El saber experto, las transferencias y dos crisis
Carolina Rojas Lasch
Dos crisis han impactado a Chile en los últimos dos años. Primero, en octubre del 2019, se desata el llamando estallido social, espontáneo e imprevisible, que proclama la Dignidad como horizonte de transformación y que pone en cuestión las bases del actual sistema democrático, la tiranía neoliberal, las desigualdades estructurales y la legitimidad de las instituciones públicas. Las demandas que emergieron durante el estallido social revelaron, en particular, una inconformidad ciudadana con las formas focalizadas e individualizantes de servicio, protección y seguridad social. Esto ha conducido a un debate en torno a la continuidad del modelo actual de Estado subsidiario y a la consolidación de sistemas de clasificación socioeconómica para la entrega de una asistencia social precaria y servicios sociales de baja calidad. Si bien hasta el día de hoy persiste el resonar de las cacerolas, la presión política de la ciudadanía en la calle bajó al cabo de un mes. Esto se debió a un acuerdo político que llevó al Parlamento a legislar en mayoría, el llamado a un plebiscito para hacer una nueva Constitución – la actual, nacida ilegítimamente el año 1980 en plena dictadura cívico militar[2].
Ahora bien, en marzo del 2020, justo cuando se veía venir una segunda oleada de protestas, se desata en Chile la crisis sanitaria por el COVID-19. Es decir, Chile debió enfrentar esta crisis en crisis. Fue entonces que Santiago y progresivamente distintas regiones del país, fueron convocadas paradójicamente al encierro, sin poder, en una gran proporción de casos, ni siquiera salir a trabajar o estudiar.
La crisis sanitaria y las medidas para controlarla han tenido efectos socioeconómicos gravísimos en las vidas de los y las chilenas. Baja radical en los ingresos, crisis alimentaria, aumento de la desigualdad entre ricos y pobres, viejos y jóvenes, hombres y mujeres. Hasta la fecha, las acciones gubernamentales para hacerle frente, además de insuficientes, han sido inorgánicas, coyunturales, condicionadas a la evolución del contagio y sospechosas de la real situación de precariedad de los hogares. Ante esto, han emergido espontáneamente acciones colaborativas entre vecinos y organizaciones sociales y estrategias de sobrevivencias autoconvocadas. Ejemplo emblemático de esto han sido las ollas comunes o las redes de cuidado infantil comunitarias, las cuales pueden entenderse como formas de asistencia mutua (Villarrubia y Vélez-Vélez, 2020). Muchas de estas formas de economía solidarias, de carácter incondicional, se han desplegado a su vez en los territorios a partir de los lazos y vínculos creados a partir de la organización popular nacida en torno al estallido social (Rivera-Aguilera, Reyes Espejo, Pavez Mena, Gómez Núñez, & De la Cuadra, 2020). Por su parte, a nivel parlamentario, se han logrado acuerdos impensados previo al estallido de octubre 2019, que han permitido romper limitaciones constitucionales para que la ciudadanía acceda de manera universal e incondicional a recursos en la emergencia. Ejemplo de esto, han sido los emblemáticos tres retiros del 10% de los fondos individuales de capitalización para la seguridad social, gestionada las Administradoras de Fondos de Pensiones-AFP[3]. Además de lograrse mediante fuertes acuerdos políticos, que iban a contracorriente de las voces de economistas expertos, estas medidas logran: sintonizar con una de las demandas importantes del estallido que pedían el fin de las AFP y de la privatización de la seguridad social y doblegar el sistema presidencialista desafiando a nivel parlamentario uno de los varios anclajes constitucionales de la dictadura. Aun cuando los retiros del 10% han sido definidos como medidas “extraordinarias”, justificándose en la insuficiencia de las medidas tomadas por el propio gobierno, es un hito político a doble nivel. Por un lado, porque anclado en la demanda social, ratifica la posibilidad de quebrar políticamente barreras de la constitución del 80[4]. Pero por otro lado y de modo más general, corre el límite de lo posible con relación a sopesar el valor e importancia de contar con políticas universalistas, no focalizadas.
Para enfrentar la crisis socioeconómica, el gobierno de Sebastián Piñera[5] ha creado medidas de promoción al empleo y de apoyo al acceso a créditos bancarios, pero las más importantes para la población han sido las de carácter asistencial. Estas se han nombrado como “paquetes de ayudas” y se han basado en un modelo de focalización de transferencias monetarias directas: Bono COVID-19, Ingreso Familiar de Emergencia-IFE, reajuste al Ingreso Mínimo Garantizado-IMG, Bono Clase Media, Subsidio Protege 2021, entre otros.
Este conjunto de medidas se despliega acoplado a un modelo de condicionalidad, que tiene una larga historia en el país y que en los últimos años se ha convertido en un referente internacional ( Berner y Diaz, 2019; Azevedo, Bouillon & Irarrázaval, 2011). Actualmente este se gestiona mediante el Registro Social de Hogares-RSH. Con este sistema, es el Estado quien asume la responsabilidad de identificar y seleccionar a los beneficiarios y no el ciudadano quien acude a solicitarlos. Este sistema ha sido celebrado por los organismos internacionales y expertos nacionales (académicos principalmente economistas y especialistas en análisis de políticas públicas, vinculados a centros de pensamiento de derecha y centro izquierda) por su diseño tecnológico y niveles de transparencia, pero en especial a propósito de su efectividad para focalizar: identificar, caracterizar y clasificar a la población según vulnerabilidad: centralizar y unificar formas de información social para la toma de decisiones de políticas ( Berner y Diaz, 2019; Banco Mundial, 2020).
Sin embargo, el exitismo tecnocrático de la focalización, hoy se ve fuertemente cuestionado. A las demandas ciudadanas de poner fin al modelo de protección social individualizante y precario, alejado de las reales necesidades de las personas, se vino ahora a sumar el descrédito al sistema de focalización en el marco de la pandemia. Según se pudo observar, entre abril y junio del 2020, las necesidades sociales y económicas de los hogares como consecuencia de la pandemia, no estaban siendo advertidas por quienes trabajan en el RSH. La vulnerabilidad o vulnerabilidades que el sistema tecnológico estaba programado para identificar no lograba dar respuesta o ajustarse a la realidad post COVID-19, ya que la información se actualiza de manera tardía y variable según las bases de datos de los servicios que lo insuman (mensual, semestral o anual). No había manera de que el algoritmo de cálculo y clasificación de la vulnerabilidad pesquisara la disminución vertiginosa de los ingresos, las pérdidas de empleos, la reubicación domiciliaria de las personas asociada al confinamiento, la alimentación de niños en casa debido al cierre intempestivo de establecimientos educacionales, los costos monetarios y familiares asociados a su cuidado y al de enfermos, COVID y no COVID, etc.
Así, en mayo-junio del 2020, mientras las autoridades proclamaban las medidas de protección social en la emergencia, comprometía coberturas y presupuestos, en el Ministerio de Desarrollo Social, los profesionales del Ministerio de Desarrollo Social encargados del Registro Social de Hogares, colapsaban. El algoritmo de cálculo del porcentaje de vulnerabilidad de los hogares, resultaba inservible y la presión social y política aumentaba. Además, según lo reportado por un funcionario del Ministerio de Desarrollo Social y Familia (MDS) en una entrevista realizada en el segundo trimestre del 2020, había un fuerte temor en el gobierno de que las cifras del RSH corregidas, llevarán a identificar la extensividad de la vulnerabilidad en crisis y, por lo tanto, tener que ampliar las coberturas de beneficiarios, cuestión que financieramente el gobierno no estaba dispuesto a asumir. Ante esto el dilema político fue delegado a los técnicos y expertos del MDS ¿Quiénes son los que más necesitan?, ¿cómo identificarlos, en base a qué información? Estas preguntas llevaron a crear, en la urgencia, un Indicador Socioeconómico de Emergencia (ISE), que, con una mirada de corto plazo, debía recoger información de las caídas abruptas de los ingresos en los hogares (últimos tres meses). Como el desfase de los datos administrativos no permitían llegar a esta información, las personas cambiaron de tramo de vulnerabilidad sin poder explicárselo. La confusión fue generalizada y por tanto se hizo poco efectivo. Los reclamos se multiplicaron y al cabo de unos meses dejó de utilizarse (Ministerio de Desarrollo Social y Familia, 2020). Desde entonces, el gobierno impulsa medidas que prometiendo ampliar coberturas, las restringe por la vía de la focalización y condicionalidad. Esto ha desencadenado una ola de críticas al gobierno por parte de la ciudadanía y de los partidos políticos (oficialistas y de oposición), fortaleciéndose lentamente una demanda por medidas de corte más universal.
