la cuestión arancelaria, con las barreras para arancelarias y con la negociación de acuerdos generales o tratados de libre comercio. Requiere de capacidades y del dominio de las disciplinas jurídico-regulatorias y su vinculación con los fundamentos científicos y técnicos que le dan sustento. Las de promoción comercial y estímulo a la inversión requieren de otro tipo de “capacidades técnicas” y estrategias negociadoras, así como de diseños institucionales modernos, capaces de investigar el comportamiento de los mercados y de los agentes comerciales dentro de estos, analizar sus intereses y la conformación concreta de la demanda, abierta en un conjunto particular de productos, y cruzarlos con la oferta nacional. Facilitar la información hacia los empresarios, y el acceso de estos a las contrapartes. Difundir la oferta exportadora, ya no en general, sino producto a producto. Al mismo tiempo, explorar las necesidades en materia de IED e identificar países y operadores, potencialmente interesado en invertir en el país.

En esta área de la política, intervienen los Ministerios de Relaciones Exteriores, los Ministerios o Secretarías de Comercio/Comercio Exterior, los Ministerios de Economía y, como ya fue dicho, los Ministerios de Agricultura, proyectando los intereses sectoriales y, muy especialmente hoy día, garantizando y controlando el mantenimiento del estatus sanitario y fitosanitario del país.

Aparece hoy día un “área gris” entre agricultura y ambiente, ya que, cada vez con más fuerza, en el plano internacional se pide a los sistemas agroalimentarios que sean “sostenibles”. Es decir que respeten el ambiente, que hagan un uso responsable de los recursos naturales, que no atenten contra la biodiversidad, que no incurran en la deforestación y que finalmente limiten aquellas prácticas productivas que puedan aumentar la emisión de gases de efecto invernadero, que contribuyen al cambio climático. Como puede verse, esta es un área gris donde agricultura y ambiente deben convivir, fijando políticas que den certezas a las empresas agropecuarias y agroindustriales y, a la vez, a la comunidad internacional. Las empresas deben saber a qué atenerse, con anticipación y rigurosidad, pues, para cumplir con los requisitos internacionales en materia ambiental, se requieren cambios tecnológicos en los sistemas de producción primarios, inversiones, construcción de conocimiento, y capacidades, todo lo cual toma tiempo. Po el contrario, la imposición de una barrera al comercio por parte de un socio comercial afecta en forma inmediata al acceso a mercados que pueden ser muy valiosos y perjudicar seriamente la competitividad de toda una cadena agroalimentaria.

La Secretaría de Agricultura tiene las siguientes responsabilidades

1. participar y asesorar a la Cancillería y a los negociadores sobre el cumplimiento de los requisitos y regulaciones ambientales;
2. aportar a estos, para que guarden equilibrio entre el desarrollo productivo y la sostenibilidad ambiental;
3. ser un canal para que las empresas de las cadenas agroindustriales presenten, discutan y justifiquen sus prácticas, de modo que, cuando se fije la posición negociadora del Estado, los negociadores tengan todos los elementos necesarios para garantizar que la preocupación ambiental no se traduzca en barreras no arancelarias al comercio, en desvío de comercio y en incremento inalcanzable de costos de producción;
4. difundir, hacer conocer, manejar técnicas de “gestión de la información y el conocimiento” para que las empresas del sector conozcan las reglas, se preparen para aplicarlas y puedan cumplirlas a cabalidad.

Desarrollo de los territorios rurales

Este tema está muy vinculado al área de las políticas públicas referidas a la inversión, pero expresadas desde un enfoque territorial.

Es en los territorios rurales donde se asientan las unidades productivas agrícolas y las empresas encargadas del agregado de valor de los alimentos. Los primeros procesos de acondicionamiento, conservación, concentración o industrialización de los productos agrícolas. El desarrollo relativo del territorio rural y su competitividad sistémica impactan en la productividad, competitividad e inserción de las empresas y unidades productivas locales, en los diversos mercados, en la posibilidad de crear cadenas de valor eficaces y de agregar valor local, y en la posibilidad de que estas o los sistemas alimentarios locales se integren en forma competitiva a los niveles regionales, nacionales y globales. Esto involucra los tres niveles de la organización del Estado, y es imprescindible lograr que los tres funcionen en armonía, tanto en lo que refiere a las políticas de inversión pública, como a las medidas regulatorias, de estímulo y de promoción del desarrollo.

