Malvinas: una revisión desde los Acuerdos de Madrid hasta 2016

1. Introducción al apartado II

El presente capítulo tiene como principal objetivo realizar una revisión histórica de los principales hechos acaecidos en torno a Malvinas, desde la firma de los Acuerdos de Madrid hasta el año 2016 inclusive. Como se anticipó en la introducción, se tomaron como punto de partida estos acuerdos porque ellos significan el restablecimiento de las relaciones diplomáticas entre los actores partes en el conflicto luego de la guerra de 1982. A partir de allí, se hace necesario realizar un análisis de los diferentes períodos de gobierno que abarcan desde el primer período de Carlos Menem hasta el primer año del gobierno de Mauricio Macri.

La reconstrucción histórica pretende introducirnos en un debate profundo acerca de la evolución del conflicto, que supone el abordaje de variables y dimensiones que van desde las posturas mantenidas por el Reino Unido y Argentina en el marco de la Organización de Naciones Unidas a lo largo de los 37 años, con sus estrategias y principios y las transformaciones sufridas por las diferentes administraciones, hasta la posición adoptada por cada gobierno en la política exterior relacionada con Malvinas.

El punto de partida del presente capítulo lo constituirán algunas reflexiones previas que son de relevancia para el período analizado. Con esto queremos poner en evidencia una serie de consideraciones que se hacen vitales para el análisis de los diferentes períodos. Nos referimos a variables descriptivas de índole histórica que parecen tener cierta continuidad en algunos períodos de las distintas administraciones. Hacemos mención a la multilateralidad planteada a través de Naciones Unidas y los principios allí expuestos, de autodeterminación de los pueblos y de integridad territorial, ambos retomados por el Reino Unido y Argentina respectivamente en su disputa por la soberanía, además de una agenda de temas bilaterales que van desde cuestiones económicas hasta políticas, luego del restablecimiento de las relaciones diplomáticas a fines de los ochenta.

A su vez, consideraremos de vital importancia establecer cuáles fueron los lineamientos de política exterior de cada gobierno relacionados con Malvinas. Para eso tomaremos los discursos de asunción presidencial de cada uno de los presidentes electos y sus correspondientes discursos presidenciales de apertura del primer período de sesiones ordinarias ante la Asamblea Legislativa.

Ambas alocuciones resultan ser fuentes primarias de valor trascendental para el trabajo, ya que tradicionalmente es allí, en esos discursos, donde cada gobierno expone cuáles serán los lineamientos generales de su política exterior; a la vez, no suelen ser utilizadas en la investigación. Por esta razón nos centraremos particularmente en ellos y los analizaremos en relación con la política exterior de Malvinas. En el caso de los discursos de asunción presidencial, tomaremos las versiones taquigráficas, que van desde la asunción del expresidente De la Rúa hasta el presidente Mauricio Macri. Estos suelen ser tomados como complementarios de los discursos de inauguración del primer período de sesiones ordinarias, ya que puede ser que el primero de ellos no nos aporte información sustancial y debamos recurrir al segundo, o viceversa.

En el caso de que nos encontremos con un segundo mandato, como sucedió con la reelección de Carlos Saúl Menem, en 1995, y con Cristina Fernández de Kirchner, en 2011, expondremos también el discurso a la Honorable Asamblea Legislativa, que nos permitirá ver si hubo una continuidad de los lineamientos de política exterior o si hubo alguna ruptura.

Para finalizar, presentaremos las conclusiones del análisis del material disponible en relación con nuestras consideraciones previas.

2. Consideraciones previas

2.1. Principio de libre determinación de los pueblos y el principio de la integridad territorial

El principio de autodeterminación comenzó a tomar cierta relevancia en el plano internacional a partir de la finalización de la Primera Guerra Mundial y de su inclusión en los catorce principios elaborados por Woodrow Wilson. Previamente no había gozado de trascendencia, aunque cabe resaltar que, con la conformación de las grandes unidades políticas europeas, como el caso de Alemania e Italia, comenzó a tomar cierta notoriedad, pero dentro del ámbito puramente europeo, en vinculación con el surgimiento de las nacionalidades. Sin embargo, dicho principio, por aquel entonces, se enfrentaba a una carencia notoria: no definía el concepto de “pueblo colonial”.

Retomando al presidente norteamericano, “el principio de la libre determinación estaba sustentado sobre la concepción de la democracia occidental, cuyo principal elemento era la soberanía popular” (Baquedano, 2017: 165). Siguiendo esta concepción wilsoniana, la autodeterminación comprendía el derecho de cada pueblo a elegir su forma de gobierno, la administración de cambios territoriales y la solución de reclamos coloniales. El principio no fue incluido en el acuerdo de la Sociedad de Naciones y tampoco logró un gran impacto en el ámbito internacional.

Finalizada la Segunda Guerra Mundial, y con la creación de Naciones Unidas, fue incorporado a la carta de la organización en el artículo 1.2, cuando se refiere a “fomentar las relaciones de amistad entre las naciones, basadas en el respeto al principio de igualdad de derechos y a la libre determinación de los pueblos” (Naciones Unidas, artículo 1.2). Sin embargo, “al incorporarse sólo como un propósito base de la cooperación internacional, no fueron desarrollados ni los alcances ni las sanciones por su incumplimiento” (Baquedano, 2017: 161); es decir que el principio no estaba desarrollado en profundidad. En cuanto a los territorios dependientes, se plasmó una tipología que diferenciaba dos grados de administración. El primero de ellos, para las colonias de las potencias vencedoras, que serían los territorios no autónomos, y otro de administración fiduciaria.

Luego de la posguerra de la Segunda Guerra Mundial, se le dio un impulso inusitado al proceso de descolonización, aunque cabe resaltar que hacia 1960 todavía se encontraban numerosos territorios bajo este tipo de clasificación. Por ello, a principios de los años sesenta, se elaboró, en el marco institucional de las Naciones Unidas, la Resolución 1514 (XV), conocida como la Declaración sobre la Concesión de la Independencia de los Países y Pueblos Coloniales, en la que se sostienen los siguientes siete puntos:

• “La sujeción de pueblos a una subyugación, dominación y explotación extranjera constituye una denegación de los derechos humanos fundamentales, contraria a la carta de Naciones Unidas, y compromete la causa de la paz y la cooperación internacional.
• Todos los pueblos tienen derecho a la libre determinación; en virtud de este derecho, determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural.
• La falta de preparación en el orden político, económico, social y educativo no deberá servir nunca de pretexto para retrasar la independencia.
• A fin de que los pueblos dependientes puedan ejercer pacífica y libremente su derecho a la independencia completa, deberá cesar toda acción armada o toda medida represiva de cualquier índole dirigida contra ellos, y deberá respetarse la integridad de su territorio nacional.
• En los territorios en fideicomiso y no autónomos y en todos los demás territorios que no han logrado aún su independencia, deberán tomarse inmediatamente medidas para traspasar todos los poderes a sus pueblos, sin condiciones ni reservas, en conformidad con su voluntad y sus deseos libremente expresados, y sin distinción de raza, credo ni color, para permitirles gozar de una libertad y una independencia absolutas.
• Todo intento encaminado a quebrantar total o parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial de un país es incompatible con los propósitos y principios de la Carta de Naciones Unidas.
• Todos los Estados deberán observar fiel y estrictamente las disposiciones de la Carta de Naciones Unidas, de la Declaración Universal de Derechos Humanos y de la presente declaración sobre la base de la igualdad, de la no intervención en los asuntos internos de los demás Estados y del respeto de los derechos soberanos de todos los pueblos y de su integridad territorial” (Naciones Unidas, 1960: 71).
• La Resolución 1514 (XV) transcurre en un contexto internacional que tiene como epicentro el proceso de descolonización iniciado hacia principios de la década de 1960. Esta primera resolución nos brinda una serie de pautas que son de capital importancia para el análisis del presente capítulo. La dominación y la explotación extranjera se vinculan como norma en contrario de los derechos humanos, lo cual va en contra de los principios de la carta que el organismo pregonaba. La libre determinación es un derecho de los pueblos, y son ellos, bajo su libre determinación, los que deben darse un desarrollo económico, social y cultural.

De esta manera, el principio de autodeterminación de los pueblos se instauraba como una norma jurídica internacional. Sin embargo, la falencia de la resolución residía en que continuaba sin definir con claridad la noción de “pueblo colonial”. Sin la definición precisa de este concepto, quedaba sin resolverse un punto neurálgico de la cuestión. Es por esta razón por la que las Naciones Unidas decidieron complementar la resolución anterior con la Resolución 1.541 (XV) de la Asamblea General del organismo. En ella, se define a un pueblo colonial como

aquel que no ha alcanzado la plenitud de gobierno propio pero se encuentra en progreso hacia ese objetivo, que habita en un territorio que está separado geográficamente del país que lo administra y es distinto de este en sus aspectos étnicos o culturales, sin perjuicio de poder tener en cuenta otros elementos, de carácter administrativo, político, económico o histórico, susceptibles de influir en las relaciones entre la metrópoli y el territorio, y reflejar que este se encuentra colocado arbitrariamente en una situación de subordinación (Diez de Velasco Vallejo, 1999: 243).

Las resoluciones expuestas hasta aquí nos brindan un panorama contextual en el cual se desarrollaron posturas y acontecimientos que tuvieron incidencia en el período que analizaremos. “Ambas resoluciones pusieron en un primer plano el principio de la autodeterminación y su alcance, como un derecho de los pueblos y no de los Estados” (Pezzano, 2017: 139), que fue retomado por el Reino Unido en el Comité de Descolonización de las Naciones Unidas. Pese a un pequeño intervalo que va del año 1966 a 1973 aproximadamente, la postura del Reino Unido ha sido reiterativa y permanente, y se sustentó en el principio de la autodeterminación de los pueblos.

Argentina, por su parte, sustentó y sustenta su postura referente a Malvinas sobre el principio opuesto, basado en la integridad territorial, aspecto que también está contemplado en la Resolución 1514 (XV). Allí se sostiene que todo intento de quebrantar la unidad nacional o la integridad territorial será considerado contrario a los propósitos y principios de la Carta de Naciones Unidas. El concepto de “pueblo” toma un cariz distinto en cada uno de estos principios. Para dilucidar lo mencionado, expondremos las palabras que el delegado ecuatoriano formuló en relación con Malvinas en el Subcomité III del Comité Especial:

La soberanía no le pertenece al Estado administrador, está suspendida hasta el momento que se cumpla una condición: la de dar a esos pueblos el Gobierno propio. ¿Cuál es el pueblo en el caso de las Malvinas; existió una población originaria como la africana? ¡No! Lo que existe allí no es una población originaria, un pueblo dueño del territorio, pero que todavía no puede ejercerla porque no ha alcanzado el Gobierno propio. Lo que existe en Malvinas es un trasplante de artificial de población que no tiene derecho a autodeterminarse porque solo puede autodeterminarse el pueblo propio del territorio, como en el África y en algunas otras colonias, pero no en el caso de Malvinas en donde la población originaria no existió (intervención del delegado del Ecuador en el Subcomité III del Comité Especial, Nueva York, 1964) (Lanús, 1984: 459-460).

Tal como señala la exposición del delegado ecuatoriano, las Islas Malvinas no poseían una población autóctona, sino que esta fue trasplantada artificialmente, lo cual fue llevado a cabo mediante un acto de fuerza. Por lo tanto, en este caso no podría aplicarse el principio de autodeterminación de los pueblos, y sí el de integridad territorial.

Es en este marco multilateral donde se sentaron precedentes que nos interesan a los fines de describir y de explicar el período en cuestión del presente capítulo. La exposición del tema de Malvinas en el marco de Naciones Unidas se llevó a cabo hacia 1964 por el Subcomité III. Ambos actores partes en la controversia tenían diferentes posiciones. Argentina quería que Naciones Unidas invitara a las partes a mantener conversaciones sobre el diferendo, mientras que el Reino Unido prefería realizarlo en un marco bilateral y no multilateral, para evitar su difusión, a la vez que declaró la postura de Argentina como anexionista y negó las competencias del Subcomité III y Especial en torno al tema de Malvinas.

El embajador argentino en el organismo, José María Ruda, expuso lo que sería considerado el primer gran alegato en torno a la controversia. El discurso resultó ser bastante prolongado, pero expuso los principales puntos argumentales en la posición argentina frente a Malvinas de la siguiente manera:

• Gran Bretaña se encontraba en Malvinas por un acto de fuerza, pues nunca había poseído la totalidad de los archipiélagos antes de 1833.
• Las islas fueron descubiertas por navegantes españoles.
• En 1749, cuando Gran Bretaña envió la primera expedición, las Islas Malvinas no podían considerarse res nullius (cosa de nadie), pues pertenecían a España.
• El gobierno español nombró numerosos y sucesivos gobernadores de las islas entre 1774 y 1811.
• La Argentina tomó posesión de las Islas como heredera de España; y en 1823, el gobierno de Buenos Aires designó como gobernador allí a don Pablo Areguati.
• En 1828 se dictó un decreto otorgado en las Malvinas, siendo una concesión a Don Luis Vernet.
• El tratado de amistad, comercio y navegación de febrero de 1825 suscrito entre la Argentina y Gran Bretaña, no contiene ninguna reserva de este país sobre las Malvinas.
• El 10 de junio de 1829 se creó la comandancia política y militar de las Islas Malvinas, y para ejercerla se designó a Luis Vernet.
• El 3 de enero de 1833 la corbeta Clio se presentó en Puerto Soledad y desalojó al destacamento argentino haciendo “responsable a Gran Bretaña por el desalojo y de la violación de los respetos debidos a la República…”. Al año siguiente, ocuparon todo el archipiélago.
• Este ha sido un acto de fuerza “arbitrario y unilateral”. La República Argentina ha reiterado su propuesta frente al acto de fuerza y a la ocupación ilegal (Lanús, 1984: 461).

