Aportes iniciales para un debate necesario

Víctor Mazzalay, Indiana Ubelhartt, Paula Velez, Carolina Micheli, Constanza Maldonado, Mariana La Valva
y Micaela Montani^[1]

I. Introducción

Una de las problemáticas más importantes y más difíciles que aborda tanto la gestión de lo político como la gestión de lo público^[2] tiene que ver con lo metropolitano por lo compleja que es la realidad circunstancial de lo metropolitano. En nuestro país, no hay estudios que hayan abordado el estudio del fenómeno metropolitano de manera completa y acabada. Entendemos que, entre otras, por dos razones: por las características del objeto de estudio, que tiene numerosas aristas y aspectos que se manifiestan en una dinámica cambiante, lo que provoca que cada observación es parcial y espacio-temporalmente situada. Por otro lado, cada observador lo hace desde un lugar distinto, desde una perspectiva disciplinar y personal dentro de su especialidad. Quizás este conjunto de trabajos permita avanzar en una visión multiaspectival e interdisciplinar, no completa y acabada porque ningún objeto se puede observar de manera completa, que nos permita comprender mejor el fenómeno para dar mejores soluciones.

El asunto a cuestionar por nosotros, desde nuestra mirada politológica, es lo metropolitano en su aspecto o dimensión socio-política y cómo lo socio-político se desarrolla en lo metropolitano. Para esto, la primera cuestión que nos parece importante es definir qué es lo metropolitano, qué es el gobierno y qué es la gobernanza metropolitana. Entonces, a partir de allí podremos ir esclareciendo este asunto desde los distintos lugares y aspectos desde los cuales cada uno de los invitados, cada uno de los investigadores está observando el fenómeno.

Cuando indagamos los términos metropolitano y gobernanza, abordamos categorías conceptuales que tienen una amplia y profunda polisemia. Es decir, hay muchas acepciones sobre qué es lo metropolitano y qué es la gobernanza que, desde luego, implican que sea más difícil lograr acuerdos entre quienes piensan las situaciones y quienes tienen que tomar las decisiones públicas. ¿Qué es lo metropolitano y cuáles son sus problemas? ¿Es el problema del transporte?, porque además tenemos un asunto de segregación espacial y un problema de tránsito, y de las aguas y sus cuencas y ríos, Entonces, ¿cómo articulamos todo en una sola cosa? ¿Se puede articular toda una sola cuestión? ¿Hacerlo tiene sentido? ¿Para qué? ¿Por qué? ¿Qué nos aporta una institucionalidad metropolitana?

Sobre estas cuestiones, hay una multiplicidad de canales y vertientes, de formatos y propuestas de solución, que provocan incertidumbres en el momento de la toma de decisiones. Los decisores se preguntan ¿cuál es la opción correcta para nuestra metrópolis? ¿Qué debemos hacer? ¿Cuáles son los problemas que debemos resolver y cómo debemos hacerlo? En realidad no hay una respuesta que sea correcta y otras que sean incorrectas, sino que muchas veces cada una de las propuestas es correcta para el objeto, el lugar y el tiempo que se está observando.

El aspecto de la problemática que nuestro equipo viene trabajando es sobre la gobernanza metropolitana. El primer objetivo de este trabajo, entonces, será identificar lo metropolitano y algunas particularidades del fenómeno de metropolización en Argentina. En segundo lugar presentaremos algunas cuestiones conceptuales sobre el gobierno y la gobernanza metropolitana que permitan abordar un diálogo más fructífero, y finalmente algunas reflexiones finales sobre este debate.

II. La metropolización en Argentina

II.1. El espacio y lo metropolitano

La primera cuestión es comenzar a pensar qué es lo metropolitano. Existen distintas miradas y enfoques que abordan lo metropolitano, algunas lecturas sugieren que lo metropolitano tiene que ver con un problema de escala, es decir, si existe una gran escala urbana, en torno a una ciudad de gran tamaño. En este caso y en primera instancia, debemos identificar si emergió como un problema de conglomeración, un problema de aglomeración, de conurbación, etc. Sin embargo, en las últimas décadas surgió la idea de que lo metropolitano es un fenómeno que se puede producir sin la aglomeración o conglomeración, esto es, sin que se encuentren dos o más unidades urbanas conurbadas.

Es en los 90 cuando se comenzó a hablar de regiones metropolitanas y no de áreas metropolitanas, concepto que refería principalmente al fenómeno de conurbación. Allí tenemos una primera cuestión: ¿estamos hablando de un área o de una región? Cuando se refiere a área, la primera acepción del término remite a aglomeración, conglomerados conurbanos (el caso originario que tenemos en Argentina, Buenos Aires, es el conurbano). Pero en las últimas tres décadas se observa como un fenómeno urbano global, la existencia de regiones con características y problemáticas similares a las denominadas áreas metropolitanas. La literatura en las últimas décadas sugiere que esto es producto del aumento de las interdependencias.

Si bien cada enfoque teórico aborda esta cuestión desde su lugar, desde el institucionalismo las problemáticas serían de interjurisdicción y de autoridad; desde el lenguaje funcionalista se ha hablado de disfunciones sociales o políticas o de prestación de servicios públicos; y desde el lenguaje más economicista se habla de externalidades y de bienes públicos.

Estos procesos se enmarcan en lo que algunos estudios de la geografía urbana sugieren como reescalamiento regional. En términos generales, la regionalización implica un cuestionamiento a la territorialización vigente de las instituciones que ordenan y regulan el espacio de interacción social. El reescalamiento emerge en los 70-80 cuando los cambios sociales, económicos y políticos comenzaron a generar procesos de reescalado supraurbano en la espacialidad de las funciones y dinámicas sociales y económicas; y es en los 90 cuando parte de la literatura especializada comienza a reflejar estos cambios con la problematización de las escalas, diferenciándose así de la concepción clásica de la cuestión urbana como una única unidad geográfica que encerraba una entidad homogénea y evidente^[3].