Las intervenciones de los ministerios y gobiernos locales tienen un impacto directo respecto de cómo las empresas vinculadas a los sistemas alimentarios, especialmente las unidades productivas agrícolas, resuelven el siguiente conjunto de cuestiones: el acceso a factores de producción^[9] y bienes públicos; las políticas de tierras (acceso y tenencia); las políticas de manejo del agua; la construcción y el mantenimiento de las redes de infraestructura para el transporte; la generación, adopción y adaptación de las tecnologías necesarias; la generación y oferta de bienes públicos de uso privado; y el estímulo a determinadas actividades a fin de facilitar la inversión privada en ellas.

La República Argentina tiene un conjunto de economías regionales, extremadamente importantes para su desarrollo económico y social y para los equilibrios territoriales y políticos. La oferta real y potencial de productos agrícolas y de alimentos desde estas economías regionales amplía y complementa la oferta de commodities, originada principalmente en el región pampeana, e históricamente se ha orientado a la producción de “especialidades”, dirigidas a “nichos de mercado” de mayor valor. Las empresas agrícolas, agroindustriales y de servicios que operan en estas economías regionales incluyen empresas integradas de considerable tamaño dirigidas al mercado internacional u otras de menor escala relativa que se podrían considerar como pymes integradas en sistemas alimentarios locales mayores. De ahí que una sinergia positiva con los servicios del Estado sea un requisito clave para su competitividad.

Las instituciones vinculadas a la actual Secretaría de Agricultura (antes MAGYP) que tienen algún tipo de actividad en los territorios y con un cierto orden de prelación son las siguientes:

1. los gobiernos provinciales (segundo nivel), en general representados por los Ministerios de la Producción de cada provincia, aunque también participan en los procesos que llevan a la realización de inversiones, especialmente en infraestructura, y, si se genera endeudamiento público, los Ministerios de Economía provinciales y las legislaturas provinciales;
2. los gobiernos locales, los municipios, las alcaldías (tercer nivel).

Este es otro punto sensible en lo político e institucional donde la secretaría comparte responsabilidades con los responsables de las inversiones públicas (bienes y servicios públicos, infraestructura) y con los niveles provinciales, especialmente en temas sensibles como el acceso a la tierra y su tenencia. Las políticas de tierras en general y en especial las que se refieren a la situación de las tierras fiscales caen bajo la competencia y responsabilidad tanto de las autoridades federales como de las provinciales. Un tema controversial es (a nivel local) las políticas de estímulo al avance de la producción agrícola, ganadera y forestal sobre los ecosistemas frágiles y las políticas de preservación de estos. Es indispensable que ambos enfoques sean coherentes y consistentes y que, por lo tanto, no se contradigan. Los instrumentos de política pública de estímulo y promoción (tecnología, financiamiento, mercados) hacia los diversos rubros de producción (cultivos y producción animal, propios de las economías regionales) son deseables y necesarios, pues, de estas actividades productivas y económicas, depende el sustento de cientos de miles de personas en las provincias y de los sectores de la llamada “agricultura familiar” o “agricultura de pequeña y mediana escala”. Existen más de 30 rubros de producción y otras tantas cadenas productivas que son representativos de las diversas provincias y regiones de la República Argentina, que no se comportan como commodities y que tienen un potencial de mercado como alimentos diferenciados, con agregado de valor y orientados a “nichos de consumidores”. No obstante, este conjunto de políticas deben armonizarse con aquellas otras orientadas a la conservación de los ecosistemas donde se asientan los sistemas de producción.

Luego de las reformas de agosto del 2022 en la Secretaría de Agricultura, la Subsecretaría de la Agricultura Familiar Campesina e Indígena es la encargada de estos temas. Esta cuenta con muy modestos recursos y herramientas, lo cual, frente a las dificultades propias de la problemática a la que atender y a las verdaderas potencialidades de este sector (la AF), la posibilidad de obtener resultados significativos es dudosa.

