A continuación, presentamos la cronología de los acontecimientos que hacen a la construcción institucional de género en cada caso, teniendo en cuenta las tres dimensiones antes mencionadas. En primer lugar, se identifican los actores involucrados en el proceso que dio impulso y abrió camino al tema en la organización. En segundo lugar, la conformación de esos temas en agenda. Y por último, la descripción propiamente dicha de la institucionalidad construida. El capítulo tiene dos partes, la primera está dedicada al proceso de la OEA y la segunda al Mercosur. Como veremos, el recorrido evidencia la participación de una diversidad de actores, especialmente de activistas feministas de distintos ámbitos, las cuales conforman espacios de debate arribando a definiciones y estrategias de incidencia con el objetivo de lograr que el tema se priorice y atienda como problema a resolver. Tal como vimos en el capítulo uno, durante las primeras décadas del Siglo XX en América Latina se realizaron los congresos internacionales de mujeres principalmente enfocados en la lucha por el derecho al sufragio, que tuvieron como resultado la conformación de la Comisión Interamericana de Mujeres (CIM) cuya organización es pionera y novedosa por ser el primer organismo de carácter intergubernamental creado para promover los derechos civiles y políticos de las mujeres de todo un continente.

Los orígenes de estas primeras articulaciones regionales fueron impulsados por un grupo de mujeres de clase medias y altas, provenientes de las grandes ciudades, con acceso a la educación y que tomaron la formulación universal de los derechos humanos con el fin de adicionar la condición diferencial del sexo. Se trató de los primeros años de la posguerra que dejaron en claro la necesidad de establecer un marco universal de los derechos humanos de todas las personas del mundo sin importar su origen, edad, sexo, etc. Si bien este grupo de mujeres no cuestionó los principios formadores de la matriz social liberal, pusieron en jaque el concepto de ciudadanía al incorporarse como sujetas de esos derechos universales (Giordano, 2012:77). En los años previos a la declaración universal de los derechos humanos, durante la década del 40 la presencia de las mujeres que vimos en el primer capítulo como Eleanor Roosevelt y Minerva Bernardino, en las delegaciones de las asambleas generales, fueron claves para que se incorporen los derechos humanos de las mujeres en el documento final (Adami, 2018).

Como vimos, una vez consolidados los derechos humanos, la construcción de conocimiento de los subsiguientes años estuvo ligada a la idea del desarrollo en la arena internacional. En particular alrededor de los años sesenta y setenta en América se generaron importantes elaboraciones de investigaciones y diagnósticos sobre la condición de las mujeres, bajo el paraguas de los estudios de modernización y desarrollo (Escobar, 1998). Dichos estudios, resultaron útiles para dar cuenta más acabadamente sobre la posición subordinada de las mujeres y la desigualdad en la división sexual del trabajo (León, 1980 y 1994; Lamus Canavate, 2007). Más adelante, en los años 80, una buena parte del movimiento de mujeres y feministas se organizó contra lo que se llamó durante esos años el capitalismo salvaje, que derivaron en procesos de desindustrialización y privatizaciones de empresas públicas; en gran medida de la mano de los autoritarismos militares y las élites políticas. Algunas se vincularon a partidos tradicionales, de izquierda, hasta ilegales y, participaron en organizaciones obreras, populares y en sindicatos por nombrar algunas de las varias experiencias en estos años (Álvarez, 2001). La década del 80, cristaliza estas producciones y movilizaciones, en correspondencia con los EFLAC y el agotamiento de una buena parte de las dictaduras militares, especialmente en el Cono Sur, lo que permitió obtener una mayor permeabilidad para lograr la incidencia en los espacios institucionales, nacionales y regionales.

3.1. La OEA

La conformación de la OEA en 1948, como mencionamos en el Capítulo uno contó con la ventaja del temprano recorrido de la CIM que desde sus inicios formó parte de la estructura como órgano especializado y asesor en estos temas. La CIM está compuesta por 34 delegadas designadas por sus respectivos gobiernos y las cuales se reúnen en asamblea, que es el órgano máximo donde se aprueban los planes y programas de trabajo. Dicha asamblea elige un comité directivo que se ocupa de resolver cuestiones más inmediatas y relevar el seguimiento de los planes bienales vigentes. La principal función de la CIM en la OEA es brindar apoyo técnico y asesoramiento a los Estados parte que así lo soliciten para el cumplimiento de las normativas y compromisos, internacionales y regionales, adquiridos en materia de derechos humanos de las mujeres, equidad e igualdad de género. En su estatuto se establece que, como órgano autónomo y técnico dentro de la estructura interamericana, debe ofrecer un espacio de debate político hemisférico en pos de generar políticas públicas efectivas, contribuyendo a la plena e igualitaria participación de las mujeres en los ámbitos civil, político, económico, social y cultural (CIM, 2016).

3.1.1 Actores: mujeres diversas y articuladas

En la última década del Siglo XX, el movimiento feminista contó con una mayor diversidad de activistas, principalmente porque integró a mujeres de distintos ámbitos y sectores. En la OEA, las impulsoras en estos años para trabajar las principales estrategias normativas para la igualdad de género fueron aquellas que tenían una estrecha relación con el escenario global, particularmente por su participación en las conferencias de la ONU. El trayecto en derechos humanos como principio fundamental de la OEA y la CIM respectivamente, allanó el camino para la incidencia del activismo en estos espacios.