El planteo argentino resulta vital, no solo por constituirse como el primer gran alegato con respecto a Malvinas, sino porque presenta la posición argentina en torno a la controversia. “El debate en el subcomité puso en evidencia la oposición entre dos grandes principios: el de autodeterminación de la población y el de integridad territorial, principios ambos que transitarán permanentemente el debate argentino-británico sobre la soberanía de las islas” (Lanús, 1984: 461).

Este fue el punto de partida para que el subcomité realizara un informe, en el que sostuvo que había una disputa de soberanía no resuelta e instaba a las partes a que comenzaran negociaciones e informes de los avances al Comité Especial dentro de lo planteado por la Resolución 1514 (XV).

El informe pasó al Comité Especial. El desarrollo de la problemática hacia 1964 nos mostraba dos actores partes que tenían diferentes posiciones, como ya fue señalado más arriba. Lo cierto es que, hacia finales de ese año, se aprobó por unanimidad la propuesta a negociar, con la abstención del Reino Unido en la votación. El asunto pasó a la IV Comisión de la XX Asamblea General del organismo, con competencia sobre la cuestión colonial.

Dentro de la IV Comisión, se produjo otro aporte sustancial al ya dado por José María Ruda, que contribuyó con nuevos datos provenientes de fuentes británicas y elementos esenciales de valoraciones históricas:

La República Argentina jamás ha considerado a las Islas Malvinas como un territorio colonial. Las ha considerado y las considera como una colonia establecida por Inglaterra en un territorio usurpado, que pertenece a la República Argentina.

[…] el distinguido representante del Reino Unido leyó un mensaje dirigido por los miembros del Consejo Legislativo de las Islas Malvinas al señor Presidente del Comité de los 24, en el que dice textualmente lo siguiente: “Estamos orgullosos de ser ciudadanos de esta colonia británica…queremos conservar y aumentar el lazo que nos une con el Reino Unido…”. Firman los miembros electivos del Consejo Legislativo del Reino Unido que son […] exactamente cuatro personas. De donde, por un lado, el gobierno del Reino Unido, en cumplimiento de las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas y de la Resolución 1514 (XV) ha sometido, de hecho, velis nolis, la cuestión de la descolonización de las Islas Malvinas a la Asamblea de Naciones Unidas, por otro lado, el mismo gobierno británico ha hecho conocer al Comité la negativa de los pobladores a descolonizarse.

La República Argentina ha sido siempre una celosa defensora del principio de autodeterminación de los pueblos […] pero en este caso, en las Islas Malvinas, no hay pueblo que pueda autodeterminarse (intervención del delegado argentino, doctor Bonifacio del Carril, ante la Asamblea General, Nueva York, 9 de noviembre de 1965) (Lanús, 1984: 463).

Durante el mismo mes, la delegación argentina decidió presentar un proyecto de resolución ‒buscando el apoyo mayoritariamente de países africanos y latinoamericanos‒ que tuviera en consideración las recomendaciones que previamente había realizado el Comité Especial. Ese mismo año, se puso en consideración por parte de la Asamblea General el informe de la IV Comisión, que hacía referencia a Malvinas. Así fue aprobada la primera resolución en torno a Malvinas, que conocemos con el nombre de Resolución 2065 (XX):

Resolución 2065 (XX). Cuestión de las Islas Malvinas (Falkland Islands)

La Asamblea General,

Habiendo examinado la cuestión de las Islas Malvinas (Falkland Islands), teniendo en cuenta los capítulos de los informes del Comité Especial encargado de examinar la situación con respecto a la aplicación de los Derechos sobre la concesión de la independencia a los países y los pueblos coloniales concernientes a las Islas Malvinas (A/5800/Rev. 1 cap. XXIII, A/6000/Rev. 1. Cap XXII) y en particular las conclusiones y recomendaciones aprobadas por el mismo relativas a dicho territorio,

Considerando que su Resolución 1514 (XV) del 14 de diciembre de 1960 se inspiró en el anhelado propósito de poner fin al colonialismo en todas partes y en todas sus formas, en una de las cuales se encuadra el caso de las Islas Malvinas (Falkland Islands),

Tomando nota de la existencia de una disputa entre los Gobiernos de la Argentina y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte acerca de la soberanía sobre dichas islas,

Invita a los Gobiernos de la Argentina y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte a proseguir sin demora las negociaciones recomendadas por el Comité Especial encargado de examinar la situación con respecto a la aplicación de la Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales a fin de encontrar una solución pacífica al problema, teniendo debidamente en cuenta las disposiciones y los objetivos de la Carta de las Naciones Unidas y de la Resolución 1514 (XV) de la Asamblea General, así como los intereses de la población de las Islas Malvinas (Falkland Islands).

Pide a ambos gobiernos que informen al Comité Especial y a la Asamblea General en el vigésimo primer período de sesiones, sobre el resultado de las negociaciones (1938 sesión plenaria, 16 de diciembre de 1965).

¿Por qué resulta de tanta importancia la Resolución 2065 (XX) de Malvinas? En primer lugar, porque en ella se reconoce que hay una controversia no resuelta en términos de soberanía, y acepta la disputa como una situación colonial. En segundo lugar, se hace pública (precisamente en contra de los designios de los británicos) la controversia y se establecen negociaciones en el ámbito multilateral, que eran los objetivos primarios de la delegación argentina. Y, finalmente, “no se reconoció expresamente la existencia de un pueblo titular del derecho a la libre determinación, sino que se refirió a la población del territorio” (Pezzano, 2017: 143).

Un año después de aprobada la Resolución 2065, dentro de la ONU se produjo un acontecimiento importante, que nos aporta una información poco conocida y relevante: la misión del Reino Unido en el organismo recibió instrucciones de aprobar el texto del consenso de la IV Comisión, el cual se ratificó el mismo año y dice lo siguiente:

Con referencia a la Resolución 2065 (XX) de la Asamblea General el 16 de diciembre de 1965, relativa a la cuestión de las Islas Malvinas (Falkand Islands), la Cuarta Comisión tomó nota de las comunicaciones de la fecha del 12 de diciembre de 1966, enviadas a la Argentina y el Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte (A/C 4/682 y A/C.4/683). En relación con este tema la Comisión llegó a un consenso a favor de que se instara a las partes a que continuaran las negociaciones con objeto de lograr lo antes posible una solución pacífica del problema y a que mantuvieran debidamente informados al Comité Especial encargado de examinar la situación con respecto a la aplicación de la Declaración sobre la concesión de la independencia de los países y pueblos coloniales y a la Asamblea General acerca de la marcha de las negociaciones sobre esta situación colonial, cuya eliminación interesa a las Naciones Unidas dentro del marco de la Resolución 1514 (XV) de la Asamblea General, de fecha 14 de diciembre de 1960 (Lanús, 1984: 465).
El texto del consenso de 1966 fue aprobado por unanimidad, y por primera vez Gran Bretaña apoyaba una iniciativa sobre Malvinas en Naciones Unidas; por otro lado, representó un paso muy importante para la Argentina, pues en esta oportunidad, el Reino Unido aceptó que la cuestión de las Malvinas era una “situación colonial cuya eliminación interesaba a Naciones Unidas” (Lanús, 1984: 466).

Hasta aquí se han planteado lo que han sido las dos grandes posiciones de los Estados partes en la controversia. Por un lado, tenemos al Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, que tiene una posición basada en la libre autodeterminación de los pueblos sustentada sobre la Resolución 1514 (XV), que señala que estos deben elegir libremente su condición política, así como perseguir su desarrollo económico, social y cultural. Por otro lado, Argentina sostiene el principio de integridad territorial que también se encuentra en la Resolución 1514 (XV). La controversia se dimensiona a través del concepto de “pueblo colonial”, el cual ya fue definido en la Resolución 1.541 (XV) y en el caso de Malvinas carecería de aplicación, porque no habría una población originaria que pudiera emanciparse, sino que habría un trasplante de población realizado mediante un acto de fuerza, arbitrario y unilateral.

Estos puntos fueron de suma importancia luego del restablecimiento de las relaciones diplomáticas entre ambos países. A modo de introducción al período objeto de análisis, veremos cuál ha sido el curso de acción que adoptó el primer gobierno democrático –del Dr. Raúl Alfonsín– en materia de Malvinas, para poder interpretar adecuadamente si hay rupturas o continuidades que se hayan mostrado en política exterior antes y luego de dicho restablecimiento de las relaciones, y el estado de la cuestión.

2.2. El restablecimiento de la democracia y los Acuerdos de Madrid

La política exterior del gobierno radical ocupó un lugar prioritario en su administración. Luego de la guerra de Malvinas, y de más de siete años de gobiernos de facto, había que reinsertar a la Argentina en el sistema internacional. De esta manera, “Alfonsín se abocó desde el primer momento a cerrar el conflicto de límites con Chile. Esto le permitiría eliminar una hipótesis de conflicto” (Sáenz Quesada, 2006: 685). A su vez, la reciente guerra de Malvinas obligaba a tomar un nuevo curso de acción en el plano internacional de la Guerra Fría. En este contexto, Alfonsín llevó a cabo su discurso presidencial de apertura de sesiones ordinarias ante la Honorable Asamblea Legislativa el 1.º de mayo de 1984. Allí expuso las siguientes palabras en torno a estos temas.

El reiterado principio de solución pacífica de las controversias ha sido puesto en práctica respecto de dos situaciones heredadas del régimen pasado: es decir, la cuestión del Beagle y la de nuestras Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich del Sur.

La controversia con Chile sobre la zona austral, que desde hace muchos años impide concretar los anhelos de paz y cooperación con la vecina república, ha sido encarada por el Poder Ejecutivo teniendo en cuenta dos aspectos fundamentales:

En primer lugar, la convicción de que la actual negociación diplomática, conducida bajo los auspicios de Su Santidad Juan Pablo II, es el mecanismo pacífico más apto para llegar rápidamente a un arreglo satisfactorio. Si nos apartáramos de ese camino se mantendría latente una posibilidad de conflicto con su secuela de incidentes, interpretaciones negativas y fermentos belicistas que solo perjudicarían la consolidación de la tranquilidad interior.

La posibilidad de conflicto es incompatible con el propósito de afianzar nuestras relaciones con las repúblicas de Latinoamérica y contraria a la seguridad de una región cuyo desarrollo pacífico es indispensable para lograr una creciente y efectiva irradiación de nuestra acción en todo el continente.

En segundo lugar, el Poder Ejecutivo desea informar a vuestra honorabilidad que las conversaciones e intercambios que a partir del día 23 de enero de este año han tenido lugar entre nuestros delegados y los de la representación chilena, así como los que se han venido manteniendo con los integrantes de la oficina para la mediación, nos permiten decir que las esperanzas de arribar a una pronta solución del centenario diferendo se ven alentadas por el contenido de las últimas conversaciones y el ánimo constructivo que hemos hallado en las autoridades de la Santa Sede.

De no surgir inconvenientes, podremos llegar a un tratado que refleje de manera justa y razonable las aspiraciones del pueblo de la República, proteja nuestros intereses permanentes y cumpla con los objetivos que se han trazado en sus respectivas plataformas la mayoría de los partidos políticos representado en el Honorable Congreso que en definitiva deberá decidir al respecto.

En lo referente a Malvinas, nuestra posición es terminante: no cejaremos por un instante en bregar por la plena recuperación de nuestros derechos sobre ellas, así como las Georgias del Sur y los archipiélagos de las islas Sandwich del Sur. Que no haya duda alguna: no nos apartaremos de este camino.

Pero también afirmamos con igual claridad que la política internacional de la democracia argentina se basa, como ya lo expresamos, en el principio de la solución pacífica de los conflictos entre las naciones y el respeto en esta materia específica a las decisiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas.

Aspiramos a que en ese contexto se superen las distancias que nos separan de la Gran Bretaña. Esperamos del gobierno británico un reconocimiento del espíritu que impulsa nuestra acción y la expresión de una voluntad igualmente amplia de solucionar este conflicto (Alfonsín, 1984: 136-137).

El mensaje del presidente nos permite ver con claridad que la reconstrucción de la política exterior y la imagen externa del Estado argentino toman un lugar primordial. Tan es así, que resaltaba la tradición pacifista argentina en materia externa. Se quiso continuar en esa línea histórica mediante la resolución pacífica de dos controversias pendientes que afectaron la imagen pacifista y la transformaron en belicista con dos asuntos que no pudieron ser resueltos: el del Beagle y el de las Islas Malvinas.

En relación con estos últimos, la estrategia desplegada por el gobierno radical fue bastante clara en el discurso presidencial: recuperación de los derechos sobre las islas mediante la solución pacífica y el respecto a las decisiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas en el ámbito multilateral de las relaciones internacionales. “Frustrada la Conferencia de Berna de 1984, donde el Reino Unido mostró una posición intransigente hacia cualquier negociación que incluyera la soberanía de las islas, la estrategia argentina pasó de ser bilateral a multilateral” (Cari, 1999: 4).

En ese contexto multilateral, se realizaron diversas presentaciones en foros internacionales tales como la Organización de Estados Americanos (OEA), grupos de No Alineados y Naciones Unidas. Un dato que no se puede pasar por alto en este punto se refiere a “la necesidad de impulsar un camino diplomático alternativo, que mantuviera mínimamente las negociaciones, al sugerir la fórmula del paraguas^[1] de la soberanía” (Cari, 1999: 5), que permitía el abordaje de otros temas esenciales, como la explotación de los recursos ictícolas e hidrocarburíferos, que requerían de una resolución.