Allí tenemos una primera cuestión: si lo metropolitano es un problema de gran escala o si es un problema de multiplicidad de unidades jurisdiccionales. Entonces la pregunta que debemos hacernos es si la escala es una condición necesaria para definir lo metropolitano o si la problemática metropolitana obedece, en términos de gestión, a asuntos que se han denominado últimamente como interjurisdiccionalidad, dilemas de acción colectiva, o bien una trampa de las decisiones conjuntas, como decía Scharpfen en la década de 1980. Debemos acordar, entonces, si lo que define lo metropolitano es una gran ciudad de uno o más millones de habitantes, o si lo define la existencia de una multiplicidad de unidades político-administrativas con jurisdicciones relativamente autónomas, lo que genera problemáticas de coordinación, de gestión y/o de gobierno. Eso es importante porque luego tendrá incidencia en las distintas formas de gobernar lo metropolitano.

Particularidades del caso argentino

Pensemos en el caso de Argentina. Nuestro país no está exento de las tendencias globales, las cuales se expresan con algunas particularidades. Según el trabajo de Lanfranchi, Cordara, Duarte, Giménez Hutton, Rodríguez & Ferlicca (2018):

… los 33 GAU’s [Grandes Aglomerados Urbanos] del país están expandiéndose de forma acelerada y, de continuar con esta tendencia, en los próximos diez años podrían consumirse unas 100 mil hectáreas de suelo, generando ciudades extensas y difusas que se caracterizan por su baja densidad, la separación de usos del suelo y mayores niveles de segregación social^[4]

Veamos la ubicación de los aglomerados que identifica INDEC en Argentina.

Pero ¿cuáles de estos aglomerados urbanos están implicados en un fenómeno metropolitano? Para mostrar la diferencia de criterios, tomemos, por ejemplo la siguiente diferencia: para Lanfranchi y Bidart, en su trabajo titulado Gobernanza metropolitana en América Latina y el Caribe, del año 2016^[5], la realidad metropolitana es estudiada en ciudades de más de un millón de habitantes, mientras que Daniel Cravacuore (2017) señala que lo metropolitano en Argentina incluye incluso aglomerados de menos de 100000 hb.^[6]

El fenómeno de la metropolización está indefinido. Está en tensión permanente con la territorialización de la distribución de competencias jurídico-institucionales del Estado, un Estado federal y con autonomía municipal de rango constitucional. Es difícil contar con estudios que provean información actualizada y concentrada de los espacios metropolitanos. El INDEC publica sus estadísticas en aglomerado, mayores a 500.000 habitantes o mayores a 100.000 habitantes. Por caso, tenemos diez grandes aglomerados que define el INDEC y estima su población para 2020 y hay otros de los que, hasta el momento, disponemos información del año 2010^[7]. Pero ¿qué pasa con los términos de la institucionalización? Porque la definición de aglomerado del INDEC es una definición geográfico-demográfica, no es la definición de ciudad, que es lo que le da carácter institucional, ni de metrópolis. Una localidad, en términos de INDEC, puede ser una parte de una metrópolis o bien una ciudad tener dos localidades. Además, las definiciones del ejido urbano van variando en el tiempo y están afectadas por las regulaciones institucionales de cada provincia. Por ejemplo, en el caso Córdoba, hace una década, el INDEC tomaba como una localidad diferente a un barrio que está dentro del ejido municipal de la Ciudad de Córdoba (Barrio Arenales) y éste, junto con la ciudad de Malvinas Argentinas con la cual está conurbado, no estaban incluidos en los estudios de EPH del Gran Córdoba que realiza el INDEC. Allí tenemos un ejemplo de la característica institucionalidad del caso argentino, cada provincia establece su propio régimen municipal, que puede entrar en tensión con las dinámicas urbanístico-demográficas, y esta tensión entre ambos factores impacta en las estadísticas que se estiman desde el organismo nacional.

Pero qué pasa en términos de la metropolización. Porque si todos los aglomerados poblacionales son metrópolis por tener un cierto tamaño, lo metropolitano es un fenómeno socio-demográfico independiente de la institucionalidad, y en ese caso habría que acordar a partir de qué tamaño una población comienza a ser metropolitana. Sería una cuestión similar a consensuar tamaño poblacional y categoría institucional; por ejemplo, en Córdoba las poblaciones con menos de 2000 habitantes son comunas, entre 2000 y 10.000, municipios y más de 10.000, ciudades.

Los casos argentinos que observamos muestran la existencia de interdependencias entre unidades locales o ciudades más allá de la aglomeración o conurbación, se trata de una dinámica regional socio-urbana funcional. Las distancias ya no separan como en otras épocas, las autopistas facilitan el flujo de las relaciones sociales, incluso aquellas que presuponen mayor cercanía; un indicador de esto es, por ejemplo, el hecho de recorrer 80 kilómetros de distancia desde Puerto Madryn para hacer compras en un supermercado ubicado en Trelew y luego volver a casa. Esto denota una dinámica urbana metropolitana regional muy similar al fenómeno metropolitano que es producto de la aglomeración y conurbación.

Por tanto, se configura en un espacio regional de interdependencias, con o sin conurbación, en el plano de las dinámicas sociales, económicas, urbanas, culturales, etc., es decir, en los distintos aspectos de la vida en sociedad que encuentran una multiplicidad de unidades político-administrativas para su resolución y configuran así, como efecto, una interdependencia institucional entre diversas unidades político-administrativas. Esta problemática de la interinstitucionalidad es muy frecuente, se presenta incluso en espacios regionales menores a 100.000 habitantes, por ejemplo, en la provincia de Córdoba, localizamos los casos de Jesús María-Colonia Caroya-Sinsacate-Colonia Vicente Agüero; Villa María-Villa Nueva; Río Segundo-Pilar; etc.

¿Cómo se gobierna un espacio metropolitano? ¿Cómo debe ser la institucionalidad metropolitana? Esta respuesta está condicionada a la definición de qué es lo metropolitano. Es decir, ¿depende de que se construya un ente metropolitano (una institucionalidad) o hay una realidad metropolitana independientemente de la construcción o la institucionalización de un órgano que se defina como metropolitano y se encargue de gobernar, ordenar, coordinar, gestionar esta cuestión de lo metropolitano? O bien hay una situación metropolitana cuando existen varias unidades institucionales (intermunicipalidad, como sostiene Cravacuore, 2017). Exista o no un organismo que se autodefina como metropolitano, e independientemente también de la aglomeración geográfica y los aspectos socio-urbanísticos, esto implica una tensión entre la demografía de aglomeración, las relaciones socio-urbanas y, por otro lado, formatos institucionales.

