La internacionalización del Estado desde una perspectiva neopoulantziana

Ulrich Brand, Christoph Görg y Markus Wissen^[2]

El debate actual sobre la política climática y energética muestra cuán profundamente arraigadas en las sociedades están tanto las normas de producción y consumo, como la orientación hacia el crecimiento y el trabajo asalariado basadas en recursos fósiles (Brand & Wissen, 2018). Frente a estas orientaciones hegemónicas, las iniciativas medioambientales sólo pueden prevalecer de forma limitada. Al mismo tiempo, a partir de los conflictos entre los aparatos estatales mediombientales y aquellos más orientados a la economía y el crecimiento económico, se pone de manifiesto que la política estatal (nacional) no es uniforme, sino que en ella se reflejan los conflictos políticos y sociales. Finalmente, los debates actuales muestran que las relaciones sociales de poder y las orientaciones hegemónicas en los aparatos estatales se condensan institucionalmente en diferentes niveles de escalas espaciales.

Hace algunos años, se han hecho intentos para adecuar desarrollos similares al concepto de “internacionalización del Estado”. A continuación trataremos de desarrollar estas consideraciones, explorando la pregunta sobre qué nuevos enfoques pueden ser utilizados para comprender adecuadamente la internacionalización del Estado como una forma de institucionalización de los conflictos sociales y las relaciones de poder. Nuestro punto de partida es la determinación del Estado como condensación material de fuerzas sociales de Nicos Poulantzas, la que puede ser fructífera para el estudio del Estado internacionalizado, y será entonces relacionada con las perspectivas teóricas sobre la hegemonía, la regulación y el espacio. Introduciremos el concepto de “condensaciones de segundo orden” en tanto categoría central, con la que mostraremos cómo se visibilizan tanto los desarrollos socio-económicos, las constelaciones (no) hegemónicas, las relaciones sociales de poder y las luchas sociales, así como las estructuras y los modos de la política institucional. Al mismo tiempo, es una categoría abierta a las especificidades y contingencias de los respectivos campos de conflicto.

En la primera parte del artículo discutimos las lagunas teóricas en la teoría del Estado de importantes enfoques críticos a la globalización desde las Ciencias Sociales. Sobre esta base, en la segunda parte introducimos la categoría de “condensaciones de segundo orden”, como desarrollo adicional del concepto de internacionalización del Estado. En la tercera y última parte, ilustraremos la relevancia política de estas consideraciones teóricas con ejemplos de políticas internacionales de recursos y medioambientales. Al hacerlo, nos basamos en estudios empíricos sobre políticas de biodiversidad, pero enfocándonos en este caso en cómo las fuerzas sociales y las orientaciones hegemónicas, en el marco de la globalización imperial neoliberal, se inscriben en las estructuras y los procesos de las políticas públicas y lo que esto significa para las luchas emancipatorias.

Las lagunas teóricas en los enfoques críticos de las Ciencias Sociales

El proceso de globalización neoliberal-imperial ha implicado una especie de viento de cola científico para los enfoques críticos político-económicos. La estrechez de la mirada politicista de las Relaciones Internacionales hacia cuestiones político-institucionales de control (como por ejemplo en la teoría del régimen), interpretaciones constructivistas de la teoría del discurso, o la orientación cosmopolita en la variante de Ulrich Beck y Jürgen Habermas, no sólo no alcanzan a comprender la constitución de la economía capitalista, sino que también sufren de un concepto simplificado del Estado. El Estado, la política internacional o la gobernanza global se conceptualizan de tal manera que incorporan una especie de racionalidad social-mundial para encarar de forma cooperativa los problemas económicos, o de otro tipo, del mundo. Pero incluso los enfoques críticos sufren de conceptos subteorizados del Estado, los que explicaremos brevemente refiriéndonos a ejemplos destacados. El desafío radica en hacer justicia a la realidad de la dominación institucionalizada en la forma del Estado, sin caer en un Estado de etiqueta, ni sobrestimar al Estado como un sujeto del desarrollo social.

