Los fallos que se citarán a continuación son aquellos emitidos por la Suprema Corte provincial que versen sobre distintos aspectos del contrato de obra pública acerca de los cuales se trabajó en este capítulo, tales como renegociación, rescisión y características de los contratos administrativos.

La búsqueda se ha efectuado sobre jurisprudencia emitida en los anteriores cinco años, y obedece a que es preciso analizar cómo resolvió la Corte, y fundamentalmente, qué criterios utilizó en sus fundamentos, teniendo presente el contexto de emergencia en materia de infraestructura que ya estaba vigente al momento del dictado de muchas sentencias que seguidamente se analizarán.

Previo a iniciar el recorrido se deberá considerar que no resulta una cuestión menor el hecho de que sean sentencias de la Suprema Corte, habida cuenta que esta se constituye muchas veces en la instancia final de los litigios. Sentado ello, se deberá saber que los hechos que motivaron tales demandas datan de hace muchos años —es decir, que al momento de suscitarse tales conflictos aún no estaban vigentes las emergencias que analizamos a lo largo del libro—.

Sin embargo, y conforme se ha enunciado, resulta insoslayable traer a consideración la doctrina más actual de la Suprema Corte en materia de contratos de obra pública, a fin de investigar más exhaustivamente el tema bajo análisis.

Huayqui S.A. de Construcciones c/ Provincia de Buenos Aires (M.O.S.P.) s/ Demanda contencioso-administrativa^[1]

En el presente caso, las partes se encontraban vinculadas por un contrato de obra pública tendiente a la ejecución del saneamiento de la cuenca del Arroyo Cordero. En ese marco, se aprobó por decreto una propuesta de renegociación y, posteriormente, se revocó parcialmente dicho decreto original.

La actora pretende que se restablezca el imperio del primer decreto en cuestión, y que, en consecuencia, se reconozca la utilización del índice de actualización correspondiente a febrero de 1985 para actualizar la suma reconocida por dicho decreto, con los respectivos reajustes.

En ese contexto, Huayqui S.A. (contratista) presentó ante el entonces Ministerio de Obras y Servicios Públicos de la Provincia, una propuesta integral en miras de culminar la ejecución de las tareas, a fin de poder dar continuidad y evitar la rescisión de la obra que se había encontrado paralizada.

En dicha propuesta se estructuraban las prestaciones a cargo de la Administración que consistían en el dictado de resoluciones para hacer lugar a reclamos por gastos improductivos y para pagos de honorarios por la autoría técnica del proyecto de la traza variante de la obra.

Conforme se hubiera mencionado, el decreto principal aceptó la propuesta de renegociación, pero al surgir diferencias en los pagos, se generaron reclamos administrativos que culminaron en el dictado de otro decreto que vino a revocar parcialmente a aquel que había admitido la renegociación.

En defensa de la provincia, la Fiscalía de Estado afirmó que no se encontraba obligada a aceptar la totalidad de la propuesta de renegociación, toda vez que esta supone que las sugerencias pueden y deben ser analizadas y evaluadas por la otra parte, quien también goza de la facultad de fijar los alcances del eventual acuerdo; máxime cuando, como en el caso, se trataba de una relación contractual de derecho público en la cual la Administración goza de prerrogativas propias del régimen exorbitante necesarias para el desarrollo de sus cometidos públicos.

La Corte, a fin de resolver la cuestión, esgrime argumentos que vale la pena mencionar. Al respecto dejó sentado que

se debe tener presente que, en el marco de la ejecución de un contrato administrativo, la cuestión debe resolverse al amparo de las normas acordadas por las partes […] siendo en algunos supuestos a su vez aplicables por vía analógica las disposiciones del derecho privado […] Y aún se ha expresado —para esta materia— que las pretensiones de las partes deben valorarse a la luz de lo pactado originariamente, pero considerando las incorporaciones introducidas de común acuerdo para sanear la conflictiva situación producida. Como ha afirmado el Tribunal, “el nuevo compromiso complementa el convenio primitivo, ya que ajusta las obligaciones a la realidad actual del contrato” (conf. causas B. 54.087, B. 55.175 y B. 56.706, cit.).^[2]