También tienen competencia en estos asuntos del desarrollo de los territorios rurales la Subsecretaría de Bioeconomía y Desarrollo Regional, la Subsecretaría de Mercados Agropecuarios y, de alguna forma (más allá de los énfasis políticos), la Subsecretaría de Agricultura y Ganadería, el INTA, el SENASA y la DIPROSE. Más adelante se describirán los alcances de la Subsecretaría de Bioeconomía y Desarrollo Regional, la cual tiene áreas de competencia y una mayor coincidencia, al menos en los enunciados, con un enfoque de sistemas agroalimentarios sostenibles.

El medio ambiente

Al tratar el tema de la inserción internacional, se describieron las áreas grises que existen en las competencias institucionales entre la Secretaría de Agricultura y el Ministerio de Ambiente. La existencia de áreas grises y superposiciones en las competencias de ambas reparticiones públicas es cada vez más determinante y afecta negativamente ya no solo al cumplimiento de los acuerdos y compromisos internacionales en relación con regulaciones para el acceso a los mercados, sino también a la definición e implementación de la política ambiental argentina, tanto en el nivel nacional o federal, como en los provinciales.

El responsable primario de esta área es claramente el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, que, como se define, “impulsa la transición hacia un modelo de desarrollo sostenible”. Solo ateniéndonos a esa definición sencilla, tenemos la certeza de la importancia de los vínculos y los trade–offs que existen entre este ministerio y la Secretaría de Agricultura.

Ambiente se encarga –entre otros temas vinculados y vinculantes– a los temas relacionados a las aplicaciones de fitosanitarios en espacios próximos a centros poblados, el manejo de envases y residuos sólidos y líquidos de explotaciones agropecuarias (especialmente sensibles para la producción lechera y ganadería de encierro). Se percibe que en muchos casos tiene una mirada ambientalista, sin un concepto de mayor amplitud conceptual que considere a la producción. Esto no significaría no fiscalizar o no aplicar rigurosamente la normativa vigente, sino que todo ello se ejerza también siguiendo en armonía criterios de productividad sostenible. En situaciones que definen para el sector privado agroindustrial y agrícola, ganadero y forestal los marcos jurídicos dentro de los cuales actuar, la Secretaría de Agricultura muchas veces tiene poca incidencia en la decisión final. Lo mismo sucede y sucedió con el manejo de humedales y otros ecosistemas frágiles, del fuego y de zonas restringidas en pesca.

Salud pública

En esta área de competencias compartidas con el Ministerio de Salud, existe un claro trade-off, vinculado a las regulaciones sobre el tema alimentos y alimentación saludable. El espacio institucional para resolverlos es la CONAL, y allí cooperan porque SENASA fiscaliza hasta la salida de la planta procesadora, y el INAL, perteneciente al ANMAT, desde la planta hasta el consumidor. A veces las definiciones de los productos no son las mismas, y este es un problema de difícil solución en la práctica que genera trastornos y aumento de costos, lo que afecta a la competitividad de las cadenas y las empresas que las conforman.

Otras áreas de la gestión del Estado también relevantes para el sector agroalimentario

Ministerio de Industrias y Desarrollo Productivo. Tiene entre sus responsabilidades las funciones de estimular, promover, regular y fiscalizar el comportamiento y desarrollo de las cadenas industriales. Esto incluye a todas las cadenas alimentarias, y una vez más aparecen áreas de solapamiento, funciones duplicadas y criterios disímiles, tanto en el diseño, como en la aplicación de políticas e instrumentos, y fallas en la coordinación de acciones. En respuesta a un tema particularmente crítico y sensible como es el control de la inflación, ha diseñado e implementado instrumentos de contención del precio de los alimentos como “los precios cuidados”. Estos instrumentos han tenido éxitos muy relativos, pero con impacto muy negativo especialmente en las pymes rurales y agropecuarias.

Este ministerio tiene bajo su responsabilidad ejecutiva el financiamiento de las exportaciones, a través de líneas de crédito con bancos públicos y privados, con tasa subsidiada por el Fondo de Desarrollo Productivo (FONDEP) y garantías del Fondo Argentino de Garantías (FOGAR) para primeros exportadores y exportadores frecuentes y no frecuentes.