II.2 Reescalamiento y coordinación interinstitucional metropolitana en Argentina

La emergencia de organismos metropolitanos

En la tabla 1 se observa que la institucionalización de lo metropolitano va asociada a los tamaños de las aglomeraciones poblacionales pero no necesariamente, no parece ser causa suficiente. No es un efecto directo que implique que desde cierto tamaño poblacional se empieza a ser metrópolis y automáticamente se institucionaliza. Esto es así porque tenemos una enorme diversidad institucional. ¿Esto se debe a una problemática de Argentina? No, es frecuente en diversas geografías del planeta. Hay estudios que han trabajado sobre estas cuestiones vinculadas a cómo se articula la gestión y el gobierno de lo metropolitano. La literatura norteamericana de los años 50-60 ha sido un ejemplo de esto y el fenómeno ha ganado un nuevo interés en los estudiosos en las últimas décadas^[8]. En la última década los estudios muestran una diversidad de órganos de gobierno y gobernanza metropolitana no solo entre países, sino también dentro de los países analizados. En un estudio internacional sobre regiones metropolitanas, Ahrend, Gamper & Schumann^[9] encuentran que de 263 áreas metropolitanas analizadas, 178 tenían organismos institucionales metropolitanos, es decir, el 68%. De ellos, 48 órganos institucionales tienen derecho a imponer leyes o reglamentos vinculantes. A lo largo de las décadas, se observa que solo en algunos casos se construyen gobiernos metropolitanos, con diversos alcances y resultados, por lo que no parece una condición necesaria ni que asegure un mayor bienestar en el espacio metropolitano.

Veamos algunos elementos de la experiencia argentina en este asunto en la siguiente tabla.

Tabla 1: Aglomerados y reescalamiento político-institucional metropolitano

Aglomeración demográfica		Reescalamiento político-institucional metropolitano
Aglomerados	Población	Organismo metropolitano	Definición institucional de área o región metropolitana (gobiernos locales que la integran)
Gran Buenos Aires	15.397.410	Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) (2012) / Gabinete Metropolitano (2015)	Conformado por 41 gobiernos locales: Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Berisso, Brandsen, Campana, Cañuelas, Ensenada, Escobar, Esteban Echeverría, Exaltación, Ezeiza, Florencio Varela, Gral. Las Heras, Gral. Rodríguez, Gral. San Martín, Hurlingham, Ituzaingó, José C. Paz, La Matanza, La Plata, Lanús, Lomas de Zamora, Luján, Malvinas Argentinas, Marcos Paz, Merlo, Moreno, Morón, Quilmes, Pilar, Presidente Perón, San Fernando, San Isidro, San Miguel, San Vicente, Tigre, Tres de Febrero, Vicente López, Zárate.
Gran La Plata	893.844	Es parte de AMBA
Mar del Plata	643.598	NO
Gran Córdoba	1.562.487	NO
Gran Santa Fe	533.667	Ente de Coordinación del Área Metropolitana (ECAM) (2016)	Conformado por 12 gobiernos locales: la ciudad de Santa Fe, Santo Tomé, Recreo, Sauce Viejo, San José del Rincón, Arroyo Leyes y Monte Vera.
Gran Rosario	1.320.733	Ente de Coordinación Metropolitana (ECOM) (2016)	Conformado por 28 gobiernos locales: Acebal, Álvarez, Alvear, Arroyo Seco, Carmen del Sauce, Capitán Bermúdez, Coronel Domínguez, Empalme Villa Constitución, Fighiera, Fray Luis Beltrán, Funes, General Lagos, Granadero Baigorria, Ibarlucea, Pavón, Pérez, Piñero, Pueblo Andino, Pueblo Esther, Ricardone, Rosario, San Lorenzo, Soldini, Villa Constitución, Villa Gobernador Gálvez y Zavalla.
Gran Mendoza	1.024.388	Consejo de Coordinación para el Área Metropolitana (UNICIPIO) (2016)	Conformado por 7 gobiernos locales: Las Heras, Mendoza Capital, Guaymallén, Godoy Cruz, Maipú, Luján de Cuyo y Lavalle.
Gran San Juan	535.339	NO
Gran Salta	635.447	Mesa de Coordinación Metropolitana (MCM) (2016)	Conformado por 8 gobiernos locales: Salta Capital, San Lorenzo, Cerrillos, La Merced, La Caldera, Vaqueros, Campo Quijano y Rosario de Lerma
Gran Tucumán-Tafí Viejo	899.931	Mesa de Coordinación Metropolitana (MCM) (2017)	Conformado por 6 gobiernos locales: San Miguel de Tucumán, Yerba Buena, Tafí Viejo, Alderetes, Banda del Río Salí y Las Talitas.
Gran Bahía Blanca	291.327	NO
Gran Paraná	264.076	Comisión Intermunicipal Área Metropolitana Gran Paraná (CIAMGP) (2016)	Conformado por 5 gobiernos locales: Colonia Avellaneda, Oro Verde, Paraná, San Benito, Sauce Montrull.
Posadas	319.469	Mesa de Coordinación Metropolitana (MCM) (2017)	Conformado por 4 gobiernos locales: Posadas, Garupá, Candelaria y Encarnación.
Gran Resistencia	385.726	NO
Comodoro Rivadavia-Rada Tilly	175.196	NO
Corrientes	346.334	NO
Concordia	149.450	NO
Formosa	222.226	NO
Neuquén-Plottier	341.301	Mesa de Acuerdos Metropolitana (MAM) (2017)	Región Metropolitana de Confluencia (de carácter biprovincial), conformado por 12 gobiernos locales: Neuquén, Plottier, San Patricio del Chañar, Centenario, Senillosa y Vista Alegre (provincia de Neuquen), Allen, Campo Grande, Cinco Saltos, Cipolletti, Contralmirante Cordero y Fernández Oro (provincia de Río Negro).
Gran Santiago del Estero	358.633	NO
Gran Salvador de Jujuy	310.106	NO
Río Gallegos	95.796	NO
Gran Catamarca	195.055	Entes de Coordinación de Áreas Metropolitanas (ECAM) (2018)	Conformado por 3 gobiernos locales: San Fernando del Valle de Catamarca, San Isidro y San José.
La Rioja	178.872	NO
Gran San Luis	182.414	NO
Gran Santa Rosa	114.486	NO
Ushuaia-Río Grande	111.905	NO
Gran Río Cuarto	163.048	NO
Gran San Nicolás de los Arroyos	145.857	NO
Rawson-Trelew	129.702	Mesa de Coordinación Metropolitana (MCM) (2016)	Área Metropolitana de VIRCH-Valdés, conformada por 6 gobiernos locales: Trelew, Gaiman, Rawson, Veintiocho de Julio, Dolavon y Puerto Madryn.
Viedma-Carmen de Patagones	73.322	NO

