Cecilia Schneider

1. Qué es la gobernanza: algunas definiciones

Antes de comenzar a problematizar y plantear algunas de las principales cuestiones que dominan hoy por hoy el AMBA en tanto región socioespacial y geográfica sin una institucionalidad política uniforme que la gestione, quiero comenzar precisando la noción misma de gobernanza.

Como se sabe, el término (governance) adquirió relevancia ‒no solo teórica sino también práctica‒ a mediados de los 90 en el contexto de la globalización y las sucesivas reformas del Estado de bienestar. El debate acerca de su relevancia se inició primeramente en Europa para luego ser introducido en América Latina, fundamentalmente a través de los organismos multilaterales de crédito (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo), en tanto expresión cuasi inevitable de la modernización de la gestión estatal.

Esta introducción interesada del término por dichos organismos ‒también vinculados a los procesos de descentralización y privatización de servicios ocurridos durante esa década (Pirez, 2018)‒ tuvo como contracara, a nuestro juicio y el de otros autores, desincentivar debates productivos acerca de la utilidad o no del concepto para el análisis de la implementación de las políticas públicas (Zurbrigen, 2011). Asimismo, ello contribuyó a la preeminencia de un determinado enfoque de la gobernanza en la región.

En este sentido, y en primer lugar, es necesario puntualizar que el enfoque de la gobernanza está lejos de ser homogéneo, contempla una gran variedad de perspectivas teóricas no fácilmente compatibles entre sí: bajo esta etiqueta suelen encontrarse miradas que minimizan el rol del Estado y que normativa y acríticamente la asocian con lógicas de coordinación e interdependencia consensuales^[1] (Sorensen y Torfing, 2009; Kooiman, 2003), o aquellas otras interpretaciones ‒con las que acordamos‒ que la entienden como una forma más de interacción y regulación política de carácter negociado entre sistemas y organizaciones, con intereses divergentes y donde el Estado conserva márgenes importantes de dirección e intervención en una red amplia de actores (Peters, 2010; Meuleman, 2009).

Concebimos, pues, la gobernanza, al igual que Trieb, Bhar y Falkner (2005), como un concepto que vuelve a iluminar la relación Estado/mercado/ciudadanía en las sociedades contemporáneas ‒signadas por profundos cambios acelerados por los procesos de globalización‒ e intenta dar cuenta de la complejidad que asume el proceso público de la toma de decisiones en el marco de un Estado-nación que, lejos de declinar su peso, redefine su rol y se transforma.

En este marco, Subirats (2010) sostiene que se trata de un concepto que da cuenta de un cambio epocal; si el paradigma del Estado de bienestar se planteó dar respuestas globales a problemáticas relativamente homogéneas, la marca de orillo de la “nueva época” ‒tal como la denomina‒ se caracteriza por la heterogeneidad y diversificación de las demandas, los conflictos y los múltiples vectores de la desigualdad (social, económica, cultural y política). Este autor presenta tres proposiciones que consideramos significativas y relevantes para comprender a qué se refiere el concepto: a) el reconocimiento, la aceptación y la integración de la complejidad como un elemento intrínseco al proceso político; b) un sistema de gobierno basado en la participación de actores diversos y a menudo con intereses divergentes en el marco de redes plurales; y c) una nueva posición de los poderes públicos en los procesos de gobierno, la adopción de nuevas funciones y la utilización de nuevos instrumentos de gobierno.

En esta línea, y tal como argumentan Peters y Pierre (2000), esta transformación de las relaciones Estado/sociedad no necesariamente se dirimen en un juego de suma cero y ciertos formatos de gobernanza podrían incrementar el control y el poder del Estado.

El esquema propuesto plantea, sin duda, algunas tensiones, como sucede con la idea de “gobierno en red” o “gobierno multinivel”, donde se difuminan las fronteras entre distintas agencias de gobierno, de modo que se desafía la especialización de cada área en pos de trabajar los problemas comunes desde la concurrencia. Aquí la gobernanza demanda una reformulación de la labor de gobierno, por medio de la incorporación de lógicas de transversalidad, interdependencia y cooperación, entre distintas esferas, niveles y actores. Con todo, subrayamos que la complejidad debe abordarse de manera realista y no ingenua, con formas también complejas y novedosas de gobernar, “sobre la base de la proximidad, la atención a la diversidad y la capacidad de mantener la cohesión social” (Subirats, 2010).

Por otro lado, también se observa que algunos intentos de mejorar la gobernanza chocan contra los estilos de gestión más o menos tradicionales o bien con la reducción de las transferencias presupuestarias hacia los gobiernos subnacionales y locales. Según señala Zurbriggen (2011) hace 10 años atrás, las profundas desigualdades existentes en América Latina ‒sobre todo, la marcada inequidad en la distribución del poder‒ afectan el desempeño de estas estrategias de gobernanza, y pareciera que aún no han contribuido del todo al fortalecimiento democrático y el desarrollo institucional.