A modo general, me interesa advertir que, en el marco de las dos crisis vividas durante el último año en Chile, se está produciendo un cambio en la valoración de la voz autorizada a pensar y nombrar lo social y las formas de definir la acción pública. Una de las características de las políticas sociales implementadas desde la década de los noventa, era la primacía de los expertos, en tanto comunidad epistémica ( Osorio & Puentes, 2017; Hornes, 2020). Esto se sostenía en la producción de un conocimiento (permeado de una supuesta neutralidad científica y técnica que tal como me interesa aquí mostrar no era tal) al que se sometía el consenso político. Sin embargo, en el contexto actual de crisis, se comienza a advertir un descrédito de la autoridad experta y un relevamiento de la voz y convencimiento político como mecanismo de definición de lo posible y espacio legítimo para la toma de decisiones.
Aprovechando este contexto, este capítulo se propone revisar el recorrido de construcción del actual sistema tecnológico de focalización en Chile (RSH), enfatizando en la arbitrariedad normativa asociadas a definir qué es lo vulnerable y en las consecuencias de medirlo estabilizándolo mediante cálculos algorítmicos. En especial me interesa poner a la vista el lugar primordial que asumió la voz experta en el proceso de creación de este sistema y sus repercusiones tanto en las experiencias de intervención de funcionarios como de los beneficiarios. Esto con el propósito de contribuir al debate que se abrirá en el marco del proceso constitucional en Chile y a la revisión de los modelos de protección social en Latinoamérica, que es muy probable que se despliegue post COVID-19. Al respecto y con una extraña sensación de esperanza, me abro a la posibilidad de pensar que el escenario actual es una oportunidad para ver que el modelo de transferencias monetarias condicionadas se podría estar deshaciendo de dos de sus principales pilares: la hiperfocalización y la condicionalidad. Y que, en su reemplazo, haya tierra fértil para desplegar a propósito de medidas de emergencia universalistas, alternativas para revisar el modelo de los Estados Sociales actuales. Avances en esta línea ya vemos a partir de la fuerte aparición en el debate internacional y nacional, de propuestas de formalizar el derecho a la asistencia social y/o de creación de una Renta Básica Universal.
El capítulo se organiza de la siguiente manera. Primero se presentan reflexiones en torno a la incorporación de la vulnerabilidad como paradigma que orienta las decisiones de política pública desde el inicio del siglo XXI. En segundo lugar, se presenta información con relación al desarrollo de las transferencias monetarias en Chile, incluidas aquellas creadas en contexto de pandemia. Luego se describe y analiza las formas de creación, por parte de expertos, de los sistemas de registro de información que permiten la focalización de las transferencias. Y finalmente, analizamos algunas tensiones que se desprenden de estos sistemas de producción de lo vulnerable y que se manifiestan como resistencias y estrategias por parte de funcionarios y usuarios.
La vulnerabilidad como paradigma de gestión de las desigualdades
A partir de los años 90, observamos en Latinoamérica una re-semantización de lo social, a la luz de los planteamientos promovidos por los organismos internacionales (Banco Mundial – BM; Fondo Monetario Internacional – FMI; Banco Interamericano de Desarrollo – BID). Recuperando un lenguaje de los sistemas seguritarios de pretensión universalista de mediados del siglo XX, estos organismos abandonan el imperativo de lucha contra la pobreza e instalan la idea de protección social como un nuevo referente político y moral para el abordaje de las desigualdades. Amparados en las ideas de capital humano y el desarrollo de las capacidades y las libertades humanas ( Osorio, 2017; Dallorso, 2013), promueven políticas y programas sociales que refuercen a los individuos en miras a que puedan de manera autónoma mejorar sus condiciones de vida. Se habla de transferir a las personas recursos y herramientas sociales que les permitan ser autónomas. Asociado a esta re-semantización e institucionalización del paradigma de la protección, se observa también una revalorización de la asistencia. Pero a diferencia de aquella historia asistencial de principios del siglo XX, asentada en disposiciones morales individuales o colectivas, la asistencia en la era de la protección, dialoga con la racionalidad política y económica neoliberal ( Rojas, 2019). Es así como un discurso centrado en el sujeto, sus capacidades, libertades y derechos y una política que se orienta a ayudar a proveer (‘proteger’) un mínimo vital a quienes no pueden asegurar su propia existencia, permite profundizar los procesos de individualización de las desigualdades.
En Chile, a finales de los años noventa, se inició un proceso tecnocrático de revisión de la acción sobre la pobreza, cuyo propósito era ordenar y racionalizar la política social existente (Rojas Lasch, 2019). De este modo, entre el año 1998 y el año 2002, el campo de lo social quedó en manos de especialistas quienes, en espacios muy cerrados, estudiaron y analizaron el fenómeno, diseñaron técnicas y tecnologías para su abordaje y fueron negociando un contexto político que permitiera ir poniéndolas a prueba ( Osorio, 2015). En concreto, los expertos construyeron un aparataje institucional que articulaba dos lógicas, una economicista y otra psicosocial. La “economicista”, promotora de una política de transferencia de vouchers para familias pobres, al modo de la que ya se había comenzado a implementar en dictadura con las políticas subsidiarias y focalizadas, pero reforzándolas como mecanismo extensible a nuevas y más amplios grupos poblacionales. Su propósito era aumentar sus ingresos y de este modo provocar una reducción estadística de la indigencia. Y la lógica psicosocial, promotora de una intervención social con las familias, que sería sostenida en el tiempo, dirigida a acompañarlas en un proceso de vinculación con las instituciones sociales y dirigida a apoyarlas en la consecución de un cambio psicosocial en sus comportamientos y predisposiciones a la “integración social”.
El enfoque de protección, se proyectó entonces como un modelo dirigido a implementar una transformación de carácter intergeneracional: entregar soportes que den hoy seguridad para que los sujetos puedan desplegarse en un futuro. De este modo, se logró un consenso de que la categoría “pobre”, definida en función del cálculo del ingreso y de las necesidades básicas, resultaba limitada y que era necesario actuar ahora sobre “la vulnerabilidad” familiar.
Producto de la institucionalización del enfoque de la protección y el desarrollo de políticas hacia la vulnerabilidad, nuevas poblaciones y grupos, no necesariamente “pobres” (por ingreso), se convierten en foco de atención del Estado: adultos mayores, niños, personas de calle, familias de personas privadas de libertad, hogares con jefatura femenina, discapacitados, etc.): “Las políticas de protección social tienen como población objetivo a los hogares vulnerables, concepto que incluye a quienes viven en situación de pobreza, así como a sectores de ingresos medios y bajos que aún no alcanzan una situación económica consolidada” ( Larrañaga, Falck, Herrera, & Telias, 2014, p. 4)
Ahora bien, el carácter amplio e incluyente de la noción de la vulnerabilidad, crea la necesidad de establecer una nueva forma de clasificación y administración de los hogares e individuo identificables como vulnerables. Es decir, porta y hace circular una normatividad, que delimita lo que es y lo que no es vulnerable y un orden, que delimita quien es más y menos vulnerable. Como mostraré más adelante, esto desembocará, por parte de expertos, en la construcción de un sistema de medición, identificación y selección de los hogares y, por parte de los y las profesionales y de los usuarios y usuarias de servicios públicos, en el despliegue de prácticas y estrategias de uso de estas tecnologías que portan una promesa de protección.
En este sentido, proponemos entender que la vulnerabilidad es un dato que es producido en el entrecruce de discursos, formas de medición y prácticas políticas, el que a su vez, se actualiza mediante su propia capacidad performativa (Dixon-Román, 2016). Con esto último me refiero a que la vulnerabilidad, hecha dato, es por una parte el reflejo y la forma de producción de posiciones y jerarquías socioculturales ya establecidas (a modo de definición) que demarcan la distancia de ciertos grupos con respecto a factores de riesgo y de bienestar. Y, por otra parte, que tales definiciones, en base a las cuales se construyen los instrumentos y tecnologías de medición de la vulnerabilidad, están a su vez al servicio de medir tales definiciones.
Transferencias monetarias en Chile
Durante los años ochenta, en plena dictadura cívico-militar, se implementaron en Chile medidas de transferencias monetarias, llamadas “subsidios”, los cuales se mantienen hasta hoy[6]. Pero a partir de los años 2000, éstas se refuerzan en cuantía y se multiplican como instrumento base de la política de protección social. Lo central es que se articulan administrativamente entre sí para complementar ingresos de los hogares o para evitar que beneficiarios reciban dobles transferencias o que reciban cuando no les correspondía según las normas de focalización.