Contar con la CIM desde el inicio, delimitó que la OEA ignorara los derechos de las mujeres en la decisiones y formulaciones políticas que emprendiese, convirtiendo esta cooperación interamericana y hemisférica, en un espacio crucial para establecer normativas regionales para atender la problemática de la violencia contra la mujer (Meyer 1999; Friedman 2009) y a su vez, para canalizar las demandas de las redes de activistas, reforzadas durante la década de los años 80 (Roggeband, 2020). Como vimos, las preocupaciones de los temas de género estuvieron ligadas al ritmo que iba tomando el movimiento feminista, especialmente durante los años de transición democrática. Las redes y alianzas de la sociedad civil se reforzaron, creando articulaciones y campañas regionales como herramienta clave para presionar por normativas transnacionales de equidad, especialmente de atención a la problemática de la violencia contra las mujeres que fue un tema central en los encuentros y espacios de debate del movimiento, así como también en las instancias de planificación de la OEA-CIM. Las redes feministas, como el Comité Latinoamericano para la Defensa de los Derechos de las Mujeres (CLADEM) y la Red de Salud de las Mujeres de América Latina y el Caribe (RSMLAC), se involucraron cada vez más en la tarea de promocionar las cuestiones de género y presionar, tanto a nivel doméstico como regional en pos del objetivo. Para la preparación de la Convención de Belém do Pará, muchas de estas redes fueron consultadas y en el caso del CLADEM, hoy se constituye como una organización con estatus consultivo ante la ONU (Chiarotti, 2010).

La estructura de la OEA institucionalizó la participación de la sociedad civil recién en el año 1999 (CP/RES. 759/1217/99), sin embargo, previamente las redes lograron acceder a instancias de la organización, principalmente por medio de expertas en el tema, designadas como representantes de una organización o de un país, así como también a aquellas redes u ONGs en carácter asesor. Dicha incidencia, posibilitó la creación de mecanismos, como las instancias consultivas para determinados objetivos, en busca de una cierta legitimidad ante el visto de sectores de la sociedad civil interesados (Mace, 2020). Contar con la CIM ofreció cierta ventaja al generar la mayoría de las veces la apertura a instancias de diálogo con dichos sectores. La primera de ellas fue la convocada en 1990 por la CIM “Consulta interamericana sobre Mujer y Violencia” para tratar específicamente el tema que venía siendo considerado como central y de mayor preocupación en el plan de acción en vistas del nuevo milenio^[1] (Meyer, 1999). El resultado de esta consulta regional fue la definición que acordaron todos los participantes sobre violencia contra la mujer de manera amplia, no sólo aquella que se ejerce en el ámbito personal y doméstico sino también la violencia institucionalizada, aquella que es ejercida y tolerada por parte de los Estados y que, en su sentido amplio, psíquico, físico y social, constituye una violación de los derechos humanos (Roggeband, 2020). Así fue como se definió la necesidad de un marco legal internacional para atender específicamente este tema

(…) que pudiera establecer la violencia como la forma más grave, severa y persistente de discriminación contra la mujer que, debido a su percepción errónea como un problema privado, constituye una violación de los derechos humanos con características especiales (CIM, 1990:18).

A partir de allí, el trabajo preparativo del proyecto de Convención contó con la convocatoria de dos reuniones de expertas en 1991 y 1993, que arribó a un borrador el cual recibió las recomendaciones de una amplia gama de actores que incluían 16 gobiernos, la Secretaría Ejecutiva de la CIDH, la División de las Naciones Unidas para el Adelanto de la Mujer y las organizaciones de derechos de la mujer^[2] (Roggeband, 2020:143). Cuatro años más tarde, las redes de activistas conforman dos articulaciones regionales contra la violencia doméstica, sexual y, por la despenalización y legalización del aborto: la Red Feminista Latinoamericana y Caribeña contra la violencia doméstica y sexual y, la Campaña 28 de septiembre por la despenalización y legalización del aborto en América Latina y el Caribe, que brindaron una mayor precisión al problema de la violencia más allá del ámbito privado.

3.1.2 Agenda: las violencias contra las mujeres violan los derechos humanos

La preparación de la Convención coincidió con la Conferencia de la ONU sobre Derechos Humanos (Viena, 1993) y la declaración labrada sobre la Eliminación de la Violencia contra la Mujer la cual sentó las bases de la definición como una violación de derechos humanos

Los derechos humanos de la mujer y de la niña son parte inalienable, integrante e indivisible de los derechos humanos universales. La plena participación, en condiciones de igualdad, de la mujer en la vida política, civil, económica, social y cultural en los planos nacional, regional e internacional y la erradicación de todas las formas de discriminación basadas en el sexo son objetivos prioritarios de la comunidad internacional. (Declaración y Programa de Acción de Viena, parte I, párrafo 18)

Estos sucesos preparativos fueron cimientos para una normativa histórica, La Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer aprobada en la ciudad brasileña de Belém do Pará en junio de 1994 (CIM, 1999). El primer capítulo de la Convención define violencia contra la mujer de manera integral, es decir como cualquier acción o conducta, basada en su género, que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como en el privado (Cap. I, art.1). Esta interpretación del problema de la violencia contra la mujer representa un hito a nivel mundial en términos no sólo legales, por su carácter vinculante sino también como herramienta de protección y disputa para el movimiento feminista que cumplió un papel clave en el proceso, tanto al ejercer presión en sus países como a nivel regional para poner en agenda el tema (Friedman, 2009). Esto les permitió llegar más fortalecidas a la Conferencia mundial de Beijing en 1995 en donde las feministas latinoamericanas desempeñaron un rol pionero y activo para incidir en la inclusión integral del tema de la violencia en las conversaciones internacionales (Keck y Sikkink 1998:179). En diciembre de ese mismo año se celebró la Primera Cumbre de las Américas^[3] en la ciudad de Miami cuyas definiciones establecieron un plan de acción y cooperación en diversos asuntos entre ellos, la igualdad y equidad de género. La declaración de principios y el plan de acción incluyen

18. El fortalecimiento del papel de la mujer en todos los aspectos de la vida política, social y económica de nuestros países es esencial para reducir la pobreza y las desigualdades sociales, y promover la democracia y el desarrollo sostenible. (Declaración de Principios Miami, 1994).