Volviendo sobre el ámbito multilateral, a lo largo del periodo que va de 1983 a 1989, las presentaciones más trascendentales se hicieron en el marco de las Naciones Unidas.

Allí, el encargado de examinar la situación con respecto de la aplicación de la Declaración sobre Concesiones de la Independencia a los Países y Pueblos Coloniales era el Comité Especial. Si se observa cada uno de los documentos anuales emitidos por dicho comité en ese período, es posible ver, en la mayoría de ellos, puntos en común. A tal fin presentaremos, a modo de ejemplo, la resolución aprobada por el Comité Especial en su 1308.º de la sesión celebrada el 14 de agosto de 1986.

Allí el Comité Especial, luego de haber examinado la cuestión de las Islas Malvinas en detenimiento, resolvió:

NACIONES UNIDAS

ASAMBLEA GENERAL

LIMITADA

A/AC.109/885

14 de agosto 1986

COMITÉ ESPECIAL ENCARGADO DE EXAMINAR LA

SITUACIÓN CON RESPECTO A LA APLICACIÓN DE LA

DECLARACIÓN SOBRE LA CONCESIÓN DE

LA INDEPENDENCIA A LOS PAÍSES Y PUEBLOS

COLONIALES

CUESTION DE LAS ISLAS MALVINAS (FALKLAND)

Resolución aprobada por el Comité Especial en su

1308a. sesión, celebrada el 14 de agosto de 1986

El Comité Especial,

Habiendo examinado la cuestión de las Islas Malvinas (Falkland),

Consciente de que el mantenimiento de situaciones coloniales es incompatible con el ideal de paz universal de las Naciones Unidas,

Recordando las resoluciones 1514 (XV) de 14 de diciembre de 1960, 2065 (XX) de 16 de diciembre de 1965, 3160 (XXVIII) de 14 de diciembre de 1973, 31/49 de 1º de diciembre de 1976, 37/9 de 4 de noviembre de 1982, 38/12 de 16 de noviembre de 1983, 39/6 de 1ª de noviembre de 1984 y 40/21 de 27 de noviembre de 1985 de la Asamblea General y sus resoluciones A/AC.109/756 de 1ª de septiembre de 1983, A/AC.109/793 de 20 de agosto de 1984 y A/AC.109/842 de 9 de agosto de 1985 y las resoluciones 502 (1982) de 3 de abril de 1982 y 505 (1982) de 26 de mayo de 1982 del Consejo de Seguridad,

Lamentando que, no obstante, el tiempo transcurrido desde la adopción de la resolución 2065 (XX), esta prolongada disputa aún no ha sido resuelta,

Consciente del interés de la comunidad internacional en que los Gobiernos de la República Argentina y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte reanuden sus negociaciones a fin de encontrar a la brevedad una solución pacífica, justa y definitiva a la disputa de soberanía sobre la cuestión de las Islas Malvinas (FALKLANDS),

Reafirmando los principios de la Carta de las Naciones unidas sobre el no uso de la fuerza o la amenaza del uso de la fuerza en las relaciones internacionales y la solución pacífica de las controversias internacionales,

Destacando la importancia de que el Secretario General continúe sus esfuerzos a fin de dar cabal cumplimiento a la misión que le fuera encomendada por la Asamblea General en sus resoluciones sobre la cuestión de las Islas Malvinas (FAKLAND),

Reafirmando la necesidad de que las partes tengan debidamente en cuenta los intereses de la población de dichas islas de conformidad por lo establecido por la Asamblea General en las resoluciones sobre la cuestión de las Malvinas (FALKLAND),

1. Reitera que la manera de poner fin a la especial y particular situación de las Islas Malvinas (Falkland) es la solución pacífica y negociada de la disputa de soberanía que existe entre los Gobiernos de la República Argentina y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte;

2. Toma nota con satisfacción de que el Gobierno de la República Argentina ha reiterado su intención de cumplir las resoluciones de la Asamblea General referidas a la cuestión de las Islas Malvinas (Falkland),

3. Lamenta que, a pesar de ese hecho y del amplio respaldo internacional a una negociación global entre los Gobiernos de la República Argentina y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte que incluya todos los aspectos sobre el futuro de las Islas Malvinas (Falkland), aun no ha comenzado la implementación de las resoluciones de la Asamblea General sobre esta cuestión,

4. Insta a los Gobiernos de la República Argentina y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte a que reanuden las negociaciones a fin de encontrar a la mayor brevedad posible una solución pacífica a la disputa de soberanía en la cuestión de las Islas Malvinas (Falkland), de conformidad con lo establecido por las resoluciones 2065(XX), (XXVIII), 31/49, 37/9, 38/12, 39/6 Y 40/21 de la Asamblea General;

5. Reitera su firme apoyo a la misión renovada de buenos oficios emprendida por el Secretario General a fin de asistir a las partes en el cumplimiento de lo solicitado por la Asamblea General en las resoluciones sobre la cuestión de las Islas Malvinas (Falkland);

6. Decide mantener en examen la “cuestión de las Islas Malvinas (Falkland)” con sujeción a las directivas que pueda dar a ese respecto la Asamblea General en su cuadragésimo primer período de sesiones.

En el marco de las Naciones Unidas, no se produjo ningún avance notorio durante el período de Alfonsín. Todas las resoluciones que se presentaron (una por cada año de mandato, es decir, seis en total) por parte del Comité Especial exhibieron la misma fisonomía anterior, basada en seis puntos, de los cuales los más relevantes hacen referencia a la situación colonial de Malvinas y a la reanudación de las negociaciones para la solución pacífica de las controversias. Un punto a tomar en cuenta para este período, que tendría importancia durante los primeros años de la administración Menem por su nivel de conflictividad y tensión, se refiere a la explotación de los recursos ictícolas. Hacia mediados de la década del ochenta,

el gobierno de Alfonsín firmó acuerdos pesqueros con la Unión Soviética y Bulgaria, lo que dio lugar al surgimiento de nuevas tensiones bilaterales, que tuvieron su pico máximo con el establecimiento, por parte de los kelpers, de una zona de conservación y administración pesquera (González, 2007: 5-6).

Otro punto que remarcar y que constituyó un impedimento para lograr un acercamiento o entendimiento para temas conjuntos es que ‒luego de la guerra de Malvinas y durante la década del ochenta‒ no hubo relaciones diplomáticas oficiales entre Argentina y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, lo cual privó de la posibilidad de tener contactos bilaterales que pudieran acelerar acuerdos de cooperación que produjeran una especie de derrame en otras áreas de interés. Esa tarea la corresponderá a la diplomacia del gobierno de Carlos Saúl Menem.

3. Los Acuerdos de Madrid y el gobierno de Carlos Menem

Hacia fines de octubre de 1989, se produjo el primero de los dos encuentros en Madrid que traerían la consagración de una nueva relación con el Reino Unido: los denominados Acuerdos de Madrid, que fueron el puntapié inicial del restablecimiento de las relaciones diplomáticas entre Argentina y Gran Bretaña luego del conflicto bélico de 1982.

La primera ronda de negociaciones se llevó a cabo en octubre de 1989. Los temas por tratar se habían acordado en una reunión previa en Nueva York y fueron los siguientes:

• Declaraciones iniciales.
• Fórmula sobre la soberanía.
• Organización de los trabajos.
• Relaciones argentino-británicas (aquí se incluía el futuro de las relaciones diplomáticas y consulares).

Dentro del restablecimiento de las relaciones diplomáticas, se incluyeron una serie de temas, entre los que cabe mencionar los siguientes:

• Medidas para fomentar la confianza y evitar incidentes en la esfera militar.
• Relaciones comerciales y financieras.
• Comunicaciones aéreas y marítimas.
• Conservación de la pesca y futura cooperación sobre pesquerías.
• Contactos entre las Islas Malvinas y el territorio continental.
• Relaciones científicas, culturales y deportivas.
• Otros asuntos bilaterales (Acuerdos de Madrid, 1989: 1).

Hay tres puntos que ameritan un especial análisis. El primero implicó un avance sustancial en lo relativo al restablecimiento de las relaciones diplomáticas entre ambos Estados parte en la controversia, que permitió una ampliación de los temas de la agenda bilateral incluidos en los puntos que van desde las medidas para fomentar la confianza y evitar incidentes en la esfera militar hasta otros asuntos bilaterales.

El segundo plantea que

ambos Estados parte reafirman su compromiso de respetar los principios constitutivos de la Carta de Naciones Unidas, aunque subraya dos aspectos en particular: la obligación de solucionar la controversia por medios pacíficos y la abstención de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza (Acuerdos de Madrid, 1989: 2).

Finalmente, se dejó sentado por escrito que los acuerdos no implicaban un cambio en la posición mantenida por cada uno de los actores; en el caso de Argentina, su reclamo soberano sobre las islas, y, por parte de Gran Bretaña, un cambio de soberanía o jurisdicción territorial.

Con relación al resto de los temas de la agenda, como, por ejemplo, la conservación de la pesca y la cooperación pesquera, o las comunicaciones aéreas y marítimas, se intercambiaron opiniones, se expusieron posiciones y se establecieron grupos de trabajo a los fines de continuar con el diálogo. Hacia principios de febrero de 1990, tuvo lugar el segundo encuentro entre ambas delegaciones. Entre los temas que tratar, se destacan la apertura de embajadas –procedimiento realizado mediante la normativa internacional– y la decisión por parte de Gran Bretaña de dejar sin efecto la zona de protección establecida alrededor de las Islas Malvinas (Falklands).

Otros temas que se agregaron a la agenda preestablecida fueron información recíproca sobre movimientos militares, sistema transitorio de información y consultas recíprocas, y búsqueda y salvamento marítimo, entre otros. El primer discurso del presidente Menem frente a la Honorable Asamblea Legislativa, pronunciado el 1.º de marzo de 1990, puso de manifiesto la orientación que tendría su gobierno en lo relacionado con la cuestión Malvinas:

La creciente mejora en la atmósfera internacional y las profundas transformaciones en importantes regiones del mundo, contribuyen a crear un contexto exterior lleno de desafíos y posibilidades para la Argentina.

Para que podamos aprovechar plenamente el rico potencial de ese marco internacional, es imprescindible alejar los riesgos de conflicto con otros países, fortalecer nuestra credibilidad frente al mundo, y encarar con decisiones la solución del angustiante y prioritario problema económico.

Nuestros objetivos de política exterior son simples y muy concretos.

Deseamos avanzar en la solución de las controversias en las que somos partes.

Deseamos profundizar nuestra amistad con todos los países.

Y deseamos ampliar los horizontes de nuestro comercio y cooperación con el continente americano, Europa y el resto del mundo.

Tal cual lo anuncié en mi mensaje inaugural ante esta misma Honorable Asamblea, nuestros derechos soberanos sobre las Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich del Sur, son el tema prioritario, la causa más importante de nuestra política exterior.

Los objetivos básicos de nuestras acciones consistieron en reiniciar el diálogo constructivo con el gobierno británico, con miras a la recreación de un marco bilateral que aliente la amistad y la cooperación entre ambos países, y que en el futuro nos permita solucionar la paz y mediante negociaciones la disputa territorial.

Esta política fructificó en los entendimientos alcanzados en la reunión sustantiva de negociación, celebrada en Madrid el 14 y 15 de febrero pasados^[2].

La declaración conjunta emitida en esta oportunidad sirvió de base para acuerdos y medidas de variada naturaleza, destinados a poner nuevamente en marcha, sobre las bases firmes y en un marco de confianza mutua, la relación entre la Argentina y el Reino Unido.

Al mismo tiempo, a través del denominado “paraguas de soberanía”, se aseguró la preservación de los irrenunciables derechos de nuestro país sobre los territorios en disputa.

Esos derechos permanecen intactos, en reserva hasta el día en que ambos gobiernos puedan iniciar la búsqueda de una solución duradera en esta materia (Menem, 1990: 22-23).

El comienzo del discurso del presidente Menem hace referencia al contexto internacional de transformaciones producto de la finalización de la contienda entre el este y el oeste, que requería como condición primordial el abandono de posibles hipótesis de conflicto. Así fue como el proceso iniciado por Raúl Alfonsín encontró un aspecto que fue continuado por Carlos Menem. Sin embargo, pese a estos aspectos de continuidad en las políticas exteriores de ambas administraciones, es posible encontrarnos con rupturas que explicaremos más adelante.

Las explicaciones contextuales presentan una serie de factores multicausales.

El primero de ellos es el proceso de democratización regional generalizado a partir de los años ochenta. La transición de regímenes de facto hacia regímenes democráticos presidencialistas implicó un cambio desde una paz negativa hacia una paz estable^[3] y una multiplicación de la cooperación a nivel regional (Kacowicz, 1996: 4).

Consecuencia de lo anterior es la formación de bloques económicos regionales, como modo de profundización de los lazos de integración y la búsqueda de un desarrollo económico como productores de materia prima. La finalización de la confrontación de la Guerra Fría^[4] y el triunfo del liberalismo político y económico allanaron el camino para reducir los niveles de conflictividad regional, propiciar un contexto adecuado para la resolución de controversias pendientes y avanzar en la generación de una inserción internacional que diversificara los vínculos externos. Al poner en evidencia esta nueva coyuntura internacional, los dos discursos presidenciales (el de Alfonsín y el de Menem) hicieron énfasis en la necesidad de no ser vistos como una posible hipótesis de conflicto regional, y en la de resolver controversias internacionales siguiendo la tradición diplomática regional sustentada sobre tres normas cardinales: “1) solución pacífica de controversias 2) principio de no intervención y mutuo respeto de la soberanía; y 3) convivencia y coexistencia pacífica de controversias^[5]” (Kacowicz, 1996: 6).