Como en muchos países latinoamericanos, la intervención social mediante transferencias monetarias, en especial las de tipo condicionadas, se instaura a partir de la creación de programas que se inspiraron en el modelo de gestión social del riesgo del Banco Mundial ( Holzmann, & Jørgensen, 2003) y que van de la mano con la instauración del modelo de protección y gestión de las vulnerabilidades. En el caso de Chile, esto ocurrió mediante la creación del emblemático programa Chile Solidario, que se comienza a implementar el año 2002[7]. Si bien las transferencias se entienden como una forma de entrega directa de dinero a hogares y/o individuos, con el tiempo esta lógica de atribución de recursos monetarios se institucionaliza también como una forma de financiar instituciones/territorios identificados como vulnerables. Un ejemplo de esto, son las transferencias monetarias condicionadas que se entregan a las escuelas vulnerables (ver Ley SEP, Bono Pro-Retención Escolar, etc.).
A diferencia de los subsidios para los pobres, que se orientaban a suplir carencias y necesidades específicas (alimentarias, ingreso, etc), las transferencias para “los vulnerables”, son vistas como un soporte familiar. Lo que se espera entonces es que se destinen a que los miembros de las familias refuercen y potencien sus propias capacidades. Es por esto, que se vinculan a condicionalidades (para acceder a ellas y/o para sostener su recibimiento). En rigor, el propósito de las transferencias no es una asistencia a la precariedad inmediata (ya que la cuantía de dinero entregada es muy limitada), si no actuar como incentivos para activar en las familias (en especial en las mujeres madres), las responsabilidades de crianza, y la inserción en instituciones y servicios básicos de protección (escuela, atención primaria de salud, programas de empleo, etc) ( Tabbush, 2011; Cecchini y Madariaga, 2011).
En Chile, las transferencias monetarias, propiamente así nombradas, se organizan actualmente en torno al denominado Sistema Intersectorial de Protección Social. Al interior de este se articulan tres subsistemas: Seguridades y Oportunidades, dirigido a las personas en condiciones de extrema pobreza; Chile Crece Contigo, dirigido a entregar un acceso expedito a los servicios y prestaciones que atienden las necesidades de niños y niñas y apoyar a sus familias y a las comunidades donde éstos se desarrollan; y el Subsistema Nacional de Apoyos y Cuidados, dirigido a personas en situación dependencia, sus cuidadores y cuidadoras, sus hogares y su red de apoyo. En el marco de estas estrategias interventivas existen ocho tipos de transferencias monetarias organizadas del siguiente modo:
Cuadro 1. Transferencias monetarias del Sistema Intersectorial de Protección Social
| Tipo de transferencia | Transferencia | Referencias a cobertura, montos y presupuesto |
| Pilar dignidad | Bono de Protección | En el primer trimestre de 2019 Presupuesto total: $4.247.845.000 Cobertura: promedio mensual de 107.874 familias Monto: variable, promedio por Familia de $13.126 al mes |
| Transferencia Monetaria Bono Base Familiar | En el primer trimestre de 2019 | |
| Pilar deberes | Transferencia Condicionada Control Niño Sano | En el primer trimestre de 2019 |
Transferencia Condicionada Bono por Asistencia Escolar | En el primer trimestre de 2019 | |
| Pilar logros | Bono de Graduación de Enseñanza Media | Durante 2018 |
Bono por Formalización Laboral | En el primer trimestre de 2019 | |
| Pilar otros logros o esfuerzos | Bono por Logro Escolar | Durante 2018 |
Bono al Trabajo de la Mujer | En el primer trimestre de 2019 |
Fuente: Elaboración propia en base a información pública.
Todas estas transferencias están garantizadas a beneficiarios y beneficiarias inscritas en el Sistema Intersectorial de Protección Social y que a su vez cumplen con los criterios definidos para la asignación de cada una. Todas son limitadas en el tiempo y variables en monto, en función de diferentes criterios: tiempo de duración de la intervención, variación en los ingresos familiares, logro de condicionalidades, etc.
Además, actualmente el Estado atribuye otras diez prestaciones monetarias a quienes no necesariamente son beneficiarios del Sistema Intersectorial de Protección social pero que cumplen con los requisitos de acceso que cada una establece:
Cuadro 2. Prestaciones monetarias
Prestación Monetaria | Referencias a cobertura, montos y presupuesto |
Subsidio al Pago del Consumo del Agua Potable | El año 2019 Presupuesto: $74.858.067.000 Cobertura: promedio mensual 783.412 familias Monto: financia el 100% de la cuenta del servicio con un tope de 15 metros cúbicos mensuales |
Subsidio Familiar (SUF): | En el año 2019 Presupuesto: $279.632.688.000 Cobertura: promedio de 830.426 familias mensuales (2.050.000 cargas familiares) Monto: hasta enero 2019 el monto era de $11.887; desde marzo 2019 el monto aumentó a $12.364 por cada carga familiar menor de 18 años |
Subsidio de Discapacidad Mental (SDM): | En el año 2019 Presupuesto: $15.702.697.000 Cobertura: promedio de 20.701 beneficiarios mensuales Monto: a partir de enero 2019 el monto corresponde a $69.307 |
Subsidio al Pago Electrónico | El año 2019 Presupuesto: $5.294.655.000 Cobertura: promedio mensual de 534.114 subsidios Monto: $700 |
Pago Cuidadores de Personas con Discapacidad (Estipendio): | El año 2019: Presupuesto: 8.567.822.000 Cobertura: promedio de 24.412 sujetos de cuidado al mes Monto: $28.205 |
Beca de Apoyo a la Retención Escolar (BARE): | En el año 2019 Presupuesto: $1.097.445.000 Cobertura: 25.340 estudiantes Monto: $201.500 anuales, distribuidos en cuatro cuotas de $40.000 (abril), $45.000 (julio), $50.000 (septiembre) y $ 66.500 (noviembre) |
Fuente: Elaboración propia en base a información pública.
Y a partir del año 2020, a todo este conjunto de medidas de transferencia monetaria directa, se agregaron otras como forma de afrontar las consecuencias de la crisis provocada por la emergencia sanitaria del COVID-19. Estas prestaciones tienen un carácter ocasional, son también focalizadas, pero la urgencia y presión social ha hecho que las coberturas se extiendan. A continuación, se presentan las creadas y entregadas durante el 2020.
Cuadro 3. Transferencias monetarias ante emergencia COVID-19
Transferencia | Periodicidad | Referencias a cobertura, montos y presupuesto |
Bono emergencia Covid-19 | Entregado 1 vez | En el año 2020 Presupuesto: $132.993.000.000 Cobertura: 1.539.736 hogares Monto: variable desde $50.000 por carga familiar o $50.000 por hogar. |
Ingreso Familiar de Emergencia | Entregado 4 veces | En el año 2020 IFE 1: Presupuesto: 192.409.458.000 Cobertura: 1.246.356 hogaresMonto: per cápita promedio $ 53.641 IFE 2: Presupuesto: 447.129.322.500 Cobertura: 2.264.467 hogares Monto: per cápita promedio $ 71.911 IFE 3: Presupuesto: 530.768.559.000 Cobertura: 2.735.684 hogares Monto: per cápita promedio $ 73.643 IFE 4: Presupuesto: 578.723.667.000 Cobertura: 2.995.441 hogares Monto: per cápita promedio $ 75.510 |
Ingreso mínimo garantizado | Mensualmente. Complemento al sueldo mediado por un contrato de trabajo | En el año 2020 Presupuesto: $116.168 (millones) Cobertura: entre mayo y agosto, se beneficiaron 489.614 personas Monto: El máximo del subsidio es de $47.927, para una persona que gana el sueldo mínimo de $326.500 brutos |
Bono Clase media | 1 vez | En el año 2020 Presupuesto: $775.959.000 Cobertura: 1.663.503, trabajadores dependientes e independientes antes de la pandemia tenían ingresos formales igual o mayor a $400.000 y menor o igual a $2.000.000 y hayan experimentado una reducción del 30% de estos ingresos Monto: máximo de $500 mil |
Fuente: Elaboración propia en base a información pública.
En los países, como Chile, donde el empleo informal es alto[8] y donde los sistemas de seguridad social son precarios, las transferencias monetarias se han convertido en una de las principales alternativas de protección social en contexto de pandemia. Así se observa en las orientaciones entregadas por distintos organismos, por ejemplo, el Banco Interamericano de Desarrollo (2020) la CEPAL-OIT (2014) e inclusive el Banco Mundial (2020). Y si bien, de alguna forma han sido una ayuda para las personas y familias que las han recibido, en el caso de Chile, existe consenso que al modo como se han implementado, han resultado ineficaces para acompañar las medidas sanitarias, así como para paliar las dificultades económicas, pero ante todo insuficientes para responder a la demanda ciudadana.