18.3 (…) un enfoque de género en los proyectos de cooperación y planificación del desarrollo, y promoverán la realización del potencial de la mujer, elevando su productividad a través de la educación, la capacitación, el desarrollo de sus habilidades y el empleo. (Plan de Acción de Miami, 1994).

La trascendencia de la Convención incidió en la estructura de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la cual creó una Relatoría especial sobre los derechos de las mujeres cuyo primer trabajo fue analizar si las legislaciones nacionales eran compatibles y cumplían con las normativas regionales sobre igualdad y no discriminación (Medina, 1998), sin embargo desafortunadamente, debido a la escasez de recursos humanos, técnicos y financieros los impactos fueron mínimos (Páramo, 2017). Junto a la Corte, ambos organismos de derechos humanos dentro del sistema interamericano se ocuparon de monitorear el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la Convención por parte de los Estados e incluso, son los canales que existen para que la ciudadanía pueda apelar en el caso de incumplimiento o violación, denegada a nivel doméstico. Las sentencias de la Corte en el derecho internacional tienen carácter vinculante, con lo cual sus decisiones imprimen obligatoriedad y sanción inmediata, significando una valiosa herramienta para las organizaciones y redes feministas para presionar en sus países (Roggeband, 2020). Abrir canales y permitir la participación de la sociedad civil, especialmente aquellas organizaciones con trayectoria, para realizar recomendaciones al proyecto de la Convención, demostró la importante contribución que hacen, dando legitimidad a la toma de decisiones.

El cambio de milenio atravesado por crisis socioeconómicas dio lugar a nuevos formatos políticos que habilitaron un fortalecimiento de programas para atender las problemáticas de género en la región. En el año 2000, la OEA lanza el Programa interamericano sobre los derechos humanos de las mujeres y la equidad e igualdad de género (PIA) el cual se comprometía a integrar sistemáticamente la perspectiva de género en todos los órganos y entidades del sistema interamericano con su respectivo sistema de Seguimiento (SEPIA^[4]) respaldado por los jefes de gobierno de las Américas en la tercera Cumbre (Québec, 2000) como un instrumento eficaz para todas las políticas del hemisferio. Paralelamente la CIDH recibió peticiones de audiencia sobre la situación de los derechos de las mujeres en el hemisferio, por parte de las redes regionales de la sociedad civil como el Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL) y CLADEM principalmente pero también han participado el Centro de Estudios para la Defensa de los Derechos de las Mujeres (DEMUS), el Centro de Promoción y Defensa de los Derechos Sexuales y Reproductivos (PROMSEX), la Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, la Red de Mujeres Afrolatinoamericanas, Afrocaribeñas y de la Diáspora y, Amnistía Internacional. Quienes en especial, hicieron un fuerte hincapié sobre los derechos sexuales y reproductivos, para reducir la mortalidad materna, y que aumente el acceso a la justicia; además, sobre la situación de las mujeres indígenas y de las defensoras de derechos^[5]. Durante estos años, la lucha impulsada por organizaciones de la sociedad civil, en especial el CEJIL, en torno a la historia que derivó en el caso de María da Penha vs. Estado del Brasil, cumplió un rol clave para la concientización en relación a la responsabilidad de los Estados en los casos de violencia contra las mujeres (CIDH, Caso 12.051, 2001) y la vía interamericana de apelación ante los obstáculos y negativas a nivel doméstico. El párrafo 56 del informe, explicita

Dado que esta violación contra María da Penha forma parte de un patrón general de negligencia y falta de efectividad del Estado para procesar y condenar a los agresores, considera la Comisión que no sólo se viola la obligación de procesar y condenar, sino también la de prevenir estas prácticas degradantes (…). (CIDH. Informe 54/01. Caso 12.051, párrafo 56)

El SEPIA y la adopción en 2001 de la Carta Democrática Interamericana por parte de la OEA resultaron clave para incorporar el tema como principio y compromiso democrático, así como la intervención de la sociedad civil a su fortalecimiento. El Art. 6 de la Carta establece que “la participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia” y en su Art. 28 que los Estados se comprometen a promover “(…) la plena e igualitaria participación de la mujer en las estructuras políticas (…) para la promoción y ejercicio de la cultura democrática”. El compromiso de una mayor participación de actores derivó en el diseño de un registro^[6] de las organizaciones para conformar una Red de trabajo en las distintas áreas.

