El rol de internet en la apertura parlamentaria

Eduardo Bottinelli, Luis Eduardo Morás (coordinadores)

Jesús Alejandro Tello Cháirez

Resumen

En este trabajo se parte del interés de buscar cómo contribuyen las tecnologías de información y comunicación, en particular internet, en la implementación del Parlamento abierto, y cómo se desarrolla el cambio institucional que supone este modelo frente al Parlamento tradicional en el contexto mexicano. Lo anterior se enfoca desde la perspectiva de la opinión pública y la deliberación online.

La pertinencia de este estudio estriba en el desgaste en la relación entre la ciudadanía y sus representantes en el gobierno desde la perspectiva de la democracia representativa, lo que conlleva a una crisis de representación. En otras palabras, ya no basta con que la participación se reduzca a que la ciudadanía acuda a las urnas cada determinado tiempo para poder elegir a quienes la gobernarán; se requiere mayor profundidad de injerencia popular en diversas áreas del gobierno, tales como la discusión y toma de decisiones sobre lo que incumbe a la sociedad en general. Al respecto, la labor realizada por distintas organizaciones de la sociedad civil ha sido fundamental en el nexo entre Estado y sociedad.

Particularmente en México, la Alianza para el Parlamento Abierto, conformada por diversas organizaciones de la sociedad civil junto con el Órgano Garante de Acceso a la Información y los congresos locales, así como el Congreso de la Unión, delinean ciertos principios que apuntan a la apertura parlamentaria en cuanto mayor transparencia de las actividades legislativas, rendición de cuentas, acceso a datos abiertos y participación ciudadana, entre otros.

Algunas de las cuestiones que se establecen en estos principios no son precisamente recientes, ya que existen lineamientos en materia de transparencia legislativa que se consideran de primera generación (como la información de montos y uso del presupuesto, o el desempeño legislativo individual). Pero, con la cada vez mayor penetración de tecnologías de información y comunicación en la población, se reconfiguran nuevas formas necesarias desde las cuales reflexionar aspectos como la representación, la deliberación, la opinión pública y las propias bases de entendimiento de la democracia.

Así, se analiza cómo mediante las diversas plataformas de internet se reconfigura la opinión pública y se logran espacios complementarios para generar procesos de deliberación pública que promuevan un mayor involucramiento de las personas en los procesos político-ciudadanos, de tal manera que a través de ello se logre contrarrestar la crisis de representación no solo dando cabida a una sola opinión pública en una sola esfera pública, sino abriendo espacios a la manifestación de diversos públicos, de una u otra forma invisibilizados, que contribuyan al cambio institucional que supone la apertura parlamentaria.

Palabras clave

Apertura parlamentaria; internet; participación ciudadana.

I. Introducción

En las democracias representativas, la instancia máxima en la que recae la representación de la población es el Parlamento, cualquiera que sea su denominación (Congreso, Asamblea Nacional, Consejo, Parlamento, entre otras), dado el vínculo orgánico que tiene con la ciudadanía al ser esta última la que elige su conformación de manera directa o indirecta (Cotta, 1995). En el caso de México, su conformación a través del voto arroja diputados y senadores tanto por el principio de mayoría relativa (método directo), como por el principio de representación proporcional (método indirecto).

Sin embargo, es común que se hable de crisis de representación en referencia a que las personas que ocupan los distintos cargos de elección popular no cumplen con su función primaria, que sería la representación de los intereses de las personas en favor del bien común. Esta es una de las causas principales de la crisis de representación, ya que los partidos de masas, que florecieron luego de la instauración del sufragio universal desde el siglo XX, han modificado su sentido originario: de pensarse como un medio para lograr la articulación y la discusión de los intereses de la población, han pasado a ser un fin en sí mismos, estando más al pendiente de la supervivencia de su estructura que de representar los intereses de la población; por lo tanto, ocurre tal distanciamiento de ella (D’Alessando, 2010). Esta es una de las limitantes que tiene la democracia representativa, que contribuye a la crisis de representación de la que es cada vez más común hablar en diversas democracias.