Según las cifras oficiales, a partir de marzo del 2021, los números de contagios han aumentado y la sobrecarga del sistema de salud está al límite. Si bien esto se explica por la explosión de la tercera ola de COVID-19, también en el debate público se asocia a la imposibilidad de sostener medidas de confinamiento sin políticas suficientes y sostenidas que les permitan a los hogares compensar las pérdidas de ingresos asociadas a la imposibilidad o dificultad de generar ingresos. Efecto de esto, son por ejemplo las cifras que mostró un estudio del Banco Mundial en abril 2021, en el cual señalan que 2,3 millones de personas de clase media cayeron durante el 2020 en situación de vulnerabilidad[9].
Los limitados montos de las transferencias monetarias implementadas en el contexto de crisis permiten suponer que resuelven parcialmente las necesidades de los hogares. Pero, la incerteza de acceder a ellas nos permite aseverar que de ninguna manera pueden ser entendidas como una forma de soporte o protección para las familias. Todas ellas, son esporádicas. Todas y cada una de ellas, han requerido de intensas negociaciones políticas tanto para justificar su implementación, como para definir sus presupuestos y coberturas (variables entre sí) y para acordar formas de atribución. Si bien ninguna de ellas debe ser reembolsadas de alguna forma, todas prefijan condiciones que hacen que las familias no puedan contar con ellas, hasta que les dan la noticia, algo azarosa, de que “el bono les llegó”.
Sistemas de información social para la focalización de lo vulnerable
Tal como se mencionó anteriormente, de la mano de estas formas de distribución directa de recursos monetarios, se han -debido- desarrollado mecanismos y sistemas complejos de focalización. Como Chile ha sido pionero dentro de la región, en esto, ya ha probado y desechado, sofisticado y tecnificado sus mecanismos.
A principio de los años 80, en dictadura, se crea y pone en uso un instrumento de focalización denominado “Ficha Cas” que clasificaba los hogares según su condición socioeconómica asignándole un puntaje que determinaba su prioridad para acceder a los beneficios sociales. El año 87, se le introducen cambios importantes creándose la Ficha CAS-2, “cuyo diseño estuvo a cargo de un grupo de expertos sociales y estadísticos. Estos seleccionaron un conjunto de 50 variables, agrupadas en cinco factores, sobre la base de indicadores de carencias socioeconómicas y la aplicación de técnicas de componentes principales y factores discriminantes: “(…) operó sobre un sistema de puntuación continua, calculado computacionalmente, que diferenció áreas geográficas y condición urbano-rural; tenía vigencia de dos años e incorporaba procedimientos bien definidos para la recolección y procesamiento de la información” ( Larrañaga et al., 2014, p.3).
En las décadas siguientes, este instrumento fue actualizado, revisado y evaluado constantemente por expertos y en el año 2007 fue reemplazado por la Ficha de Protección Social. Este nuevo instrumento, fue diseñado e implementado de la mano con el programa de transferencias condicionada Chile Solidario, dirigido, recordemos, a hacer frente a la vulnerabilidad (Rojas Lasch, 2019). Operativamente, esta ficha se basaba en el autor reporte de información la que luego era verificada con datos proveniente de bases de servicios públicos. Estaba dirigido a pesquisar la capacidad de generar ingresos de los hogares y ajustada por el nivel de necesidades económicas.
Si bien a nivel teórico, este instrumento fue muy bien considerado como forma de pesquisar la vulnerabilidad, su eficacidad se fue progresivamente poniendo en duda. El principal aspecto que desfavorecía el uso de este instrumento para focalizar según lo esperado era de orden práctico: el auto reporte condujo a que se trabajara con antecedentes falsos, produciéndose un sub-reporte masivo en los puntajes de la FPS, lo cual se tradujo en una baja generalizada de los puntajes de la FPS, desvirtuándose así entonces la finalidad del instrumento. En esto, actuaba como incentivo, el que la ficha usara reglas de acceso discontinuas, en el sentido que unos pocos puntos más en la FPS podían hacer que alguien dejara de recibir cualquier beneficio ( Ramos, 2016; Larrañaga, 2014).
Este instrumento fue utilizado hasta el año 2016, cuando se pone en operación el actual sistema llamado Registro Social de Hogares. Si bien este instrumento, también se propone identificar vulnerabilidad, se basa en un modelo algorítmico cuya naturaleza es muy diferente al usado por la FPS. La información en la cual se basa proviene de bases de datos administrativas de diferentes entidades públicas, agrupadas en lo que hoy se conoce como el Registro de Información Social (RIS), al cual haré mención en el apartado siguiente. El auto reporte se utiliza solo para completar o producir información administrativa en caso de que no exista. Organiza a la población registrada en el RSH en tramos de vulnerabilidad (%) a partir de una caracterización socioeconómica (CSE) de hogares. En la medición considera todo tipo de ingresos (incluidos beneficios sociales), luego realiza una corrección mediante un Índice de Necesidades que permite calcular el nivel de gasto (considera el número de integrantes, su edad y grado de dependencia o discapacidad) y luego realiza una corrección mediante un test de medios, que permite filtrar a aquellos hogares que cuentan con bienes y servicios (analizar cotización de salud, mensualidad en educación, valor de vehículos y valor de bienes raíces, que se establecen como patrimonio o capacidad de ingreso). La fórmula algorítmica es la siguiente:
Fórmula de cálculo del CSE[10]
A partir de la implementación del RSH, la definición de la vulnerabilidad queda delegada a un proceso tecnológico y estadístico, en función del cual el Estado asigna una posición dentro de un continuo de medición y clasificación de los hogares (Ramos, 2016; Riberi, González y Rojas Lasch, 2020). Para eso se han definido 7 tramos.
Fuente: Sitio web RSH.
Si bien esta clasificación organiza cantidades de personas, resulta interesante que las personas se autoidentifican dentro de esta clasificación diciendo, por ejemplo: “tengo 40% de vulnerabilidad”.
De esto quisiera recalcar tres elementos claves para la comprensión de la tensión a la cual hoy se ve enfrentado el Estado chileno en el marco de las crisis política y sanitaria. En primer lugar, el hecho de que este modo de clasificación comporta una fuerte decisión política: es el Estado quien define, evalúa, nombra y asigna el lugar y posición de vulnerable, y no las personas. Según se indica en el programa de gobierno de la presidenta Michelle Bachelet, durante el cual se implementó este sistema de focalización: “Iniciaremos un proceso para superar en forma gradual la Ficha de Protección Social en tanto instrumento de focalización, de manera tal de transitar hacia la asignación de transferencias monetarias por el mecanismo de la exclusión de los sectores de mayores ingresos. De esta forma, es el Estado quien asume la responsabilidad de identificar y seleccionar, no el ciudadano” (Programa de Gobierno, Presidenta Michelle Bachelet, p.161).
Esto se sostiene en un consenso experto y político que pone en consideración varios aspectos: evitar que la ciudadanía deba victimizarse frente a la institución estatal; anticipar la necesidad; agilizar el proceso de clasificación; pero sobre todo hacerlo más efectivo. Esto en la medida que se convierte en un sistema único y centralizado, lo cual permite alinear a las instituciones públicas para la focalización de sus políticas sobre un mismo sistema y modo de evaluación de las situaciones de los hogares. Además, evita la manipulación de la información por parte de las personas, de los intereses políticos o de la arbitrariedad de los funcionarios. En este sentido, es el Estado, a través de información tecnologizada, quien se asume y presume que tiene la información “real” y “objetiva” y la responsabilidad y derecho de nombrar lo vulnerable. En este sentido, blindado por la supuesta neutralidad que otorgan los datos, la estadística y la tecnología, el Estado construye la verdad de la vulnerabilidad (Riberi, González y Rojas Lasch, 2020).
En segundo lugar, el diseño, evaluación, implementación, corrección y uso de este sistema, ha requerido el llamado a la voz y saber de expertos. No solo en temas sociales y económicos, sino también en estadística, informática y progresivamente, en la medida en que el RSH comienza a convertirse casi en un censo social, en el manejo del Big Data. Este dato resulta particularmente importante, cuando se observa a la luz de los procesos que se han desplegado a partir de la crisis política en Chile. ¿Es el saber experto lo que puede definir y nombrar aquello que puede ser digno y necesario siendo que las experiencias de precariedad son ante todo subjetivas y singulares?