El camino durante estos años ligó las agendas constituidas de los temas priorizados, con la creación de instituciones que ahondaremos en el siguiente apartado. En esta línea, en 2002 la CIM crea el Mecanismo de Seguimiento de la Convención Interamericana Para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (MESECVI, aprobada por la OEA en 2004) instrumento de monitoreo y fiscalización para que los Estados rindan cuenta de la implementación mediante un cuestionario y entrega de informes. Su estructura tripartita que conforma el mecanismo de seguimiento representó un nuevo hito en la construcción institucional de la gobernanza de género en la región. Se trata, en primera instancia, que los Estados parte^[7] responsables de cumplir e implementar las normas, eleven informes al respecto; en segunda instancia, la sociedad civil^[8] por medio de organizaciones no gubernamentales también elevan informes llamados Sombra ante la tercera y última instancia del mecanismo, el Comité de Expertas. El mismo lo integran independientes expertas, como su nombre lo indica, designadas por sus países, encargadas de analizar y evaluar el proceso de implementación, tomando los informes elevados y así, llegar a una evaluación más exhaustiva de las situaciones nacionales. Actualmente, son 34 organizaciones que forman parte de la red de Organizaciones de la Sociedad Civil del MESECVI^[9]. Al año siguiente de la creación del mecanismo, en 2005 se llevó adelante la reunión que definió el reglamento y el cronograma de actividades para remitir el primer cuestionario a los Estados Parte sobre la implementación de la Convención. Tales relevamientos serían realizados a partir de las llamadas rondas de evaluación multilateral para luego elevar el Informe anual hemisférico de conjunto.

Entre la elaboración de ese cuestionario para comenzar el relevamiento de informes y, el resultado final de esta primera etapa, con la publicación del Primer Informe Hemisférico en 2008, acontecieron dos sucesos clave de la agenda de género. En 2006 se elevó a audiencia ante la CIDH la situación de feminicidios en América Latina y dos años más tarde el Comité de Expertas aprueba la “Declaración sobre el Femicidio” cuya letra define el concepto y llama a los Estados a que lo incluyan y tipifiquen en sus normativas nacionales^[10]. A partir de estos insumos y diagnósticos, desde la CIM-OEA durante los siguientes años, se formulan programas, capacitaciones, indicadores y guías de aplicación. En especial en el año 2011 donde el foco estuvo puesto en la elaboración de materiales para la incorporación de la perspectiva de género en todas las políticas^[11].

Tras los informes subsiguientes, anuales y hemisféricos, en 2014 se celebró el Foro hemisférico Belém do Pará +20 donde se identificaron avances y lecciones aprendidas durante ambas décadas, así como los desafíos que persisten para la efectiva prevención y erradicación de la violencia. De la celebración de este Foro surgieron dos materiales que reflejan esto. Uno fue la Declaración de Pachuca “para fortalecer los esfuerzos” y, el otro, una Guía para la Aplicación de la Convención. Dentro de esta gran agenda sobre violencias contra las mujeres, niñas y adolescentes, se evidenciaron ciertas violencias específicas que requerían una atención particular. Esto se evidenció en el año 2015 cuando se aprobó la Declaración sobre la Violencia contra las Mujeres, Niñas y Adolescentes y sus Derechos Sexuales y Reproductivos; se publicó una Guía Práctica para la Aplicación del Sistema de Indicadores de Progreso para la Medición de la Implementación de la Convención de Belém do Pará; y se aprobó por parte de una Conferencia de Estados Parte la “Declaración sobre la Violencia y el Acoso Político contra las Mujeres”.

3.1.3 Instituciones: canales de participación para la defensa de derechos

La construcción institucional interamericana de creación de normas es uno de los resultados más sólidos en defensa y promoción de los derechos de las mujeres, especialmente relacionado con la lucha contra la violencia por medio de la Convención y la transversalidad de la perspectiva de género mediante los compromisos asumidos en los planes de acción. Los resultados que se desprenden de la construcción institucional en general con respecto al género, no está limitado al campo de actuación de la CIM, aunque su rol fue clave para la incidencia en todos los ámbitos de la organización. La OEA, a diferencia de cualquier otro bloque de cooperación hemisférico, cuenta con el sistema de derechos humanos que contribuye en gran medida a la gobernanza regional. Es decir, por medio de sus herramientas no sólo la sociedad civil hace parte de la formulación de sus políticas y normativas; sino que también son instancias de apelación frente a una vulneración, negación o bloqueo en los Estados. La consolidación de esa gobernanza social (Van der Vleuten, 2015), como se expuso en el capítulo dos, ha permitido comprender e incorporar transversalmente la dimensión de género.

En este sentido, todas las instancias de cooperación interamericana han establecido una agenda de género por medio de la OEA, así como también promover la participación de las organizaciones involucradas en otros procesos de negociación, como la Cumbre de las Américas. En tanto que la OEA es el órgano más antiguo que cuenta con una extensa trayectoria, su recorrido, acuerdos y compromisos en materia de cooperación política, igualdad y derechos humanos, resultaron para la región una suerte de “norte” hacia dónde ir. Sin embargo, todavía existen importantes límites para una transformación más cabal. Es decir, un verdadero hacer de ese “deber ser”. Un ejemplo de ello se vio reflejado en el Segundo Informe Hemisférico, publicado en 2012 que señala avances en términos de una mayor capacidad de respuesta por parte de los Estados, tanto para informar como para adoptar medidas según los compromisos asumidos. También se incluyó dentro de las conclusiones y recomendaciones para delante, la necesidad de cooperar en conjunto a nivel hemisférico para que el mecanismo pueda fortalecerse. No sólo para que todos los Estados cooperen relevando la información, adoptando medidas o asistiendo a reuniones, sino también con apoyo económico; lo cual fue solicitado al Secretario General.