Nuestro primer ejemplo es el enfoque neogramsciano de la Economía Política Internacional (Cox, 1993; Gill, 2003; Gill & Cutler, 2015). Su fijación relativa en los procesos de la sociedad civil los conduce a privilegiar analíticamente a las clases por sobre los Estados. “Al invertir el paradigma neorrealista, para la comprensión de las relaciones internacionales los Estados están subordinados conceptualmente al proceso internacional de formación de clases” (Scherrer, 1999: 27). Los intereses de las clases, las que son aceptadas como actores clave en la política internacional, se encuentran en gran medida determinados por su posición en el proceso de producción, y sólo son visibilizados a través de los intelectuales. Con respecto al Estado, en el enfoque neogramsciano existe un doble funcionalismo. En primer lugar, la internacionalización del Estado aparece como complemento a la internacionalización de la producción, la que –especialmente para Robert Cox– representa un consenso ideológico y una forma institucional coherente. En segundo lugar, las instituciones y organizaciones políticas internacionales son entendidas, en mayor o menor medida, como instrumentos de las clases dominantes y sus estrategias. El Estado es, esencialmente, una especie de correa de transmisión desde el nivel internacional al nacional, y el proceso de internacionalización del Estado sigue siendo vago (también entendido como nébuleuse^[3], ver Baker 1999: 79 y ss.). De manera análoga, hace más de dos décadas Leo Panitch (1996: 89-96) criticó la subestimación del Estado, así como también una comprensión outside-in^[4], de acuerdo a la cual los eventos internacionales producen efectos a nivel nacional, y el Estado se convierte en una correa de transmisión pasiva o en una víctima de los desarrollos internacionales, subestimando así el rol activo del Estado y de las luchas sociales. Otro enfoque prominente dentro de la Economía Política Internacional crítica era hace algunos años la tesis del “Imperio” de Michael Hardt y Antonio Negri. El Imperio es el régimen (bio) político y económico del capitalismo contemporáneo, tal como surgió después de 1989. Es el “orden del capital como un todo” (Negri, 2001: 23), refiriéndose no sólo a la esfera política, sino a toda la constelación de dominación política, económica, cultural y subjetiva, que se va desprendiendo cada vez más del Estado-nación (Hardt & Negri, 2000: 309). Los Estados nacionales, según Hardt y Negri, siguen existiendo en el imperio posmoderno, pero se vuelven en gran medida insignificantes, tanto para el ejercicio de la dominación, como en terrenos de formación de compromiso social. Muchas funciones y elementos constitutivos del Estado se extienden a otras áreas y a otros niveles. Hoy en día ya no hay autonomía de lo político, dada la fusión entre el Estado y el capital, y las funciones estatales están integradas en los mecanismos de comando de las corporaciones transnacionales a nivel global. Solo unas pocas funciones estatales siguen siendo importantes a nivel del Estado-nación, especialmente las políticas de disciplinamiento y redistributivas. El Estado ya no necesita de la sociedad civil para mediar en los antagonismos o legitimar la dominación. Las tesis del declive de los Estados nacionales y de la centralización del poder implican un relegamiento de la competencia entre los Estados-nación en tanto elemento esencial de la dinámica social (mundial). El capital sólo se entiende como capital total, y no se lo considera como una relación social, ni se tiene en cuenta la competencia ni la dinámica interna, las que ocupan un lugar central para la teoría del materialismo histórico (Wissel, 2002). Esto va de la mano con el hecho de que Hardt y Negri no se interesan por las instituciones sociales, cómo éstas se constituyen como condensación de fuerzas sociales, o su interdependencia y competencia entre sí. En consecuencia, la disputa política no se concibe en y alrededor de las instituciones, sino sólo en contra de ellas. Las organizaciones internacionales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional o la Organización Mundial del Comercio se reducen funcionalmente a instrumentos de coordinación de las empresas transnacionales, las que también organizan los medios de dominación imperial. Bajo estas circunstancias, un concepto elaborado de instituciones (Jaquenod, 2013) sólo podría ser un obstáculo para la fanfarria del, en todo caso incomprensible, Imperio. En cualquier caso, deberían lidiar con las contradicciones en y entre las instituciones dominantes, así como con las (in)posibilidades de la política institucional. La conclusión sería políticamente problemática, ya que en esta constelación las estrategias reformistas y los compromisos sociales ya no serían efectivos (Jaquenod, 2013: 118 y ss.).

En la geografía radical angloamericana, hace ya algunos años se viene dando un debate sobre las transformaciones a nivel espacial de la política y la economía en el marco de la globalización capitalista. El punto de partida de este debate es la crítica a la “naturalización generalizada de la escala nacional de las relaciones sociales” (Neil Brenner en Winter 2003: 212), como impera desde hace tiempo, por ejemplo, en la teoría de la regulación. En consecuencia, no existe hoy en día un nivel privilegiado, a escala espacial, en el cual la política y la economía se organicen, como fue el caso del fordismo en los Estados nacionales (Wissen y Wolff, 2017)^[5]. Como muestra el ejemplo de la integración europea, muchos procesos sociales actuales son “multiescalares” o están “estructurados escalarmente” (Brenner 2001), abarcando así varios niveles de escalas espaciales. Los conflictos sociales a menudo giran en torno a la pregunta sobre en qué intereses están anclados y a qué escala. De esto depende la posición de poder relativa de los actores sociales: “la continua redistribución y reorganización de las escalas espaciales es una parte integral de las estrategias sociales y de las luchas por el control y el empoderamiento” (Swyngedow, 1997: 141). En contraste con el debate de la Ciencia Política sobre los sistemas multinivel y la Multi-Level Governance^[6] (Knodt & Hüttman, 2005), en el debate de la escala los niveles de escala espacial no están presupuestos, y se analizan principalmente en su “interacción”. Esta perspectiva propone, entonces, “no examinar la escala como tal, sino los procesos mediante los cuales esta escala es producida” (Schmid, 2003: 222). En la producción de niveles de escala espacial se dirime el grado en que las contradicciones sociales pueden ser trabajadas con éxito, y hasta qué punto los actores subalternos logran politizar estas contradicciones y desafiar las relaciones de poder existentes. En este sentido, el dimensionamiento espacial de las contradicciones sociales es un elemento esencial de la regulación, tratándose de la “resolución espacial de fuerzas sociales contradictorias” (Smith, 1995: 61). Una fortaleza importante del debate de la escala radica en el concepto de escala orientado-al-proceso, que lo protege de la estrechez de miras institucionalista (Wissen, 2007). Sin embargo, aquí también hay un problema: aparte de los trabajos teóricos sobre el Estado de Neil Brenner^[7], se presta muy poca atención a la relación entre rescaling como un proceso social disputado y a scale como una condensación de las relaciones sociales institucionalizada espacialmente^[8]. Además, a pesar de la crítica justificada a la “fijación ontológica en el Estado-nación” (Schmid, 2003: 233) y el alejamiento del “nacionalismo metodológico” (Brenner, 2004) del concepto, existe el riesgo de subexponer la fragmentación espacial de las sociedades capitalistas en Estados nacionales en competencia para lograr la cohesión social. Existe todavía una necesidad considerable de avanzar en el estudio de la institucionalización de los procesos sociales^[9].