Si bien el discurso de Alfonsín difiere de las palabras de Menem, está teñido de una atmósfera internacional que permite percibir las transformaciones enunciadas con anterioridad. Quizás el discurso de Menem goce de mayor notoriedad en cuanto a que algunas modificaciones son posibles de visualizar más claramente en el contexto internacional durante su administración, como podrían ser la finalización de la confrontación entre este y oeste y la caída del Muro de Berlín, a diferencia del discurso del presidente radical, que data de mediados de la década del ochenta.

En este sentido, mientras que Alfonsín plantea una estrategia en el ámbito multilateral de las Naciones Unidas y otros organismos regionales tras el fracaso en la conferencia de Berna, el gobierno de Menem subraya la importancia de la firma de los Acuerdos de Madrid y el restablecimiento de las relaciones diplomáticas, con la utilización del llamado “paraguas de la soberanía”, y lo resalta en su primer mensaje a la Asamblea Legislativa. Los acercamientos manifestados en el plano bilateral mediante los Acuerdos de Madrid no presumieron que Argentina resolviera retirar la problemática de los organismos internacionales o regionales. Pero, durante estos primeros meses de la relación con el Reino Unido, el plano multilateral se sometió a los designios de los avances en el ámbito bilateral a partir de la llegada del canciller Guido Di Tella en reemplazo de Domingo Cavallo, en 1991. Era de comprenderse ya que, luego de más de siete años de no tener relaciones diplomáticas, se quisiera recrear un ambiente de diálogo para producir avances significativos en torno a la disputa de soberanía y la constitución de una agenda común de trabajo sobre temas de relevancia para ambos países.

A partir de los Acuerdos de Madrid y de la llegada de Di Tella al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, en 1991, la cuestión de las Malvinas se concentró sobre dos aspectos conflictivos: el aprovechamiento de los recursos ictícolas y la explotación de los recursos hidrocarburíferos en aguas circundantes, que se transformaron no sólo en expresiones de soberanía por su incidencia económica, sino en el eje alrededor del cual girarían las discusiones bilaterales (Cari, 1999: 6).

Esto dio paso a una agenda más económica que política.

Dentro del campo político, el canciller desplegó una estrategia de aproximación a los kelpers conocida con el nombre de estrategia de seducción, que se manifestó de diversas maneras: reuniones informales mantenidas con los habitantes de las islas y una mayor predisposición al diálogo y al acercamiento hacia ellos, con el propósito de salvaguardar su bienestar y sus intereses.

Esa postura no sólo no ayudó a que los habitantes de las islas revieran su posición acerca de las relaciones con el continente ‒y, en consecuencia, que Argentina se acercara a su objetivo de máxima‒, sino que, por el contrario, aumentó el rechazo entre ellos (Cari, 1999: 7).

Volviendo al primero de los aspectos conflictivos durante la primera presidencia de Menem, la Zona de Administración y Conservación Pesquera (ZACP) que los kelpers comenzaron a desarrollar hacia mediados de la década del ochenta les permitió adquirir una cierta autonomía y un desarrollo económico mediante la venta de licencias pesqueras. La firma del acuerdo denominado Declaración Conjunta sobre Recursos Pesqueros intentaría regular la actividad mutua mediante la adopción de medidas tendientes a evitar la sobreexplotación y a mejorar la convivencia entre las naves de ambas partes, al establecer una zona vigilada por ambos Estados al oeste de las islas. Pese a ello, la situación era claramente asimétrica a favor de los isleños, debido a la gran cantidad de licencias que habían sido emitidas a buques extranjeros, lo cual perjudicaba los intereses argentinos.

En contrapartida, hacia 1992, el gobierno argentino comenzó a conceder permisos pesqueros a buques extranjeros, por medio de lo que se conoce como Registro de Buques y Artefactos Navales Extranjeros. Esta nueva situación introdujo modificaciones en el vínculo asimétrico hasta entonces planteado en relación con los recursos ictícolas, y llevó a un acercamiento entre ambas partes, que se manifestó en el comienzo de las negociaciones dentro de la Comisión Argentino-Británica de Pesca del Atlántico Sur, la cual resolvió parcialmente la controversia mediante el otorgamiento de un cupo limitado de permisos.

Sin embargo, el acuerdo logrado en materia ictícola no se replicó de manera tan simple con relación al recurso petrolero. A comienzos de la década del noventa, se inició un proceso de búsqueda de recursos alternativos al ictícola para lograr un financiamiento de las islas. El petróleo apareció como una opción. Así fue como los isleños comenzaron a otorgar licencias que permitieran la investigación sísmica. La falta de un acuerdo entre las partes llevó a que el Reino Unido anunciara que, si no se llegaba a un acuerdo en lo inmediato, llamaría unilateralmente a una licitación.

Llegamos así al segundo período constitucional del Dr. Menem, a mediados de la década del noventa, con una clara preeminencia de los asuntos económicos en la agenda bilateral de Malvinas. Su discurso a la Asamblea Legislativa después de su reelección, en 1995, nos muestra los siguientes puntos centrales:

Recompusimos las relaciones con el Reino Unido en un plano de sinceridad y madurez, sin por ello dejar de reclamar con la máxima firmeza diplomática por nuestros inalienables derechos soberanos sobre las Islas Malvinas.
Es un anhelo de este presidente, que creo compartido por todo el pueblo argentino, tal como ha quedado manifestado en la Constitución Nacional, que apoyados en el respeto internacional que hemos ganado y en nuestra confiabilidad como país, antes del año 2000 se concluyan exitosamente las negociaciones por la soberanía de nuestras queridas Islas Malvinas (Menem, 1995: 29).

El discurso resaltaba el reencauzamiento de las relaciones diplomáticas con el Reino Unido y los avances producidos en materia de regulación de áreas de trabajo y, por otro lado, alimentaba la posibilidad de recuperación de las Islas Malvinas. Durante parte de la primera presidencia de Menem, se presentaron una serie de variantes en torno al tema, que oscilaron entre un posible arbitraje internacional, la teoría de las dos banderas y la independización de los kelpers. Ninguna de ellas logró plantearse seriamente, sino que solo existieron en la estructura mental de aquellos que las pensaron, sin ningún tipo de asidero real.

Hacia finales de 1995, se firmó el acuerdo petrolero mediante el cual se intentaba relajar un poco las tensiones en el segundo aspecto conflictivo. El pacto establecía futuras licitaciones, monitoreo y percepción de regalías conjuntas por la explotación de petróleo en las aguas del este del archipiélago de Malvinas, regalías que también serían repartidas entre los kelpers. El área incluía aguas en disputa y aguas argentinas, por lo cual era un punto bastante controvertido y rechazado por diferentes sectores del arco político argentino. Resultaba un peligroso precedente, al permitir que los ingleses obtuvieran regalías de la explotación en aguas argentinas que no estaban en disputa (Cari, 1999: 11). Además, a los efectos de la discusión de soberanía, este precedente podría servir como argumento a la parte británica. Hacia 1996, los kelpers decidieron llamar unilateralmente a una licitación para explorar y explotar la zona norte de las islas. Dicha licitación puso en alerta a diferentes sectores políticos nacionales, los cuales propusieron alternativas que iban desde la llamada “pinza jurídica”, hasta la denominada Ley Eduardo Menem, que establecía sanciones para aquellas empresas que explotaran y exploraran el Atlántico Sur sin consentimiento del Estado argentino.

Utilizando como marco lo descrito anteriormente, el segundo período de la presidencia del Dr. Menem se caracterizó por una agenda más centrada en lo que el realismo político denomina “alta política”, es decir, altamente marcada por temas políticos y de seguridad. En esta materia, hacia mediados de la década del noventa, se produjo una merma en relación con la presencia británica en las Islas Malvinas que hizo pensar a algunos que, en caso de que se produjera una nueva invasión, se reduciría la posibilidad de recuperarlas. La percepción y consecuente lectura de la situación por parte del gobierno argentino era una posible reducción de la presencia militar británica en las islas que se mantuvo prácticamente hasta la campaña electoral británica de 1997. En ese momento, Tony Blair, si bien no se refirió a puntualmente al caso de las Malvinas, sostuvo que no habría una reducción de la presencia militar británica en las diversas regiones. Una vez más, se endurecía la posición británica y el nuevo gobierno cerraba las puertas a la discusión de la soberanía.

El gobierno argentino decidió buscar nuevamente un acercamiento a los kelpers y para ello citó la posibilidad informal de establecer un régimen de dos banderas o realizar un referéndum en territorio argentino para determinar si se veía con buenos ojos pagarles un dinero a los kelpers como medio de recuperar la soberanía.

Hacia finales de la década del noventa y por un acontecimiento externo y ajeno a la política argentina, las relaciones entre Gran Bretaña y Argentina entrarían en una nueva etapa. La detención de Pinochet en Londres abrió un capítulo nuevo de cooperación entre ambos países, que tomó notoriedad cuando el gobierno chileno decidió suspender los vuelos a las Islas Malvinas. Esta decisión maximizó la posibilidad de un fuerte aislamiento y de una reducción sustancial en las comunicaciones de los habitantes de Malvinas con el continente sudamericano (estrategia utilizada con posterioridad por otras administraciones argentinas), lo cual se tradujo en una presión conjunta efectiva hacia Gran Bretaña.

La adhesión del MERCOSUR^[6] también ayudó a la efectividad de la medida. La estrategia implementada surtió los efectos deseados, y se materializó a través de un acuerdo sobre el restablecimiento de los vuelos a Malvinas, algunos de los cuales hicieron escalas en el país. El acuerdo se cristalizó en una declaración conjunta argentino-británica sobre los siguientes puntos: 1) acceso y servicios aéreos, 2) pesca, y 3) fomento de confianza.

El primero de estos puntos se sustenta sobre tres ítems:

• Los ciudadanos argentinos podrán visitar las Islas Malvinas con sus propios pasaportes. Esta disposición se aplica de manera igual a los ciudadanos argentinos que viajan por aire o por mar.
• Dar pleno apoyo a la reanudación inmediata de los servicios aéreos civiles regulares directos entre Chile y las Islas Malvinas operados por LAN Chile o cualquier otra aerolínea que acuerden las partes. Desde el 16 de octubre de 1999, estos servicios incluirán escalas en el territorio continental argentino, donde podrán embarcar y desembarcar pasajeros, carga y correo.
• Expresar satisfacción con la posibilidad de vuelos entre las Islas Malvinas y terceros países con la opción, desde el 16 de octubre de 1999, de realizar escalas en el territorio continental argentino (Declaración Argentino-Británica, 1999: 2).

En relación con la actividad ictícola, la declaración sostiene que se pretende incrementar los niveles de cooperación logrados hasta el momento, mediante nuevas reuniones de funcionarios de ambos sectores. Finalmente, y para fomentar la confianza entre ambas partes, se establecieron medidas de entendimiento mutuo que aportaron elementos para llevar a cabo el desarrollo de un procedimiento de reconciliación. Cabe resaltar las tres siguientes:

• Se construirá en el cementerio argentino en las Islas Malvinas un monumento a la memoria de los miembros de las Fuerzas Armadas argentinas muertos en acción en 1982.
• El gobierno argentino está dispuesto a analizar la cuestión de la toponimia^[7] en las Islas Malvinas. Con ese propósito continuará las consultas con las instituciones nacionales apropiadas.
• Tal como acordaron en octubre de 1998 el presidente de la República Argentina y el Primer Ministro del Reino Unido los dos gobiernos continuarán trabajando conjuntamente para evaluar la factibilidad y el costo de la remoción de las minas terrestres aún presentes en las Islas Malvinas (Declaración Argentino-Británica, 1999: 3).

En el último discurso de su gestión a la Honorable Asamblea Legislativa, en 1999, el entonces presidente Menem realizó un balance final de su gestión, y en torno al tema Malvinas subrayó lo siguiente:

El restablecimiento de nuestras relaciones con Gran Bretaña fue despejando el terreno de un diálogo sólido para avanzar en nuestra histórica reivindicación sobre las islas Malvinas, el único punto pendiente en este proceso de reconciliación.

Por eso, no bien pisé suelo británico^[8], convoqué al Reino Unido a respetar las resoluciones de las Naciones Unidas, que instan a ambos gobiernos a reiniciar negociaciones para lograr una solución pacífica.

Muchas veces expresé mi convicción en el éxito de este camino de negociación, que no es tarea de un año ni de un gobierno pero que ya comienza a mostrarnos un horizonte más despejado.

Como fuimos capaces de aunar una política de Estado en torno a los Hielos Continentales^[9], los insto a iniciar la construcción de una política de Estado para Malvinas, que nos permita presentarnos como un bloque nacional en nuestro diálogo con los británicos (Menem, 1999: 35-36).

Este último discurso pone en evidencia que no se lograron avances sustantivos en materia de soberanía sobre las islas, pero resalta el valor de haber restablecido el diálogo bilateral, que había estado interrumpido hasta finales de la década del ochenta. En este sentido, su administración fue la principal promotora de este restablecimiento de los vínculos diplomáticos mediante la firma de los Acuerdos de Madrid.

El avance del tema debe estar dado por la construcción de una política de Estado respecto de Malvinas, tal como se mostró en relación con los hielos continentales. Queda fuera del último discurso la declaración firmada por Argentina y Gran Bretaña ese mismo año, que restablecía los vuelos hacia las Islas Malvinas, ya que la declaración tiene fecha de julio y el discurso a la Asamblea es de marzo de ese año. La declaración significó un triunfo de la diplomacia argentina en la recta final de su gobierno.