Como todo proceso que conlleva un tiempo de adaptación, los avances significativos en términos institucionales como son la Convención, el mecanismo de seguimiento y los demás instrumentos de derechos humanos para la defensa de los derechos de las mujeres, establecen el marco para ello. Por tanto, las instituciones creadas en el sistema OEA, lograron al menos tres avances significativos. En primer lugar, una norma marco sobre violencia contra las mujeres que resultó un ícono a nivel mundial. En segundo lugar, fomentar la incorporación de la perspectiva de género en todo el bloque y en los Estados parte. Estos dos elementos, encontraron una forma de efectivizarse a partir de la creación de un mecanismo de monitoreo, en particular de la Convención pero que hace su aplicación, la transversalidad del enfoque de género. Por último, todo lo relativo a los canales de participación de la sociedad civil, desde los años 90 hasta los posteriores años con las publicaciones de los protocolos en busca de aumentar y fortalecer la misma, en especial fueron de suma importancia para el activismo feminista, ya que les habilitó tener una mayor presencia y por consiguiente más oportunidades para la incidencia. Cabe señalar, además que en el caso de las Redes transnacionales de defensa que mencionamos en el apartado anterior, la OEA las ha tenido en cuenta mucho antes que se instituyeran formalmente esos canales de participación. Nos referimos a las instancias consultivas de las principales redes como CLADEM y la RSMLAC a quienes se les pedía recomendaciones ante alguna formulación de políticas y/o programas de su índole. Aunque excede a esta investigación la relación entre los efectos de lo regional en lo local, en términos institucionales resulta importante resaltar que estos marcos de interpretación consagrados a nivel hemisférico, a su vez generan un impacto directo en los niveles domésticos de autoridad^[12] al instar a los Estados a que adecúen sus legislaciones a dichos consensos regionales; al mismo tiempo que, frente a su inadecuación, incumplimiento, vulneración o negación, cuenta con instrumentos para apelar y respaldar el marco de acuerdo en materia de derechos^[13].

3.2. El MERCOSUR

En 1991 se firma el Tratado de Asunción que funda el proyecto de un mercado común entre los países de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Su principal antecedente data en 1986 con la Declaración de Foz de Iguazú, un acuerdo de integración bilateral entre los entonces presidentes de Argentina, Alfonsín y Brasil, Sarney. Dicho acuerdo se logró tras la inauguración del puente Tancredo Neves sobre el Río Iguazú también conocido como el “puente internacional de la fraternidad”, considerado hoy la piedra fundacional de lo que en 1991 dio vida al Mercosur. Este proceso de integración forma parte de la segunda ola de regionalismos (Fawcett & Hurrell, 1995) enfocados en liberalizar el comercio y conformar un mercado entre los Estados parte para lograr la libre circulación de capitales, bienes, servicios y personas. La experiencia de integración del Mercosur ha demostrado ser un regionalismo más bien híbrido ya que su objetivo, logró avanzar hasta el momento a una unión aduanera imperfecta en términos de integración económica, al mismo tiempo que, desarrolló iniciativas de integración en agendas extraordinarias para el proyecto, es decir, del ámbito social y político (Botto, 2015).

En paralelo a los primeros años del proceso Mercosur se desarrolló un aumento del activismo feminista en torno a la Conferencia Regional de América Latina y el Caribe sobre la mujer (Mar del Plata, 1994) preparatoria de la Conferencia de Beijing de 1995. Esos años estuvieron atravesados por un contexto de transición, como vimos en el capítulo uno, donde la crisis de la década perdida como ha sido denominada por la CEPAL aún era reciente y donde se estaban ejecutando las políticas de ajuste estructural con un impacto diferencial y negativo hacia las mujeres. Vis a vis, el proceso de democratización como ventana de oportunidad para instalar la agenda feminista en las políticas públicas, debido a la apertura de espacios de acción de mujeres a través de la consolidación de los mecanismos gubernamentales para el adelanto de la mujer. Este contexto da lugar a que el movimiento se incorpore de manera activa en la conformación del Mercosur (Valdés, 2003:253).

En 1994 se firma el Protocolo de Ouro Preto, complementario al Tratado de Asunción ya que en él se establece la base institucional del bloque. La estructura cuenta con los siguientes órganos por jerarquía, el Consejo de Mercado Común (CMC), Grupo de Mercado Común (GMC), Comisión de Comercio del Mercosur (CCM), Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC), Foro Consultivo Económico y Social (FCES) y la Secretaría Administrativa del Mercosur (SAM).

3.2.1 Actores: mujeres sindicalistas y académicas.

El tema de la mujer y la perspectiva de género, inicialmente se incorporó por medio del FCES, creado con el fin de ser un espacio dedicado a la participación de los actores no gubernamentales. De acuerdo con Abramo y Rangel (2003) el Foro se conforma como la principal instancia del ámbito laboral que formalizó la participación de la sociedad civil en el proceso de integración, de carácter permanente y con representación ciudadana al igual que el Comisión Parlamentaria Conjunta.

La introducción en el Foro de las cuestiones de género se logró a través de feministas de dos sectores de la sociedad civil, preocupadas por las consecuencias indeseadas que tendrían los acuerdos comerciales en las relaciones de género, en desmedro de las mujeres. Estos dos sectores fueron, las académicas por un lado, principalmente a partir de la iniciativa de la CIEDUR^[14] en 1992, a través del desarrollo de seminarios e investigaciones, con el patrocinio de oficinas regionales de Naciones Unidas como la UNIFEM. El eje estuvo puesto en demostrar el impacto negativo que ocasionaría desatender e ignorar la variable de género en los acuerdos comerciales (Valdés, 2003; Orsino, 2011). Y, por otro lado, las sindicalistas, a través de la creación (también en 1994) de la Comisión de la Mujer, dentro de la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur (CCSCS). La Comisión ha trabajado en varias acciones para que la perspectiva de género sea incorporada en todas las decisiones de la Coordinadora y dentro del Observatorio del Mercado de Trabajo del Mercosur (Mestre, 2013).