La internacionalización del Estado

Primero, definiremos vagamente lo que comprendemos por la “internacionalización del Estado”, vinculándola con los conceptos de hegemonía y regulación. Luego desarrollaremos nuestra propuesta central, esto es, comprender la política internacional, o bien la internacionalización del Estado en tanto “condensación material de segundo orden de las relaciones sociales de fuerza”.

Estado, hegemonía, regulación

El concepto de internacionalización del Estado designa el proceso complejo de transformación del Estado y del sistema de Estados; fue acuñado por Robert Cox (1987) en la década del ochenta y desarrollado, en la esferas de habla inglés y alemana, a través de los trabajos de Bob Jessop (2002, 2004) y de Joachim Hirsch (2001, 2005) y Brand (2018), y en la perspectiva feminista, por Birgit Sauer y Stefanie Wöhl (2011). El núcleo semántico del concepto se puede concebir a lo largo de tres dimensiones.

En primer lugar, en el curso de la globalización del modo de producción capitalista, el “Estado integral” –es decir, el Estado y la sociedad civil, compuesta esta última de empresas, medios de comunicación, organizaciones sin fines de lucro, etc.– se internacionaliza, y junto con él lo hacen las normas de producción y consumo, actitudes de comportamiento, cultura, etc. Estos procesos no significan necesariamente una homogeneización, sino que también pueden implicar la diversificación o fragmentación, aunque, sin embargo, están más relacionados entre sí de lo que solían estar.

En segundo lugar, a medida que aumentan los desarrollos transfronterizos, las estructuras y los procesos político-institucionales internacionales se vuelven más importantes. Se puede hablar de aparatos estatales internacionales, emergentes o con una importancia creciente, como la Organización Mundial del Comercio (OMC) o la Unión Europea (UE), que si bien no se corresponden con el Estado nacional moderno y centralizado, poseedor del monopolio de la fuerza, asumen sin embargo funciones estatales como el mantenimiento del orden, la protección de la propiedad privada, o la gestión política de los conflictos sociales. El funcionamiento de estos aparatos estatales y su relación con otros niveles espaciales político-institucionales –especialmente el Estado nacional– son de particular interés para nosotros en este trabajo.

En tercer lugar, se da una transformación del Estado nacional mediada por la globalización, que Joachim Hirsch describió hace más de diez años como el desarrollo del “Estado nacional de competencia” (Hirsch, 1995 y 2001), y Bob Jessop como el desarrollo de un “régimen schumpeteriano de trabajo” (Jessop, 2002). Este proceso trata de una “interiorización” (Poulantzas, 1979) de las “necesidades” reales y supuestas de la globalización neoliberal, impulsadas por determinadas fuerzas y grupos de intereses, aunque sin ser completamente controlables por éstas. La interiorización significa que la “restricción material del mercado mundial” (Altvater, 1987) se reconoce, en las prácticas discursivas y materiales de los actores sociales y político-estatales, como imponiendo límites en su capacidad de pensar y actuar, límites que se anclan materialmente en las instituciones. Las restricciones internacionales “se integran a los paradigmas de políticas y a los modelos cognitivos de los responsables de las políticas nacionales” (Jessop, 2004: 66).

Nuestra suposición inicial es la siguiente: una regulación exitosa, así como condiciones hegemónicas posibles, implican una reorganización del Estado a diferentes niveles. Esto no crea, sin embargo, un Estado internacional centralizado, ya que la fragmentación del sistema mundial en diferentes espacios de reproducción –no necesariamente Estados nacionales– es una condición esencial del orden capitalista global (Gerstenberger, 2011). Los compromisos y las alianzas sociales se constituyen bajo las condiciones de fragmentación espacial de la competencia económica y política global (Alnasseri et al., 2001). Aquellos compromisos de una sociedad metropolitana como la República Federal Alemana pueden diferir de los de Argentina, por ejemplo, debido a su integración específica en el mercado mundial.

Los procesos de regulación y hegemonía –así como las estructuras y relaciones de poder asociadas a ello– se dan en muchas áreas de la sociedad: en las relaciones y orientaciones cotidianas o, más generalmente, en la forma de vida de los propietarios del capital y, sobre todo, de los asalariados, en los fenómenos de organización y competencia corporativa, y en la forma en que el “afuera” de una sociedad funciona y es percibida económica, política y culturalmente. Sin embargo, el Estado sigue siendo importante en el proceso de regulación. La tarea, o función, central del Estado internacionalizado consiste en hacer que las condiciones sociales antagónicas se mantengan firmes y permanentes. En este sentido, la internacionalización del Estado es un proyecto de los poderes dominantes –en particular de las clases y alianzas de clase–, con el que intentan hacer valer y fortalecer sus intereses. En consecuencia, las instituciones políticas internacionales deben ser entendidas, no sólo como resultado de la rutinización de comportamientos, sino también como resultado de estrategias y proyectos, y como condensación de relaciones sociales de fuerza cambiantes.