En este sentido, consideramos necesario apartarse del enfoque normativo transmitido por los organismos internacionales y retomar el debate sobre redes de políticas públicas y gobernanza en un marco más general y regional que sitúe a la democracia (local) y al Estado (democrático local) como los términos centrales de este debate. Tal como señala Malloy (1993), la democracia como proceso de representación tiene dos momentos importantes: uno es el electoral y otro es aquel en el que se deciden las políticas públicas; así como resulta sustancial obtener la legitimidad de origen en el primer momento, también lo es revalidarla en el segundo. La ciudadanía argentina, afortunadamente desde la reforma constitucional de 1994, ejerce el derecho político de elegir a sus gobernantes locales, pero aún queda mucho por hacer respecto de las capacidades estatales de estos gobiernos, las formas de gestionar y decidir, la publicidad de los actos de gobierno, la rendición de cuentas y la participación de actores, beneficiarios y damnificados de estas políticas. Es decir, profundizar la democracia (local) supone entender la “democraticidad” de la que hablaba O`Donnell (1993, 2008) no solo como una característica del régimen político sino como una característica del Estado, también como garante de los derechos ciudadanos en toda su complejidad (Iazzetta 2007).

Por tanto, entendemos la gobernanza como un sistema de dirección, coordinación y regulación de actores interdependientes (usualmente colectivos), surgido de la necesidad de intercambiar recursos diferenciales y negociar propósitos conjuntos, basado en un sistema de reglas institucionalizado (Benz, 2004; Rhodes, 2007). Este sistema de reglas para Mayntz (2004) da forma a las acciones de los actores sociales.

2. Identikit básico del AMBA: tensiones y desigualdades

El Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) es una unidad urbana ecosistémica, no política, conformada por 40 municipios de diversos colores políticos y con una extensión total de 13.000 km cuadrados, donde viven aproximadamente 14,8 millones de habitantes, es decir, el 37% de la población del país. Tiene sin duda una importancia decisiva y excesiva sobre el plano nacional en tanto representa el 48% del PBI producido y el 38% del padrón electoral.

En términos políticos-institucionales, el AMBA funciona como una entidad descentralizada que carece de un centro político y donde coexisten, por lo general de manera conflictiva y con bajos niveles de coordinación, distintos sistemas o niveles gubernamentales: el federal, el provincial, el municipal y el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El comportamiento de estos sistemas, tal como señala Pirez (2009), viene determinado, en mayor o menor medida y según el momento histórico, por la necesidad de la acumulación político-electoral. Por tanto, una de las primeras características a ser subrayada es esta tensión entre la ciudad real y la fragmentación política de su territorio, en la que somos parte de un tejido social de desigualdades.

Como en muchas otras áreas metropolitanas de América Latina, en ésta se viene observando una diversificación, complejización e interdependencia de las principales problemáticas socio-urbanas, pero también ambientales, de gestión de la basura y el uso del suelo, de la seguridad ciudadana, la infraestructura básica, el transporte, la pobreza y el empleo.

Diversos actores sociopolíticos inciden ‒en grados claramente asimétricos de poder e influencia‒ sobre la agenda y cuestión metropolitanas. Podemos decir que hasta los 80 el gobierno federal se constituyó como el principal actor de la región metropolitana en su función de regulación, control y producción de servicios e infraestructuras, puerto y aeropuertos. En paralelo, se le adjudicó al mercado, por acción u omisión del Estado, el papel de distribuidor de suelo y vivienda, dadas las inexistentes regulaciones por parte de los gobiernos provinciales y municipales (Pirez, 2006; 2009). En los 90, el gobierno federal, a tono con las políticas neoliberales de reducción del déficit fiscal, emprendió la privatización de servicios e infraestructuras ignorando las condiciones del territorio metropolitano en su unidad y las necesidades de las poblaciones de menores recursos. Los diversos gobiernos locales de la región debieron entonces hacerse cargo de los efectos sociales de dichas medidas ampliando y diversificando ‒con y sin recursos‒ la agenda de políticas.

Dentro de esta configuración metropolitana, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires funciona y se erige como una ciudad núcleo central, aunque en diversos aspectos está lejos de ubicarse en un pie de igualdad con el resto de los municipios que conforman la región, lo que a su vez genera no pocas tensiones y problemas. En primer lugar, tiene una gravitación subrayada en la economía nacional ‒históricamente ha llegado a representar entre un 20% y un 25% del PBI nacional‒ en tanto constituye el mercado de consumo interno más importante del país y es el centro financiero por excelencia.

