Octavi de la Varga Mas

Cuando los espacios metropolitanos de un determinado territorio se institucionalizan, es decir, acaban creando un nuevo nivel de gobierno o agencia pública, suelen generar mucho miedo desde instancias nacionales. Los espacios metropolitanos, cuando se institucionalizan, son vistos como elementos disruptivos porque se solapan sobre los municipios, no encajan a nivel provincial o regional, desde el Estado-Nación se ven como un contrapeso de ese poder. Los grandes conurbanos tienen un peso económico y poblacional muy grande, Seúl agrupa casi el 50% de la población de Corea del Sur y eso tiene un impacto: reconocer una administración local que incorpora el 50% de la población de un país tiene elementos, supone reconocer su peso poblacional, económico y político en las dinámicas de la nación.

El elemento político no es menor. ¿Cuántos intendentes que han estado liderando un espacio metropolitano, ya sea gran ciudad metropolitana o área metropolitana, han luego hecho carrera a nivel nacional? Lo vemos bastante en Europa, en África, en Asia, en América: los gobiernos metropolitanos son vistos como actores disruptivos. 

Esté o no esté institucionalizada, la realidad metropolitana existe. Cuando hablamos de área metropolitana parece que nos referimos a un modelo institucional, por eso prefiero hablar de “espacios metropolitanos”. Y cada vez es más necesario tenerlos en cuenta, porque hay muchos elementos que afectan al día a día de la ciudadanía y que necesitan una perspectiva metropolitana: elementos como la movilidad, la vivienda, el policentrismo, la gestión de residuos que necesita, en los grandes conurbanos, una mirada metropolitana o, como mínimo, una coordinación de políticas metropolitanas. 

Siempre hay un conflicto entre ciudades metropolitanas y periféricas, metrópolis y ciudades intermedias, entornos rurales y urbanos. Pero es un falso debate, las metrópolis no van a desaparecer. Eso sí, existen modelos diversos. En Europa, hay un modelo metropolitano más de ciudades pequeñas pero que articulan un territorio. Pero en África, en América Latina el crecimiento de las metrópolis va a continuar. Entonces ¿cómo incorporamos una perspectiva que tenga en cuenta esa mirada metropolitana? 

Muy pocos países la tienen. En el caso de España, solo existe un área metropolitana reconocida institucionalmente. Esta área metropolitana existía en los 80 (que es la de Barcelona) y, por temas de poder político, fue suprimida pero, finalmente, volvió a ser reconocida. Se creó otra en Ferrol, Galicia y duró 2 o 3 años y fue también eliminada por estos elementos de contrapoder. En otros espacios, en cambio, empieza a plantearse que hay que dar respuestas metropolitanas a esta realidad (en Málaga o en Sevilla). 

No existe un modelo metropolitano único y eso lo tenemos que tener en cuenta. Cuando se quiere plantear o analizar si un país necesita tener metrópolis o áreas metropolitanas, se piensa mucho en un modelo a legislar y en crear modelos institucionales antes de hacerse una serie de planteamientos que para nosotros son claros:

1. El primero es el liderazgo y la voluntad política: qué liderazgos hay para que exista y qué consensos políticos hay para que se generen esos espacios metropolitanos y se reconozca esa realidad metropolitana. Sin liderazgo y voluntad política no hay nada.
2. El segundo elemento básico es una versión compartida del territorio: cómo vemos el territorio, qué queremos ser de mayores como territorio. Lo anterior supone tener visiones compartidas que, además, dentro de un mismo estado, seguramente no van a ser iguales para todas las realidades metropolitanas. Buenos Aires, Córdoba, Rosario son realidades territoriales muy diferentes, por tanto, también reflejan una visión territorial, un modelo de desarrollo y un modelo urbano, donde seguramente habrá coincidencias, pero seguramente habrá otras cosas que tengan que ser diferentes. Pero hay que construir esa visión antes de pensar qué queremos hacer. 
3. Identificar la necesidad de marcos legales administrativos o institucionales que pueden ser también muy diversos.
4. Muchas veces se generan espacios metropolitanos sin recursos, no hay recursos financieros para la gestión de esas políticas metropolitanas. Tampoco se invierte en generar capacitaciones, en generar equipos técnicos que entiendan las dinámicas metropolitanas. Muchas ciudades no cuentan con personal preparado. Pero yendo mucho más allá, hay que pensar incluso que, aunque no exista una realidad, el impacto que puede tener la política que desarrolla la ciudad central para el resto del territorio puede ser brutal. Y al revés también, que los municipios alrededor de este espacio metropolitano no tengan en cuenta la existencia de ese espacio metropolitano puede irles en contra. Se necesita, tanto desde la vertiente política como técnica, una mirada urbana pero también estratégica metropolitana. 
5. Finalmente, al iniciar procesos de metropolización o institucionalización de las metrópolis, es clave incorporar en el debate a la ciudadanía y también a los actores del territorio porque si no no funciona. Muchas veces la ciudadanía puede pensar que estamos generando un nivel más de administración donde va a haber más funcionarios cobrando, donde va a haber más gasto pero que no va a aportar nada. 