El Estado existente puede verse como la materialización de la forma política del capitalismo (Hirsch, 2005; Hirsch & Kannankulam, 2011; Bonnet & Piva, 2017; Thwaites Rey, 2010)^[10]. Esto puede tomar formas históricamente muy diferentes (Gerstenberger, 2011). El Estado nacional fordista era sólo una forma de institucionalización de lo político. En principio, sin embargo, la reproducción de las relaciones de producción capitalistas supone la separación formal del Estado de las clases y de los grupos sociales, es decir, lo que Poulantzas llama la “autonomía relativa” del Estado. El contenido y los modos de la actividad estatal entonces, están dispuestos para garantizar la reproducción de las relaciones de producción. Como esto sucede, sin embargo, no está ni institucional ni funcionalmente dado, sino que depende de las condiciones históricas de acumulación, de las relaciones de poder, y de los conflictos sociales. Además, la autonomía “especial” o “relativa” del Estado no está garantizada funcionalmente, sino que está siempre siendo impugnada (Poulantzas, 1979).

Un momento crucial del desarrollo presente tiene que ver con que la forma política actual del capitalismo se materializa multiescalarmente mucho más que en el pasado, lo que al mismo tiempo afecta significativamente sus condiciones de reproducción, haciéndolo en conjunto más precario. Bajo las condiciones del capitalismo globalizado, las funciones importantes del Estado se “cumplen” de manera multiescalar, siempre pensado como un proceso de búsqueda para una regulación exitosa, y como expresión y parte de las luchas sociales^[11]. Esto es en parte cierto, incluso para aquellas funciones que tradicionalmente representan un “dominio” del Estado-nación, como la creación de consenso o cohesión social, entendido como un compromiso basado en intereses y fuerzas diferentes, en sociedades divididas en clases y fundamentalmente contradictorias. Así, la política estructural europea juega un rol importante al abordar las contradicciones sociales asociadas con el aumento de las disparidades espaciales entre los Estados miembro, y dentro de ellos. Al mismo tiempo, la UE no suspende en absoluto la relación de competencia entre los Estados miembros, lo que es fundamental para la producción de la cohesión social. Bajo condiciones capitalistas, se necesitan espacios fragmentados nacionalmente para asegurar la cohesión social en sociedades divididas en clases permeadas por otros conflictos, y esta función no está internacionalizada fundamentalmente. En la UE los compromisos sociales también son creados, en primera instancia, dentro de los países individuales. Sin embargo, la creación de compromisos se ve superpuesta por las relaciones multiescalares en las que se integran los Estados nacionales. Siguiendo con el ejemplo: la salvaguarda de la cohesión social por parte del Estado-nación es complementada por la política estructural de la UE, aunque también por su política de ordenación territorial (Tömmel, 2014; Wissen, 2009).

Al asegurar las condiciones generales de producción, el Estado (nacional) sique siendo una autoridad central. Como muestra la introducción del euro, por ejemplo, la provisión del dinero y el mantenimiento de la estabilidad monetaria se realizan a nivel supranacional en uno de los centros de la economía capitalista. La UE es un caso especial, por un lado, porque la supranacionalización de áreas centrales de la política del Estado y de la política monetaria están aquí mucho más avanzada que en otros lugares. Esto muestra que la internacionalización del Estado implica considerables diferencias territoriales en el grado de institucionalización de las funciones estatales a nivel supranacional. Por otro lado, los esfuerzos de integración regional se están intensificando en otras áreas. Además, en vistas de la creciente internacionalización de los procesos políticos y económicos –como se ve en el ejemplo de la OMC–, la seguridad jurídica y la planificación, así como las condiciones de competencia están cada vez más garantizadas o reguladas a nivel internacional. Por lo tanto, la UE puede describirse como una expresión espacial e institucionalmente específica de lo que Stephen Gill (2003) definió en pocas palabras con el término de “constitucionalismo global”^[12]. Las principales orientaciones de las políticas supranacionales e internacionales consisten en minimizar la incertidumbre para los inversores extranjeros al garantizar un sistema legal integral, protección de la propiedad, regulaciones legales predecibles y políticas macroeconómicas que los beneficien. Las instituciones políticas internacionales y supranacionales también ayudan a vincular a los espacios reproductivos fragmentados y de desarrollo desigual (Oberndorfer, 2014).

Garantizar las condiciones de reproducción para un desarrollo capitalista dinámico se convierte así, cada vez más, en una función central de la política internacional y supranacional. Esto no sólo se refiere al sistema existente de propiedad, sino también a la relación compleja entre los patrones de acumulación y regulación, y las complejas estructuras asociadas a aquellos, a nivel nacional e internacional. Los problemas funcionales de la reproducción se expresan como múltiples fenómenos de crisis o conflicto, y son transformados a modos de conflictos de intereses políticos y de mecanismos de resolución de problemas. Teóricamente, sin embargo, las funciones sólo pueden determinarse en una medida limitada, ya que se concretan históricamente sólo a través de las disputas. Por lo tanto, la expansión de las funciones económicas del Estado puede conducir a tensiones en el bloque en el poder, y su retirada a la protesta social. Es por esto que ciertas funciones tampoco necesariamente demuestran ser funcionales, en su forma concreta, en el sentido de la estabilización social. La inconsistencia del proceso de acumulación capitalista impide tal coordinación funcional del todo social.