En segundo lugar, su población ostenta un nivel socioeconómico y educativo medio/alto, lo que la destaca de otras ciudades del país y se traduce en un impacto fiscal positivo para la administración local y, consiguientemente, esto favorece su capacidad para llevar adelante un menú amplísimo de servicios y políticas públicas. Según datos del INDEC, correspondientes al segundo semestre del 2020, el 12%^[2] de los hogares de la ciudad se encontraban bajo la línea de pobreza y, en cambio, el 41% de los hogares de los partidos del Gran Buenos Aires (integrantes del AMBA) estaban en la misma condición.

En tercer lugar, la ciudad ‒a diferencia de sus pares del AMBA^[3]‒ goza de una amplia autonomía. Desde la formulación de su nuevo Estatuto Organizativo en 1996, la capital disfruta de un régimen de autonomía con amplias facultades legislativas y de jurisdicción, que revirtió una tradición histórica de escasa autonomía institucional frente al gobierno central, considerando que, hasta la reforma constitucional de 1994 (art. 129), el entonces intendente de Buenos Aires era designado por el/la presidente/a de la nación. Asimismo, adquirió la potestad de negociar con el gobierno nacional ‒al igual que las provincias‒ el porcentaje de la coparticipación fiscal de impuestos. De este modo se trata del único “municipio” que percibe un porcentaje de los ingresos que recauda el Estado nacional, con lo cual se asemeja a cualquier otra provincia argentina.

Por último, cuenta con un régimen especial que la faculta para recaudar recursos propios y recibir transferencias, lo que le reporta un importante grado de autonomía financiera, fuentes directas de ingresos, inexistentes para el resto de municipios del país, y le permiten determinar, por ejemplo, el monto de sus impuestos, tasas y multas, recaudar impuestos inmobiliarios, contraer empréstitos y dictar normas para disponer y administrar los bienes de su patrimonio. Para ejemplificar esto de una manera más gráfica, resta señalar que, durante 2020, CABA tuvo un presupuesto aproximado de 3.699.857.330 dólares, mientras que por ejemplo, San Isidro o Hurlingham contaron, respectivamente, con el equivalente a un 3,64% y un 0,89% del presupuesto porteño y, claro está, cada uno de estos gobiernos cuentan con magnitudes muy diferentes de recursos propios.

Cabe resaltar que la Ciudad de Buenos Aires inició un larguísimo proceso de descentralización política que, hasta el día de hoy, permanece incompleto. Dio sus primeros pasos allá por 1996, cuando el entonces intendente radical De la Rúa promovió la desconcentración administrativa de la ciudad en 15 Centros de Gestión y Participación; luego, una vez aprobado el nuevo estatuto jurídico-político de CABA, se debió esperar casi 10 años para la aprobación de la Ley de Comunas y, seguidamente, otros 6 años más para la concreción de la primera elección de los comuneros (Schneider, 2015; 2021). La estabilidad de las instituciones políticas de la Ciudad ‒en manos de la derecha desde 2007 a la actualidad‒ combinada con una débil y a veces conciliadora oposición partidaria hizo que existieran pocos incentivos para profundizar la descentralización (Halvorsen, 2019). De hecho las comunas cuentan con pocas y débiles competencias sustantivas y paupérrimos presupuestos.

Uno de los espacios de participación y acuerdos sectoriales con iniciativa legislativa que merece destacarse es el Consejo de Planeamiento Estratégico de Buenos Aires (CoPE), creado por Ley 310 en 1999, durante el segundo mandato de De la Rúa. Está presidido por el jefe de la Ciudad, tres vicepresidentes, un director ejecutivo (elegidos por voto directo de las organizaciones y con mandato de dos años) e integrado por un total de 183 asociaciones de diverso tipo, incluidos los partidos políticos, cámaras empresariales y sindicatos. A lo largo de casi 20 años de existencia, el CoPE produjo tres Planes Estratégicos: el de 2010, el de 2016 y el actual Plan Estratégico Participativo 2035”, aprobado en 2017 por unanimidad y con un alcance mucho mayor que los anteriores dado que establece pautas de crecimiento y políticas a más de 15 años a futuro. Pero es de remarcar que recién el Plan de 2016 incorpora por primera vez la mirada metropolitana, lo que denota de algún modo las dificultades para institucionalizar el área.

Por su parte, si tomamos los 24 municipios del Conurbano Bonaerense, se observa una enorme heterogeneidad (inequidad) de recursos y también un fuerte dinamismo en lo que hace a la conformación de las agendas de políticas públicas que abordan e implementan. Respecto de la primera característica mencionada, hay que tener en cuenta que la distribución de los recursos de origen provincial provenientes de la coparticipación es muy inequitativa, dado que privilegia los municipios del interior de la provincia por sobre los que conforman el conurbano, pero también lo es al interior de éste. Se suma a ello que el porcentaje de gobiernos locales que cuentan con ingresos propios de jurisdicción municipal es también diverso, y no tienen todos el mismo margen de maniobra para financiar sus gastos corrientes (Rofman y Foglia, 2019). Por tanto, fortalecer la autonomía financiera y una distribución más equitativa de estos actores debería ser un aspecto importante a trabajar en el corto plazo si se quiere apuntalar el tratamiento de los problemas con escala metropolitana.