Como síntesis de lo expuesto, podemos decir que las gestiones del presidente Menem mantuvieron las líneas fundamentales de la política exterior del gobierno de Alfonsín en relación con integración regional, derechos humanos y Malvinas (Floria y Belsunce, 2009: 973). Es decir que el tema que nos compete mostró una continuidad como política de Estado, más allá de las diversas políticas partidarias. Más allá de esto, desde la llegada de la democracia hasta el año 2000, la política exterior de Malvinas se caracterizó por ser un tema central para los diferentes gobiernos, y mostró continuidades y rupturas en cuanto a las estrategias implementadas para su abordaje, que variaron desde la concentración del accionar en organismos multilaterales hasta negociaciones bilaterales.

La agenda bilateral de temas se comenzó a ampliar, y tuvo en consideración no solo la soberanía como principal objetivo, sino también temas económicos, como hidrocarburos y actividades ictícolas, la comunicación entre las islas y el continente y el fomento de confianza mutua a través de medidas como la construcción del monumento a la memoria. Se logró avanzar en torno al restablecimiento de los vínculos diplomáticos, pero la cuestión de la soberanía seguía pendiente de resolución, como bien fue remarcado por el primer mandatario en su último discurso a la Asamblea Legislativa.

4. El gobierno de Fernando de la Rúa

Las elecciones de octubre de 1999 marcarían la salida del justicialismo del poder y la llegada de una coalición integrada por la Unión Cívica Radical y el FREPASO, que introduciría modificaciones con respecto al abordaje de Malvinas en materia de política exterior. En su discurso de asunción ante la Asamblea Legislativa, en diciembre de ese año, el presidente Fernando de la Rúa hizo referencia al tema de la siguiente manera:

En esta aldea global que es hoy el mundo, la Argentina redoblará su vigilia permanente a favor de la paz, de la paz de todos los pueblos y de todas las fronteras, no sólo las de nuestros vecinos y de nuestros hermanos latinoamericanos. Por ello, haremos prédica permanente de que a través del diálogo se resuelven los conflictos, camino que seguiremos estrictamente en la sagrada misión de defender la soberanía de las Islas Malvinas (De la Rúa, 1999: 15).

Como se puede apreciar, la referencia de De la Rúa a Malvinas es muy breve; y, aunque hace alusión a la larga tradición argentina en la solución pacífica de las controversias internacionales, no ofrece señales respecto de los lineamientos que sobre política exterior tendría su gobierno. En el mismo sendero, nos encontramos en su primera apertura de sesiones ordinarias, tres meses después, donde no hay referencias sobre el tema. Solo a título informativo, transcribimos parte de su exposición allí:

Creo profundamente en el diálogo como instrumento superador de las diferencias entre los distintos partidos. Creo en una nueva política. Creo que nos estamos demostrando que podemos alcanzar consenso, que podemos dialogar, que son más las cosas que nos unen que las que nos dividen o separan.

Lo mismo debemos hacer con nuestros hermanos del Mercosur: trabajar en la búsqueda de los consensos para apoyar la consolidación de nuestro espacio regional. Si en la década del 80 el Mercosur era importante, conveniente, no parecía sin embargo necesario. Hoy es imprescindible, vitalmente imprescindible como opción estratégica.

Por eso, hemos coincidido con nuestros pares en la necesidad de redefinir y relanzar el Mercosur, tomando las acciones necesarias para impulsar el proceso de integración sobre la base del equilibrio y la equidad. Saldremos con el Mercosur a capturar nuevos mercados.

Somos países que estamos luchando para alcanzar el progreso. Somos apenas economías emergentes para el resto del mundo. No podemos darnos el lujo de no unir nuestras fuerzas para competir afuera. No puede haber agresión ni división hacia adentro. Este es nuestro modelo de política exterior: conquistar nuevos mercados, y con la misma energía defenderemos el trabajo y la producción nacional (De la Rúa, 2000: 18).

Sin embargo, durante el segundo discurso de apertura de sesiones de la Asamblea Legislativa, el 1.º de marzo de 2001, el presidente De la Rúa hizo referencias puntuales a determinados tipos de acciones en los cuales se enmarcaría la política de Malvinas por parte de su gobierno:

Con respecto a nuestros derechos sobre las Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sándwich del Sur y los espacios marítimos circundantes, el gobierno nacional encuadra su política conforme al mandato constitucional. En este sentido, a lo largo del 2000 hemos conseguido importantes apoyos para nuestra posición en las Naciones Unidas, la OEA y la Cumbre Iberoamericana, la Cumbre de Brasilia, La Cumbre Centroamericana y el Grupo Río, como así también en diversos encuentros bilaterales de alto nivel.

Al mismo tiempo que continuaremos con ese esfuerzo sostenido por la recuperación del ejercicio de la soberanía sobre estos territorios respetando el modo de vida de sus habitantes, continuaremos trabajando para alcanzar nuevos entendimientos provisorios bajo fórmula de soberanía con el Reino Unido en el Atlántico Sur.

En este marco se destaca el reciente acuerdo^[10] que “posibilita los vuelos de las aeronaves civiles privadas y las navegaciones de embarcaciones privadas y la navegación de embarcaciones particulares. Este entendimiento significa un paso más en el camino hacia el acercamiento entre el territorio continental y las Islas Malvinas y da un nuevo impulso al contacto humano” (De la Rúa, 2001: 23).

Como puede verse en el discurso, la gestión del presidente De la Rúa trajo algunas modificaciones en la política exterior; por ejemplo, “la consecución de las negociaciones bilaterales que se habían iniciado con los Acuerdos de Madrid, aunque abandonando la política de seducción de su antecesor hacia los kelpers y retomando la multilateralidad junto al reimpulso de la Resolución 2065/65” (Mastropierro, Troncoso, Luchetti y Argemi, 2017: 94). En relación con los vuelos a las islas, el acuerdo firmado por el Dr. Menem en 1999 fue rubricado nuevamente en febrero de 2001 por el gobierno del Dr. De la Rúa, y se incorporaron a él algunos puntos que no estaban contemplados en el anterior.

La continuación de las relaciones bilaterales tenía dos ejes centrales: primero, como parte de una nueva estrategia, quitar a los kelpers de las negociaciones, no dándole relevancia como actor parte del proceso negociador, quizás basados en la idea de que su inclusión con una política de seducción no había significado ninguna ventaja para la Argentina. El segundo se focalizaba sobre la posibilidad de alcanzar “entendimientos para los vuelos de aeronaves y el tránsito de embarcaciones civiles entre el territorio continental y las islas, acuerdos de pesca que buscaban evitar la pesca ilegal y finalmente investigación científica binacionales” (Giavarini, 2000: 13).

El ámbito multilateral volvió a adquirir relevancia cuando el gobierno de De la Rúa retomó la Resolución 2065/65 de la ONU, en la que se reflejaba la disputa de soberanía entre los dos Estados y se establecía que debían entablarse negociaciones a fin de resolver esta situación colonial.

La crisis económica del año 2001 interrumpió abruptamente la gestión del Dr. De la Rúa, y con ello la consecución de los objetivos políticos en general y los relativos a la política exterior en particular.

Las expresiones más visibles de la profunda crisis –que significaron el fin del vacilante gobierno de Fernando De la Rúa– fueron el cambio de cinco presidentes en 12 días, las numerosas movilizaciones callejeras de sectores medios y populares y el anuncio de la cesación de pagos de la deuda, tema que impulsó nuevos debates sobre el rumbo que la Argentina debía seguir en materia de relaciones internacionales (Russell y Tokatlian, 2003: 59).

Es razonable que, en ese contexto, Malvinas no haya ocupado un lugar central para la nueva dirigencia política que se hacía cargo de la conducción del país. Tan es así, que, en su primer discurso a la Honorable Asamblea Legislativa que lo había elegido presidente de la Nación, el Dr. Eduardo Duhalde no hizo ninguna referencia a este tema. Exponemos a continuación algunos pasajes breves de ese discurso:

En política exterior, hemos reforzado los lazos con los tradicionales países aliados y amigos de la Argentina.

A ellos no les estamos pidiendo dinero, sino que abran sus fronteras a nuestros productos a, porque agricultores y empresarios que vendan más en el exterior significa más trabajo para nuestros obreros y empleados.

La principal tarea en estos dos meses en materia de política exterior ha sido reforzar el acercamiento con nuestros vecinos, reafirmando nuestra vocación de consolidar la alianza estratégica que significa el Mercosur.

El Mercosur es nuestra plataforma de inserción en el mundo, sea en el campo multilateral de las negociaciones comerciales en el ámbito de la Organización Mundial del Comercio, como en el área hemisférica y en el diálogo con la Unión Europea.

La Argentina iniciará próximamente misiones comerciales conjuntas con Brasil y los otros miembros del Mercosur, lo que constituye una definida visión de la inserción internacional, en la que también pensamos avanzar con otras organizaciones como ALCA y la Unión Europea (Duhalde, 2002: 23).

Cabe aclarar, en relación con este discurso, que por aquel entonces se suscitaba un profundo debate en la Argentina acerca de cuál debía ser la adecuada inserción internacional. La respuesta presentaba dos grandes alternativas: el acercamiento a los Estados Unidos o la búsqueda de una proximidad al socio regional más apropiado, Brasil.

Debido a la dureza con la que había sido tratada Argentina a lo largo del 2001 por parte de Estados Unidos^[11], el gobierno del Dr. Duhalde decidió dirigir sus miradas a Brasil como un compañero fiel, tanto frente a Washington como frente a algunas principales capitales europeas que fustigaban al país por el mal manejo de la economía (Russell y Tokatlian, 2003: 64).

Por esta razón, en el momento en que se brindó el discurso, los lineamientos de política exterior se presentaban dirigidos con mayor claridad hacia Brasil y el Mercosur, que lograban posicionarse en el lugar más alto de las preferencias de la dirigencia política.

Finalmente, “si bien el de Malvinas no fue un tema central, ello no implicó que no se hayan realizado diversas actuaciones, como la reivindicación de la soberanía de las islas y negociaciones tanto bilaterales como multilaterales” (Mastropierro, Troncoso, Luchetti y Argemi, 2017: 96).

En el año 2002, se continuó con las negociaciones de los vuelos a las islas, ítem que se plasmó en un entendimiento en el mes de mayo de ese año. En el documento se sostiene que las visitas que realizaran los argentinos a Malvinas tendrían lugar bajo la fórmula del “paraguas de la soberanía” –que consta en el segundo párrafo en la Declaración Conjunta en Madrid en 1989–, que respaldaba las posiciones de ambos en relación con la soberanía de dicho territorio.

Dentro de la OEA, y a propuesta del canciller uruguayo Didier Opertti, se aprobó la Declaración de Malvinas en el marco de la XXXII Asamblea del organismo, donde se ratificó el permanente e irrenunciable compromiso del pueblo y los gobiernos argentinos por la recuperación pacífica y negociada de las Islas Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur y los espacios marítimos circundantes, que son parte integrante del territorio nacional (OEA, 2002).

En septiembre del mismo año, en la Asamblea General de Naciones Unidas, el gobierno argentino –por medio de su representante, el canciller Carlos Ruckauf– manifestó el reclamo soberano sobre las islas e instó al Reino Unido a establecer negociaciones bilaterales para resolver la cuestión. Esa fue la última actividad llevada a cabo por el gobierno de transición del Dr. Duhalde en relación con la cuestión Malvinas.

5. El gobierno de Néstor Kirchner

“El objetivo de la política exterior del gobierno de Néstor Kirchner fue el alejamiento del neoliberalismo de sus antecesores y la búsqueda de una política exterior autónoma” (Mastropierro, Troncoso, Luchetti y Argemi, 2017: 89). Para lograr ese fin, buscó una reinserción internacional de relevancia con América Latina y especialmente con Brasil, que le aportara mayores grados de autonomía relacional. La relación con los Estados Unidos, por su parte, fue redefinida a partir de la construcción de un vínculo maduro y racional. En su discurso a la Asamblea Legislativa al momento de su asunción, lo dejó claramente definido en las siguientes palabras:

Nuestra prioridad en política exterior será la construcción de una América Latina políticamente estable, próspera y unida con base en los ideales de democracia y justicia social.

Venimos desde el Sur de la Patria, desde la tierra de la cultura malvinera y de los hielos continentales, y sostendremos inclaudicablemente nuestro reclamo de soberanía sobre las Islas Malvinas.

El Mercosur y la integración latinoamericana deben ser parte de un verdadero proyecto político regional. Nuestra alianza estratégica con el Mercosur, que debe profundizarse hacia otros aspectos institucionales que deben acompañar la integración económica, y ampliarse abarcando a nuevos miembros latinoamericanos, se ubicará entre los primeros puntos de nuestra agenda regional. Una relación seria, amplia y madura con los Estados Unidos de América y los Estados que componen la Unión Europea es lo que debe esperarse de nosotros.

El estrechamiento de vínculos con otras naciones desarrolladas y con grandes naciones en desarrollo del oriente lejano, y una participación en pro de la paz y la obtención de consensos en ámbitos como la Organización de las Naciones Unidas, para que efectivamente se comprometa con eficacia en la promoción del desarrollo social y económico ayudando al combate contra la pobreza (Kirchner, 2003: 20).

Tal como señalamos en el primer párrafo de este apartado, en este discurso pueden verse los lineamientos de la política exterior del gobierno de Néstor Kirchner: alejamiento del neoliberalismo, integración al Mercosur, estrechamiento de vínculos con otras potencias y otros países en desarrollo. Sin embargo, no resulta tan clara la postura respecto de Malvinas: sólo hace mención al reclamo inclaudicable de la soberanía, pero no especifica cuál será el ámbito de actuación de la diplomacia, ni la estrategia trazada para esos fines. Con esta poca información aportada por su discurso de asunción, pasaremos a exponer el discurso a la Honorable Asamblea Legislativa el 1.º de marzo de 2004, para ver si nos puede aportar datos adicionales. En él nos dice lo siguiente con respecto a la política exterior y las Malvinas:

En materia de relaciones exteriores, necesitamos reinsertar a la República Argentina en el mundo. Esto debe quedarnos claro. No se trata de una visión apocalíptica. Es la cruda realidad que nos toca vivir.