Sobre el concepto de “condensaciones de segundo orden”

El Estado no es ni una instancia neutral y racional, ni el “instrumento” de la(s) clase(s) dominante(s), sino la condensación material y específica de las relaciones sociales de fuerza (Poulantzas, 1979; Gallas et al., 2011; Prada et al., 2010). Los intereses sociales dominantes (como asegurar la valorización del capital, o la protección de la dominación patriarcal) juegan un papel central en esta condensación, pero no son los únicos intereses que se materializan. El propio Estado es un terreno del conflicto social en el cual varias fuerzas sociales luchan por generalizar sus intereses y valores, o por reconocer sus identidades sociales (como migrantes, homosexuales, etc.). Esta generalización toma la forma de leyes, jurisprudencia, movilización de recursos, discursos o reconocimiento cultural.

Cierta permanencia institucional de los aparatos estatales es desarrollada. Los aparatos estatales –administrativos, ideológicos, represivos–, sin embargo, en la medida que representan una materialización de condiciones sociales antagónicas no forman un bloque homogéneo, sino que están en una relación conflictiva el uno con el otro (piénsese por ejemplo en la relación entre el Ministerio de Economía y el Ministerio de Cooperación Económica y Desarrollo). Los proyectos exitosos de las alianzas sociales tienen la posibilidad de convertirse en proyectos hegemónicos. Los aparatos estatales desarrollan diferentes “proyectos del Estado” (Jessop, 1990: 315 y ss.), pero su choque puede llevar a la formación de un proyecto estatal hegemónico –como históricamente fue el keynesianismo, o más recientemente el neoliberal-imperial–, el que se constituye en una especie de punto de referencia común. A pesar de todas las diferencias entre los aparatos y las fuerzas sociales que actúan enfrentadas, como las asociaciones empresariales, los sindicatos, y otras, puede surgir cierta coherencia. La base para esto es, precisamente, la autonomía relativa del aparato estatal sobre las fuerzas sociales.

Sin embargo, para comprender la internacionalización del Estado, no se la puede relacionar sin inconvenientes con la teoría del Estado de Poulantzas. Este autor adhiere a conceptos de la crítica marxista clásica de la economía política, particularmente a la premisa sobre el papel determinante en última instancia del modo de producción, y a la prioridad de la contradicción entre capital y trabajo, y de las luchas asociadas a ella. Así, otras fuerzas sociales permanecen ocultas. A pesar de la importancia de la conceptualización del Estado como una relación social, la comprensión del Estado tiende a permanecer funcionalista, ya que la autonomía relativa del Estado queda limitada a dos funciones: la organización de la(s) clase(s) dominante(s) y la desorganización de los dominados (Jessop, 1990: 84; Hirsch & Wissel, 2011). Alex Demirović (1987: 69) señala que Poulantzas no puede explicar cómo convergen los diferentes intereses de la burguesía en un interés unificado de clase, y por qué éste asume el carácter político-estatal.

Además, la noción de Poulantzas de relaciones sociales de fuerza, que desarrolla a partir de la división del trabajo, y particularmente de las relaciones de clase, sigue siendo amorfa. Comprender teóricamente el terreno estructurado de las luchas es, sin embargo, muy relevante tanto analítica como políticamente. En este sentido, cobra relevancia conectar la productiva comprensión de Poulantzas del Estado como el terreno de condensación de las luchas sociales con el análisis marxista de la forma (Hirsch & Kannankulam, 2011; Hirsch, 1983; Thwaites Rey, 2011). Poulantzas no llegó a conceptualizar la reificación socialmente necesaria de las relaciones sociales –particularmente aquella de las mercancías y el capital–, la que representa una condición para la existencia de la socialización capitalista y determina decisivamente las prácticas sociales (MEW, 23: 85 y ss.; MEW, 25: 822 y ss.; Heinrich, 1999: 306 y ss.). En futuros trabajos sobre la internacionalización del Estado, esta relación debe ser tenida mucho más en consideración.

Con en el fin de comprender más precisamente el papel de las instituciones políticas internacionales, hemos propuesto el concepto de “condensación de relaciones sociales de fuerza de segundo orden” (Brand & Görg, 2008; Görg & Wissen, 2005; Brand, 2009 y 2016). Con él nos ofrecemos a proporcionar un conjunto de herramientas analíticas que puedan usarse para pensar, en su complejidad, la interrelación entre las relaciones sociales de fuerza y los procesos de institucionalización^[13]. Mientras que los enfoques teóricos institucionales por lo general no desarrollan un concepto sobre las fuerzas sociales y sus relaciones entre sí, los enfoques desde el materialismo histórico suelen subestimar los procesos de institucionalización. El concepto de condensaciones de segundo orden no implica una asimetría a priori entre niveles, y ciertamente no una jerarquía fija entre ellos, como por ejemplo en el sentido de una jerarquía de control. Las jerarquías existentes o las asimetrías de poder son en sí mismas el resultado de conflictos entre los niveles, en el sentido de un rescaling^[14]. La generalización de los intereses también se condensa materialmente en instituciones políticas internacionales, aunque esta no está funcionalmente dada ni es necesariamente exitosa. El Estado delinea, con respecto a las fuerzas sociales (mundiales), una “densidad y resistencia propia” (Poulantzas, 1979). Esto no ocurre en el sentido de una ejecución unilateral, sino a través de procesos conflictivos de búsqueda de compromisos. En particular, la UE y las instituciones económicas y políticas que cumplen funciones clave para la economía mundial, son particularmente densas y relativamente autónomas. El papel cambiante de las organizaciones internacionales como el FMI o el Banco Mundial durante la crisis de los años setenta puede interpretarse de la siguiente manera: mientras que estos actores, estructurados fuertemente desde los EE.UU. durante los años cincuenta y sesenta, se demostraron estables en términos organizativos durante los años setenta, a pesar de los cambios en las relaciones económicas y políticas globales, pudieron entonces convertirse en los pilares de la reestructuración del poder internacional de los EE.UU. (y del norte global, en general, frente al sur global).