El objetivo central para ambos sectores no sólo fue procurar una prevención de riesgos al anticipar los severos impactos de los acuerdos comerciales para las mujeres, sino por, sobre todo concientizar sobre la importancia de incorporar la equidad de género como condición y meta en los acuerdos regionales (Espino, 2000). Ambas actoras clave se encontraban con una tensión permanente entre el activismo de incidencia para institucionalizar la política de género en el Mercosur versus la crítica del modelo de desarrollo neoliberal patriarcal con impactos negativos hacia las mujeres (Valdés, 2003).

Los lineamientos de la plataforma de acción de Beijing (1995) resultaron una herramienta provechosa para presionar por una mayor y más activa participación de las mujeres en el bloque, sumado al trabajo de ambos sectores, permitió acercar información actualizada para promover la formulación de políticas de acción afirmativa que eliminen la discriminación contra las mujeres y, ratifiquen los convenios de la OIT (Espino, 2008:2-3). Con esto, las mujeres de los sectores impulsores junto a representantes de las oficinas de la mujer de los Estados parte del Mercosur, parlamentarias e integrantes de organizaciones de mujeres con el apoyo del fondo de desarrollo de la UNIFEM y el patrocinio del BID, el Parlatino, la Fundación Memorial de América Latina, The British Council, la Fundación Fullbright, ONUDI y la OIT, del 31 de julio al 2 de agosto de 1995, realizaron un Seminario Internacional sobre Mujeres y el Mercosur en la FLACSO Brasil en São Paulo (Fausto, et al, 1999). Los resultados que se evidencian de las relatorías destacaron la demanda de una mayor presencia de mujeres en instancias oficiales del proceso de integración que, si bien no obtuvo la articulación esperada, impulsó la conformación del área específica para atender estos asuntos dentro del bloque (Valdés, 2003 y Espino, 2008). Por tanto, los temas estrechamente ligados a las consecuencias directas de un proceso de integración como se propuso el Mercosur, en relación particularmente al ámbito laboral, requirió la influencia de ambos sectores para que no sólo se contemple cuantitativamente a las mujeres dentro de la ecuación, sino que responda a un enfoque de género que permitiera desandar las variables estructurales vinculado al trabajo y las mujeres. Veremos cómo estos temas se traducen en agenda a continuación.

3.2.2 Agenda: igualdad de oportunidades y trato

A partir del año 1998 se institucionaliza la problemática de género en la estructura del Mercosur. Se crea en julio de ese año por resolución del GMC (20/98) la Reunión Especializada de la Mujer (REM). Integrada por representantes gubernamentales cuya agenda estaba destinada a discutir y proponer medidas que atendieran la igualdad de oportunidades principalmente en el ámbito laboral y, en donde participaron organismos gubernamentales para las mujeres, activistas de organizaciones no gubernamentales y de instituciones académicas (Valdés, 2003; Jelin, 2001).

El proceso de institucionalización a través de la REM fue promovido por un grupo de mujeres ligadas a poderes dominantes de la política, principalmente del gobierno de Argentina y, cuya agenda se distanciaba de manera sustancial de la demandada por el movimiento feminista. Este grupo de mujeres, allegado a las gestiones gubernamentales, se organizó en una ONG llamada Foro de Mujeres del Mercosur la cual obtuvo el monopolio como organismo asesor, a través del Acta de Buenos Aires en 1995, al imponer como condición para la participación en la REM, que las organizaciones regionales debían tener filiales en los cuatro Estados miembro, condición que sólo el Foro cumplía (Jelin, 2001). De este modo, la participación diversa de actores en la REM estaba obturada por el Foro quien convocaba a las reuniones de discusión exclusivamente a mujeres empresarias, del mundo político, funcionarias y algunas sindicalistas alineadas a su agenda.

La institucionalización de la reunión especializada demuestra una mayor importancia que fue teniendo el tema en el bloque. De este modo, en 1998 se logró incluir en la Declaración Sociolaboral que todos los trabajadores tienen garantizada (…) la igualdad de derechos, trato y oportunidades en el empleo y la educación, sin distinción ni exclusión por motivos de (…) sexo (CMC Acta 2,1998:3). Esta normativa regional impulsó y habilitó a nivel nacional distintas iniciativas^[15] , con el propósito de incorporar y velar la importancia del acceso de las mujeres a los derechos tanto económicos como sociales, en la agenda pública y política, a fin de lograr una efectiva igualdad de oportunidades respecto a los varones en relación al mercado de trabajo.

El año 2000 marca un momento bisagra en un doble sentido. El cambio de milenio trajo aparejado un conjunto de profundas crisis en todos los ámbitos de la sociedad y en el Mercosur; así como también un avance cualitativo con respecto a las normativas sociales en general^[16] y en particular de género. Por medio de un conjunto de resoluciones obligatorias que establece el GMC, especialmente aquella resolución más transversal, la Res. N° 84/00 para adoptar la perspectiva de género en los diferentes programas, actividades e implementación de políticas, así como la instrucción en todos los órganos y foros de la estructura institucional del Mercosur.