Y, en tercer lugar, y asociado a lo anterior, montar un proceso de identificación, clasificación y focalización en un sistema de este tipo, requiere de una estabilización temporal de las situaciones de vulnerabilidad para que funcione. Este ha sido un tema muy debatido durante la creación del RSH, en cuanto se asumía que era necesario incorporar la fluidez de los estados de vulnerabilidad de los hogares y por tanto incorporar mecanismos de información, constructos estadísticos y tecnología que permitiera generar un sistema flexible. Pero las crisis del último año, ha dejado a la vista que las experiencias de vulnerabilidad resultan ser infinitamente más circunstanciales y coyunturales que lo que un sistema de este tipo es capaz de captar o procesar.
Este modelo estandarizado y automatizado de selección de beneficiarios, se presenta como un instrumento aparentemente neutro, con alta validez técnica y científica, sin embargo, debido a su poder de discriminar entre los merecedores y los no merecedores de las transferencias provoca sentimientos y opiniones diversas. Desde su creación, en ocasionas reiteradas, este tema ha entrado en el debate público, a partir de la revelación de personas (incluidos políticos) que han recibido beneficios y transferencias por estar, muchas sin siquiera saberlo, clasificadas por el sistema de medición RSH, dentro de los tramos de vulnerabilidad en los que estas políticas se focalizan. Más allá de ser un posible error técnico, esto da cuenta de la fluidez misma de lo vulnerable. Pero también da cuenta de la internalización del sentido extremo de focalizar: llegar a quienes más y realmente necesitan el apoyo estatal. Sin embargo, este último año, a la luz de las dos crisis vividas en Chile, esto ha comenzado a deshacerse, o desvanecerse y se ha ido instalando la idea de repensar la hiperfocalización y la posibilidad de abrirse a formas de transferencias permanentes y más universales.
En lo cotidiano del ámbito local, de las prácticas de profesionales que intervienen con poblaciones receptoras de las transferencias monetarias, las opiniones son también ambivalentes: los limita y los libera (Rojas Lasch, 2019). En la medida que la asignación de una transferencia no es el resultado de una decisión del profesional de la intervención, si no de un cálculo matemático informado por bases de datos administrativas nacionales, los libera de la responsabilidad directa. Pero también es percibido como un sistema que desprofesionaliza su trabajo. Recurrentemente en sus recorridos por los barrios, se encuentran con familias que efectivamente necesitan los recursos monetarios de las transferencias, pero no tienen injerencia ni incidencia en su selección como beneficiarios.
Entre las diversas nuevas tecnologías de información que se han diseñado al alero de la política de la vulnerabilidad, quisiera detenerme en una que, de cierto modo, permite visualizar cómo la gestión de lo vulnerable ha venido a impactar y modificar el escenario de lo social en Chile: el Registro de Información Social (RIS).
La ley 19.949 del año 2004 fue la que creó jurídicamente la existencia de Chile Solidario. Ahora bien, dentro de su entramado normativo hay un artículo, el N°6, que en la historia posterior resultó ser más significativo y relevante que el propio programa. Este indica lo siguiente:
Figura 1. Artículo n°6 de la Ley 19.949 de creación del Registro de información social
En el contexto de un conjunto de entrevistas que realicé a expertos y expertas (profesionales especializados en temas de pobreza que trabajaban a nivel central de gobierno y consultores/académicos convocados como asesores) que participaron durante al inicio de la década del 2000 en el proceso de diseño de la política de vulnerabilidad en Chile, fue posible constatar lo in-experta, poco objetiva y escasamente justificada que fue la decisión que le dio origen al RIS.
Según señalan los y las entrevistadas, el impacto que podía llegar a tener el sistema de registro creado a partir de este artículo fue impensado:
Este Registro de Información Social (…) Es un gol de media cancha y nos confesamos los que estuvimos en el gol (…) Nosotros tenemos básicamente la información de los 9 millones de personas. Sabemos que la persona XX está inscrita en FONASA de tal manera, declaró pensiones en tal parte, tiene una pensión de no sé cuánta plata en la AFP Provida, que fue beneficiaria de vivienda no sé cuándo, etc. Pero además sabemos cosas de una cantidad de gente que no tiene ficha y que aparece en los otros registros [de otras instituciones públicas] y eso es como 1.200.000 más. Entonces es mucho. (Entrevista a funcionaria, 2008)
Este comentario muestra cómo el saber experto produjo de manera azarosa y arbitraria las condiciones mediante las cuales el Estado delimitaría sus capacidades de definir e intervenir lo vulnerable.
Tal como indica la entrevistada, el Registro de Información Social agrupa una cantidad de información social de la población chilena, que trasciende a los beneficiarios de los programas de transferencias y de los que están en el RSH. Al año 2010, a los cuatro años de su creación este registro censaba en términos sociales a 9 de los 15 millones de chilenos. Al día de hoy, la información contenida en el RIS ha sido reestructurada, pero como referencia, a Julio del 2020, 13,7 millones chilenos estaban inscritos en el RSH (que se nutre de la información del RIS), lo cual corresponde a un 78% de la población.
Tal como es posible anticipar, este banco de datos opera como un dispositivo de registro y control de gran parte de las prestaciones sociales que recibe una persona a lo largo de su vida. O dicho con las palabras utilizadas por uno de los responsables de este sistema en una entrevista, este dispositivo estatal es un “instrumento de información sobre cada individuo” ya que registra el historial de las prestaciones sociales a nivel individual y familiar. De cierto modo, esta fuente de información, que permite distribuir las ayudas y transferencia sociales en base a criterios de equidad más precisos, es también un mecanismo de sistematización estatal de biografías administrativas ( Astier, 1997) de gran parte de los chilenos. Uno de los funcionarios a cargo de la gestión de este registro, lo indicó como “el DICOM[11] de las prestaciones sociales”.
Esto no es un elemento de gestión, es un “informativo de alguien”. Entonces cuando digan la señorita Carolina [Rojas, yo], RUN, ah, no tiene ficha [hoy RSH], ah, pero ¿tiene la beca presidente de la república, tiene la beca esto y esto otro, recibió un programa de empleo el 2005, recibió un programa de empleo el 2006, recibió un programa de empleo el 2007 y recibió todos estos planes de empleo desde el 2005?, entonces a ver de qué se trata esto. Y acá tengo una señora que nunca ha tenido prestaciones y viene a pedir también un programa de empleo. Entonces ¿a quién le doy prioridad? Esta es más vulnerable que esta otra. Ah, aquí tengo la familia, aquí son 20 todos han tenido prestaciones, esta señora tiene 2 niños chicos, entonces ¿a quién le doy más? (Entrevista funcionario, 2008)
Este registro permite entonces tener información actualizada. Tal como mencionó el mismo funcionario entrevistado: “O sea si nace el cabro chico se calcula de inmediato el puntaje, antes había que esperar dos años si es que no le hacían una supervisión de ficha CAS. Que tampoco era en línea”. Para los servicios públicos, este sistema es más complejo, sin embargo, les permite mejorar su focalización y mejorar la selección de los postulantes a sus prestaciones.
Los relatos de estos expertos y expertas que participaron en el diseño de esta tecnología de gestión de lo social, son portadores del doble valor/riesgo político y moral del Registro de Información Social: de protección y de control. Por un lado, y a pesar de que, según indican sus operadores se encuentran estrictamente protegidas por la Ley 18.628, de resguardo de datos personales, quienes administran esta base son conscientes de tener entre sus manos un “monstruo” ya que potencialmente permite controlar y vigilar a una población. Pero, por otro lado, este sistema es valorado en tanto es visto con un “tesoro” que permite identificar a tiempo los cambios en las situaciones sociales de las familias e individuos y responder a las necesidades de las personas en el momento preciso y/o evitar la entrega de beneficios cuando estos ya no estaban siendo efectivamente necesarios. En otras palabras, es un dispositivo que permite asegurar y apoyar la eficiencia de la gestión pública y así lograr una focalización mucho más fina de las políticas sociales.
Tal como señalan Das y Poole (2008), es a través de estas prácticas de documentación que el estado hace legible para sí a la población, generando lo que se conoce como el efecto de legibilidad. Citando a Troulliot, las autoras ponen en relieve que esto significa tanto la “producción de un lenguaje y de un conocimiento para gobernar, como de herramientas teóricas y empíricas para clasificar y regular a las colectividades” (p.31). En el contexto de esta política, ser vulnerable y beneficiario de las transferencias es una posibilidad, incierta, que ocurre cuando el Estado lo define. Siguiendo la fórmula utilizada por Akhil Gupta (2012), este mecanismo de selección de familias beneficiarias opera bajo un modo de “producción de la arbitrariedad” (p.14). De este modo se refiere al hecho de que el aparato supuestamente objetivo y neutral del Estado toma decisiones cruciales, como, por ejemplo, que una persona pobre reciba la ayuda, sin embargo, las bases de procedimiento para estas decisiones están lejos de serlos.