La densidad institucional también se articula en el hecho de que los poderes gobernantes determinan, esencialmente a través de los aparatos gubernamentales, las formas de los conflictos y estabilizan así permanentemente las constelaciones de fuerza entre países, clases, géneros y grupos étnicos. Así se definen los problemas que determinan a los actores legítimos a través del otorgamiento de concesiones (excluyendo a otros), y establecen las condiciones para los procesos jerárquicos de negociación, regulación e implementación de políticas. Esto no debe entenderse como una definición y una determinación estricta, sino más bien como un encuadre. Esto crea la oportunidad, bajo condiciones dinámicamente cambiantes, de llevar a cabo modificaciones por caminos regulados (ver arriba sobre la hegemonía internacional).

Las políticas concretas deben ser implementadas y puestas en práctica por los Estados y los gobiernos nacionales. Las instituciones internacionales carecen de recursos propios y de una autoridad estatal propia. El “monopolio de la violencia física legítima” (Max Weber) descansa todavía, esencialmente, en los Estados nacionales –con algunas excepciones, como la tendencia hacia la internacionalización de la ley, así como la transferencia de la aplicación de sanciones hacia el Consejo de Seguridad de la ONU y al Órgano de Solución de Diferencias de la OMC. Pero incluso estos niveles de regulación están esencialmente determinados por los Estados individuales y por las relaciones de poder existentes entre ellos, como se puede apreciar en las disputas dentro de la OMC. Por ello, las instituciones internacionales no pueden, por sí mismas, proporcionar una continuidad y estabilidad a los proyectos hegemónicos, especialmente si un gran número de conflictos requieren del uso de medidas represivas legales, o incluso violentas y militares. Entonces, mientras que la fortaleza de las instituciones internacionales, como por ejemplo el Banco Mundial (Goldman, 2005), radica en la imposición discursiva de proyectos hegemónicos como el neoliberal, los Estados nacionales (o las alianzas internacionales) deben intervenir siempre que se requieran de políticas represivas o violentas a nivel internacional (como por ejemplo en la guerra de Irak). De las diferentes fortalezas y funciones no debería concluirse rápidamente el cambio de constelación histórica, como es el caso de la tesis del fin de la globalización neoliberal y la transición a un nuevo imperialismo, en el contexto posterior al 9/11 y la guerra de Irak.

En el nivel internacional, se pueden observar conflictos entre actores altamente heterogéneos. La mayoría de los gobiernos nacionales continúan siendo los actores clave, y ya que sus estrategias representan en última instancia la expresión de un denso equilibrio nacional de poder, tenemos que lidiar con una condensación de segundo orden a nivel internacional. No se puede negar que otros actores también desempeñan un papel importante a nivel internacional, especialmente actores de clase transnacionales (analizados por el neogramscianismo: Gill, 1990; Plehwe, Walpen & Neunhöffer, 2006), ONG y comunidades académicas internacionalmente activas, los medios de comunicación en tanto componentes centrales de una esfera pública internacional, pero también actores translocales y coaliciones (Jasanoff, 2004), como por ejemplo de pueblos indígenas y movimientos sociales de base. Estos actores intentan influir directamente en las instituciones internacionales, incluso sin recurrir a representantes del Estado-nación, y también tienen éxito al hacerlo. El término “segundo orden” tampoco implica una relación lineal. Los gobiernos nacionales, por regla general, deben formular un “interés nacional”, es decir, un compromiso a nivel nacional, para poder actuar tanto en negociaciones bilaterales como multilaterales, por lo que las relaciones de fuerza condensadas en las estrategias nacionales siguen siendo cruciales para el carácter de las instituciones internacionales. En sentido inverso, tanto las instituciones internacionales como las configuraciones de compromisos o proyectos hegemónicos a nivel internacional también influyen sobre las relaciones de fuerza nacionales, y entonces, sobre la formación de los “intereses nacionales”. Las restricciones e incentivos que crean son interiorizados por los actores a nivel nacional y se materializan en las instituciones de los Estados nacionales. Además, un “interés nacional” puede desarrollarse a través de un rodeo en las negociaciones y regulaciones bilaterales o multilaterales. Por ejemplo, la definición de los criterios de estabilidad para la Unión Económica y Monetaria Europea puede interpretarse como una maniobra hábil por parte de los ministerios de finanzas nacionales y de los bancos centrales para introducir, por la puerta de atrás de la Unión Europea, una política de austeridad monetaria cuya aplicación habría encontrado resistencia a nivel nacional de otros aparatos estatales y de importantes actores sociales como los sindicatos. En este caso, la formulación de un “interés nacional” en la forma de una rígida política de austeridad no precede a las negociaciones multilaterales (al menos no en todos los Estados miembro de la UE), sino que se promueve como resultado de estas negociaciones y, por lo tanto, por la institucionalización supranacional de ciertas restricciones.