A partir de esta resolución, dos años después, la REM traspasa su dependencia al Foro de Consulta y Concertación Política (FCCP)^[17]. Este pasaje marca una transferencia del tema a áreas relacionadas más a la cooperación política que al ámbito delimitado a la integración económica. Retomando la distinción de Celiberti (2011) de las tres etapas de la REM de acuerdo a la agenda de trabajo que tuvo destinada, de 1998 a 2005 los temas se abocaron a atender la integración y el género desde la educación, la participación política y las medidas para erradicar la violencia contra las mujeres; luego de 2005 hasta el 2007, la REM se ocupó de ampliar la participación a otros actores de la sociedad civil con el propósito político de diseñar mecanismos para incorporar la dimensión de género en el Mercosur; finalmente desde allí hasta el 2011 la reunión destinó sus esfuerzos en dos proyectos centrales, por un lado la propuesta de consolidar registros unificados sobre violencia de género y, por otro lado con el apoyo de la AECID^[18] diseñar medidas que contribuyan a la participación política de las mujeres y la lucha contra la violencia.

El primer lustro del milenio estuvo atravesado por la complejidad de las crisis con el devenir de una renovación política en la mayoría de los Estados de Sudamérica, en particular del Mercosur. Este cambio se caracterizó por el énfasis puesto en las decisiones y los discursos más preocupados por el desarrollo y el bienestar social, fomentando la promoción y protección de derechos humanos y, fortalecer la participación social en el proceso del Mercosur. Además, se concreta el distanciamiento de las políticas alineadas a los Estados Unidos desde la IV Cumbre de las Américas en Mar del Plata, bajo el conocido discurso de “No al ALCA/Acuerdo de Libre Comercio de las Américas”. El Mercosur estaba transitando los años de su relanzamiento desde el ascenso de los nuevos presidencialismos en la región con una afinidad política clara. Durante esos años, las voluntades se plasmaron, por una parte, en la firma del Protocolo de Asunción^[19] y, por otra, la ampliación de los canales institucionalizados de participación social, como la creación del Parlamento del Mercosur (Parlasur) en 2006. En esta línea, además se creó en 2008 el Instituto de Políticas Públicas de Derechos Humanos con el objetivo de contribuir como instancia técnica, de investigación y capacitación para la coordinación de políticas públicas en derechos humanos en la región, cuya agenda prioriza la perspectiva de género y los derechos humanos de las mujeres. La necesidad de continuar fortaleciendo los canales de participación dio lugar a la constitución en 2010 de la Unidad de apoyo a la Participación Social (UPS)^[20].

Durante el transcurso del año 2011 se da un despliegue institucional para la igualdad de género y la situación de las mujeres en el bloque. La REM reconfiguró su estatus, como consecuencia del trabajo desempeñado y la mayor importancia que fueron tomando los temas de género en la región, pasando a ser la Reunión de Ministras y Altas Autoridades de la Mujer del Mercosur (RMAAM, CMC 24/11) que es hasta la actualidad, la instancia de diálogo entre las máximas autoridades de género dentro de la estructura institucional del Mercosur. La RMAAM es quien asesora y propone al Consejo medidas pertinentes y políticas para promover la igualdad de género. La RMAAM está integrada por representantes gubernamentales de género designadas por los Estados parte y asociados^[21]. El traspaso dejó el resultado de un Diagnóstico regional en indicadores de violencia doméstica basada en género en el Mercosur, del entonces proyecto de la REM y la AECID para el “Fortalecimiento de la institucionalidad y perspectiva de género en el Mercosur”.

Por otra parte, en la vigésima segunda Reunión de Altas Autoridades sobre Derechos Humanos del Mercosur^[22] (RAADDHH, CMC 40/04), se estableció el Grupo de Trabajo de Género y Derechos Humanos de las Mujeres, que actualmente funciona como Comisión Permanente. La Reunión y el Grupo, cuentan con la asesoría técnica y de cooperación del IPPDH. Ambos órganos tienen como propósito, incorporar la transversalidad de género en el trabajo de todas las instancias que formulen políticas públicas, priorizando temas como la autonomía económica y física, haciendo hincapié en la salud sexual y reproductiva; la prevención, sanción y erradicación de todas las formas de violencia contra las mujeres, especialmente los femicidios; las políticas de cuidado y corresponsabilidad en las tareas domésticas, de crianza y uso del tiempo y; la paridad de género en todos los ámbitos de toma de decisiones. Este espacio en conjunto con el IPPDH se encarga de monitorear la adecuación normativa a los instrumentos internacionales y regionales de derechos humanos de las mujeres, así como la implementación de políticas públicas con perspectiva de género. A su vez, la participación de actores no gubernamentales dentro de este grupo de trabajo se estipula en cada ocasión donde generalmente se presentan representantes de la sociedad civil y organismos internacionales.

A medida que avanzaban en sus agendas de trabajo la RMAAM y el grupo de género se enfrentaron a un solapamiento y superposición, teniendo que establecer una articulación y coordinación mutua. La sinergia proporcionó la posibilidad de una incidencia más fuerte dentro del bloque, al incluir en todas las decisiones la perspectiva. En este marco, también se aprobó el primer Plan Estratégico de Acción Social (PEAS) que incluyó dentro de sus diez ejes uno sobre la garantía de los derechos humanos y la igualdad étnica, racial y de género. Al año siguiente, con el fin de concientizar sobre el tema, la RMAAM acordó armar un Manual del lenguaje inclusivo y no sexista^[23], con la participación de lingüistas feministas, para erradicar la invisibilización escrita y oral de las mujeres en los discursos y documentos oficiales. Durante el 2012 también el CMC recomendó a los Estados parte la incorporación en sus territorios de la Guía Mercosur de atención a mujeres en situación de trata con fines de explotación sexual, confeccionada por la RMAAM junto a la Mesa técnica contra la violencia.