El Ministerio de Desarrollo Social, a través de INTA, implementa el Pro-Huerta con importantes fondos, pero con una baja coordinación operativa y más aun con las políticas públicas vigentes para un sector muy sensible en lo social. A la vez, trabaja con la Secretaría de Agricultura, en materia de Agricultura Familiar, especialmente regulando y aplicando el pago del monotributo social agropecuario.

Si bien este análisis del mapa de actores referido a los sistemas alimentarios no es exhaustivo, permite reflexionar sobre el “ser” y el “deber ser” en relación con los pasos necesarios para armonizar la evolución del Estado en sus funciones de diseño y aplicación de los distintos instrumentos de las políticas públicas para lograr la evolución del funcionamiento de las empresas privadas integradas en cadenas de valor y en sistemas alimentarios complejo. El Estado parecería estar “corriendo de atrás” a una realidad cada vez más exigente en disponer reglas claras y anticipatorias para construir la competitividad productiva, comercial y exportadora de los sistemas agroalimentarios argentinos.

6. Una primera aproximación a la institucionalidad necesaria desde una visión “sistémica” del sector agroalimentario

Es bastante obvio que, ni en la política pública ni en la institucionalidad agropecuaria y agroindustrial argentina, existe aún una visión sistémica en relación con los “sistemas alimentarios”, tal como se lo ha descrito en las secciones anteriores. Hay atisbos e intentos parciales, como se ha podido ver en el mapa de actores del punto anterior. Si bien existe una conciencia colectiva especialmente en el sector privado y parcialmente también en el sector público sobre la necesidad de coordinar, articular y estabilizar los mensajes en el mediano plazo, la articulación institucional es todavía imperfecta y más aún la coordinación de políticas e instrumentos dentro de los tres niveles de organización del Estado y entre ellos.

La institucionalidad actual de la Secretaría de Agricultura, incluyendo los cambios ocurridos en el mes de agosto del año 2022, es la siguiente.

El Ministerio de Economía integró las carteras de Desarrollo Productivo y Agricultura, Ganadería y Pesca^[10]; por tanto las políticas públicas para el sector agropecuario y forestal y el núcleo duro del instrumental disponible para actuar con una nueva visión sistémica deben pensarse en el contexto de esta subordinación y dependencia de lo agrario a las problemáticas más generales de la economía del país que son responsabilidad del Ministerio de Economía. ​

En la Secretaría de Agricultura, existen numerosas direcciones y coordinaciones dependientes tanto del secretario y la jefatura de gabinete, como de las subsecretarías. En el punto anterior, el análisis se concentró en las reparticiones públicas que son las más representativas para el análisis del sistema alimentario argentino, incluyendo otros ministerios o áreas que tienen incidencia en la política exterior, la fiscalización sobre la inocuidad, alimentación saludable, etc. Y otras áreas conexas como la energía, el desarrollo territorial, el cambio climático, el ambiente, entre otros.

Una repartición especialmente relevante es la Subsecretaría de Bioeconomía y Desarrollo Regional. Comenzando por la definición de sus cometidos:

Entender en el desarrollo de estrategias, estudios, investigaciones, informes económicos, de inteligencia comercial y por cadena de valor, así como análisis prospectivos que fomenten la comercialización de productos alimentarios, coordinando con los organismos de la Administración Pública Nacional, pertinentes para incrementar la exportación de alimentos.

Una definición que muy bien se adecua al concepto de “sistemas alimentarios”, y más aún cuando analizamos las funciones y unidades ejecutoras que la conforman para darle contenido (al menos en los papeles). Por ejemplo, lo referido a “alimentos y bebidas”, que incluye agregado de valor, gestión de calidad, marco regulatorio y sistemas alimentarios sostenibles, coincidente con el enfoque del análisis desarrollado. Sin embargo, los temas que figuran, al menos en la página web consultada, y que están bajo su competencia directa, son estos:

1. seguridad alimentaria y nutrición, básicamente vinculadas a la calidad de la dieta y al impulso del consumo de una alimentación sana, por lo cual se ingresa en un área de competencias propia del Ministerio de Salud Pública; y
2. Plan Nacional de Pérdida y Desperdicios de los Alimentos, enfocado básicamente a acciones de información, divulgación y estímulo a buenas prácticas.