Tal como hemos mostrado en otro trabajo en el que exploramos cómo las entidades algorítmicas están implicadas en la emergencia de la vulnerabilidad escolar (Riberi, González y Rojas Lasch, 2019), la vulnerabilidad surge de un ensamblaje material y discursivo en el que el algoritmo opera como una entidad activa. En este sentido, la vulnerabilidad no solo impregna el discurso político y social, sino que se encarna en los objetos técnicos (instrumentos de evaluación, protocolos) utilizados en la asignación de transferencias monetarias.
Ahora bien, estas políticas de focalización exigen un examen crítico de su metodología y sus efectos performativos. Mediante estas técnicas de identificación y medición y tal como lo mencionamos anteriormente, los y las expertas realizan una acción de estabilización de las muchas dimensiones consideradas en la definición de lo que es la vulnerabilidad. Y esto se realiza a través de fórmulas matemáticas. Teóricamente, se asume que todos somos “potencialmente vulnerables”, reconociendo la vulnerabilidad como una “dimensión universal de la experiencia y la identidad humanas” (Ecclestone y Lewis 2014, 207). Sin embargo, esta idea teórica de vulnerabilidad universal se pierde en la implementación operativa de estos sistemas de clasificación y selección para la atribución de transferencias. A través de imaginarios expertos, se sostienen discursos de idealidad (en relación con lo que se espera que los sujetos sean: no vulnerables, y a lo que se espera que el Estado haga con ellos: protegerlos) y de normalidad (se banaliza como una falla o déficit generalizado) que se interiorizan como identidades y condiciones propias de sujetos. En este sentido, el algoritmo es algo más que un simple instrumento, ya que es un ente activo en la producción de nuestra vida (Dixon-Román 2016). Tal como sostiene Kennedy et al. (2015), cuando los seres humanos interactúan con algoritmos, se produce un nuevo flujo de agencia en el que las personas, las cosas y las ideas están jerarquizadas. Así, los procesos informáticos están cada vez más involucrados en la producción de “nuestra vida”.
Ahora bien, en el caso del RSH, debemos entender que éste es la expresión de múltiples redes, que, por un lado, identifican a los pobres que se convertirán en objeto de la intervención estatal, pero por otro lado cataliza un proceso performativo dual que involucra tanto al Estado y los individuos en cuyas vidas interviene (Ramos 2016, 222).
Resistencias y estrategias para subvertir una exo-identificación
La naturaleza performativa de los sistemas de clasificación e identificación de lo vulnerable, actúa a un nivel más estratégico e instrumental, en cuanto las personas resisten a ser exo-identificadas como vulnerables, por la carga identitaria y estigmatizante que ésta comporta. Pero también en cuanto, debido a la precariedad y necesidad, el estado de vulnerabilidad es producido para confundir al algoritmo de manera de acceder a la asistencia y transferencias. A esta última situación es a lo que Fletcher, Flint, Batty, & McNeill, J. (2016), se refieren como manipulación cínica. Ahora bien, sobre esto, los autores hacen tres importantes advertencias a las narrativas de manipulación:
Primero, que el propio sistema inculca una forma de racionalidad (eficiencia) que incentiva ciertos tipos de reclamos; en segundo lugar, que los receptores comparten una posición normativa con la población en general, que actuaría de manera similar en tales circunstancias; y tercero, que la agencia y la racionalidad de las personas en tales casos es una respuesta a la limitada capacidad del propio sistema para procesar adecuadamente las decisiones y proporcionar apoyo (p.176).
En otras palabras, el uso de estos mecanismos de focalización utilizados para distribuir transferencias, recuperan aquello que ha sido visto como la trampa de la pobreza (Bowles, Durlauf & Hoff, citado en Contreras Álvarez, J., & Figueroa Aillañir, K., 2019). Esto se refiere al incentivo intrínseco de los instrumentos de focalización, que fuerzan a que las personas se sostengan en su condición de pobreza para obtener apoyos.
En el caso chileno, este debate, así como la condena al fraude social (Dubois, 2020), estuvo fuertemente presente al momento de reevaluar la eficacidad de la Ficha de Protección Social y al momento de justificar el diseño de un nuevo sistema que derivó en el Registro Social de Hogares. Ahora bien, según los estudios realizados (Contreras Álvarez & Figueroa Aillañir, 2019), los expertos, funcionarios y usuarios, coinciden en que efectivamente estas conductas han tendido a disminuir con la implementación del nuevo sistema. Esto se ha debido principalmente al uso de datos administrativos y a que la asignación de los hogares dentro de uno de los grupos de clasificación de vulnerabilidad (%), se justifica con información transparentada al usuario. De este modo, el sistema ha logrado minimizar la falsificación de información por parte de las familias.
En relación con lo anterior, se ha documentado que durante el uso de la Ficha CAS para la identificación de pobreza (basadas en variables materiales) las familias usaban la estrategia de esconder sus bienes (refrigeradores, televisión, etc) cuando venían a encuestarlos. En el caso de la Ficha de Protección Social como mecanismo de medición de la vulnerabilidad (a través de variables basadas en la capacidad de generar ingresos), las familias usaban la estrategia de “esconder a los maridos” (Rojas Lasch, 2019; Larrañaga et al. 2014). En cambio, actualmente con el RSH, esta manipulación estratégica queda muy minimizada. La única posibilidad de las familias de incidir en el cálculo de su situación de vulnerabilidad, es alterar la información relativa a cómo se compone el hogar (número de miembros) ya que es lo único que puede corregirse o actualizarse por la vía del autoreporte. En este contexto, se ha observado que las familias podrían incorporar a más personas de la familia que no tienen ingresos, de manera de bajar el monto per cápita y aumentar necesidades. O también, podrían “sacar” en la declaración de los miembros a que tienen mayores ingresos (Contreras Álvarez & Figueroa Aillañir, 2019).
Ahora bien, si la legitimidad y validación del RSH en términos de eficacidad era fuertemente celebrada dentro del mundo experto y político, esto se comienza a desmoronar con la entrega de transferencias para enfrentar la crisis socioeconómica de la pandemia. Según las cifras entregadas por el Ministerio de Desarrollo Social, entre abril y diciembre del 2020, 1.056.146 hogares solicitaron ser fichadas en el Registro Social de Hogares (6,4 millones de personas), lo cual corresponde a un aumento de 324% de solicitudes con respecto a igual período durante el 2019[12]. Y más de la mitad de estos nuevos hogares inscritos, calificaron dentro del tramo de mayor vulnerabilidad según la Clasificación Socioeconómica (correspondiente al 40% de vulnerabilidad de todos los hogares registrados a nivel nacional). Es entonces que emerge nuevamente la sospecha al uso instrumental por parte de las familias ya que, según los datos, se solicitaron muchos cambios en la composición familiar siguiendo la estrategia ya advertida (MDS, 2020).
En Chile existe un sistema de sanción pecuniaria para quienes falsifican información entregada al Estado, lo que en otros países se entiende como el fraude público (Dubois, 2020). Esto está definido en la Ley 20.379 y contempla multas de hasta 20 UTM[13]. Sin embargo, la medida nunca ha sido aplicada y existe un total desconocimiento social de ella (Contreras Álvarez & Figueroa Aillañir, 2019). Este punto pareciera ser muy relevante, ya que, al tratarse de un sistema tecnologizado, la única manera de corroborar la información entregada por las familias sería a través del trabajo de funcionarios y funcionarias que realizan intervención directa con las familias en los hogares. Sin embargo, se observa que estos actores asumen un desentendimiento de este asunto. Primero, porque no les ha sido asignada la figura de fiscalizador, segundo, porque cuando se trata de transferencias monetarias que se entregan de manera directa, esto no tiene incidencia en sus experiencias laborales y tercero porque debido al vínculo que se establece con las familias (Rojas Lasch, 2019), es muy presumible que se desarrolle una empatía y complicidad con las familias, apoyándolas a que puedan obtener mayores beneficios y transferencias.