Por sus problemas, nuestro país está prácticamente fuera del mundo de la globalización, sujeto a las más diversas presiones y en una débil situación, corriendo el riesgo de retratarse de modo definitivo respecto de los países de mayor desarrollo.

Vivimos un momento de inflexión en la historia mundial, caracterizado por el fin de la guerra fría y el mundo bipolar que la caracterizaba, el que todavía no ha sido sustituido de forma expresa por ningún otro esquema. Se advierte, si la preeminencia de una única superpotencia hegemónica.

Han caído los viejos parámetros y no han surgido todavía con claridad los nuevos pilares sobre los que se asentarán las relaciones internacionales del futuro. Caen los viejos esquemas de pensamiento, incapaces de comprender la nueva realidad mundial, y las instituciones internacionales se debilitan en función de que no encuentran su nuevo rol.

Los que no deben caer son los intereses nacionales, que en nuestro caso en temas puntuales, como el reclamo soberano sobre las Islas Malvinas, integran el conjunto de políticas de Estado que todos tenemos que defender.

En ese mundo la Argentina debe tratar de ocupar con postura propia, sólida, juiciosa y digna, un lugar. Ese lugar estará siempre condicionado por su peso específico, limitado no sólo por el tamaño de nuestra economía sino también en orden a la credibilidad y previsibilidad de sus actos.

Con la certeza de que la paz y el desarrollo pueden reforzarse mutuamente, tratamos de integrarnos al mundo con sustento en relaciones equilibradas, soberanas e independientes tendientes al fortalecimiento de la paz y la seguridad asentadas en el derecho internacional, el multilateralismo, el respecto a la autodeterminación de los pueblos y la defensa de los Derechos Humanos (Kirchner, 2004: 32-33).

Aquí nuevamente aparece el tema Malvinas como un interés nacional, como una política de Estado (también había sido denominada así con anterioridad por el presidente Menem). En un gobierno que tuvo la tarea de redefinir y refundar ciertas políticas públicas, Malvinas se brindó como una política central en la defensa de los intereses nacionales.

Hacia el final del discurso, se planteaba que la integración se llevaría a cabo con respeto al derecho internacional, al multilateralismo, a la libre autodeterminación de los pueblos y a la defensa de los derechos humanos. Cabría aclarar que, en el último párrafo del discurso, donde se hace referencia al principio de autodeterminación de los pueblos, se refiere a la libertad que tiene un pueblo de elegir libremente las políticas que puede llevar a cabo para su desarrollo económico y político, y no implica un cambio de postura respecto del principio de identidad territorial sostenido por la Argentina. Kirchner se refería aquí a que, a raíz de la profunda crisis económica del 2001, Argentina había enfrentado diversas presiones y padecía en ese momento de una debilidad para afrontar los desafíos de la globalización, y a que, en este proceso complejo y de incertidumbre, tenía que ser capaz de elegir libremente y con autonomía.

Volviendo a los lineamientos de política exterior en relación con la disputa, la administración de Kirchner, al igual que las anteriores, mostró una actitud distinta a la administración de Menem y su política de seducción, “dejando en claro que las negociaciones sobre la soberanía de las islas no eran tripartitas, sino bilaterales” (Bologna, 2006: 222); de este modo, quitaba del proceso negociador a los kelpers. No constituyó una estrategia innovadora, sino que adoptaba cierta continuidad con la que había llevado a cabo la anterior gestión.

Desde el punto de vista bilateral, el vínculo se sustentó en una agenda económica que tenía tres grandes ejes problemáticos: 1) recursos pesqueros, 2) recursos petroleros y mineros, y 3) comunicaciones. Los recursos pesqueros estaban seriamente afectados como consecuencia de la pesca indiscriminada de años anteriores. “Al ver los isleños disminuidos sus ingresos, se retomó la posibilidad de profundizar la explotación de otros recursos, como el petróleo y los minerales” (Bologna, 2006: 220). Las comunicaciones entre las islas y el continente trajeron un nuevo inconveniente a la relación. Hacia 2004, el gobierno argentino dejó de autorizar vuelos desde Chile hacia las islas a través del espacio aéreo, lo que obligó a Gran Bretaña a buscar nuevas vías de comunicación.

Respecto de estos temas, hacia el final del mando de Néstor Kirchner, se produjo un acontecimiento de particular relevancia. Hacemos mención al fin de la Declaración Conjunta de Hidrocarburos y Comisión de Pesca del Atlántico Sur, que se había firmado en 1995. La decisión se sustentó en divergencias mantenidas en relación con la interpretación que las partes tenían sobre la aplicación del instrumento; la más sustancial de las cuales se manifestó en relación con el espacio geográfico de exploración y explotación, que, según el acuerdo, estaba conformado por “áreas marítimas del Atlántico Sudoccidental sujetas a una disputa de soberanía y jurisdicción” (el área de las Islas Malvinas de 430.000 km²).

El Reino Unido, por el contrario, pretendía limitar la cooperación con nuestro país a un “área de cooperación especial” creada por el acuerdo de solo 21.000 km², y reservarse para su accionar unilateral todo el resto de la zona en disputa (Prensa MRECIC, 2007^[12]).

En síntesis, las acciones unilaterales en la materia y la falta de participación del gobierno argentino en el proceso de explotación de los recursos llevaron a poner fin a esta declaración. A su vez, hacia el final del documento emitido por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, se aclara que el gobierno argentino no es contrario a establecer una cooperación con el Reino Unido, siempre y cuando esta se realice en un marco adecuado, que lleve a la solución de la disputa de soberanía.

Como se pudo ver, el ámbito bilateral se mostró bastante activo en materia de Malvinas; sin embargo, la multilateralidad (como se manifiesta en el discurso de apertura de las sesiones ordinarias) fue el terreno más utilizado, quedando claro en el discurso presidencial a la Asamblea en la apertura de las sesiones cuando sostuvo que la integración al mundo debe sustentarse sobre el derecho internacional y el multilateralismo. Por lo tanto, la instancia multilateral resultó una reactivación clave para el gobierno de Kirchner. Como consecuencia del distanciamiento en las relaciones bilaterales debido al abandono de la Declaración Conjunta de Hidrocarburos y Comisión de Pesca del Atlántico Sur y el interés británico en la búsqueda de petróleo, el gobierno argentino presentó ante la Convención del Derecho del Mar de las Naciones Unidas la solicitud de ampliación de su plataforma marítima, que rondaba las 200 millas, para llevarla a las 350 millas. Este incremento de la plataforma continental fue un hecho trascendental, y una de las principales victorias en materia de política exterior argentina de los últimos años.

Durante los cuatro años de gobierno, los reclamos por soberanía dentro del organismo fueron constantes. Nos encontramos con cuatro resoluciones dadas por el Comité Especial, a saber: A/AC.109/2004/L.8, A/AC.109/2005/L.8, A/AC.109/2006/L.8 y A/AC.109/2007/L.8, todas ellas elaboradas con el mismo espíritu:

• Definir la cuestión de las Islas Malvinas como situación colonial.
• Que la aprobación de la Resolución 2065 (XX) de la Asamblea General no haya permitido la resolución de la disputa.
• Pese al buen estado de relaciones entre ambos Estados, no se haya conducido a negociaciones con fin de encontrar una solución pacífica justa y duradera de la controversia.
• Los principios de la Carta de Naciones Unidas son incompatibles con la amenaza o el uso de la fuerza y las controversias deben ser resueltas en el marco de medios pacíficos.
• Que los Estados partes en la controversia tengan en cuenta los intereses de la población, de conformidad con establecido por la Asamblea General.

Aquí aparece nuevamente un elemento que se encontró presente con anterioridad en el marco de Naciones Unidas. “Nos referimos a la aceptación por parte de Argentina de tener en cuenta los intereses de los habitantes y no sus deseos, como pretendía el Reino Unido mediante la Resolución 2065 (XX)” (Bologna, 2006: 222). Sin embargo, no fue el único hecho de relevancia que podemos destacar. Hacia 2006, y dentro del marco de Naciones Unidas, el canciller Jorge Taiana expuso con dureza ante el Comité de Descolonización la postura histórica que Argentina mantiene sobre el diferendo.

Se trata de un territorio colonial y no un pueblo colonizado por entender que la población de las islas no es originaria sino una población británica trasplantada con el ánimo de establecer una colonia y sometida a un poder imperial.

La situación histórica de disputa se ve agravada cuando la población originaria ha sido desalojada y ocupada por súbditos de la potencia quebrando las condiciones para demandar el principio de libre determinación en un territorio formado por pobladores instaladas por la fuerza por la misma potencia (MRECIC Prensa, 2006).

Como indica la exposición del canciller, hay una vuelta al planteo original argentino realizado en Naciones Unidas que muy oportunamente había expuesto el delegado ecuatoriano al Comité III y que luego la Argentina reiteró con la delegación argentina en el organismo. Nuevamente quedó expuesta la dicotomía entre los dos principios del derecho internacional descritos en la Resolución 1514 (XV): el de libre determinación de los pueblos y el de integridad territorial.

El otro ámbito multilateral que cabe mencionar en el cual se llevaron a cabo actividades fue la Organización de Estados Americanos (OEA). Al igual que en el caso de ONU, tenemos cuatro declaraciones del organismo, aprobadas en sesión plenaria, AG/DEC.38 (XXXIV-0/04), AG/DEC.44 (XXXV-0/05), AG/DEC.48 (XXXVI-0/06) y AG/DEC.53 (XXXVII-0/07). En todas ellas se pide una reanudación de las negociaciones sobre la disputa de la soberanía, con el objeto de alcanzar una solución pacífica, y se reafirma la voluntad del gobierno argentino por solucionar la controversia de manera pacífica, teniendo en cuenta a los habitantes de las islas, lo que continuará bajo investigación por la Asamblea General hasta encontrar la solución definitiva.

En el último discurso frente a la Honorable Asamblea Legislativa, que fue como una especie de balance final de su gestión, Néstor Kirchner expuso lo siguiente:

En lo que respecta a la disputa de soberanía sobre las Islas Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur y los espacios marítimos e insulares correspondientes, la Argentina no cederá en su legítima aspiración de recuperar el ejercicio de esa soberanía por medios pacíficos, tal como lo dispone nuestra Constitución Nacional. Por ello, reiteramos nuestra más firme voluntad de diálogo para resolver la disputa de soberanía.

La cuestión Malvinas fue objeto de especial atención en el año 2006 y lo será en 2007, como lo refleja la presentación de caso por parte del Canciller ante el nuevo Secretario General de la ONU. 1º de marzo de 2007.

La acción diplomática fue intensa y las acciones revelan que nuestra voluntad negociadora está imbuida de vocación pacífica. Como miembro no permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y en el ejercicio de su Presidencia, mantuvimos siempre una actitud responsable y consistente con nuestra vocación de paz, fortaleciendo el multilateralismo y los mecanismos de seguridad colectiva, al tiempo que todas nuestras acciones diplomáticas fueron orientadas a la prevención y la resolución de conflictos (Kirchner, 2007: 39-40).

Una breve síntesis de lo expuesto hasta aquí nos muestra un giro en las relaciones entre el Reino Unido y Argentina, de acuerdo con el cual esta última adopta una posición más dura no solo en la instancia de la relación bilateral, con el abandono de la Declaración Conjunta de Hidrocarburos y Comisión de Pesca del Atlántico Sur, sino también en el ámbito multilateral, mediante exposiciones de sus funcionarios que vuelven a poner en primer plano la no aplicación del principio de autodeterminación a la situación de Malvinas, además de la presentación realizada en el marco de la Convención de los Derechos del Mar.

6. El gobierno de Cristina Fernández de Kirchner

“El gobierno de Cristina Kirchner continuó con los lineamientos establecidos por el gobierno de su esposo” (Mastropierro, Troncoso, Luchetti y Argemi, 2017: 100) con respecto a Malvinas, y se concentró particularmente en la instancia multilateral. Así lo sostuvo en su discurso inaugural frente a la Honorable Asamblea Legislativa de diciembre de 2007:

Quiero también reafirmar, una vez más, nuestro reclamo irrenunciable e indeclinable a la soberanía sobre nuestras Islas Malvinas. Y llamamos al país ocupante, que en todos los foros internacionales luce como adelantado y respetuoso, que hay una situación de enclave colonial aquí, denunciada ante Naciones Unidas, y que es hora de volver a cumplir el mandato de esas mismas Naciones Unidas de las que todos formamos parte.

Creo, entonces, que la reconstrucción de la multilateralidad será un instrumento que nos hará vivir en un mundo un poco más seguro. Porque, bueno es decirlo, las cosas han cambiado de tal modo que no solamente la multilateralidad, sino también la equidad, serán las que permitirán vivir en un mundo más seguro (Fernández de Kirchner, 2007: 14).

Es así como gran parte del accionar del gobierno en materia de política exterior multilateral se concentró en el marco de Naciones Unidas. A poco de asumir su cargo Cristina Fernández de Kirchner, el gobierno del Reino Unido presentó un mapa de su territorio que incluía a las Islas Malvinas. El rechazo del gobierno argentino no se hizo esperar, y se manifestó en el reclamo correspondiente ante el Comité de Descolonización del organismo.