En lo que se refiere a la configuración de las agendas se observa, desde hace tiempo ya, una ampliación y complejización. Si décadas atrás los municipios de la región se dedicaban, a duras penas y primordialmente, a la gestión de los servicios urbanos básicos, hoy en día llevan adelante un sinnúmero de políticas y programas que incorporan la promoción de la igualdad de género, el tratamiento y la prevención de la violencia machista, la economía social, las políticas de hábitat y las agendas verdes (huertas de autoconsumo, etc.), el gobierno abierto, las políticas de transparencia y la planificación urbana estratégica, entre otras. Asimismo, muchas de estas iniciativas se diseñan y/o implementan con una variedad de actores de diverso tipo en espacios o mecanismos de participación medianamente institucionalizados. Sin embargo, no todas son flores, vuelve a emerger, aquí también, la heterogeneidad entre los distintos gobiernos respecto a la performance que muestran en cada una de estas áreas.

Para finalizar esta descripción básica cabe mencionar que aún es una cuenta pendiente contar con mayores experiencias exitosas de asociativismo intermunicipal que incluso transciendan los colores políticos y se articulen en torno de problemáticas comunes (Cravacuore, 2006). Actualmente se ha vuelto a activar el CONIDELTA, Consejo Intermunicipal del Delta ‒que desborda el Área Metropolitana‒, pero es uno de los ejemplos más antiguos de intermunicipalidad; del mismo modo está en pie y muy activo el Consorcio de la Región Norte 2 (RN2) creado por ley en 2016, conformado por 7 municipios de dicha zona y de diferentes partidos políticos con el objeto de articular políticas de salud, de transporte, residuos y seguridad, entre otras. Justamente, durante la etapa más dura de la pandemia, esta base institucional de articulación y cooperación fue clave para ajustar las acciones sanitarias para mitigar los efectos del virus y consensuar ayudas con los niveles superiores de gobierno.

3. Corolario final: aprendizajes de la pandemia

Después de dos años de gestionar la emergencia, es un lugar común señalar que esta crisis subrayó viejas incertidumbres y tensiones pero también generó nuevas en los sistemas locales y metropolitanos. La crisis visibilizó aún más la necesidad de incorporar lógicas de transversalidad y cooperación entre actores para gestionar con eficacia los efectos multidimensionales de una crisis de tamaño exponencial, marcada por la volatilidad, incertidumbre, complejidad y ambigüedad (Raghuramapatruni y Kosouri, 2017).

Si bien se ha tratado de un fenómeno sanitario con capacidad de afectar a todos por igual, es bueno remarcar que este “a priori” se desvanece cuando la desigualdad en las condiciones de vida es tan evidente. La pandemia confrontó como nunca antes a la región metropolitana con la necesidad de vincular el territorio a la salud, a las condiciones de hábitat y hacinamiento de buena parte de la población. Evidenció también que, para lavarse las manos, es necesario tener acceso a redes públicas de agua, así como espacios públicos extensos para diversos usos socio-sanitarios y educativos. También frente a la imposibilidad de la reunión social pública se problematizó el espacio de la vivienda como locus natural (González y Schneider, 2021).

En este marco, los distintos municipios del área implementaron una variedad de acciones e intervenciones públicas notables, con ayuda de los niveles superiores o no; siempre contando con la densa trama de organizaciones y movimientos sociales que conforman la sociedad y la ciudadanía metropolitana. Una ciudadanía que sin embargo al día de hoy no puede contar con una institucionalidad política general que la represente tal como sucede con otros pares, habitantes de otras áreas metropolitanas del mundo. Sin irnos muy lejos, y por tomar solo un caso reciente, como sucede en la Región Metropolitana de Santiago, en Chile.

Si queremos aprender las lecciones que nos ha dejado la gestión de una crisis sin precedentes urge sostener la transformación de políticas sustantivas y próximas a la ciudadanía con recursos igual de estables y relevantes. También es necesario, al menos, modular la política del “pedido ya” que practican los gobiernos provinciales y nacionales en momentos de crisis para dar lugar a la planificación a largo plazo, generar acuerdos asociativos intermunicipales y multinivel estables y de mayor calado así como diseñar una base de políticas e infraestructura común a todos los municipios del área metropolitana que reduzca las grandes diferencias entre ellos. Solo así habremos aprendido la lección.

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