De los 31 aglomerados demográficos identificados por el INDEC que tomamos para nuestro análisis, 11 de ellos han constituido un organismo metropolitano, y dos de estos aglomerados constituyen un único organismo que los contiene (Gran Buenos Aires y Gran La Plata). INDEC los diferencia, pero ambos son parte del AMBA y constituyen el Gabinete Metropolitano. Este es el caso más complejo de nuestro país, primero por el tamaño poblacional (más de 16 millones de habitantes), segundo por la cantidad de unidades de gobiernos locales (41) y tercero porque intervienen dos unidades político-jurídicas de nivel provincial, la provincia de Buenos Aires (40 municipios) y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que tiene estatus constitucional especial y que dispone de una autonomía importante para la coordinación metropolitana por su tamaño y recursos.

Un elemento a considerar en el caso argentino es el efecto del programa DAMI (Programa Desarrollo de Áreas Metropolitanas del Interior) que está financiado por el BID y que comenzó a implementarse a fines de la primera década del siglo XXI. Entendemos que ha sido relevante porque este programa parecería impulsar la institucionalización de lo metropolitano, mejor dicho, un reescalamiento institucional de escala metropolitana en diversas áreas y regiones de nuestro país. En la tabla 2 vamos a ver una asociación entre el programa de la DAMI y el armado de la institucionalización de un organismo metropolitano, 9 de los 10 organismos metropolitanos relevados coinciden con el Programa DAMI. Los otros casos se forman a partir de los aglomerados Gran Rosario, Gran Mendoza, Gran Tucumán, Gran Salta, Gran Posadas, Neuquén-Plotier, Rawson-Trelew. En el caso de Salta existe la Mesa de Coordinación Metropolitana, pero se constituye sobre procesos previos de coordinación e incluso sobre otro organismo intergubernamental previo, el CORINDES. Salta ejemplifica que en algunos casos el incentivo del programa DAMI se da para fortalecer un proceso previo, mientras que en otros empuja hacia su iniciación. Los caso de Tucumán y Rosario, al igual que el caso Salteño, son ejemplos de que lo metropolitano no es un estado determinado al cual se llega, sino un proceso que a lo largo del tiempo va variando, y que el programa DAMI interviene para favorecer y fortalecer ese proceso de reescalamiento institucional.

En la provincia de Santa Fe se configuraron dos organismos metropolitanos, el ECAM en el Gran Santa Fe y el ECOM en el Gran Rosario. El ECOM es parte del programa DAMI, mientras que el ECAM no. ¿Por qué se conforma el ECAM en Santa Fe sin ser parte del Programa DAMI? La explicación parece devenir de una ley provincial para la construcción y el reconocimiento de las regiones metropolitanas. Es decir que encontramos diversos incentivos y regulaciones desde niveles provinciales que condicionan el armado y los procesos de reescalamiento institucional metropolitano. Situaciones similares a Santa Fe encontramos en la provincia de Catamarca con la Ley Provincial 5.564, de 2018, que establece un Régimen General de Entes de Coordinación de Áreas Metropolitanas en Catamarca; y en la provincia de Entre Ríos con la Ley Provincial 13532 del año 2018, que establece el Régimen General para la Constitución y Reconocimiento de Entes de Coordinación de Áreas Metropolitanas, bajo la cual se estructura el Área del Gran Paraná. Así se configura la institucionalidad metropolitana en los grandes aglomerados urbanos de Argentina, tres de los diez aglomerados de más de 500.000 habitantes no conformaron un organismo interinstitucional^[10].

Pero hay otro aspecto en relación con el concepto metropolitano: ¿qué sucede con las unidades más pequeñas? ¿Son metropolitanas o no? De los 21 aglomerados que define el INDEC como menores a 500.000 habitantes (según el Censo 2010), cinco de ellos han conformado un organismo interinstitucional metropolitano, tres casos vinculados al programa DAMI y dos promovidos por una ley provincial. Bajo el estímulo del programa DAMI se configuraron el Gran Posadas, 319.469 habitantes; Neuquén-Plottier, 341.301 habitantes; y Rawson y Trelew, 129.702 habitantes. Pero en estos casos se observa que la configuración interinstitucional metropolitana suma otros gobiernos locales, y esto genera un espacio geográfico regional más amplio que el aglomerado poblacional base; por ejemplo en el caso de Rawson y Trelew se sumaron Gaiman, Puerto Madryn, Veintiocho de Julio y Dolavon. Esto muestra claramente que el reescalamiento institucional metropolitano supera el fenómeno de la aglomeración y conurbación, valga como ejemplo que Puerto Madryn está ubicado a una distancia de 80 kilómetros del aglomerado Rawson-Trelew separado por monte nativo y fauna autóctona.

Coordinación metropolitana sin organismo metropolitano

Hay algunos aglomerados que no configuraron un organismo interinstitucional metropolitano, como se observa en la tabla 1. ¿Qué sucede en estos aglomerados? ¿Existe en ellos coordinación y tareas metropolitanas? Para aproximarnos a una respuesta a estos interrogantes, observemos la tabla 2, donde se muestran otros eventos y foros de coordinación metropolitana sobre objetos particulares, independientes de organismos metropolitanos específicos.

