Resolución N.° 1/2020 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos

Para tener un primer acercamiento a nuestro estudio de la emergencia desde una óptica conceptual se analizará la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Si bien excede a la jurisdicción provincial, resulta pertinente hacer alusión a ella dado que a partir de la Resolución N.° 1/2020 de la referida comisión, se puso de manifiesto la necesidad de resguardar los derechos humanos aún en el contexto de pandemia, velando por los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales y por los grupos humanos en situación de mayor vulnerabilidad.

Es de importancia resaltar que la resolución introduce un acápite interesante en tanto contempla los estados de emergencia, estados de excepción y demás denominaciones que se han dado en los diferentes Estados a la adopción de medidas urgentes y excepcionales que permitieran paliar los efectos de la pandemia.

Puntualiza en que se han declarado mayormente a través de decretos presidenciales y señala que la limitación a los derechos que se ha instaurado puede tener impacto en los sistemas democráticos de los Estados. Para paliar esta situación dispone que hay requisitos impuestos por el Derecho Internacional, los cuales deben ser respetados en todos los casos. Ellos son: legalidad, necesidad, proporcionalidad y temporalidad.

En su parte resolutiva efectúa vastas recomendaciones a los Estados miembros, y vale la pena citar la N.° 21, que versa de la siguiente manera:

Asegurar que en caso de establecerse un estado de excepción: i) se justifique que existe una excepcionalidad de la situación de emergencia en cuanto a su gravedad, inminencia e intensidad que constituye una amenaza real a la independencia o seguridad del Estado; ii) la suspensión de algunos derechos y garantías sea únicamente por el tiempo estrictamente limitado a las exigencias de la situación; iii) las disposiciones que sean adoptadas resulten proporcionales, en particular, que la suspensión de derechos o garantías constituya el único medio para hacer frente a la situación, que no pueda ser enfrentada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades estatales, y que las medidas adoptadas no generen una mayor afectación al derecho que sea suspendido en comparación con el beneficio obtenido; y iv) las disposiciones adoptadas no sean incompatibles con las demás obligaciones que impone el derecho internacional, y no entrañen discriminación alguna fundada, en particular, con motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

De la lectura de la recomendación citada se desprenden expresamente los requisitos de proporcionalidad y temporalidad para tener en cuenta en contextos de emergencia, y contribuye también a la formación de nuestro concepto de emergencia, en tanto lo describe como una situación excepcional, de gravedad, de inminencia y de intensidad que represente una amenaza.

Normas provinciales

Las normas provinciales que se han mencionado serán nuevamente aludidas en esta etapa a fin de hallar en sus textos algunas características, descripciones o referencias que contribuyan a una definición de la emergencia. El Decreto N.° 132/2020 de la provincia de Buenos Aires, por medio del cual se declaró inicialmente la emergencia sanitaria por el coronavirus, menciona en sus considerandos:

Que su rápida propagación supone un riesgo para la salud pública y exige una respuesta inmediata y coordinada para contener la enfermedad e interrumpir la propagación y el contagio.

Que el país se encuentra en estado de alerta para sensibilizar la vigilancia epidemiológica y la respuesta integrada […]
Que frente al riesgo que genera el avance a nivel mundial de la enfermedad por el nuevo coronavirus (COVID-19), resulta conveniente intensificar la adopción de medidas que, según los criterios epidemiológicos, resultan adecuadas para direccionar el esfuerzo sanitario y neutralizar la propagación de la enfermedad.

En referencia a la emergencia sanitaria declarada en la provincia, se ha motivado, conforme surge de la parte considerativa del decreto, en una situación de riesgo y alerta para la salud pública, la cual requería urgentes respuestas y medidas a tomar. Esta emergencia declarada mediante decreto ha sido posteriormente ratificada por medio de la Ley Provincial N.° 15.174.

Asimismo, respecto a la Ley N.° 14.812, resulta preciso prestar atención a sus fundamentos,^[1] expuestos por el Poder Ejecutivo provincial en la Carta de Elevación del entonces Proyecto de Ley a la Legislatura Bonaerense, en cuya parte pertinente dispone:

Tal declaración tiene por finalidad resolver una situación de índole coyuntural en la materia señalada a la que se debe dar urgente respuesta, brindar primordial atención y destinar los recursos pertinentes. Esto, a fin de acercar a los habitantes de la Provincia las soluciones que demandan, dando cumplimiento al mandato constitucional de promover el bienestar general. La necesidad de realizar con la mayor premura posible obras de infraestructura y servicios públicos (saneamiento, viales, hídricas, edilicias, etcétera) resulta de toda evidencia. Esta situación crítica justifica la adopción de un conjunto de medidas tendientes a agilizar los procedimientos administrativos que confluyen a dar respuesta a la misma.

En igual sentido, se han buscado referencias que permitan conceptualizar la emergencia, en los fundamentos de la Ley N.° 15.165,^[2] y, de la lectura de estos, luego de expuestos los fundamentos de hecho en los que se encuadra la emergencia, se hace mención de que el proyecto de ley cumplía con los estándares jurisprudenciales en materia de emergencia. En este contexto sostiene que

En tal sentido, para analizar la validez constitucional del régimen de excepción vinculado a la emergencia, la jurisprudencia exige determinados presupuestos y reconoce límites, los que pueden resumirse del siguiente modo: 1) que exista una situación de emergencia definida por el legislador; 2) que la ley tenga como finalidad legítima la de proteger los intereses generales de la sociedad y no a determinados individuos; 3) la razonabilidad de las medidas adoptadas para superar la crisis; 4) transitoriedad de las medidas, limitadas al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que la tornaron necesaria (CSJN, Fallos 313:1513 y sus citas; SCBA, causa  I. 2522, “Medivid”, 21-IX-11, voto del Dr. Hitters y adhesión Dr. de Lázzari; causa B. 66.464, “Ibarra”, 26-X-16, voto del Dr. de Lázzari, entre otros). Así, la Suprema Corte de Justicia, en diversos fallos, se ha pronunciado favorablemente respecto de la constitucionalidad del bloque normativo de emergencia económica, en tanto reúnan los caracteres indicados (conf. C. 90.928, sent. del 9-IX-2009; C. 94.032; C. 97.043; C. 99.406; C. 89.562; C. 93.176, todas sents. del 29-XII-2009, entre otros). Es evidente, por otra parte, que las medidas que se proponen obedecen a un propósito de justicia, resultando razonable las restricciones que eventualmente, pudieran imponerse, en función de la entidad de la crisis que busca superarse (arg. SCBA, R-3020-XLII, “Rinaldi”, sent. del 15-III-07).

Habiendo examinado los aspectos conceptuales que se detectaron en la normativa provincial de emergencia, se esbozará a los fines pertinentes una noción de emergencia que servirá de base para el desarrollo futuro.

Bajo dichos parámetros y en esta instancia, se afirmará que la emergencia está conformada, por un lado, por un acontecimiento de tipo excepcional, anormal, crítico o representativo de un riesgo (aspecto fáctico) y, por otro lado, por un régimen legal cuyo objeto consiste en mitigar de forma urgente las consecuencias de dicho acontecimiento, respetando los límites de temporalidad y proporcionalidad, y velando por el bienestar general (aspecto jurídico).