A su vez afirmó que

El suscribir un compromiso para lograr un acuerdo definitivo supone una transacción entre las partes dirigida a ajustar el desarreglo de las prestaciones contractuales (art. 1641, Cód. Civ.; conf. doct. C.S.J.N., Fallos 307:2216, Cons. 7°). Ello armoniza con la buena fe que debe animar la ejecución de los contratos administrativos (C.S.J.N., Fallos 305:1011; 315:1299, entre otros), la cual impone que cada contratante soporte las consecuencias desfavorables de su propia conducta discrecional (C.S.J.N., doctrina Fallos 319:2037, Cons. 15°; causa B. 55.901, “Empresa Tandil S.A.C.I.C.F.”; B. 61.279, “Empresa Constructora Luis De Ángelis e hijos Sociedad de Hecho”, sent. del 26-III-2014). Este Tribunal ha expresado que, tratándose de derechos disponibles, el sometimiento voluntario de los interesados a un régimen jurídico, sin expresa reserva, determina la improcedencia de su impugnación ulterior (conf. doctrina causas B. 52.082, “I.B.M. Argentina S.A.”, sent. del 15-X-1991; B. 55.729, “Méndez”, sent. del 14-IV-1998; L. 87.969, “Viejo”, sent. del 8-VII-2008; B. 60.279, “Terzaghi”, resol. del 16-XII-2009; B. 61.279, cit., entre otras).^[3]

Finalmente, y por los argumentos expuestos, el Máximo Tribunal rechaza la demanda, considerando que las partes se encontraban dentro de un acuerdo al cual voluntariamente se habían sometido y respecto del cual no habían efectuado reserva previa, y que la Administración no había anulado el primer decreto que reconocía la renegociación, sino que lo había revocado parcialmente mediante la modificación de una fórmula de liquidación de intereses, encontrándose actuando en el marco de sus facultades.

Concivi S.A. c/ Municipalidad de La Matanza s/ Demanda contencioso-administrativa^[4]

La empresa Concivi S.A. promovió demanda contra la Municipalidad de La Matanza a fin de anular el decreto por medio del cual se rescindió por culpa de la contratista el contrato de obra pública que unía a las partes, solicitando se obligue a la demandada al pago de los certificados de obra pendientes a valor actualizado.

La Corte efectúa un análisis respecto de la motivación de tal decreto, aduciendo que constan como antecedentes informes técnicos y legales correspondientes, como así también la previa intervención del particular en el procedimiento administrativo.

Asimismo, realiza una valoración respecto al encuadre de la rescisión en tanto por las constancias probatorias que surgen del expediente, dan cuenta del incumplimiento en cuanto a obligaciones de cuidado, vigilancia y de conservación de la obra a cargo de la contratista, por lo cual encuadraría dentro de la causal de rescisión del artículo 60, inciso a) de la Ley N.° 6021 (rescisión por grave negligencia o por contravención de las obligaciones y condiciones estipuladas en el contrato).

En palabras de la Suprema Corte:

De allí que resulte legítima la rescisión del contrato dispuesta por el municipio si se ejercitó dentro del marco de los principios de legalidad y razonabilidad, habiendo definido correctamente no sólo los hechos sino también la correlativa sanción, esto es, habiendo mediado una calificación cabal del incumplimiento y un procedimiento que respete el trámite de audiencia del interesado previstos en el caso por el correspondiente pliego de bases y condiciones (doct. causas B. 51.738, “Juan Caldera y Cía. S.R.L.”, sent. del 5-IX-1995 y B. 53.956, “Transportes y Construcciones Sociedad Anónima”, sent. del 1-IV-1997; B. 62.123, ya citada). En el mismo sentido, recientemente ha dicho esta Corte que la rescisión de un contrato administrativo resulta ajustada a derecho: a) si de las constancias administrativas surgen informes técnicos y dictámenes legales fundados en los antecedentes de la causa; y b) si tal medida fue adoptada como culminación de un procedimiento, sin defectos de forma, en el cual tomó participación el contratista (conf. causa B. 58.903, “Jotafi Computación Interactiva S.A.”, sent. del 18-VI-2014).^[5] (El destacado es de la autora).

Respecto al reclamo que realiza la actora con relación al pago de certificados pendientes, sostiene el Tribunal que no corresponde hacer lugar a estos, toda vez que estando pendiente de determinación los gastos y daños que ocasionaron los incumplimientos, no resulta con claridad que la actora sea titular de tales acreencias.