Tabla 2: Otros eventos y foros de coordinación metropolitana

Aglomerados	Otros eventos y foros de coordinación metropolitana sobre objetos particulares, independientes de organismos metropolitanos específicos*
Gran Buenos Aires	1) Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) 2) Gabinete Metropolitano (GM) 3) Constitución de una Agencia de Transporte Metropolitano (ATM) entre el Estado nacional, provincia de Buenos Aires y Ciudad Autónoma de Buenos Aires 4) Programa Desarrollo de Áreas Metropolitanas del Interior (DAMI)
Gran La Plata	1) Programa Desarrollo de Áreas Metropolitanas del Interior (DAMI)
Mar del Plata	1) Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE)
Gran Córdoba	1) Corporación Intercomunal para la Gestión Sustentable de los Residuos del Área Metropolitana de Córdoba Sociedad Anónima (CORMECOR) de 2014 2) Instituto de Planificación del Área Metropolitana de Córdoba (IPLAM) creado en 2007, es un organismo del gobierno de la provincia de Córdoba
Gran Santa Fe	1) Ley provincial (Nº 13.532/2016) de Entes de Coordinación Metropolitana integrados por gobiernos locales y el gobierno provincial (ECM) 2) Programa Desarrollo de Áreas Metropolitanas del Interior (DAMI) 3) Programa Municipal de Inversiones (PROMUDI)
Gran Rosario	1) Ley provincial (Nº 13.532) de Entes de Coordinación Metropolitana por gobiernos locales y el gobierno provincial (ECM) 2) Plan Estratégico Rosario Metropolitano (PERM) de 2008 3) Programa Desarrollo de Áreas Metropolitanas del Interior (DAMI)
Gran Mendoza	1) Plan de Acción del Área Metropolitana de Mendoza (PAAMM) 2) Proyecto Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos Zona Metropolitana de la provincia de Mendoza (PGRSUZMPM) 3) Consejo de Coordinación de Políticas Públicas para el Área Metropolitana de Mendoza del año 2016 4) Programa Desarrollo de Áreas Metropolitanas del Interior (DAMI)
Gran San Juan	1) Plan de Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Juan (PLAM-SJ), del gobierno de la provincia de San Juan, en 2015. 2) Centro de tratamiento integral de residuos sólidos urbanos y asimilables creado por el gobierno de la provincia, incluye ocho departamentos del Gran San Juan
Gran Salta	1) Autoridad Metropolitana de Transporte (AMT), dependiente del gobierno provincial 2) Conformación del ente metropolitano CORINES en 2008 3) Programa Desarrollo de Áreas Metropolitanas del Interior (DAMI)
Gran Tucumán-Tafí Viejo	1) Sistema Metropolitano de Tucumán (SMT) 2) Programa Desarrollo de Áreas Metropolitanas del Interior (DAMI)
Gran Bahía Blanca	1) Proyecto Diálogos Metropolitanos Bahía Blanca 2030 (DMBB) 2) Plan de Acción Bahía Blanca Coronel Rosales, Planificando el Desarrollo Sostenible Metropolitano (PABBCRPDSM)
Gran Paraná	1) Acueducto Metropolitano Gran Paraná (AMGP) impulsado por el gobierno provincial 2) Ley Provincial 13532 del año 2018. Régimen General para la Constitución y Reconocimiento de Entes de Coordinación de Áreas Metropolitanas
Posadas	1) Planta para la Gestión de Residuos Urbanos y Voluminosos en el Área Metropolitana (AMPGC) 2) Programa Desarrollo de Áreas Metropolitanas del Interior (DAMI)
Gran Resistencia	1) Ente Regulador de Transporte (ENRETRA) dependiente del gobierno provincial 2) Iniciativa de reactivación del Tren Metropolitano (RTM) del gobierno provincial 3) Agencia Abierta de Cooperación al Desarrollo (AACODE); coordinación entre Chaco y Corrientes
Comodoro Rivadavia-Rada Tilly	NO
Corrientes	1) Agencia Abierta de Cooperación al Desarrollo (AACODE) (coordinación entre Chaco y Corrientes)
Concordia	NO
Formosa	NO
Neuquén-Plottier	1) Agencia Metropolitana de Transporte de la Confluencia (AMTC) 2) Mesa Ejecutiva de la Región Metropolitana Confluencia (MERC) 3) Forma parte del Programa Desarrollo de Áreas Metropolitanas del Interior (DAMI II) 4) Gestión Integral de los Residuos Sólidos Urbanos (GIRSU)
Gran Santiago del Estero	NO
Gran Salvador de Jujuy	NO
Río Gallegos	NO
Gran Catamarca	1) Plan Estratégico Integral (PEI) entre los municipios de la Capital, Valle Viejo y Fray Mamerto Esquiú 2) Plan Estratégico territorial (PET) del gobierno provincial 3) Ley 5.564, de 2018, Régimen General de Entes de Coordinación de Áreas Metropolitanas en Catamarca
La Rioja	NO
Gran San Luis	1) Plan de Regionalización de Plantas de Tratamiento y Reciclados de Residuos Sólidos Urbanos (RSU), de iniciativa provincial
Gran Santa Rosa	NO
Ushuaia-Río Grande	NO
Gran Río Cuarto	1) Plan Estratégico y Código de planeamiento urbano para el aglomerado urbano del Gran Río Cuarto (PECPUAURC) (año 2011)
Gran San Nicolás de los Arroyos	NO
Rawson-Trelew	1) Programa Desarrollo de Áreas Metropolitanas del Interior (DAMI)
Viedma-Carmen de Patagones	NO
* El listado de foros y eventos no es exhaustivo, sino indicativo.

En la provincia de Buenos Aires, Mar del Plata no tiene un organismo metropolitano pero, como se ve en la tabla 2, se constituyó una sociedad específica que se encarga de la coordinación ambiental metropolitana. En el caso del Gran San Juan se logró una coordinación en el espacio metropolitano para la gestión de los GIRSU (Gestión Integral de los Residuos Sólidos Urbanos) promovida por el gobierno provincial y, también, el diseño de un Plan de Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Juan, en el ámbito institucional del gobierno provincial.

Es similar el caso del Gran Córdoba, donde no existe un organismo metropolitano pero sí existen iniciativas de coordinación metropolitana hasta este momento. Sin embargo, en el caso cordobés, por un lado observamos un órgano de gobierno provincial, IPLAM –Instituto de Planificación Metropolitana– que promovió la sanción de una Ley Provincial 9841, regulación de los usos del suelo en la Región Metropolitana de Córdoba”. Pero esta ley requiere para su vigencia la adhesión de los gobiernos locales, municipios y comunas. El desempeño de esta experiencia en la última década indica una gran fragilidad ya que incluso en caso de adhesión municipal, los municipios no pierden la potestad de cambiar esa regulación desadhiriéndose a la ley provincial en cualquier momento. Por otro lado, en el mismo Gran Córdoba se observa la creación de CORMECOR, Corporación Intercomunal para la Gestión Sustentable de los Residuos del Área Metropolitana de Córdoba Sociedad Anónima, que es una iniciativa de los gobiernos locales para solucionar un asunto específico.

