La medida de aislamiento social, preventivo y obligatorio (ASPO) que rigió oportunamente para todo el territorio nacional, originariamente encuadrada en los términos del Decreto del Poder Ejecutivo Nacional N.° 297/2020, y que luego fuera prorrogado sucesivamente, tuvo consecuencias en las obras que se encontraban en ejecución.

La obra pública fue considerada, desde el inicio de la emergencia sanitaria, como una actividad esencial que no debía ser interrumpida. En efecto, se consideraba exceptuado del cumplimiento del ASPO, al personal afectado a la obra pública. Puede pensarse que la adopción de esta medida tuvo que ver con la necesidad de llevar adelante obras, servicios e infraestructura para poder acompañar el refuerzo del sistema sanitario que eventualmente se necesitaba.

Sumado a tal circunstancia, no exceptuar a la obra pública del ASPO hubiera traído consecuencias desfavorables, en tanto implicaba un estado de paralización generalizado de obras, lo cual significaría, a mediano y largo plazo, solicitudes de adecuación de todos los contratos.

Esta previsión debe interpretarse en sentido amplio, es decir, considerarse que el “personal afectado a la obra pública” incluía tanto a aquellos agentes de la Administración que se desempeñen en las reparticiones encargadas de contratar e inspeccionar las obras públicas, como así también a aquellos dependientes de las empresas contratistas que tuvieran que trabajar en la obra.

Sin embargo, la prohibición de circulación establecida, así como la necesidad de tramitar certificados para circular, constituía un obstáculo para la concurrencia a la obra. Sumado a ello, también debieron dejar de concurrir aquellas personas consideradas “grupos de riesgo”, por lo cual puede afirmarse que, a nivel general, tuvo repercusión en la cantidad de personal con el cual contaban las obras, situación que genera impacto en el cumplimiento de los plazos y planes de trabajo.

A su vez, es posible contemplar también que los comercios o proveedores de materiales de construcción no se encontraban, en la primera fase del ASPO, habilitados para trabajar, por lo cual las contratistas muchas veces no podían obtener los elementos necesarios para ejecutar las prestaciones a su cargo, situaciones que generaron demoras y paralizaciones.

Con respecto a la continuidad de las obras públicas por su esencialidad, corresponde hacer mención a la Resolución N.° 189/2020 del Ministerio de Infraestructura y Servicios Públicos de la Provincia (modificada y ampliada luego por Resoluciones N.° 193/2020, N.° 199/2020 y N.° 215/2020 de dicha repartición).

A través de las resoluciones citadas se establece la continuidad y esencialidad de determinadas obras y servicios públicos (enumerados en sus Anexos), a los cuales se clasifica como no interrumpibles y exceptuados de la prohibición de circulación.

En este punto la normativa citada pareciera haber planteado un interrogante: o bien por la mención detallada de determinadas obras que efectúan las resoluciones debía entenderse que las demás obras y servicios no gozaban de tal carácter de esencialidad y continuidad, o bien la provincia ha querido ratificar el permiso de circulación para el personal afectado a estas y que no queden dudas de su carácter ininterrumpible y la urgencia de su continuidad.

Un análisis integrador de las normas puede inclinar a interpretar que tales resoluciones tenían una funcionalidad de “adhesión” o de manifestación de apoyo de considerar a la obra pública como esencial y garantizar la continuidad de aquellas que se estaban ejecutando, fundamentalmente porque ya habían sido declaradas esenciales y exceptuadas del ASPO mediante decreto nacional.

Conforme se ha analizado, el personal afectado a la obra pública estuvo exceptuado desde el primer momento del cumplimiento del aislamiento social, preventivo y obligatorio. No obstante, en el plano provincial se estableció, mediante el Decreto N.° 167/2020, la suspensión de los procedimientos y plazos administrativos correspondientes al Decreto-Ley N.° 7647/70 y demás procedimientos administrativos especiales, sin perjuicio de la validez de aquellos actos cumplidos o que se cumplieran durante tal suspensión y de aquellos que, por su naturaleza, resulten impostergables para tutelar los derechos de los interesados.

A su vez, el artículo 3 del Decreto N.° 167/2020 estableció que se exceptuaba de dicha suspensión de procedimientos y plazos administrativos, a todas las actuaciones relativas a la emergencia sanitaria por covid-19.

En virtud de tal situación, podría generarse incertidumbre respecto a la situación de los contratos de obra pública en curso de ejecución: por un lado, debería continuar el plazo de obra, en tanto es una actividad exceptuada del aislamiento social, preventivo y obligatorio; y, por otro lado, la suspensión de los plazos y procedimientos contractuales podrían llevar a la Administración a no atender planteos referentes a las obras, tales como adecuaciones, modificaciones o renegociaciones contractuales que eventualmente pudiera formular el contratista.

Frente a ello, corresponde traer a consideración algunos antecedentes ocurridos en la provincia de Buenos Aires relacionados con esta vinculación entre continuidad de la obra pública y suspensión de plazos administrativos.

Resolución N.° 394/2020 del Ministerio de Infraestructura y Servicios Públicos^[1]

A través de esta resolución se exceptúa de la suspensión dispuesta por el artículo 1 del Decreto N.° 167/2020 el “Procedimiento de licitación pública internacional” en el marco del Programa de Rehabilitación de Infraestructura en la Provincia de Buenos Aires, para la realización de la obra: “Recuperación de la Capacidad de Tratamiento de Desagües Cloacales y Mejora de Calidad de Agua Potable para la Localidad de San Miguel del Monte”, en jurisdicción del partido de Monte.

Resolución N.° 836/2020 del Ministerio de Infraestructura y Servicios Públicos^[2]

Al igual que el ejemplo anterior, también mediante esta resolución se exceptúa de la suspensión dispuesta por el artículo 1 del Decreto N.° 167/2020, referente a plazos y procedimientos administrativos, al procedimiento de licitación pública para la realización de la obra: “Ampliación y Remodelación Morgue Judicial Lomas de Zamora”.

En ambas resoluciones se menciona que el acto administrativo que se dicta tendiente a exceptuar de la suspensión de plazos a las licitaciones se lleva a cabo para viabilizar la prosecución del procedimiento licitatorio.

Debe tenerse presente que dichas resoluciones son para llevar adelante contrataciones de obras públicas que no están, a priori, estrechamente vinculadas a paliar los efectos de la pandemia o la emergencia sanitaria.

En tal sentido, sería viable interpretar que, en caso de necesitar contratar una obra relacionada con dicha materia, no sería necesario dictar un acto administrativo que efectúe la excepción de la suspensión del plazo, en tanto el artículo 3 del Decreto N.° 167/2020 ya exceptúa las actuaciones relativas a la pandemia.

Por otra parte, se sostiene que, en aquellas obras que estén en etapa de ejecución, independientemente de que se relacionen con la emergencia sanitaria o no, también rige el transcurso normal de los plazos y procedimientos administrativos para todas aquellas cuestiones que pudiera plantear la contratista referente al contrato de obra pública que lo une al comitente.