Si se analizan las acciones referidas a “agregado de valor”, se encuentra que bajo su competencia está la implementación del “Sello Alimentos Argentino”, es decir, un “sistema nacional de diferenciación y agregado de valor tangible e intangible para el sector agroalimentario”. También los programas “Orgánicos Argentinos” e “Indicación Geográfica y de Origen”. En particular, este último podría ser de muchísima importancia para las economías regionales, pero precisa ser reconocido y aceptado a nivel internacional, tanto para estrategias ofensivas, que buscan lograr un mayor acceso a mercados con denominaciones de origen propias, como para estrategias defensivas, dirigidas a impedir que otros operadores o productores usurpen una denominación de origen propia y legítima. Finalmente, esta subsecretaría tiene bajo su competencia el “sistema de reintegro a las exportaciones”, un mecanismo que puede ser más clave para la competitividad de las cadenas de valor y para estimular el agregado de valor a los productos exportables. Pero en este caso el sistema se atiene en exclusividad a los productos incluidos en los tres programas antes señalados.

Así mismo, se observa un trade-off entre la Secretaría de Agricultura y los Ministerios de Energía, Salud y Ambiente. En la actualidad existen organismos de interacción y búsqueda de puntos de acuerdo como la CONAL y el Consejo de Cambio Climático, pero a veces las visiones contrapuestas impiden avanzar en acuerdos y en el envío de señales claras en materia de políticas públicas, regulaciones y fiscalización, para que los actores económicos, productivos e industriales puedan ajustar sus procesos y planes de negocios en el mediano plazo.

Por otro lado, debería existir una mayor articulación hacia adentro de las áreas de la Secretaría de Agricultura y de sus organismos descentralizados. Muchas veces se observa superposición de programas y baja articulación para potenciar el resultado de estos. Especialmente, el INTA, el SENASA, el SENASE, el INV y el INIDEP, por mencionar algunos de los más relevantes al momento de aplicar presupuesto y aportar bienes públicos que coadyuven decididamente a construir las ventajas competitivas de los sistemas alimentarios argentinos.

En el mismo sentido, debe buscarse la máxima articulación entre la secretaría con otras secretarías de Estado y otros ministerios y sus organismos descentralizados, donde cada actor cumpla su rol y potencie el resultado de las acciones, como puede ser el caso de la inserción internacional o las convenciones referidas al cambio climático, la salud pública o la energía.

Desde el punto de vista presupuestal, se destaca la relevancia de los programas y proyectos vinculados a la implementación de la política agropecuaria. Del total del presupuesto históricamente asignado al Ministerio de Agricultura (hoy secretaría), dos tercias partes se asignan a los organismos descentralizados y un tercio al propio ministerio. En este último caso, los principales programas son la Secretaría de Agricultura y Ganadería, la Secretaría de Agricultura Familiar, DIPROSE^[11] y emergencia agropecuaria. Como consecuencia de ello, es de suma relevancia una articulación entre la secretaría y los organismos descentralizados y lograr una alineación de estos organismos y sus operaciones concretas con la política más general del gobierno, del ministerio y de la secretaría.

En resumen, podríamos decir que, del análisis realizado, surgen con claridad la importancia del concepto y la evolución del sistema alimentario y la imperiosa necesidad de readecuar y simplificar el abigarrado marco institucional y legal vigente, revisar las funciones asignadas, en primer lugar a la Secretaría de Agricultura, sus subsecretarías, e institutos descentralizados, a las reparticiones del Ministerio de Economía, que tienen competencias sobre distintos componentes del sistema alimentario y áreas vinculadas, y a las de otros ministerios y secretarías con las cuales se generan áreas grises de competencia con la Secretaría de Agricultura.

Los nuevos diseños institucionales y las nuevas normas deberían buscar esquemas de participación y consenso entre todos los actores que forman las cadenas de valor y los sistemas y subsistemas alimentarios, partiendo del reconocimiento de la interdependencia de todos respecto de cada uno.