Los elementos previamente mencionados son muy importantes a la hora de lanzar y profundizar el debate metropolitano. 

Con respecto a los modelos, se identifican cuatro que muchas veces van en progresión. Hay modelos cooperativos, en los cuales no hace falta un marco legal, se basan en la voluntad de los intendentes/intendentas de un entorno metropolitano de colaborar juntos; por ende, lo bueno es que no es necesario generar institucionalidad, pero depende también, muchas veces, de esa voluntad y de los vaivenes o mandatos políticos. De todas formas, a veces, puede funcionar bien en determinados territorios.

Otros modelos son la generación de agencias técnicas específicas, sobre todo porque –y eso vinculado con lo que planteábamos al principio– la realidad metropolitana muchas veces se descubre a partir de la necesidad de gestionar servicios que no pueden quedar interrumpidos en el territorio, en el conurbano, lo que sería básicamente la movilidad, la gestión de los residuos, la gestión del agua y el saneamiento y a veces el tema de la vivienda. Pero incluso esas agencias técnicas pueden no responder al mismo territorio. Por ejemplo, en Barcelona, está el Área Metropolitana de Barcelona con ciertas competencias, que abarca 36 municipios, pero también está la Autoridad Metropolitana del Transporte que cubre un espacio mucho más grande que la propia Área Metropolitana de Barcelona, y ahí surge la cuestión de que quizás se necesite crear agencias técnicas para ciertas problemáticas a las que hay que dar respuesta, teniendo en cuenta que el mismo territorio metropolitano puede variar según enfoques funcionales. 

Luego tenemos el modelo de una unidad supramunicipal que, sin eliminar a los municipios en ese entorno metropolitano, coordina ciertas políticas con el mandato político. En este marco, hay toda una serie de políticas consensuadas entre los municipios de ese territorio que se delegan a la autoridad metropolitana. Y, obviamente, también se le delegan o traspasan competencias para ganar en eficiencia y economía de escala. 

Por último, está el modelo de fusión, en donde se fusionan todos los municipios del conurbano y se crea una única administración metropolitana o municipal. Estamos viendo cada vez más cómo, muchas veces, la persona que dirige ese entorno metropolitano, cuando hay áreas metropolitanas, es elegida entre los alcaldes de ese entorno metropolitano. Esta es una elección de segundo nivel o indirecta porque la ciudadanía no participa; eso lleva también a esa desconexión de la ciudadanía en relación a las políticas metropolitanas. 

Gente que trabaja en áreas metropolitanas muy consolidadas plantea que el hecho de que la ciudadanía no sepa mucho qué hacen estas instituciones conlleva que no haya un control ciudadano. En consecuencia, se generan instituciones metropolitanas opacas que se encuentran lejos de la ciudadanía, lo que redunda en un mal funcionamiento de la institución.

Hay otros modelos metropolitanos, donde el presidente o el gobernador metropolitano es mandatado por el gobierno nacional –ha sido el caso, hasta hace poco, en Santiago de Chile– pero vamos viendo, poco a poco, que cada vez se reclama más que haya un mandato directo de los dirigentes de los entornos metropolitanos por la ciudadanía para darle legitimidad. 

De todas formas, hay que destacar que no hay un modelo único, sino que depende de las realidades territoriales o las necesidades del territorio. 

La membresía como metrópolis está relacionada con el número de habitantes que un territorio debe tener para ser considerado un área metropolitana o gran ciudad; tiene un requisito mínimo de un millón de habitantes. Inicialmente hablábamos de áreas metropolitanas pero, actualmente, hablamos cada vez más de espacios metropolitanos porque ya no es tan importante qué tipo de institucionalidad tiene ese entorno metropolitano, sino que lo importante es esa misma realidad metropolitana y su encaje en el territorio. De hecho, entre nuestra membresía se encuentran regiones; ciudades metropolitanas que engloban territorios rurales; tenemos áreas metropolitanas como Barcelona que es una institución especializada que agrupa municipios; ciudades como Madrid, como Buenos Aires; provincias o city-regions (como Gauteng, ciudad-región que agrupa tres metrópolis, una metrópolis de metrópolis); megaciudades. En resumen, tenemos muchas formas organizativas muy diferentes que nos llevan a analizar las dinámicas metropolitanas y qué respuesta es mejor según el territorio. Insistimos, no hay una receta única. 