El desarrollo de la RMAAM, habilitó la aprobación por parte del CMC mediante la decisión n° 13 en 2014 de la implementación de las Directrices de la Política de Igualdad de Género del Mercosur, considerada como el instrumento marco que guía a las instancias del Mercosur en la incorporación de la dimensión de género en su gestión (…), introduciendo la transversalidad de género en (…) dos dimensiones diferenciadas: la dimensión institucional y la dimensión de las políticas regionales (ibíd., 2014:21). Así como la decisión n° 26 de ese mismo año que estableció un mecanismo de articulación para la atención a mujeres en situación de trata internacional, en vistas de la desincronización que persistía con relación a la implementación de la Guía por cada Estado.

3.2.3 Instituciones: de reunión especializada a reunión de ministras y altas autoridades.

La incorporación en la estructura institucional y normativa del proceso del Mercosur, de una agenda de género y consiguientes resoluciones sobre derechos humanos, igualdad y perspectiva de género en ella, es un avance sustancial. A pesar de que persista una importante brecha de implementación efectiva de las reglas, la letra es muy clara en términos de la incorporación de esta perspectiva en las decisiones, programas, políticas y órganos del bloque.

En el período bajo estudio, suceden dos momentos significativos al interior de la organización en materia de género, separados según por su implicancia, los cuales, se entrecruzan y tienen una estrecha relación con el proceso de institucionalización. Sin embargo, en el presente apartado buscamos demostrar cuánto de la institucionalidad impactó en lo concreto y de qué manera esos outputs contribuyen a la gobernanza de género en la región. Los dos momentos son, por un lado, las resoluciones obligatorias emitidas por el GMC en el año 2000, como mencionamos en el apartado anterior, representan un salto cualitativo en la estructura institucional de género en el Mercosur, debido a la Plataforma de Acción de Beijing^[24] y los preparativos de su edición Beijing +5 (Ribeiro Hoffmann, 2020). Las mismas son la Res. N° 37, que exigió a la REM un relevamiento de proyectos y programas con incidencia sobre la mujer en el Mercosur; la N° 79 que instó a los Estados parte a realizar diagnósticos nacionales sobre la violencia doméstica para diseñar normativas acorde; la N° 83 sobre coordinación y unificación de los registros nacionales para la construcción de indicadores regionales con el fin de desarrollar políticas públicas destinadas a revertir la situación desigual de las mujeres en todos los ámbitos y; la N° 84 que vimos en el apartado anterior, como la más revolucionaria (Ribeiro Hoffmann, 2020) para el bloque, ya que la perspectiva de género debía ser incorporada en absolutamente toda la arquitectura institucional y política.

Por otro, las decisiones emitidas por el CMC en 2006, la N° 12 sobre la trata de personas, especialmente aquellas con fines de explotación sexual de mujeres, niñas y niños, exigió a la REM que realice una campaña de prevención; la N° 24 que creó a la RMAAM como vimos y el consiguiente proceso de transición entre la reunión especialidad y de ministras, la elaboración de una Política de Igualdad de Género que vio la luz en 2014 con la publicación de las Directrices. En las sucesivas reuniones una vez conformada la RMAAM y reglamentado su funcionamiento, se habilitaron espacios específicos para los subtemas dentro de la problemática de género, estructurados en mesas de trabajo u comisiones, desde agricultura familiar, derechos sexuales y reproductivos con mayor énfasis en las actas de las reuniones de 2012 y 2013 y, fundamentalmente lo relacionado los lineamientos de la política regional de igualdad de género, en especial sobre todo el proceso de integración (RMAAM, Actas 01/12 y 01/13).

Para el movimiento de mujeres y feministas organizadas en diversas agrupaciones, de distintos sectores y expertas en el tema, el resultado más significativo fue poder incidir en este espacio regional. Si bien, al observar las actas de las distintas reuniones, la participación suele ser limitada^[25] y algunos temas no prosperaron, como las reiteradas propuestas para atender a nivel regional los derechos sexuales y reproductivos; se evidencia la importancia que tiene este nivel “más allá del Estado” para la sociedad civil, que no sólo incide en estos espacios, sino que les habilita una herramienta más para disputar a nivel doméstico la promoción de normativas de género. El esquema institucional del Mercosur desde su primera etapa muestra una temprana apertura a la participación de la sociedad civil. Y luego del relanzamiento, durante los primeros años del milenio, se amplían y fomentan los mecanismos para ello. Tanto desde los sectores sindicales, como desde la academia y luego por medio de las organizaciones sociales feministas, estos canales ofrecen una mayor posibilidad de incidencia a lo largo del proceso.

Con relación a su compromiso con la perspectiva de género con otros regionalismos, como la UE, la RMAAM ha recomendado al GMC la incorporación de la perspectiva de género en los acuerdos regionales e internacionales firmados por el bloque. Un valioso y actualizado análisis sobre la transversalidad de género en el acuerdo UE-Mercosur realizado por Ribeiro Hoffmann, sostiene que “el Mercosur se ha convertido en una organización proactiva en este dominio, no sólo un receptor de normas, sino también un empresario y exportador de [ellas]”^[26] (2020:125). La conclusión a la que arriba la autora, lo hace desde un estudio detallado sobre la relación que existe entre los bloques desde los intereses e identidades que no necesariamente se enfrentan pero que tampoco se complementan. Este análisis si bien excede a la presente investigación, le aporta la caracterización sobre los mecanismos de género con los que el Mercosur cuenta para transversalizar el enfoque. Lo que significa que, a pesar de la importante brecha de implementación de estos instrumentos^[27] debido a su limitada oferta vinculante, es posible observar su contribución a la gobernanza de género en cuanto a los canales de participación y las decisiones obligatorias sobre el tema en la arena regional.