Una acción práctica sería impulsar desde el actual Ministerio de Economía lineamientos muy claros en materia de diseño y aplicación de políticas, tanto de estímulo e inversión, como de regulación. Esto requiere partir de una concepción sistémica (desarrollo del nuevo paradigma aplicado al caso argentino) y de un análisis de la situación actual en términos de competitividad relativa del sistema alimentario argentino, en su conjunto y de cada una de las principales cadenas de valor. Establecer el papel y el lugar que desde el Estado se le asigna al sistema alimentario en el desarrollo nacional y un análisis realista de su proyección y competitividad esperada, señalando amenazas y oportunidades.

Con ese punto de partida, será inevitable tomar las decisiones políticas pertinentes para fortalecer los espacios institucionales responsables de la aplicación de las regulaciones, desarrollando la calidad técnica y capacitación de los recursos humanos y la dotación necesaria de equipamiento,normar la necesaria transparencia y rendición de cuentas para ganar la confianza de los consumidores y los agentes comerciales, ycombatir la corrupción y lograr que la ley se aplique con imparcialidad y respaldada en el mayor rigor científico.

Para iniciar un proceso semejante, se requiere un liderazgo político e institucional claro y aceptado en los diversos ámbitos, tanto públicos como privados. Como también construir un consenso social, especialmente entre la mayoría de los actores institucionales/económicos y productivos involucrados y mecanismos de diálogo dentro del sector público y especialmente con el sector privado, que permitan analizar las políticas públicas y llegar a definiciones estratégicas.

Estos serían pasos previos para luego poder iniciar un abordaje de mediano y largo plazo sobre la institucionalidad necesaria a partir de propuestas razonables y plausibles.

Un tema de particular importancia es cómo hacer realidad la efectiva articulación y coordinación de la institucionalidad ya existente, para lo cual se requiere de voluntad política y de un espacio institucional jerarquizado en el Estado que sea el convocante, facilitador y ordenador de la coordinación.

Este espacio podría ser la Jefatura de Gabinete de Ministros, donde podría operar, bajo el liderazgo del ministro de Economía, un subgrupo de trabajo o “gabinete de ministros para los sistemas alimentarios”. Este gabinete especializado debería estar secundado por una comisión sectorial amplia, con participación del sector privado y académico. Esta fórmula o una similar ya han sido utilizadas por algunos países, incluyendo la Argentina, para atender los temas derivados de la CMNUCC (Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático), por ejemplo.

Una alternativa matizada respecto de la anterior, que tiende a asegurar una mayor continuidad jurídica, sería crear por ley, en la Jefatura de Gabinete, una secretaría para el sistema alimentario argentino, la cual debería ser aprobada a partir de un robusto consenso político para ejercer sus competencias, tener sostenibilidad y ser convocante, con la necesaria autoridad política y discrecionalidad presupuestal, de otros actores institucionales.

Otra propuesta más ambiciosa que las anteriores, pero más clara dentro del marco de las competencias jurídicas, sería legislar sobre las competencias de la actual Secretaría de Agricultura, y asignarle la competencia prioritaria y con precedencia ante las demás instituciones intervinientes en el sistema alimentario. Esto requeriría llegar a acuerdos precisos sobre los límites de la definición de sistemas alimentarios y quiénes lo integran para luego revisar las competencias legales concomitantes de la Secretaría de Agricultura. Reasignarle en primer lugar a esta institución, mediante una nueva carta orgánica, el rango de ministerio, luego la capacidad de convocar para legislar, para diseñar políticas e instrumentos y para aplicarlas, y para definir partidas presupuestales por programa, más allá de cuál sea luego la institución ejecutora de los diferentes programas presupuestados. La propia secretaría (ministerio) u otras instituciones por este convocadas.

Posteriormente, sería necesario evaluar resultados e impactos, para lo cual habría que dotar a este recreado ministerio de las capacidades para hacer el seguimiento y la evaluación de las políticas y sus resultados. Asignarle al nuevo ministerio capacidades para integrar comisiones especializadas, asesoras del Poder Ejecutivo con participación público-privada.