En México, esta crisis se refleja desde hace varios años a través de la poca confianza que la ciudadanía tiene en quienes ostentan un cargo de elección popular: desde gobernadores, presidentes municipales, o el mismo presidente de la República. Esta situación cobra relevancia particular en la desconfianza que impera hacia la principal institución de representación política, el Congreso de la Unión, tanto en la Cámara de Diputados como en la de Senadores. El comparativo de la Encuesta Nacional sobre Filantropía y Sociedad Civil (ENAFI) muestra que la sumatoria de quienes confían poco o nada en el Congreso de la Unión es del 72 % en el 2005, 59 % en el 2008, y 75 % en el 2013.

La poca o nula confianza en la Cámara de Senadores, en particular, suma el 81 % de la población en 2013, y el 82 % respecto a la Cámara de Diputados (ENAFI, 2013). Estas cifras son similares a lo que señala la encuesta telefónica sobre confianza en las instituciones de la Cámara de Diputados, que, al sumar el porcentaje de personas que confían poco o nada en esta instancia de representación, dio como resultado 69 %, mientras que quienes confían algo conforman el 18 % (CESOP, 2014).

Tabla 1. Confianza de la ciudadanía en el Congreso de la Unión

Institución Año Nivel de confianza
Congreso de la Unión		Mucha/algo	Poca	Nada	NS/NC
	2005	19%	31%	44%	6%
	2008	32%	34%	25%	9%
	2013	22%	29%	43%	5%

Fuente: elaboración propia con base en el comparativo de la Encuesta Nacional de Filantropía y Sociedad Civil, ENAFI (2013).

Tabla 2. Confianza de la ciudadanía en ambas cámaras
del Congreso de la Unión

Cámara Año Nivel de confianza
		Mucha/algo	Poca	Nada	NS/NC
de Diputados	2013	17%	27%	54%	2%
de Diputados	2014	27%	32%	37%	—
de Senadores	2013	16%	27%	55%	2%

Fuente: elaboración propia con base en el comparativo de la Encuesta Nacional de Filantropía y Sociedad Civil, ENAFI (2013) y la encuesta telefónica sobre confianza en las instituciones (CESOP, 2014).

Una alternativa a esta crisis de representación es la implementación de mecanismos y acciones que conduzcan hacia el Parlamento abierto, el cual abarca diversos aspectos concernientes a la transparencia, la rendición de cuentas, la participación ciudadana, el uso de tecnologías de información y comunicación, datos abiertos, accesibilidad, entre otros. En el presente texto, que forma parte de una investigación de tesis doctoral en curso, se hace hincapié en la articulación de dos ejes en particular –la participación ciudadana y el uso de las tecnologías de información y comunicación para la expresión de la opinión pública– con el objetivo de reducir la crisis de representación a través de la generación de espacios para la deliberación pública que estrechen el vínculo entre la ciudadanía y el Parlamento. Para saber el estado en que se encuentran estos dos ejes respecto a su implementación en las instituciones legislativas, se recurre a la evaluación realizada por la Alianza para el Parlamento Abierto a los 34 órganos legislativos en México, a saber: los congresos locales de cada uno de los 32 estados que conforman el país, así como el Congreso de la Unión dividido en dos cámaras, la de Diputados y la de Senadores. El análisis de estos ejes en particular de la evaluación mencionada se hace a partir de algunos conceptos teóricos que se explican en el siguiente apartado.

II. Marco conceptual

Hay diferentes modalidades en que la ciudadanía puede participar de procesos público-políticos. De manera general, las formas en que la participación se hace patente son dos: actividades orientadas a la decisión y actividades orientadas a la expresión (Pasquino, 2011). Por un lado, las actividades orientadas a la decisión podrían ejemplificarse por las votaciones periódicas en que la ciudadanía participa para elegir a sus representantes, o también por los acuerdos que se toman mediante la votación de los diputados o senadores reunidos en el Pleno Legislativo. Por otro lado, respecto al caso de la articulación de la participación ciudadana y las tecnologías de información y comunicación en la apertura parlamentaria, la modalidad que impera son las actividades orientadas a la expresión, en cuanto que la opinión pública y la deliberación se desarrollan a partir del intercambio discursivo entre los individuos.