Finalmente, y volviendo al punto inicial de este apartado, es importante relevar que la naturaleza performativa de los sistemas de clasificación e identificación de lo vulnerable actúan también a un nivel que, pudiendo parecer muy abstracto, es central. Me refiero a que el RSH, tiene la potencia de sostener indirecta y estructuralmente un orden social en el cual los grupos y sujetos vulnerables son estabilizados en esa condición. Esto significa, en un sentido inverso, que no hacen parte de esos “otros”, el grupo de los no vulnerables. Si bien por la cantidad de datos que hoy contiene el RIS es seguro que maneja información de este último grupo, éstos no están fichados dentro del Registro Social de Hogares. Tal como se mencionó anteriormente, en el programa de gobierno de la presidenta Bachelet, el sistema de focalización opera mediante el mecanismo de exclusión de los sectores de mayores ingresos.
Sin lugar a duda, esto tiene una consecuencia importante cuando se analiza a la luz de la crisis política nacional. Me refiero a la demanda social instalada de transformación de un sistema no solo desigual, si no que sostiene, cuida y protege a los grupos y sectores privilegiados o los “no vulnerables” (en este sentido es central entender que la movilización social se logró a partir de la articulación de fuerzas provenientes de las luchas estudiantiles, feministas, indígenas, de la diversidad sexual, de derechos de la infancia, etc). Dicho, en otros términos, la crisis del estallido social no sólo instaló la necesidad de disminuir la brecha de ricos y pobres, entre hombres y mujeres, entre indígenas y chilenos, etc. Si no que incluso y antes de eso, la necesidad de refundar todos aquellos mecanismos que facilitan y cuidan los privilegios de algunos grupos (Araujo, 2019).
Conclusión
El presente capítulo se propuso analizar los dilemas asociados a la producción de la población vulnerable beneficiarios de las políticas de transferencias monetarias en Chile. En particular, se concentró en las formas cómo el saber de expertos se fue traduciendo en tecnologías de información social para la focalización. Y luego en cómo estas formas de exo-identificación de lo vulnerable, se enfrenta y es confrontado a las experiencias de quienes intervienen a nivel local y las resistencias de quienes desafían los límites del sistema para ser beneficiarios de la asistencia social.
El interés de estudiar la construcción de lo vulnerable no es sólo comprender cómo se produce, sino además cuál es la racionalidad que lo produce y que legitima y sustenta el acto de darle existencia mediante la identificación de sujetos, grupos, territorios, escuelas, etc. En el marco de lo expuesto en este capítulo, la eficiencia de la gestión de las transferencias monetarias es un principio central. Este no sólo gobierna los discursos en función de los cuales se definen los mecanismos estatales que permitirán operacionalizar y darle cuerpo a esta política, sino que también a los actores, expertos, políticos y funcionarios, que hacen Estado.
Pero este desafío de eficiencia no es nuevo en Chile. Por el contrario, está instalado en el centro de la acción política estatal desde hace décadas. Hago el recuerdo de que éste fue el fundamento de las transformaciones de las políticas sociales durante la dictadura y luego fue la base de diversos procesos de modernización del Estado en torno a los que se estructuró la acción política estatal de los tres primeros gobiernos de centro izquierda. En este sentido, la eficiencia de la gestión de la política social, principio de fuerte connotación liberal, legitima el desarrollo de tecnologías de identificación y objetivación de los sujetos vulnerables. La disponibilidad de éstos va a posibilitar el diseño e implementación de un modelo de gestión de la política y mecanismos para la intervención directa sobre la vida de individuos y de sus familias. La consecuencia política de este principio, es que mediante la hiper-focalización, el mundo experto y político consiguieron construir un consenso.
Sin embargo, el estallido social y la pandemia vividas durante el último año en Chile, han puesto en cuestión tal eficacia y también la legitimidad de los mecanismos de gestión de la protección social. Con esto, es posible pensar que se abre la posibilidad de desvanecimiento del ideario de focalización.
La presión política y ciudadana que hoy se observa en Chile por aumentar las transferencias (montos, coberturas, duración), disminuir los requisitos de acceso y eliminar las condicionalidades, pone en relación una demanda social, económica y sanitaria, asociada a la urgencia, con una demanda política, de carácter estructural, dirigida a poner término al legado normativo y al proyecto de desarrollo neoliberal de la dictadura. En este sentido, en torno a las transferencias monetarias en contexto de crisis, se ha desplegado un debate sobre la protección social, en el que las argumentaciones políticas están siendo más valoradas que el conocimiento experto y que evidencia un intento por correr el límite de lo hasta ahora posible, en materia social por parte del Estado.
Ante esto, la crisis ha allanado el camino para que propuestas más ambiciosas, que implican una reforma profunda en la forma de entender el Estado Social y aún más la organización del trabajo, la economía, los cuidados, etc, adquieran protagonismo. Una de esta es la propuesta de creación de una Renta Básica Universal-RBU. Hoy en día existe una vasta literatura que reflexiona académica y políticamente en esta medida y una gama de experiencias piloto han permitido advertir posibilidades y dificultades en su implementación. A modo general, y en una versión purista, una RBU consiste en un ingreso permanente, universal, incondicional, individual, con estatus de derecho (Standing, 2018). En este sentido, se trata de una propuesta cuya sola instalación en el debate político desafiará al menos los principios de hiperfocalización y condicionalidad que han sostenido las transferencias monetarias como mecanismo central de las políticas sociales del nuevo siglo. De así ser, podremos decir que, paradójicamente, la desesperación de la emergencia pandémica y el desencanto ciudadano que reclama que la dignidad se haga costumbre, se habrán convertido una oportunidad.
Bibliografía
Araujo, K. (Ed.) (2019) Hilos tensados Para leer el octubre chileno (Impresa, pp. 299–314). Santiago de Chile: Editorial USACh.
Astier, I. (1997). Revenu minimum et souci d’insertion. Paris: Desclée de Brouwer.
Azevedo, V.; Bouillon, C. e Irarrázaval, I. (2011) Sistemas Integrados de Información Social su rol en la protección social. Centro de Políticas Públicas UC. Santiago de Chile.
Berner H. y Díaz L. (2019). El Registro Social de Hogares: una innovación al servicio de la protección social. En: Paris, E. y Rodríguez C., J. (Eds.) Apurando el paso. 10 experiencias de Reforma y Modernización del Estado en Chile. Santiago de Chile: FLACSO-Chile.
Cecchini, S. y Madariaga, A. (2011). Programas de transferencias condicionadas. Balance de la experiencia reciente en América Latina y el Caribe. (pp. 13-104). Santiago de Chile: UN.
Dallorso, N. (2013). La teoría del capital humano en la visión del Banco Mundial sobre las Transferencias Monetarias Condicionadas. Estudios sociológicos (Mexico City, Mexico), 31(91), 113–139.
Das, V. & Poole, D. (2008). “El estado y sus márgenes. Etnografías comparadas”en Anthropology in the Margins of the State, School of American Research Press, Santa Fe (NM), 2004. Relaciones internacionales (Madrid), 8, 1–39.
Dixon-Román, E. (2016). Algo-Ritmo: More-Than-Human Performative Acts and the Racializing Assemblages of Algorithmic Architectures. Cultural Studies ↔ Critical Methodologies. doi:10.1177/1532708616655769
Dubois, V. (2020). Cuando las élites políticas transforman la vida de la población precaria: la construcción política del fraude social como problema público en Francia. Miríada : investigación en ciencias sociales, 12(16), 13–28.,
Ecclestone, K. and Lewis, L. (2014). “Interventions for Resilience in Educational Settings: Challenging Policy Discourses of Risk and Vulnerability.” Journal of Education Policy 29 (2): 195– 216. https://doi.org/10.1080/02680939.2013.806678.Kennedy et al. (2015),
Fletcher, D., Flint, J., Batty, E., & McNeill, J. (2016). Gamers or victims of the system? Welfare reform, cynical manipulation and vulnerability. The Journal of Poverty and Social Justice : Research, Policy, Practice, 24(2), 171–185. https://doi.org/10.1332/175982716X14650295704731
Gupta, A. (2012). Red Tape: Bureaucracy, Structural Violence, and Poverty in India. Durham and London: Duke University Press.
Holzmann, R., & Jørgensen, S. (2003). Manejo social del riesgo: un nuevo marco conceptual para la protección social y más allá. Revista Facultad Nacional de Salud Pública, 21(1), 73–106.
Hornes, M. (2020). Expertos que diseñan el dinero: el caso de los programas de transferencias monetarias. Estudios sociológicos (Mexico City, Mexico), 38(112), 141–172. https://doi.org/10.24201/es.2020v38n112.1756
Larrañaga, O., Falck, D., Herrera, R. & Telias, A. (2014) De la Ficha de Protección Social a la Reforma de la Focalización. Documento de Trabajo Diciembre 2014, PNUD.