Lejos de tratarse de una relación necesariamente lineal o jerárquica entre diferentes niveles de escala espacial, el concepto de condensación de segundo orden implica, entonces, una compleja relación de condensaciones a múltiples niveles de escala. La rígida dicotomía entre los procesos nacionales e internacionales (y también subnacionales) puede ser superada, sin con ello correr el riesgo (como sucede en algunas contribuciones al debate de la escala) de perder de vista la centralidad del Estado-nación o de la fragmentación de los espacios nacionales al tratar con las contradicciones sociales. Muchos procesos políticos que tienen lugar en los Estados nacionales, están más o menos internacionalizados. El Estado no se opone externamente a estos procesos, sino que en él se condensan los diversos intereses y estrategias de los actores sociales en proyectos hegemónicos, volviéndose permanentes, blindados por la autoridad del Estado.

Las funciones del Estado hoy: la globalización neoimperial y la regulación de las relaciones societales con la naturaleza^[15]

En un nivel teórico, la globalización neoliberal-imperial plantea la pregunta de cómo se inscriben las relaciones sociales de fuerza y las orientaciones hegemónicas, en las estructuras y procesos multiescalares de la política estatal, y lo que esto significa para las luchas emancipatorias. Para finalizar, queremos ampliar esto con el ejemplo de la política ambiental global^[16]. Especialmente en los acuerdos ambientales internacionales desde la década del ochenta, se ha inscrito un paradigma de valorización, en cuya aplicación participan naciones, organizaciones internacionales como el Banco Mundial, actores de clase internacionales y empresas, pero también ONG. Dichos acuerdos ambientales no contradicen per se las funciones económicas del Estado de garantizar la acumulación del capital, sino que ayudan a protegerla de una nueva manera. Sin embargo, no deben explicarse sólo funcionalmente, es decir, a partir de esta función, sino que deben tomarse en consideración las contingencias y conflictos. Por ejemplo, en la política de la biodiversidad, especialmente dentro del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), desde mediados de la década del noventa ha habido una tendencia a crear y asegurar mercados globales para los recursos genéticos. Al hacerlo, este convenio encarna las contradicciones de la regulación internacional, en la medida que su relación con el acuerdo ADPIC de la OMC, el que se ocupa de la protección de la propiedad intelectual, sigue siendo una de las cuestiones centrales de la política internacional. Ambos acuerdos pueden interpretarse como condensaciones materiales específicas de relaciones de fuerza globales, siendo su contenido y su relación mutua un tema de negociación. Las instituciones internacionales son, en este sentido, arenas reconocidas (o no, porque, por supuesto, este reconocimiento puede ser negado o combatido como en la lucha contra la OMC y el acuerdo ADPIC), y como instancias de regulación tienen una densidad específica propia, la que sin embargo puede convertirse en el mismo objeto de conflictos a través de estrategias de scale-jumping^[17] o forum-shifting^[18]. Además no debe olvidarse que los acuerdos bilaterales pueden seguir siendo una estrategia de regulación política (especialmente en lo referido a sus secciones sobre la protección de los derechos de propiedad). Las instituciones internacionales son vistas como parte de un constitucionalismo global y de la protección del acceso a recursos críticos y mercados globales. Sin embargo, otras demandas e intereses también se condensan en ellas, ya sea en cuestiones de distribución de beneficios (como las estrategias de benefit-sharing^[19] en cuanto al acceso a recursos genéticos), o bien en resistencias fundamentales al patentamiento de recursos genéticos, por ejemplo. Si bien el primer caso, en tanto conflicto distributivo, permanece dentro de la lógica de la valorización del capital, el último se opone a la valorización de nuevos recursos y, por lo tanto, a la expansión de la acumulación capitalista. Lo novedoso es que estos conflictos se desarrollan cada vez más en el contexto de los “nuevos espacios estatales”, a través de estrategias de politics of scale^[20]. Esto significa que el nivel donde se lidia con los problemas ambientales y, por lo tanto, la consolidación institucional de los conflictos sociales, es en sí mismo un elemento de estas luchas sociales. Esto le da un peso especial a la pregunta sobre en qué nivel de la escala debe abordarse un problema determinado. En contraste con las interpretaciones naturalistas, la cuestión de si se trata de un problema global, nacional o local es cualquier cosa menos dada. Por el contrario: en el curso de la constitución de los problemas ambientales, que son en sí mismos un proceso social reñido –la definición exacta del problema también estructura el corredor de su “solución”, y por lo tanto la distribución de los costos de ajuste–, las relaciones sociales de poder pueden modificarse. Y estos cambios pueden traducirse en la creación de nuevos niveles de gobierno (como el Panel Intergubernamental del Cambio Climático en la política del clima) o en la mejora de los existentes (como la Dirección General de Medio Ambiente de la Comisión Europea frente a los ministerios nacionales responsables de la política ambiental). De este modo no se modifican las relaciones de fuerza fundamentales de la política estatal, aunque sin embargo, se desarrollan nuevas líneas de conflicto, como por ejemplo entre los aparatos estatales internacionales de la política ambiental y los Estados nacionales poderosos, como EE.UU., o entre los primeros y aparatos estatales relativos al comercio internacional, como la OMC, las que también afectan los conflictos políticos y sociales estatales en otros niveles de escala espacial.