En el aglomerado Bahía Blanca encontramos el Plan de Acción Bahía Blanca Coronel Rosales, Planificando el Desarrollo Sostenible Metropolitano; en el Gran Resistencia vemos Iniciativa de reactivación del Tren Metropolitano (RTM) del gobierno provincial; en Corrientes encontramos la Agencia Abierta de Cooperación al Desarrollo (AACODE), que muestra una coordinación entre Chaco y Corrientes, dos gobiernos locales de dos provincias distintas; y en el Gran Río Cuarto el Plan estratégico y código de planeamiento urbano para el aglomerado urbano del Gran Río Cuarto (PECPUAURC).

Estos casos y experiencias muestran que, independientemente de la existencia de un organismo metropolitano, existen iniciativas de coordinación para problemáticas metropolitanas impulsadas por los gobiernos provinciales y por algunos organismos nacionales. Por otro lado, hay iniciativas desde abajo, de los propios gobiernos locales que establecen redes de coordinación horizontal para abordar objetos y problemáticas concretas.

Entonces, volvamos a nuestras preguntas, ¿hay una construcción de una institucionalidad metropolitana? ¿Cómo se arma, cómo se empiezan a articular distintos formatos para la coordinación, el gobierno o la gestión de las problemáticas metropolitanas? Los casos que observamos en la tabla 2 y en los párrafos anteriores muestran una coordinación que podría denominarse “bajo la sombra de la jerarquía”, como sugiere Scharpf, esto es, promovida por la jerarquía (el gobierno provincial) pero con la necesidad de coordinación horizontal (entre gobiernos locales), producto de las autonomías municipales.

De manera similar observamos que en algunos casos donde sí se crearon organismos metropolitanos, en paralelo se dan iniciativas y situaciones de coordinación metropolitana por fuera del marco de los organismos creados. Por ejemplo ATM (Autoridad Metropolitana del Transporte) en Salta es un organismo provincial con autonomía de la Mesa Metropolitana. Entonces, encontramos que en los aglomerados conviven distintas formas de coordinación, algunas jerárquicas desde el gobierno provincial, otras más horizontales entre gobiernos locales, y otras mediante la configuración de una interinstitucionalidad específicamente metropolitana.

Por tanto, tenemos otro elemento además del alcance y el formato institucional. Es importante conocer el proceso, si es desde abajo hacia arriba o de arriba hacia abajo. Es decir, si ya se han conformado organismos metropolitanos que reescalan institucionalmente las competencias y funciones, habría que preguntarse ¿qué o cuáles objetos de regulación o coordinación se han logrado institucionalizar como de escala metropolitana (un proceso de arriba hacia abajo)?; o bien, por otro lado, si no existen organismos metropolitanos creados por ley, desde abajo hacia arriba, ¿qué objetos de coordinación o regulación se reescalan metropolitanos y bajo qué formatos institucionales? En este asunto, nuestra experiencia indica que no se trata de procesos conformados por una racionalidad técnica, hay que observar la dinámica y la lógica de lo político que está presente condicionando los procesos de reconfiguración y reescalamiento institucional.

Entonces, ¿a qué nos referimos con gobernar espacios metropolitanos? ¿Lo metropolitano es propio de un tamaño poblacional de gran escala o remite a una situación de interdependencia institucional en la resolución de lo común, o a una combinación de ambas condiciones? Será esta una cuestión a decidir por cada estudioso del fenómeno o cada decisor público que pretenda intervenir. Pero una vez que definamos qué es lo metropolitano la pregunta que sigue es ¿cómo gobernamos estos espacios metropolitanos? ¿Cuál es el mejor formato? Para esto será importante aclarar algunos conceptos que nos permitan abordar el debate.

III. Gobierno y gobernanza en espacios metropolitanos. La necesidad de aclaraciones conceptuales

El fenómeno de lo metropolitano conlleva dos elementos interconectados, el reescalamiento de la dinámica y relaciones sociales y económicas, por un lado, y un proceso de reescalamiento de las instituciones políticas encargadas de la conducción y regulación social, por otro lado. Las transformaciones sociales y demográficas favorecen que se configuren arenas complejas en las cuales intervienen una multiplicidad de actores gubernamentales y no gubernamentales de niveles locales, regionales, subnacionales, nacionales e incluso supranacionales. De modo tal que la coordinación socio-política y la resolución de lo común presenta un elevado grado de interdependencias.

En la cuestión del gobierno en el espacio metropolitano, la tarea de los gobiernos resultaría en coordinar agencias gubernamentales interdependientes. Esto implicaría abordar el debate sobre cuál es el mejor formato institucional para este fin. Existen numerosas propuestas y experiencias internacionales que advierten una gran variedad de formas institucionales e interinstitucionales que emergen y se configuran en virtud del fenómeno metropolitano. La mayoría se refiere a la distribución-concentración de la autoridad regulatoria, tomemos como ejemplo la propuesta de Enid Slack (2007)^[11], quien intenta sistematizar los tipos de formatos institucionales en 6 tipos: 1) un solo nivel de gobierno fragmentado (ej. Houston), donde cada unidad de gobierno local se encarga de resolver dentro de su jurisdicción territorial; 2) un solo nivel de gobierno consolidado, suelen emerger de procesos de anexar o amalgamar unidades locales en una sola, que se encarga de estos asuntos dentro de sus fronteras (ej. Madrid, Toronto); 3) gobierno de dos niveles, que implica un órgano de gobierno de nivel superior (región, distrito o área metropolitana), que se suma al nivel local (ciudades, pueblos, aldeas, municipios, etc.) y con una distribución de competencias y autoridad entre los dos niveles (ej. Barcelona); 4) cooperación voluntaria entre unidades locales, implica un reestructuración “mínima” basada en la cooperación voluntaria entre unidades de gobierno existentes en la aglomeración o región, sin estatus institucional permanente e independiente; puede tomar diferentes formas que van desde arreglos informales entre municipios hasta acuerdos intermunicipales más formales como entes o mancomunidades (ej. Bologna).