Osorio G, C. (2015). Mecanismos de difusión de los Programas de Transferencia Condicionada en América Latina. El caso chileno. Iconos : Publicación de FLACSO-Ecuador, 19(53), 31–48.h https://doi.org/10.17141/iconos.53.2015.1540
Osorio G, C., & Puentes B, G. (2017). Government Appropriation of Scientific Knowledge: How the Chile Solidario Poverty‐Alleviation Program Incorporated Social Capital. Latin American Policy, 8(2), 263–277. https://doi.org/10.1111/lamp.12131
Osorio, C. (2017). Cómo viajan las ideas? El rol de las comunidades epistémicas en el diseño de políticas sociales en América Latina. En Revista del CLAD Reforma y Democracia, N° 68, junio de 2017.
Ramos, C. (2016). La producción de la pobreza como objeto de gobierno: Santiago de Chile: Ediciones Universidad Alberto Hurtado.
Riberi, V., González, E., & Rojas Lasch, C. (2021). An Ethnography of Vulnerability: A New Materialist Approach to the Apparatus of Measurement, the Algorithm. Anthropology & Education Quarterly, 52(1), 82–105. https://doi.org/10.1111/aeq.12359
Rivera-Aguilera, G., Reyes Espejo, M., Pavez Mena, J., Gómez Núñez, N., & De la Cuadra, F. (2020). Editorial: Las Economías Solidarias revisadas desde las transformaciones de la subjetividad, la creación de comunidades y la producción de diversidad. Psicoperspectivas (Valparaiso), 19(2). https://doi.org/10.5027/psicoperspectivas-Vol19-Issue2-fulltext-2082
Rojas Lasch, C. (2019). Ayudar a los pobres : etnografía del estado social y las prácticas de asistencia . UAH ediciones.
Standing, G. (2018) La renta básica: un derecho para todos y para siempre. Madrid: Ediciones de Pasado y Presente.
Tabbush,C.(2011). Género y Protección Social: las transferencias condicionadas de ingresos en Chile. Textos & Contextos (Porto Alegre), 10(2),258-273.[fecha de Consulta 30 de Abril de 2021]. ISSN: . Disponible en: https://www.redalyc.org/articulo.oa?id=321527169006
Villarrubia-Mendoza, J., & Velez-Velez, R. (2020). Centros de Apoyo Mutuo: reconfigurando la asistencia en tiempos de desastre. Centro Journal, 32(3), 89–.
Williams, A. y Berger Gonzalez, S. (2020) Hacía unos Sistemas de Protección Social Adaptativos en América Latina y el Caribe: Una nota de Síntesis sobre el uso de la Protección Social para Mitigar y Responder al Riesgo de Desastres. Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial.
Documentos
Ministerio de Desarrollo Social y Familia (2020) Preinforme ingreso familiar de emergencia. Septiembre, Chile. https://bit.ly/3kPmgNY
Cuenta pública MDS (2018) https://bit.ly/3eKcQj5, https://bit.ly/3xRnz2N
BID (2020) ¿Cómo proteger los ingresos y los empleos? Posibles respuestas al impacto del coronavirus (COVID-19) en los mercados laborales de América Latina y el Caribe. https://bit.ly/3hScatU
Banco Mundial (2020) DIGITAL CASH TRANSFERS IN THE TIME OF COVID 19 Opportunities and Considerations for Women’s Inclusion and Empowerment. https://bit.ly/2TplFr4
CEPAL-OIT (2014) Coyuntura laboral en América Latina y el Caribe. Los programas de transferencias condicionadas y el mercado laboral. Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe Mayo de 2014 Número 10. Publicación de las Naciones Unidas, Santiago de Chile.
- Columna elaborada en el marco del proyecto FONDECYT Iniciación n° 11200458.↵
- En 1973, a tres años de haber sido democráticamente electo Salvador Allende como el primer Presidente Socialista de Chile, Augusto Pinochet Ugarte realiza un Golpe de Estado que inicia diecisiete años de una dictadura cívico-militar. Desde entonces, la política social y económica, estuvo orientada a desmantelar los el Estado social por medio de la privatización de empresas públicas estatales y de la previsión social, acompañada de una lógica represiva que da muerte, desaparición y viola los DD. HH. de miles de ciudadanos y ciudadanas chilenas. En 1980, como parte del proceso de transición democrática iniciada en 1977 (discurso de Chacarillas), y en un plebiscito fraudulento, se “legitima” la nueva Constitución que será el andamiaje jurídico que justificará la forma de gobernar en adelante, pasando a un Estado subsidiario, tecnocrático y totalmente neoliberal. A fines de los años 80, se realiza el plebiscito del Sí y el No para sacar a Pinochet. Desde entonces se ha reestablecido en Chile un sistema democrático, pero tanto la constitución del 80 como el modelo económico, político y social ha seguido vigente mediante las políticas tomadas por los sucesivos gobiernos.↵
- Las AFP son instituciones financieras privadas que fueron creadas el año 1982, durante la dictadura cívico-militar y desde entonces operan como el único sistema previsional en Chile. Durante los últimos años, este sistema ha sido objeto de fuertes críticas debido a que las pensiones que se entrega a los afiliados son muy bajas al tiempo que las utilidades de estas sociedades anónimas resultan ser descomunales. A partir del año 2008, organizaciones sociales se han movilizado bajo la consigna No+AFP y esta demanda fue también levantada con fuerza durante las protestas del 2019.↵
- Uno de los muchos resabios de la dictadura aún presentes en la Constitución chilena tiene que ver con su rigidez, ya que cualquier modificación requiere de mayorías de dos tercios o de tres quintos de los diputados y senadores en ejercicio, lo cual lo hace casi imposible. Es por esto, que el acuerdo en torno al retiro del 10% es un hito político muy importante. ↵
- Desde el 2000 a la fecha, las alianzas de centro izquierda y de derecha se han alternado en la presidencia del país: 2000-2006 Ricardo Lagos (Partido Socialista); 2006-2010 Michelle Bachelet (Partido Socialista); 2010-2014 Sebastián Piñera (Partido Renovación Nacional); 2014-2018 Michelle Bachelet (Partido Socialista) y 2018 – a la fecha Sebastián Piñera (Partido Renovación Nacional). ↵
- Entre el año 1990 y el 2000, Chile es gobernado por dos presidentes representantes del Partido de centro (Democracia Cristiana) y apoyados por la izquierda (Partido Socialista, Partido Radical, Partido por la Democracia): 1990-1994 Patricio Aylwin; 1994-2000 Eduardo Frei Ruiz-Tagle.↵
- Bajo el gobierno de Ricardo Lagos (Partido Socialista).↵
- Según el Instituto Nacional de Estadísticas, la ocupación informal en Chile bordea el 27% (INE, 2021).↵
- Este dato marco pauta noticiera en Chile, sin embargo, el estudio del cual deriva la noticia no se ha hecho público. Luego de una vasta revisión de prensa, la noticia más extensa al respecto es la publicada en el diario El Mercurio el día lunes 05 de Abril 2021- B3.↵
- Ver: http://www.registrosocial.gob.cl/docs/Orientaciones-complemen
tarias-N8_c%C3%A1lculo-CSE_VF.pdf.↵ - El Directorio de Información Comercial-DICOM es un registro actualizado que contiene información financiera y comercial de personas naturales y empresas. En base a esto, las instituciones pueden tomar decisiones, con lo cual las personas pueden ser consideradas riesgosas para ser sujeto de crédito o para acceder a un arrendo inmobiliario, o para acceder obtener empleo, etc. El registro es de acceso público y es alimentado por distintas bases de datos individuales. “DICOM” nació el año 1976, sin embargo, su antecedente se encuentra en el Decreto Supremo de Hacienda N.º 950 de fecha 28 de marzo de 1928, aún vigente, el cual obliga a bancos, notarios, Juzgados de Letras en lo Civil, Conservadores de Bienes Raíces, entre otras entidades públicas y privadas, a proporcionar quincenalmente a la Cámara de Comercio de Santiago información sobre los deudores nacionales (nombre completo, RUT, domicilio y monto de la deuda). Este flujo de información quincenal es conocido como «Boletín Comercial».↵
- Información entregada a la prensa la Ministra de Desarrollo Social Karla Rubilar. Fecha: 15/12/2020.↵
- Unidad Tributaria Mensual: Unidad definida en Chile que corresponde a un monto de dinero expresado en pesos y determinado por ley, el cual se actualiza en forma permanente por el Índice de Precios al Consumidor (IPC) y se utiliza como medida tributaria. (Ver: Diccionario Básico Tributario del Sistema de Impuestos Internos, SII).↵