Además de dicho reclamo, en abril de 2009, la Argentina hizo una presentación ante la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR) relativa al límite exterior de la plataforma continental del país, que incluye una prolongación natural de su territorio perteneciente a la parte continental insular y el Sector Antártico Argentino.

En la presentación, Argentina

ratificó su legítima e imprescriptible soberanía sobre las Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich del Sur y los espacios marítimos e insulares correspondientes, por ser parte integrante del territorio nacional y advirtió que la recuperación de dichos territorios y el ejercicio pleno de la soberanía, respetando el modo de vida de sus habitantes y conforme con los principios del Derecho Internacional, constituyen un objetivo permanente e irrenunciable del pueblo argentino (COPLA, 2017: 6).

“El Reino Unido también realizó una presentación para ampliación de su plataforma continental de 200 a 350 millas, y así, los mapas quedaron casi superpuestos” (Mastropierro, Troncoso, Luchetti y Argemi, 2017: 102). Las tensiones bilaterales continuaron en aumento debido a los anuncios, por parte del gobierno británico, de los resultados de las explotaciones off shore y del otorgamiento de licencias de exploración en aéreas de disputa de la soberanía. El gobierno argentino, como contramedida, emitió el decreto 256/10 del 17 de febrero de 2010, que sostiene lo siguiente:

LA PRESIDENTA DE LA NACION ARGENTINA DECRETA:

Artículo 1º — Todo buque o artefacto naval que se proponga transitar entre puertos ubicados en el territorio continental argentino y puertos ubicados en las ISLAS MALVINAS, GEORGIAS DEL SUR Y SANDWICH DEL SUR^[13], o atravesar aguas jurisdiccionales argentinas en dirección a estos últimos, y/o cargar mercaderías a ser transportadas en forma directa o indirecta entre esos puertos, deberá solicitar una autorización previa expedida por la autoridad nacional competente.

Art. 2º — El MINISTERIO DE PLANIFICACION FEDERAL, INVERSION PUBLICA Y SERVICIOS, a través de la SUBSECRETARIA DE PUERTOS Y VIAS NAVEGABLES, el MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS, a través de la PREFECTURA NAVAL ARGENTINA, el MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS PUBLICAS, y el MINISTERIO DE INDUSTRIA Y TURISMO, dictarán en el ámbito de su competencia, las normas reglamentarias que resulten necesarias a los fines del cumplimiento de lo dispuesto en el artículo precedente, en consulta con el MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, COMERCIO INTERNACIONAL Y CULTO.

Art. 3º — Créase, en el ámbito de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS, la COMISION PERMANENTE DE EVALUACION DE REGULACIONES, la que estará integrada por los representantes de las áreas pertinentes de los MINISTERIOS DE PLANIFICACION FEDERAL, INVERSION PUBLICA Y SERVICIOS, DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS, DE ECONOMIA Y FINANZAS PUBLICAS, DE INDUSTRIA Y TURISMO y DE RELACIONES EXTERIORES, COMERCIO INTERNACIONAL Y CULTO, a fin de coordinar las acciones necesarias para la implementación del presente Decreto y actuar como organismo de asesoramiento y consulta de la autoridad nacional competente a que se hace referencia en el artículo 1º del presente.

La JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS suministrará a la Comisión el apoyo material y humano necesario para el cumplimiento de sus cometidos. Dicha Comisión podrá dictar su Reglamento Interno de Funcionamiento.

Art. 4º — Comuníquese, publíquese, dése a la Dirección Nacional del Registro Oficial y archívese. — FERNANDEZ DE KIRCHNER. — Aníbal D. Fernández. — Nilda C. Garré. — Amado Boudou. — Débora A. Giorgi. — Julio M. De Vido. — Julio C. Alak (DECRETO 256/10).

La estrategia implementada por el gobierno argentino y explicitada en el decreto que antecede se extendió a países de la región, por lo cual se negó la entrada a puertos de buques con bandera de las islas. Hubo un gran apoyo generalizado a esta estrategia continental, que se observó en la solidaridad expresada por algunos organismos regionales en sus declaraciones. A nivel doméstico, generó la adhesión de una gran pluralidad de partidos políticos y sectores. La máxima expresión se pudo ver en la Declaración de Ushuaia, en la cual las diversas fuerzas políticas que componían la Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara de Senadores de la Nación y de la Cámara de Diputados de la Nación en forma conjunta ratificaron la soberanía argentina sobre las Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich del Sur, a la vez que rechazaron la creciente militarización de las islas por parte del Reino Unido e Irlanda del Norte.

La medida adoptada mediante el decreto 256/10 y la Declaración de Ushuaia de 2012 se complementaron con la ley conocida con el nombre de Gaucho Rivero, la cual prohibía el amarre o abastecimiento o las operaciones de logística en territorio provincial de buques de bandera británica o de conveniencia que realizasen tareas relacionadas con la exploración, explotación de recursos naturales, buques militares, dentro del ámbito de la cuenca de las Islas Malvinas sobre la plataforma continental argentina (Ley 856, 2012).

Sin embargo, las tensiones iban en aumento y se potenciaron aún más desde la asunción de David Cameron como primer ministro en mayo de 2010.

A partir de su llegada al poder, se inició un proceso de creciente militarización en las Islas Malvinas, que tuvo como uno de sus picos de tensión más altos a los ejercicios militares que incluyeron el lanzamiento de misiles. El tema fue llevado a los diferentes ámbitos multilaterales, como Naciones Unidas y UNASUR, y también expuesto en el inicio de sesiones ordinarias del 1.º de marzo de 2012.

A propósito y con respecto a la negativa de militarización de las Islas Malvinas, hoy las Islas Malvinas tienen una población total de 2.955 personas. Hay 1.000 efectivos; hay más de un soldado cada tres personas. Si eso no es militarización, yo no sé qué será la militarización. Bueno tal vez, para pueblos o para países que están en permanente conflicto y así, en guerras de conquista o de invasión o en alianzas estratégicas puedan parecer poco. A nosotros nos parece una enormidad (Fernández de Kirchner, 2012: 38).

En ese discurso es posible encontrar nuevamente la postura argentina sobre Malvinas:

Malvinas se ha convertido en una causa regional, americana y global, y que es necesario abordar con seriedad, con mucha seriedad que es lo que estamos haciendo.
El hecho de recorrer foros internacionales, el hecho de fortalecer nuestras relaciones con los países hermanos y con todo el mundo apunta esencialmente a si nos consideramos ciudadanos globales, respetamos a las Naciones Unidas, somos parte de ella y queremos precisamente que se respete la Resoluciones 2065 obtenida durante el gobierno del Dr. Arturo Illia. Por eso quiero un reconocimiento a esa diplomacia que logró un reconocimiento importante (Fernández de Kirchner, 2012: 38).

El discurso del 1.º de marzo de 2012 nos ofrece una serie de elementos más para el análisis de la política exterior de Malvinas. El primero de ellos menciona la cuestión de los vuelos a las islas, cuyo planteo venía siendo problemático y tomado por el gobierno argentino como una provocación. En ese sentido, ya entrado el nuevo mandato constitucional, se planteó lo siguiente:

Por eso, eso más todas las cosas que han sucedido en estos días, que han sido provocaciones, nos han llevado a repensar, a repensar aquello que dijimos en Naciones Unidas. Y realmente vamos a instruir a nuestro ministro y a nuestra embajadora para que renegocien esta posibilidad de que la empresa LAN, que es la empresa que en aquel momento se decidió –porque era de acuerdo de las partes– que volara desde Chile dos veces al mes aterrizando en Río Gallegos, que está… Les digo que es el lugar más cerca de Malvinas mi ciudad, pese a que pertenece a Tierra del Fuego, está a 760 kilómetros de nuestro continente, del territorio nacional.
Vamos a instruir para que negocien que en lugar de este vuelo, de estos dos vuelos, sean tres vuelos pero que partan del territorio continental de la Argentina, Buenos Aires hacia las Islas en nuestra línea de bandera Aerolíneas Argentinas (Fernández de Kirchner, 2012: 39).

Finalmente, y en ese mismo discurso, es posible encontrar el valor estratégico que tenían para el gobierno el multilateralismo y las resoluciones de la Asamblea General de Naciones Unidas.

En realidad queremos demostrar claramente que lo que nos interesa es que se cumplan las resoluciones de las Naciones Unidas, y que no estamos para perjudicar a ninguna comunidad: ni a la de los isleños, ni a la de los no isleños, ni a la de los ingleses, ni a la de los latinoamericanos ni a la de nadie… porque somos un país que se ha creado con inmigrantes.
¡Soy nieta de inmigrantes! Pero así como soy nieta de inmigrantes antes que nada soy argentina, una argentina que nació en lucha colonial y que, por lo tanto cada uno de nosotros no puede permitir que siga subsistiendo un enclave colonial, en pleno siglo XXI: uno de los 16 enclaves coloniales, de los cuales 10 son de Inglaterra.
Por eso voy a concurrir personalmente el 14 de junio ante el Comité de Descolonización, pidiendo también la compañía de los distintos jefes de la oposición, porque esta no es una cuestión de un gobierno, sino que viene desde 1964 y desde mucho antes: desde 1833 (Fernández de Kirchner, 2012: 39).

El final de la gestión se caracterizó por las crecientes tensiones en función de dos ejes: por un lado, la creciente militarización y el aumento del gasto militar destinado por parte del Reino Unido a las Islas Malvinas; y, por otro lado, el impacto ambiental de la perforación realizada en las plataformas petrolíferas en la zona de las islas. En relación con el primer aspecto, hubo fuertes incrementos en el gasto militar y el envío de tropas del Reino Unido de un número significativo de efectivos militares y de equipamiento (incluso nuclear) a las islas. Con respecto al segundo punto, ya en el año 2012 se había producido un altercado por una avería en la boca de pozo Leiv Eiriksson, que no tuvo un impacto ambiental significativo. El discurso presidencial de Fernández de Kirchner de marzo de 2014 (el último en el que se hace referencia a Malvinas) nos muestra las tensiones sobre los dos ejes anteriores:

Encarnarían pasado en materia de relaciones exteriores; Malvinas… Y Malvinas también tiene que ver con el petróleo; tiene que ver con el petróleo, y tiene que ver con lo que decía también en la unidad y en la integración de Latinoamérica. ¿Para qué se creen que algunos quieren tenerlas? ¿Únicamente por petróleo? No, también para tener una base militar en el Atlántico Sur. Por eso volvemos a reiterar, una vez más… Porque yo estoy segura, estoy convencida de que a la mayoría del pueblo inglés, a la mayoría de los jóvenes, fundamentalmente, no les interesa ser colonizadores, porque están sufriendo también los desastres de un mundo económico que condena a los jóvenes a no tener trabajo, a no tener estudio, a no tener futuro, a que los más ricos cada vez sean más ricos. Por lo tanto, creo que se están abriendo los ojos de todo el mundo. Y yo creo que más tarde que temprano, o más temprano que tarde, vamos a poder discutir la cuestión de soberanía como lo ordena Naciones Unidas. Y le reiteramos hoy, una vez más, al gobierno inglés que se siente a negociar lo que ordena, precisamente, ese organismo multilateral que es Naciones Unidas, que discutamos la cuestión de soberanía sobre nuestras islas Malvinas (Fernández de Kirchner, 2014: 35).

Hacia el final de su gestión, se crearon, en el ámbito de la cancillería, la Secretaría de Asuntos Relativos a las Islas Malvinas, Georgias del Sur, Sandwich del Sur y los Espacios Marítimos Circundantes en el Atlántico Sur, y la Subsecretaria de Asuntos Relativos a las Islas Malvinas, Georgias del Sur, Sandwich del Sur y los Espacios Marítimos Circundantes en el Atlántico Sur (Decreto 2250/2013), a cuyo cargo quedó el expresidente de la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto del Senado de la Nación, Daniel Filmus. Queda claro que el Decreto 256/10, la Declaración de Ushuaia y la creación en el ámbito de la cancillería de una secretaria y una subsecretaría plasmaron la problemática de las Islas Malvinas como una cuestión de Estado; además, este tema se convirtió en el interés nacional por excelencia.

Lo expuesto hasta aquí nos mostró una continuidad de los lineamientos de política exterior de Malvinas con relación a su antecesor. Nos encontramos con un endurecimiento de la postura argentina en respecto a otras administraciones anteriores y un marcado plano multilateral, para el abordaje de la problemática y la adopción del tema Malvinas como una cuestión de Estado.

7. El gobierno de Mauricio Macri

El presidente Mauricio Macri buscó diferenciarse de los anteriores gobiernos, que habían tenido una retórica y un accionar más áspero con relación a Malvinas. Así lo dejó ver su primer discurso de asunción a la Asamblea Legislativa del 1.º de marzo de 2016.

Estamos construyendo relaciones maduras y sensatas con todos los países del mundo. La globalización es una realidad. Y creemos que, además de las amenazas y desafíos que eso trae, nos brinda inmensas oportunidades que debemos aprovechar.

Lo primero que hicimos es dar una señal clara de la importancia que tiene el Mercosur para nosotros, reimpulsando conversaciones con Brasil, Uruguay y Paraguay. Pudimos poner en marcha nuevamente las conversaciones con la Unión Europea, para que se inicie la negociación entre ambos bloques. Cerramos conflictos pendientes y deudas con Chile, Uruguay, Paraguay y Bolivia; y también reafirmamos nuestro compromiso con la democracia y los derechos humanos en la región. Conversé también con los presidentes de México, Perú, Ecuador y Colombia para impulsar una agenda de trabajo compartido.

Además de esto, restablecimos relaciones con los Estados Unidos, Francia, Italia, Inglaterra, Alemania e Israel, luego de años de conflictos, diferencias o, a veces, simplemente negligencias.