Municipalidad de Berazategui c/ Coviares S.A. s/ incumplimiento de contrato-daños y perjuicios.
Demanda contencioso-administrativa^[6]

El conflicto se suscita a raíz de un convenio celebrado en 1995 entre el municipio y la empresa contratista para la ejecución de una obra, cuya ejecución estaba supeditada a la aprobación del proyecto por parte del Órgano de Control de la Red de Accesos a la Ciudad de Buenos Aires (en adelante, OCRABA). A raíz de dicho convenio, el municipio —parte actora en estas actuaciones— demanda a la empresa por incumplimiento contractual, solicitando se la obligue a ejecutar los trabajos restantes a costa de un tercero y se fije una indemnización por daños y perjuicios.

La Corte entendió que la indemnización por daños y perjuicios no resultaba procedente dado que no se tuvo por probado el incumplimiento contractual. En efecto, la omisión de OCRABA de omitir dar aprobación al proyecto constituyó una falta de autorización expresa.

Asimismo, en virtud del tiempo transcurrido entre los hechos y la sentencia, la empresa contratista demandada se encontraba en concurso de acreedores, por lo que no cuenta con competencia y/o titularidad jurídica suficiente para llevar adelante la ejecución del faltante de obra.

En el presente caso, la Corte brinda pautas sobre interpretación de contratos administrativos, en tanto reconoce que

En el mismo sentido, es doctrina reiterada de esta Suprema Corte que, si la previsión contractual ha sido concebida en términos precisos, no cabe prescindir de ello y debe aplicarse estrictamente en el sentido que resulta de su propio contenido. Por ello, en aplicación de una disposición tan clara como la cláusula tercera del convenio celebrado entre las partes donde se estableció el requisito obligatorio de la aprobación previa del proyecto a construir por parte del organismo de control interjurisdiccional, se despeja cualquier duda sobre el hecho de que la pretensión actoral carece de fundamento jurídico sobre el cual apoyarse para exigir el pago de suma alguna por tal concepto (cfr. causa B. 65.011, “Taiven S.A.”, sent. de 29-III-2017). Resulta claro en este punto, pues, que, si las partes se sujetaron a un régimen jurídico, las cuestiones deben resolverse con prescindencia de disposiciones de otra naturaleza (doctr. B. 55.901, “Empresa Tandil SACICF”, sent. de 17-III-2010; B. 55.300, “Concivi S.A.”, sent. de 27-IV-2016; B. 48.762, “D’Anbar S.A.”, sent. de 16-VIII-2017).^[7] (El destacado es de la autora).

Seguidamente afirma que

Como tiene dicho esta Suprema Corte, en el campo de los contratos administrativos, el carácter imperativo, no disponible, de las formalidades y contenidos materiales impuestos por normas jurídico-públicas descarta la vigencia irrestricta de la autonomía de la voluntad de los contrayentes (cfr. causa C. 117.643, “Juárez”, sent. de 4-III-2015). Las vicisitudes relacionadas con la falta de intervención del OCRABA, pues, importaron la alteración de las bases mismas del negocio, conocidas y presupuestas por las partes, y explicitadas detalladamente en el contenido mismo del contrato, todo lo cual tiene un impacto directo en la distribución de los riesgos del acuerdo y, en definitiva, de las obligaciones de cada uno de los contrayentes (cfr. arg. Causa B. 66.998, “Covema S.A”, sent. de 26-X-2016).^[8] (El destacado es de la autora).

En el caso, se rechaza la demanda interpuesta por la Municipalidad de Berazategui considerando que no hubo incumplimiento contractual por la contraparte, toda vez que la ejecución del contrato se encontraba sujeta a la aprobación de un órgano externo y esta no había sido otorgada.

Iedidut S.A. Empresa Constructora contra Provincia de Buenos Aires sobre Demanda contencioso-administrativa^[9]

En este caso, se promovió acción contra la provincia a fin de anular resoluciones ministeriales que rechazaron el pago reclamado correspondiente a trabajos adicionales de obra pública ordenados y ejecutados.

En dicho contexto, regía el Decreto N.° 3726/89, que posibilitaba reconocimiento de variaciones de precios a fin de paliar la hiperinflación acaecida en esos años. Por lo cual en esta sentencia se analiza si la adhesión a ese régimen, sumado a la renuncia de la parte actora a realizar reclamos judiciales respecto del contrato de obra pública rescindido por mutuo acuerdo, habilitarían la procedencia de la demanda.