La Asociación Mundial de las Grandes Metrópolis ha aprobado, recientemente, el Plan Estratégico de Metrópoli 2021-2023, en donde se identifican cuatro retos para las metrópolis y sobre todo para los grandes conurbanos:

1. El crecimiento urbano imparable, vinculado a las desigualdades, fenómeno que se da mucho en los entornos metropolitanos y, por tanto, hay que dar respuestas metropolitanas vinculadas a elementos como el policentrismo o la humanización de esos entornos metropolitanos. 
2. La legitimidad pública: ¿qué legitimidad tienen las instituciones metropolitanas y cómo se articulan con los gobiernos nacionales, con los otros niveles de gobierno y con la ciudadanía? 
3. La disrupción digital, es decir, el impacto de los elementos de la digitalización y la transformación digital en la economía, en la gestión de servicios. Esto afecta a todos los niveles de gobierno, pero en los entornos metropolitanos su impacto es brutal. 
4. La resiliencia, ya no solamente vista desde una perspectiva ambiental sino también resiliencia social, económica, que van de la mano. Se trata de ver cómo esos entornos metropolitanos pueden dar respuesta a muchos de los problemas que se generan actualmente.

Todo esto siempre se desarrolla desde la perspectiva de la gobernanza. Sin una buena gobernanza no pueden funcionar estos entornos metropolitanos.

Para finalizar, me gustaría introducir unas preguntas: ¿dónde comienza y dónde acaba la metrópoli? El problema de querer institucionalizar el espacio metropolitano es que cuando se haga quede corto y que, por ende, la realidad metropolitana sea mayor que la institución que se hubiera creado. 

Otra reflexión refiere a los modelos que tenemos actualmente de diseño de administración territorial: ¿son válidos o vivimos estancados en un modelo casi del siglo XIX? Sobre todo, en Europa y América Latina donde prima ese modelo de cuatro niveles: municipio y/o ciudad; provincia o departamento; región y estados; estado central o gobierno nacional. A nivel local quizás tenemos que ir a modelos diferentes. No todo el territorio debe tener el mismo modelo de administración local. Esto representa un reto, porque obviamente desde el Estado-Nación es mucho más fácil definir tipos de modelos y que se aplique, en todo el territorio, el mismo modelo. La pregunta anterior se ve claramente en los entornos metropolitanos, ya que la realidad metropolitana o el modelo metropolitano no puede ser el mismo, incluso dentro del Estado Nación, para Buenos Aires, para Córdoba o para Rosario. 

Este debate se está empezando a poner sobre la mesa. Y tal vez pronto aceptemos que sobre un mismo territorio debemos tener una serie de elementos que reconozcan esa realidad metropolitana para, a posteriori, utilizar diferentes “ingredientes” según la realidad de cada territorio metropolitano del que estemos hablando. Y eso es un reto porque añade complejidad al debate metropolitano. 

No existe el “café para todos”: diseñar una legislación que diga que serán áreas metropolitanas las que tengan tantos kilómetros, tanta población, se articularán de esta manera, tendrán estas competencias, puede llevar a modelos inútiles o forzados. De nuevo, dependerá del territorio, porque no todas las áreas han de tener las mismas competencias o no se han de diseñar de la misma manera o no es necesario que tengan el mismo instrumento legislativo o administrativo de gestión. 

Personalmente, donde veo que los procesos de metropolización están avanzando y se están dando estos debates, es donde van de la mano no solamente del gobierno, sino de la academia, para buscar esos modelos más innovadores y despolitizar –en lo que hay que despolitizar– el debate, y también donde se incluye a los actores del territorio y se pueden generar consensos. 

Por último, me gustaría hacer una referencia a la pandemia y sus consecuencias para los espacios metropolitanos. Nos hemos dado cuenta de que, con la pandemia, no se han generado nuevos problemas. A lo que nos enfrentamos es a los problemas metropolitanos que ya teníamos, a esas desigualdades urbanas, a las desigualdades o fracturas sociales que hay en los grandes espacios metropolitanos, a ese modelo de desarrollo urbano salvaje de infraestructuras duras que no habían puesto a las personas en el centro, que deshumanizaban. Se vuelve necesario generar ese policentrismo, recuperar todo el tema de la renaturalización de los espacios urbanos, de recuperar el espacio público, de generar esa ciudad de los barrios, de cómo hacer una ciudad mucho más policéntrica e integrar todos los aspectos de infraestructuras verdes en estos entornos metropolitanos.