En el caso del Reino Unido, tal como conversamos con el primer ministro Cameron^[14], dialogar no implica renunciar a nuestro reclamo sobre la soberanía de las Islas Malvinas. Al contrario: el aislamiento y la retórica vacía alejan cualquier posibilidad de encontrar una solución (Macri, 2016: 13-14).

Apenas comenzada la gestión de Macri en diciembre de 2015, se realizó el reclamo soberano y el llamado al diálogo como método recurrente para la solución pacífica de la controversia. En enero de 2016, se produjo un encuentro bilateral en el contexto del Foro de Davos, donde, si bien se abordó el tema de Malvinas, se intentó redefinir la relación sobre la base de poner en consideración otra agenda de temas que incluyera, por ejemplo, comercio, economía e inversión. El tema Malvinas estuvo presente, pero cada uno de los funcionarios mantuvo su posición con respecto a la disputa. Se acordó en avanzar sobre otros temas que pudieran ser relevantes para la relación.

Hacia mediados de año, se produjo un nuevo acontecimiento. En un encuentro entre el presidente Macri y la primera ministra del Reino Unido de Gran Bretaña Theresa May, en Nueva York, el presidente argentino sostuvo que se podía comenzar a establecer un diálogo más abierto, que tomara en consideración, entre otros temas, la soberanía de las islas. Este hecho generó una gran conmoción y obligó a funcionarios de primera línea a tener que salir a realizar aclaraciones sobre el tema. En función de ello, el comunicado emitido por la Cancillería el 19 de septiembre contiene las palabras de Malcorra al respecto y puede ayudar a esclarecer la cuestión:

“Me parece que no se ha leído la declaración en toda su magnitud. No es un acuerdo, es una declaración conjunta firmada con el Vicecanciller Duncan, en el marco del Foro Empresarial, y en paralelo tuvimos una reunión de trabajo bilateral. Allí avanzamos en las cuestiones que ya habían discutido en su momento el ex Primer Ministro Cameron y el Presidente Macri. Esto también incluye la cuestión del reconocimiento de los soldados enterrados como NN en Malvinas21. Siempre dijimos que ésta es una composición de aquellos temas positivos, propositivos, en los cuales hay que trabajar: inversiones, temas culturales, investigación, el área de seguridad y también esto involucra la cuestión de Malvinas”.

“El aspecto de la Cuestión Malvinas empieza por la referencia a la cuestión de la soberanía, y hace referencia al acuerdo de 1989. Que hayamos logrado, en una Declaración Conjunta, que ambas partes reconozcamos que el tema de la soberanía es parte de nuestra discusión es central, porque, últimamente, en el Comité de Descolonización (de la ONU), la posición británica ha sido volver a la cuestión del derecho de los habitantes de las Malvinas –o sea, la autodeterminación– y salirse del tema de la soberanía, que es tan fundamental para nosotros. Hemos logrado, en ese aspecto, restablecer el tema de la soberanía”, enfatizó.

“Me parece que ha habido una lectura de esta declaración conjunta como si fuera la firma de un acuerdo entre ambos países que tienen todos los temas resueltos. Algunas serán cuestiones operativas, y otras tendrán que pasar por todos procesos que corresponden, incluyendo el Congreso, para que sean aprobadas. Estamos dispuestos a explicárselos a todos, empezando por el Congreso. La Cancillería ha ido al Congreso en múltiples ocasiones para explicar distintos temas. Avanzamos en cuestiones en las cuales debemos trabajar y resolver: la pesca, los hidrocarburos, así como el interés en restablecer vínculos aéreos. Ninguna de estas cuestiones está cerrada y firmada” (MRECIC Prensa, 2016).

Hacia finales de diciembre, se llevó a cabo una reunión en Ginebra, que tuvo como principal objetivo el de determinar un mandato conjunto al Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) para poder identificar a los soldados NN enterrados en el cementerio de Darwin.

8. Conclusiones del apartado II

A lo largo del capítulo II, pudimos ver, en líneas generales, el planteo de la controversia sobre Malvinas en Naciones Unidas y la posterior postura por parte de los gobiernos democráticos de Argentina y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte en torno al tema hasta la actualidad.

El planteo en el marco de la Organización de Naciones Unidas permitió no solo darle una publicidad inusitada al tema Malvinas de la que hasta ese momento carecía, punto que no quería Gran Bretaña, ya que su idea era negociarlo bilateralmente; sino que, a la vez, introdujo una serie de debates y documentos inéditos hasta la década del sesenta, y consiguió lo que es considerado y reconocido por los diferentes gobiernos como el primer gran triunfo de la diplomacia argentina: la Resolución 2065 (XX).

El contexto internacional de la posguerra de la Segunda Guerra Mundial hizo posible el proceso de descolonización que se materializó a través de la Resolución histórica 1.514 (XV), que sostiene, entre otras cosas, que los pueblos tienen derecho a la autodeterminación y que mediante este principio pueden establecer para sí su condición política y perseguir libremente su desarrollo económico y social, pero que todo intento que esté encaminado a quebrantar la unidad territorial nacional y la integridad territorial iba en contra de los principios y del propósito que intentaba pregonar la Carta Naciones Unidas.

La resolución, sin embargo, tenía una falencia vital, asociada a la falta de definición del término “pueblo colonial”. La complementación de esta resolución con la definición apropiada del término no se hizo esperar, como tampoco las controversias. Las resoluciones ponían en un primer plano el principio de libre determinación de los pueblos, pero también marcaban su alcance como un derecho que se podría aplicar a los pueblos y no a los Estados. A su vez, como bien se planteó dentro del marco de la organización, ahí no había una población autóctona que pudiera proclamar su independencia, sino un trasplante de población artificial. Por lo tanto, no valdría la aplicación del derecho de libre autodeterminación. Dentro de ese primer plano, también se puso el principio de integridad territorial, que preserva el territorio frente a una posible intervención del exterior o de posibles intentos de separación al interior del Estado.

Ambos principios fueron retomados por los Estados en disputa, pero sin llegar a un avance significativo en materia de soberanía desde la Resolución 2065 (XX), que reconoce la controversia como una disputa colonial y el establecimiento de negociaciones para la solución pacífica de la controversia. A partir de ese momento, la postura argentina fue clara en el tema: que Gran Bretaña respete las resoluciones de las Naciones Unidas y que se siente a negociar para hallar la solución a la problemática, cuestión que el Reino Unido se negó amparando su postura en el principio de libre autodeterminación.

Los diferentes gobiernos argentinos, independientemente de su ideología política y de su política partidaria, abogaron por la soberanía de las Islas Malvinas reclamando al Reino Unido que respetara las resoluciones de las Naciones Unidas en la materia, y plantearon diversas estrategias para abordar la problemática, que fueron desde el plano estrictamente multilateral o bilateral, hasta una combinación de ambas.

El gobierno de Alfonsín tuvo la ardua tarea de insertar a la Argentina en el concierto mundial. Ello implicaba resolver o encaminar ciertas disputas no resueltas para que el país fuera abandonado como posible hipótesis de conflicto, y Malvinas ocupó un lugar central en esta ecuación. Las acciones se plantearon inicialmente por medio de una estrategia bilateral, pero, luego de la Conferencia de Berna en 1984, se trazó una estrategia multilateral en varios foros internacionales, pero que recaló especialmente en el ámbito de Naciones Unidas. Esta estrategia era comprensible, ya que, desde el fin del conflicto bélico, no había relaciones diplomáticas oficiales. No se produjeron avances sustantivos, y tampoco se habló de una política de Estado que contemplara la constitución de una política común entre los diversos partidos políticos.

La llegada de Menem a la presidencia, hacia fines de los ochenta, imprimió una nueva dinámica al tema de Malvinas con la firma de los Acuerdos de Madrid. La posibilidad de ampliar las relaciones y la agenda bilateral se sustentaba sobre un nuevo contexto internacional, signado por la caída del Muro de Berlín, el triunfo del liberalismo económico, la conformación de regímenes económicos y la región considerada históricamente como una zona de paz; factores todos que coadyuvaron para generar un nuevo clima internacional propicio para ello.

El encauzamiento de las relaciones diplomáticas permitió abrir un nuevo capítulo y dio paso a la construcción de una agenda bilateral económica que tuviera en cuenta la explotación de los recursos petroleros y los recursos ictícolas, dejando de lado el multilateralismo característico de la gestión anterior y desplazando los temas políticos a un segundo plano durante el primer gobierno del presidente Menem. Aparecía una nueva táctica, conocida con el nombre de “estrategia de seducción”, que desplegaba un diálogo informal con los isleños y que pregonaba salvaguardar sus intereses, su bienestar y sus deseos. Sin embargo, esta no se tradujo en una contribución fehaciente a la recuperación de las Islas Malvinas, sino que incorporó la posibilidad de que los kelpers fueran considerados como una tercera parte en la disputa.

Hacia el segundo mandato constitucional de Menem, se pasó a una agenda bilateral más política y de seguridad; es decir, focalizada sobre lo que el realismo considera la alta política, que incluía temas como el gasto militar y la creciente militarización de las islas.

Hacia finales de la década del noventa, las relaciones seguían centralizándose sobre el bilateralismo como gran protagonista en los vínculos entre Argentina y el Reino Unido, y tuvieron como gran logro, por parte de la diplomacia argentina, los vuelos a las islas. La década se cerraba con una agenda bilateral económica y política cargada de temas, y una cierta continuidad en la estrategia implementada por parte del gobierno, que incluía a los kelpers.

La llegada del presidente De la Rúa significó un cambio en la estrategia implementada, puesto que se excluyó a los kelpers de la negociación (hasta ese momento tripartita), se abandonó la política de seducción y se retomó el camino al multilateralismo, aunque ello no implicara la renuncia a las relaciones bilaterales; de hecho, durante su período se subscribió la continuidad del acuerdo de vuelos a las islas antes mencionado.

El contexto de crisis económica impidió la finalización del mandato constitucional de De la Rúa y la continuidad de los objetivos políticos planteados por su administración. El contexto también fue determinante e influyó sobre la gestión de Eduardo Duhalde, etapa en la cual la crisis económica y política apremiante puso limitaciones al planteo de ciertos objetivos de política exterior. De esta manera, Malvinas no ocupó un lugar primordial en la agenda.

El gobierno de Néstor Kirchner, en sus inicios, tuvo que hacer frente a su reinserción internacional y la búsqueda de una política exterior autónoma. La redefinición de la inserción internacional trajo un endurecimiento en las relaciones bilaterales, que significaba el apartamiento de los kelpers de las negociaciones. En cierta forma, esto implicó cierta continuidad con la política iniciada con el gobierno de De la Rúa, y una vuelta al multilateralismo. La dureza de la política se manifestó, concretamente, en el abandono de la Declaración Conjunta de Hidrocarburos y Comisión de Pesca del Atlántico Sur y en las exposiciones más férreas por parte de los funcionarios en diversos organismos internacionales.

El gobierno de Cristina Fernández de Kirchner continuó con la línea de su antecesor, lo que significó la tensa relación bilateral y un campo de acción mayor en lo multilateral para reivindicar los derechos soberanos. La llegada de Néstor Kirchner y su esposa a la presidencia le imprimieron una dinámica más dura a las relaciones, que tuvieron momentos de tensión, tanto a nivel doméstico como internacional. Sus políticas respecto del tema Malvinas gozaron de una continuidad y estabilidad por más de doce años; de esta manera, lo transformaron no solo en un tema central de la política exterior, sino una cuestión de Estado.

Por su parte, el gobierno de Mauricio Macri significó una bisagra en relación con Malvinas, en cuanto se intentó disminuir la tensión en las relaciones bilaterales, sin que ello significara el abandono de los reclamos por los derechos soberanos sobre las Islas Malvinas. La gestión del presidente Macri se abocó a una ampliación de la agenda bilateral sustentada por temas económicos, inversiones y cooperación en temas científicos, alimentado por una recesión de la economía argentina que obligó a una diversificación de los temas por abordar.

En síntesis, la cuestión de Malvinas aparece en los discursos presidenciales de asunción y de apertura de sesiones ordinarias como un tema de agenda estructural que atraviesa a todos los gobiernos, planteado como de interés nacional^[15] por excelencia. Sin embargo, pese a que muchos de ellos llamaron a una unidad nacional para su abordaje, prácticamente no han logrado este objetivo, salvo durante algunos períodos muy breves y excepcionales, como podría ser el de la Declaración de Ushuaia, por ejemplo. Pese a ello, se mantuvieron discrepancias en el abordaje de la problemática, que pasó de un multilateralismo a un bilateralismo, una combinación de ambos; de una agenda puramente económica o una política. La falta de continuidad y de políticas comunes, o quizás la falta de una política de Estado, fue la principal falencia a la que hubo que hacer frente desde la llegada de la democracia hasta el año 2016.

Malvinas requiere de un abordaje más integral, que incluya a todos los poderes del Estado. Si bien es el Poder Ejecutivo el que conduce la política exterior en el sistema presidencial, necesita de la complementación del Poder Legislativo, ya que sin él su tarea aparece incompleta. De esta manera, permitiría un enfoque multisectorial, democrático y pluralista, que incluyera a la mayoría de los partidos políticos y lograra mayores consensos en torno al tema.

Esta podría ser la tarea posible de llevar a cabo por parte de la diplomacia parlamentaria argentina en relación con Malvinas, como un actor más informal pero que complemente las tareas realizadas por el Poder Ejecutivo nacional, en un mundo cada vez más globalizado y donde las problemáticas requieren de estrategias exitosas, que impliquen trabajos en equipo entre los diferentes poderes del Estado.

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