Así también, conviene tomar en cuenta la diferenciación conceptual de dos tipos de opinión pública: la discursiva y la agregada. En primer lugar, la concepción discursiva de la opinión pública se construye a partir de las ideas predominantes en la Ilustración, es decir, a partir del tránsito a la época moderna, en la cual el hombre se vuelve central en la reflexión de los problemas fundamentales de la sociedad y se apela a la racionalidad como eje central de la deliberación de asuntos del bien común. La concepción de la opinión pública discursiva considera al público como un colectivo de voluntades individuales que deliberan entre sí, en donde el proceso mismo es lo más importante para las decisiones tomadas (Price, 1994). El cambio que esto significa en la concepción de opinión pública respecto a la especie de tribunal de las buenas costumbres, como se pensaba en los siglos anteriores, la dota de un sentido más político con la libertad de pensamiento y discusión racional como la fuente de su capacidad para reconocer que las cosas son perfectibles (Mill, 1962). Por lo tanto, la opinión pública es considerada como un fenómeno supraindividual.

En segundo lugar, la opinión pública agregada se presenta como una suma de juicios individuales donde el público que importa es el que se constituye como mayoría (Sampedro Blanco y Resina de la Fuente, 2010). Esta concepción se fue consolidando a partir de la expansión en el poder de la opinión pública, que dejó de concentrarse solamente en la burguesía y abarcó hasta prácticamente todas las clases sociales, en particular desde finales del siglo XIX y durante el siglo XX. Este nuevo enfoque se pudo conceptualizar con el desarrollo de la medición psicológica mediante técnicas cuantitativas para la medición de actitudes y la aplicación de la teoría del muestreo científico a la investigación social, dado el crecimiento que las ciencias sociales experimentaron en esa época dentro de las comunidades científicas de importantes universidades (Price, 1994).

La discusión sobre estas conceptualizaciones de la opinión pública tiene pertinencia respecto a como se observa la participación ciudadana y su incidencia en procesos de toma de decisiones públicas. Por un parte, debido al sistema representativo en el que la población de México delega el poder de decisiones finales a quienes ocupan espacios de gobierno, las actividades de participación orientadas a la expresión han tenido mayor presencia que las orientadas a la decisión. Es menester señalar que esto no es menor, puesto que a través de las primeras se puede posicionar agendas públicas que incidan en las decisiones finales.

De la puesta en marcha de las actividades orientadas a la expresión, se tiene la posibilidad de que la deliberación y la opinión pública se entiendan a partir del intercambio discursivo de la ciudadanía, el cual se potencia dentro de la sociedad red. Luego de que durante el siglo XX los medios de comunicación masiva impulsaron de manera preponderante la opinión pública agregada a través de encuestas y sondeos, con la popularización del uso de internet se da la posibilidad de implementar mecanismos asociados a la opinión pública discursiva, es decir, mecanismos que den la posibilidad de establecer flujos constantes de información en primer lugar, para después desarrollar procesos de deliberación pública (entendida como un proceso en el cual un conjunto de personas discuten los argumentos que se refieren a algún problema de carácter público y así poder tomar una decisión que ataña a la población en general), en particular entre la ciudadanía y el Parlamento con la intención de reducir la crisis de representación. Esta discusión tiene que desarrollarse de manera racional, y los argumentos que se presentan deben ser discutidos de manera recíproca entre los diferentes actores para identificar las problemáticas que impactan a la población en su conjunto y buscar las respectivas soluciones mediante la comparación y valoración de las posibilidades y desventajas que presentan cada una de estas posibles soluciones (Arato y Cohen, 1999; Delli Carpini, Cook y Jacobs, 2004; Gutmann y Thompson, 2004; Habermas, 2010).

Hay que tomar en cuenta que el hecho de que se haga énfasis en la necesidad de que la opinión pública discursiva tenga un rol central en el Parlamento abierto no es algo nuevo, y que justamente desde 1803 en el Parlamento inglés se dispuso de una tribuna donde los periodistas pudieran presenciar las deliberaciones, para que no fueran un secreto y, por tanto, se convirtieran en asuntos plenamente públicos; de esta manera, treinta años más tarde ya se consideraba al Parlamento inglés como órgano de la opinión pública (Habermas, 1981).

Así, el modo en que pueden organizarse mejor los esfuerzos desde la ciudadanía para contribuir a la apertura parlamentaria es a través de la participación orientada a la expresión desarrollada en las estructuras comunicativas, como lo es internet y otras tecnologías de información y comunicación, por lo que es central el aspecto mediático de la esfera pública como espacio de partición ciudadana; de esta manera, pueden gestarse dinámicas de interacción que contribuyan al involucramiento de la ciudadanía en la vida pública para poder hacer frente a un contexto donde la representación política no goza de niveles aceptables. Esto difiere sustancialmente de las actividades llevadas a cabo en tiempos en que los medios de comunicación de masas eran la única fuente de información, más allá de los encuentros cara a cara.