Una condensación de segundo orden en los aparatos estatales internacionales genera nuevas condiciones para las luchas emancipatorias. Si bien la política ambiental como tal permanece principalmente dentro del horizonte de la lógica de la valorización capitalista, ofrece espacios para las estrategias de emancipación. Por un lado, los diferentes actores y movimientos sociales reiteradamente logran anclar sus preocupaciones (en parte) en las instituciones políticas internacionales, mejorando así las condiciones de sus luchas. Ejemplos de esto serían las redes translocales de pueblos originarios, quienes pueden registrar éxitos a nivel internacional en la lucha contra la lógica de explotación capitalista (Görg, 2011; Solano, 2016). Precisamente debido a que sus prácticas y existencia son amenazadas por las estrategias nacionales de dominación^[21], sus éxitos cobran relevancia a nivel internacional, y la relación entre los diferentes niveles tiene gran importancia. Además, se mantiene lo que Herbert Marcuse (1972: 65) hace casi cinco décadas había imaginado como el objetivo dialéctico de un “reformismo radical”: ante todo, la protección del medio ambiente debería ser inicialmente impulsada dentro del marco capitalista, tanto hasta que finalmente ya no pueda ser contenida dentro de aquel marco (Acosta & Brand, 2017). Sin embargo, la superación de la lógica de producción y reproducción capitalista es un objetivo que hoy sólo puede discutirse en el marco multiescalar de las relaciones sociales globales.

Panorama

La comprensión del Estado a nivel internacional como una condensación material de segundo orden de las relaciones sociales de fuerza abre una nueva perspectiva teórica para el análisis de la política internacional. Así, se pueden identificar diferencias significativas en procesos políticos concretos. Cómo se condensan las estructuras y los procesos multiescalares en áreas de conflicto particulares no está determinado a priori y, por lo tanto, no puede deducirse teóricamente. Además, se debe hacer una distinción entre preguntas teóricas y diagnósticos políticos para poder reconocer dónde hay nuevos conocimientos teóricos sobre la complejidad de los contextos políticos, y dónde se trata de diagnosticar cambios sociales. Así, en muchos enfoques materialistas históricos (pero aún más en las corrientes principales de la ciencia política), se le da demasiado peso al análisis del diagnóstico político de la “internacionalización” en tanto nuevo proceso. Por lo tanto, se fomenta la ilusión de que el fordismo sólo involucró el nivel nacional de regulación. Lo que los separa es la apariencia inequívoca e indisputada de la primacía del nivel nacional, y no la existencia de otras escalas además del nacional.

Las consideraciones aquí presentadas tratan más de la introducción de categorías para un programa de investigación que de una teoría cerrada. En el nivel teórico, se debe prestar más atención a la interacción entre los niveles de escala, especialmente por debajo del nivel nacional (Keil, 2018). Somos conscientes de que el concepto de “condensación de segundo orden” –además de las dificultades mencionadas– encontrará aquí mayores obstáculos. La forma de conceptualizar las estrategias de rescaling a través de múltiples niveles, no claramente definidos, sin dejar de lado la perspectiva de la teoría materialista del Estado, requiere de una mayor discusión. Quedan abiertas otras preguntas y problemas referidos a diagnósticos políticos. Por ejemplo, el rol de los EE.UU. como una variante muy específica y decisiva de condensación en el primer nivel, nacional, debe ser examinada con más detalle con respecto a las condensaciones de “segundo orden”. ¿Hasta qué punto sigue siendo el actor político central del orden internacional? Y si así lo es, ¿de qué manera?: ¿como un “águila cayendo en picada” (Wallerstein, 2003)? ¿o continúa siendo un poder hegemónico central (Panitch & Gindin, 2012)? ¿o hay que entender las redes de poder al nivel transnacional (Demirović, 2011)? Existe cierta evidencia de que los EE.UU., a pesar de los problemas como el Brexit, sigue siendo el jugador central en lo referido a las condensaciones de segundo orden, ya que, sobre todo, es capaz de aplicar estrategias de scale-jumping y de forum-shifting en la politics of scale^[22] (Braithwaite & Drahos, 2000: cap. 24). Al mismo tiempo, todavía no queda claro cómo su competidor político principal actual, Europa, y su competidor principal futuro, China, influenciarán las relaciones de poder en la estatalidad internacionalizada. El grado hasta ahora relativamente alto de institucionalización de lo político en la Unión Europea es, en cierto modo, un caso particular que debe investigarse específicamente. Sin embargo, es evidente que no sólo lo político, sino también los conflictos y las relaciones de fuerza sociales se desarrollan cada vez más en la interrelación entre diferentes niveles de conflicto, y están enrolados en una estatalidad multiescalar configurada complejamente. Ninguno de estos niveles –ni el internacional/transnacional, europeo, nacional o subnacional– puede ser tematizado sin los otros, ni constituirse unilateralmente en el punto de referencia de las estrategias políticas. Especialmente para una política emancipatoria, esto presenta desafíos considerables, ya que requiere de políticas escalares apropiadas para socavar las condensaciones político-institucionales dominantes, así como también las económicas y las culturales-discursivas, e incluso actuar en diferentes niveles y en su interacción. Esto plantea la cuestión, por ejemplo, de las “escalas contrahegemónicas”, es decir, de organización política, de discursos y prácticas alternativas, o la influencia sobre las instituciones dominantes. En los espacios de crítica o de intercambio de experiencias alternativas que, después del debilitamiento del Foro Social Mundial, falta desesperadamente al nivel internacional, aunque también en movilizaciones como aquella contra las cumbres del G20 o G7 –aunque en otros términos– esto se vuelve, en parte, evidente.

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