Existen en la clasificación de Slack (2007) dos formatos que escapan al criterio de niveles de autoridad intervinientes en torno a un único objeto, “lo metropolitano”, y atienden situaciones especiales dadas por objetos concretos de coordinación en el espacio metropolitano: el formato 5) “distritos especiales de propósito único” se conforman para proporcionar servicios municipales para varios municipios o gestionar servicios regionales con externalidades; esta modalidad de cooperación suele emerger donde existen gobiernos locales fuertes y autónomos (ej. en Estados Unidos los distritos especiales brindan educación, transporte, agua y gestión de residuos, desarrollo económico y otros servicios). Y el formato 6) que destaca el rol de los niveles superiores de gobierno como centros de coordinación. Esta otra opción de gestión de asuntos metropolitanos implica que niveles superiores de gobierno (nacional o provincial/estatal) se hagan cargo de ciertas funciones, como la planificación regional, la economía regional o el desarrollo; otro rol podría ser el de facilitar acuerdos intermunicipales para mejorar la coordinación de servicios como agua, gestión de residuos y tránsito (ej. en Australia, el transporte esproporcionado a nivel metropolitano por el nivel supralocal de gobierno, como en el caso de Salta que destacamos arriba).

No hay un formato claramente mejor o más eficiente. Si bien nuestra intuición nos dice que mientras más se centralice, hay menos complejidad y más eficiencia, las experiencias muestran que las áreas metropolitanas con un órgano de gobierno no son necesariamente menos policéntricas en su estructura de gobierno que aquellas áreas que no tienen un único organismo. Si bien algunos órganos de gobierno metropolitano reducen la policentralidad administrativa y se centralizan en una sola autoridad, aumentan el policentrismo administrativo al agregar centros de toma de decisiones sin reducir sustancialmente la influencia de otros^[12].

Una parte de la literatura observa el fenómeno metropolitano ya no desde la perspectiva del gobierno sino desde la gobernanza metropolitana. Los estudios de la gobernanza, pese a su polisemia, han realizado un aporte sustantivo para comprender los sistemas políticos complejos como los espacios metropolitanos. Para este trabajo, simplificaremos diversidad de enfoques y la polisemia de la gobernanza en dos grandes corrientes: por un lado una concepción sugiere que se trata del modo de gestión que se caracteriza, y lo diferencia de otros, por ser una gestión de cooperación; es decir que hay gobernanza cuando hay cooperación. Este es el enfoque que prevalece en la mayoría de los organismos multilaterales, en los centros de pensamiento que promueven algún tipo de orientación política; y es por eso que proponen avanzar “hacia la gobernanza” entendida como cooperación, transparencia, gobierno abierto y buenas prácticas. Son enfoques con un carácter prescriptivo. Una segunda corriente propone pensar analíticamente la gobernanza como el modo en que resuelve lo común. Es una mirada más bien académica, más del orden de los debates dentro de la Ciencia Política, de las Ciencias de la Administración, de las ciencias sociales en general. Quisiéramos destacar que, pese a las diferencias, ambos enfoques sugieren que lo común se resuelve en una arena en la que interviene una multiplicidad de actores interdependientes, gubernamentales y no gubernamentales, con variados grados de autonomía y poder.

Así como sucede con el concepto de lo metropolitano, debemos ser claros respecto de qué vamos a entender por gobierno y por gobernanza de/en los espacios metropolitanos, porque este asunto también va a afectar el diálogo que se propone en nuestro país sobre esta problemática. Por ello, con base en la propuesta de Bob Jessop^[13], que diferencia gobierno multinivel de gobernanza multinivel, sugerimos distinguir conceptualmente entre un gobierno de lo metropolitano y una gobernanza metropolitana. El gobierno de lo metropolitano referiría, así, al diseño institucional gubernamental o intergubernamental que opera en diversos niveles de la estructura de mando jerárquica del Estado, generando acciones, políticas y regulaciones en el espacio que se defina como metropolitano. Por su lado, la gobernanza metropolitana implicaría jerarquías enredadas y una compleja interdependencia entre actores gubernamentales y no gubernamentales en torno a objetos o bienes comunes.

Finalmente, sugerimos sumar una nueva cuestión al debate. Si ya advertimos dos elementos conceptualmente enmarañados que nos darían múltiples alternativas de lecturas, sobre lo metropolitano y sobre el gobierno y/o gobernanza, agregaríamos otro elemento que nos parece interesante, en virtud del análisis de los casos argentinos que arriba mostramos, y también de los estudios internacionales que se conocen. Lo plantearíamos en un formato de disyuntiva, presente tanto para el análisis como para la gestión política: ¿sería mejor si tomamos el espacio/escala metropolitana como un objeto de gobierno o gobernanza, o sería más conveniente tomar el gobierno o gobernanza de objetos concretos en espacio/escala metropolitana?

Por ejemplo, la clasificación establecida en los estudios de la OECD de 2014 y otros estudios internacionales en general observan como objetos de gestión el transporte, la planificación urbana, el desarrollo económico, los residuos, el agua, el saneamiento, la energía; la educación; el turismo; la cultura; la salud; la vivienda; el manejo de cuencas; la recaudación, etc. Muchas de estas cuestiones se ven abordadas en los casos de los aglomerados de Argentina estudiados arriba, principalmente transporte, planificación, residuos, ambiente, servicios. En los casos de Argentina analizados no se observa una uniformidad de este tipo, todos los objetos en todos los casos. Tampoco emergen asuntos, estas temáticas u objetos de gobernanza de manera uniforme en todos los espacios metropolitanos, en algunos casos emergen algunos objetos y en otros no, y cada objeto en cada caso es abordado con una particular coordinación y formato institucional.

Es decir, si nuestro asunto es la gestión pública, ¿gestionamos lo metropolitano o gestionamos los objetos que se presentan en un espacio, escala o situación metropolitana (según la definición que adoptemos de esta última)? En otras palabras, gestionamos lo metropolitano, entendiendo por esto todos los objetos comunes que hay dentro del espacio definido como metropolitano, o gestionamos cada uno de esos objetos comunes que están en el espacio. Esta distinción nos abre otra perspectiva. De un lado, una primera intuición que indicaría una centralización de la institucionalidad para todo el espacio metropolitano y sobre todos los objetos y asuntos. En este caso, el debate sería cuál es la mejor institucionalidad, la más eficiente, la más democrática, etc. Pero por otro lado, se podría diferenciar cada objeto o asunto común y definir si tiene un alcance o implicancias metropolitanas, y en ese caso comenzar a pensar cómo lo gestionamos, cuál es el modo o el formato de gobierno o gobernanza para éste, y para cada objeto particular.