Países como Nueva Zelanda, Australia, Irlanda y España, entre otros, han procesado reformas institucionales para atender a las nuevas realidades que surgen de reconocer la vigencia de los sistemas alimentarios sin menoscabo y sin desmantelar sus ministerios de agricultura, sino, por el contrario, fortaleciéndolos jurídica, técnica y científicamente, en sus recursos humanos y materiales con equipos de última generación, además de modificar procesos y procedimientos técnicos, administrativo y regulatorios aprovechando al máximo las potencialidades que hoy permiten las TIC.

A modo de resumen, es importante resaltar algunas realidades de la situación argentina. En primer lugar, la Argentina es un actor principal en el escenario del comercio mundial de alimentos, con una enorme potencialidad para responder a una demanda creciente y cada vez más exigente en materia de calidad, sanidad, inocuidad y respeto por el ambiente y la biodiversidad. Desde los albores en la construcción de la nacionalidad argentina, esto ha sido así, y la excelencia del capital humano y el conocimiento acumulado, así como el desempeño empresarial, le han valido al país ser reconocido como una potencia agroalimentaria mundial.

En segundo lugar, está el tema de la institucionalidad necesaria, mirada en el marco de la particular coyuntura política que vive la República Argentina; es importante crear las condiciones para encarar este cambio de paradigma y trasladarlo al plano institucional. Sin embargo, si bien no hacer nada implica seguir perdiendo tiempo, espacio, competitividad y mercados para muchos productos de las cadenas de valor argentinas, si no existe el liderazgo político, la excelencia técnica y la capacidad para construir consensos, tal vez sea mejor dejar todo como está por el momento y confiar en la capacidad de diálogo entre los actores^[12].

En tercer lugar, a pesar de lo dicho, parece razonable convocar a una alianza entre el sector político, el académico y el empresarial que, trabajando más allá de los calendarios electorales, permita redefinir las características y las potencialidades del sector agropecuario argentino, ya no en clave exclusivamente sectorial, sino en clave de sistema alimentario o agroalimentario. Concebir desde allí una nueva forma de actuar por parte del Estado, que sea capaz de coordinar y articular efectivamente todas sus acciones en favor de una estrategia común y que permita crear las condiciones para los siguientes puntos:

1. el desempeño competitivo de las cadenas de valor, integradas, a su vez, a sistemas alimentarios de diverso alcance (locales, provinciales, regionales, nacionales, internacionales), lo cual supone actuar sobre la productividad y competitividad de las empresas y todos aquellos factores internos o externos que las afectan, como también supone no solamente agregar valor local a los productos, sino además “inteligencia y conocimiento”, lo cual será posible solo con un gran impulso a las inversiones en materia de CT&I y a los estímulos para la facilitación del vínculo entre los sectores académicos, técnico-científicos y empresariales;
2. la más amplia inserción internacional de la oferta exportable argentina desde las funciones de negociación de acceso y permanencia en los mercados, estímulo y promoción a las exportaciones, mantenimiento y vigilancia sobre el estatus sanitario y fitosanitario del país, las normas de inocuidad y ambientales o de otro tipo que se demanden por los mercados compradores y los consumidores;
3. las inversiones en bienes públicos orientados a generar competitividad sistémica como son todas aquellas vinculadas a la infraestructura de un transporte multimodal efectivamente interconectado, telecomunicaciones, energía, obras en sistemas de riego;
4. una gestión institucional, económica y financiera orientada a las economías regionales, el desarrollo de aquellos sistemas alimentarios y cadenas de valor, construidas desde lo local, provincial y regional, proyectadas al comercio internacional.

En cuarto lugar, asumir un proceso continuo para la modernización del sector público y la legislación, que permita bajar costos, facilitar trámites, maximizar la calidad de los servicios y generar confianza sobre la fiabilidad de la aplicación de las regulaciones y los procesos de fiscalización de las actividades económicas, productivas y comerciales. Disponer, a la vez, de mejores instrumentos de promoción y estímulo. Jerarquizar la carrera funcional en el Estado, en sus tres niveles, favoreciendo la formación y capacitación del personal. El acceso a maestrías y doctorados de aquellos funcionarios con mayor responsabilidad en los servicios del Estado. Todo esto va a redundar en un aumento de la calidad institucional vinculada a los sistemas alimentarios y al sector agrícola, pecuario y forestal.

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