Esto afecta a los ciudadanos, a las empresas mediáticas, a las diferentes instancias de gobierno, a los partidos políticos, a grupos de poder, a la sociedad civil organizada y demás actores inmiscuidos en la vida pública debido a la autocomunicación de masas que brinda la capacidad de enviar mensajes entre muchos actores o de manera individual, ya sea en tiempo real o en un determinado momento (Castells, 2009). A causa de esto, el involucramiento en la vida pública ya no requiere exclusivamente de la posesión de grandes recursos económicos, humanos, de tiempo, entre otros. La comunicación entre los distintos actores es impulsada por tecnologías digitales de la comunicación y la información, y ciertos filtros para acceder a ciertas instancias y actores políticos tienden a desaparecer, por lo que las interacciones se vuelven más directas e inmediatas, en la medida en que se tenga acceso a dichas tecnologías, así como a los conocimientos necesarios para su uso.

III. La evaluación de la Alianza para el Parlamento Abierto en México. Metodología

Una vez que se ha señalado que los legisladores suelen representar los intereses de los partidos políticos a los que pertenecen en lugar de representar los intereses de la población que los elige, se vuelve totalmente relevante tener esto siempre presente, puesto que en el contexto mexicano, durante la mayor parte del siglo XX, tanto la Cámara de Senadores como la de Diputados estuvieron dominadas por legisladores provenientes del Partido Revolucionario Institucional (PRI), los cuales estaban supeditados a las decisiones del presidente, que también provenía del mismo partido. De la oposición (al menos electoral), resultaban elegidos pocos o ninguno.

Es hasta la última década del siglo pasado hasta que varios escaños del Congreso de la Unión fueron ganados por legisladores provenientes del Partido Acción Nacional (PAN) y el Partido de la Revolución Democrática (PRD). Sin embargo, con el paso de los años se ha visto que la oposición (tanto el PAN y el PRD como otros partidos) sirve a sus propios intereses. En el caso de los Congresos locales de cada estado, la situación histórica es muy similar.

En materia de apertura parlamentaria, un primer paso se consolidó en 2002 con la implementación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental en las cámaras del Congreso de la Unión. Sin embargo, esta no fue suficiente ya que otros factores se hicieron presentes, como la insuficiencia del voto popular para garantizar el desempeño democrático de las instituciones, por lo que a los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas se les ha tenido que sumar la necesidad de que los Congresos implementen mecanismos de participación ciudadana de la mano de las tecnologías de información y comunicación (Alianza para el Parlamento Abierto, 2015).

Por esto, un grupo de organizaciones de la sociedad civil crearon la Alianza para el Parlamento Abierto, con el fin de impulsar las reformas pertinentes tanto en los Congresos locales como en el Congreso de la Unión que resulten en el cumplimiento de los estándares de Parlamento abierto. Para ello realizaron una evaluación de las 34 instancias legislativas en México (32 Congresos de cada estado y 2 del Congreso de la Unión) a partir de 10 principios de Parlamento abierto definidos de lo que establece la Alianza para el Gobierno Abierto, a saber:

Derecho a la información.
Participación ciudadana y rendición de cuentas.
Información parlamentaria.
Información presupuestal y administrativa.
Información sobre legisladores y servidores públicos.
Información histórica.
Datos abiertos y no propietarios.
Accesibilidad y difusión.
Conflictos de interés.
Legislación a favor de Gobierno Abierto.

Estos principios fueron desglosados a su vez en un número determinado de variables para realizar la evaluación en cada una de las instancias legislativas, de manera que se observó el cumplimiento de cada una de las variables para determinar el porcentaje de cumplimiento global que había de cada uno de ellos.

IV. Análisis de los principios

Para los intereses particulares en la investigación doctoral en desarrollo, la articulación de los ejes de participación ciudadana y el uso de tecnologías de información y comunicación para la expresión de la opinión pública, se observan solamente cuatro de los principios que tienen relación con dichos ejes: derecho a la información, información parlamentaria, participación ciudadana e enformación sobre legisladores y servidores públicos.

Los datos que muestran el promedio del porcentaje de cumplimiento de estos cuatro principios en los 34 órganos legislativos se observan en la gráfica 1, junto a los demás principios para tener la comparación con estos.