Esta última cuestión sería más propicia de la perspectiva de la gobernanza, que observa que existe interdependencia entre una multiplicidad de actores en arenas policéntricas y complejas. En esta perspectiva la gobernanza no es solo una forma institucional, es decir, una estructura institucional determinada encargada de gestionar un servicio en un espacio metropolitano, sino un modo de coordinación socio-política en un sistema policéntrico que implica ambos elementos, la estructura institucional más una estructura de interdependencia entre actores gubernamentales y no gubernamentales.

Cada objeto de coordinación socio-política implicaría una arena determinada en la cual, además de encontrar actores estatales de distintos niveles, con distintas capacidades jurisdiccionales y una autoridad fragmentada, encontraría actores no gubernamentales de diversos estamentos. Implica dejar de concebir una sociedad Estado-céntrica, en la que hay un único gobierno que tiene el poder suficiente para lograr la coordinación metropolitana de todos los asuntos. Por el contrario, significa asumir que en el espacio metropolitano existen distintos gobiernos autónomos del mismo nivel que el Estado, gobiernos locales, más gobiernos de otros niveles y, además, actores de la sociedad civil y del mercado que están involucrados en resolver cuestiones, objetos y asuntos comunes. Así se definen las problemáticas, y cada problemática implica una particular constelación de actores.

Entonces existen diversos objetos metropolitanos de resolución interdependiente, por ejemplo, una obra pública, o la gestión de una cuenca, o un servicio público, la seguridad, el desarrollo económico, etc., cada uno es diferente y se resuelve en un marco institucional y una constelación de actores concreta. La pregunta que emerge entonces es: ¿debemos definir el mismo marco político-institucional para todos los objetos comunes? Para empezar, en las situaciones concretas actuales cada objeto tiene distintas estructuras institucionales, una particular distribución de competencias entre actores gubernamentales y distinta constelación de actores. Es por esto que sugerimos preguntarnos: ¿sería el mismo marco institucional y organismo interinstitucional el mejor para todos y cada uno de estos asuntos metropolitanos? Estas son algunas de las cuestiones que deberemos resolver en el debate que estamos iniciando en nuestro país.

IV. Consideraciones finales

No hay conclusiones sobre cómo gobernar los espacios metropolitanos ni cuál es la mejor manera de hacerlo. Sí podemos compartir algunas reflexiones y un conjunto de preguntas e intuiciones que emergen de la observación de los casos argentinos y de estudios previos. Creemos que al inicio del debate que estamos comenzando con este ciclo de conferencias, debemos identificar las preguntas para pensar, reflexionar e identificar las cuestiones centrales que permitan un mejor discernimiento a la hora de tomar decisiones. Sin dudas es necesario estudiar más y profundizar a partir de los datos que disponemos, que emergen de estudios previos, sobre nuestras regiones metropolitanas. Por supuesto reconocemos que las cuestiones sobre lo metropolitano exceden la dimensión de lo socio-político que abordamos nosotros, hay cuestiones técnicas que tienen que ver con la gestión de servicios, la regulación, y otras que abordan otros equipos de investigación de nuestro país y que seguramente serán un aporte sustantivo.

Nuestra indagación para la conferencia tuvo como fin el poner en cuestión algunos aspectos conceptuales que permitan iniciar un debate más fructífero sobre lo metropolitano, el gobierno y la gobernanza. ¿Qué define lo metropolitano? Pensamos que este fenómeno socio-demográfico excede una mera cuestión de tamaño poblacional, más bien indica la interdependencia socio-funcional en un espacio o región que configura un mundo social, es decir, un mundo de relaciones sociales que atraviesan fronteras político-administrativas y, de ese modo, se produce la interdependencia entre unidades jurídico-políticas. De allí es que los diseños político-institucionales vigentes encuentran un límite para resolver asuntos u objetos públicos y comunes, y esto produce la interinstitucionalidad.

¿Cómo gobernamos los espacios metropolitanos? Dicho de otra manera, ¿cómo regulamos/coordinamos la vida social en los espacios metropolitanos? A un mundo social de regulación multinivel, en los espacios metropolitanos se suma la interdependencia institucional para resolver asuntos comunes. De este fenómeno parecen haber dado cuenta los casos de los aglomerados argentinos; se muestra una tendencia a coordinar los espacios metropolitanos con una diversidad de formatos institucionales e interinstitucionales, y sobre una diversidad de objetos, coordinación y regulación de la vida social, prestación de servicios y obras, planificación regional y urbana, etc. En algunos de los casos estudiados se observa un impulso local o regional, en otros el impulso proviene de iniciativas del gobierno nacional o provincial; y en muchos de ellos una combinación de impulsos y formatos institucionales.

El fenómeno no es solamente producto del diseño de las competencias y la territorialidad de las unidades jurídico-políticas y su combinación. Creemos que la cuestión de base, la interdependencia, implica que los sistemas socio-políticos son más complejos porque además de la interjurisdiccionalidad propia de una autoridad estatal fragmentada, se observa en muchos casos y objetos (por ejemplo, en el desarrollo) la pérdida de centralidad del Estado y la emergencia de actores no gubernamentales con poder y autonomía. Se configura así una gobernanza multinivel y policéntrica que es necesario comprender en el proceso de gobernar los espacios metropolitanos.

Esa estructura social de interdependencia económica, de interdependencia política se ve condensada en cada uno de los aspectos metropolitanos; y la cuestión que deberemos indagar es cómo reescalamos institucionalmente el gobierno de lo metropolitano. ¿Será el mismo marco institucional y organismo interinstitucional el mejor para todos los casos, para cada uno de estos asuntos metropolitanos y para cada espacio metropolitano de nuestro país? Nuestra intuición, a partir de los estudios previos, señala que debemos ser cuidadosos y avanzar adaptando el diseño institucional o interinstitucional a cada caso y a cada objeto que requiera una coordinación metropolitana, para no caer en la creación de nuevas instituciones y organismos formales vacíos e inefectivos.

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