A fin de entender en la cuestión la Corte expresó:

[…] no es un hecho controvertido que el decreto 3.726/89 fue suscripto con la finalidad deliberada de morigerar los efectos nocivos en materia económico-financiera derivados de la crisis hiperinflacionaria que padeció nuestro país durante el año 1989, la cual por ser de público y notorio conocimiento me exime de brindar mayores precisiones. Es decir que, el objeto del convenio así expresado es, concretamente, evitar daños derivados de la hiperinflación por entonces ocurridos a la empresa contratista, en un modo que resulte asimismo conveniente para los intereses fiscales. Con este mismo talante, este Tribunal autorizó en sucesivos pronunciamientos la revisión del dispositivo de la mecánica de ajuste de los contratos administrativos en el marco de la aplicación del decreto 3.726/89, y en tal sentido se detalló que el contrato de obra pública importa el cumplimiento de obligaciones recíprocas de las partes, donde las prestaciones deben ser equivalentes, con lo cual los sacrificios y ventajas de cada contratante deben presentar una adecuada proporción […].^[10]

En el acta convenio suscripta a fin de rescindir la obra por mutuo acuerdo, la contratista había aceptado el balance final de obra, dejando sentado que no tenía pagos pendientes que reclamar al comitente. La Corte interpreta que los pagos actualmente reclamados por trabajos adicionales no obedecen a circunstancias sobrevinientes que ocurrieron con posterioridad, sino que tienen relación y derivan de la obligación originariamente contraída —y luego rescindida—, por lo cual amerita el rechazo de la pretensión.

Bostal, Alejandro Eduardo y otros contra Provincia de Buenos Aires. Demanda contencioso-administrativa^[11]

Este caso se inicia a instancias de tres profesionales que reclaman el pago de sumas de dinero adeudadas por la realización del proyecto de obras de refacción y ampliación de trece escuelas de la ciudad de Bahía Blanca, bajo jurisdicción provincial.

La parte actora alega que desde la Dirección de Infraestructura Escolar dependiente de la Dirección General de Cultura y Educación de la Provincia se los contrató a fin de realizar el proyecto sobre dichas escuelas, tratándose de una contratación directa, la cual no consta de acto administrativo ni de los pasos adecuados acordes a tal procedimiento administrativo.

En lo que respecta a la ausencia de gestión de trámite o de falta de acto administrativo, resulta para la Corte una cuestión trascendental, en tanto considera que

La sujeción de la Administración Púbica al principio de legalidad determina que toda la actuación estatal se encuentre acorde con normas atributivas de competencia orgánica con sustento en las cuales se dictan los actos pertinentes; específicamente —para el caso— las disposiciones reglamentarias que encausan el procedimiento de selección del contratista, razón por la cual la validez y eficacia de los contratos en que interviene la Administración se supeditan al cumplimiento estricto de las formalidades exigidas por las disposiciones vigentes en cuanto a la forma y procedimiento de contratación y, en suma, la ejecución del gasto público.^[12]

Seguidamente también hace hincapié en que, de acuerdo con la normativa vigente, la regla indica que el proyecto para la ejecución de obras corresponde a las dependencias de la propia Administración, pudiendo so lo excepcionalmente contratarse a terceros para la confección de este cuando se trate de cuestiones complejas o que requieran determinada especialización.

Sumado a ello, también recuerda que la contratación debe ser por licitación pública a través de un respectivo pliego de bases y condiciones, y solo podría recurrirse a contratación directa frente a casos excepcionalísimos y de estricta interpretación, todo ello siempre mediante el acto administrativo pertinente.

Por lo expuesto, el Tribunal considera que no ha podido demostrarse el vínculo contractual, como así tampoco que hubiera existido un beneficio para la Administración que redunde en un enriquecimiento sin causa.

A su vez, la Corte recuerda su doctrina en tanto sostiene que toda alteración de las condiciones de ejecución por circunstancias sobrevinientes, e incluso imputables a organismos administrativos, que ocasionaren un gasto no desconocido, cuyo cumplimiento resulta imperativo para los profesionales, debe ser indemnizada. Sin embargo, en este caso la actora pretendería plantear una imprevisión contractual, la cual la Corte considera que no es procedente, en tanto estos trabajos encomendados se encontraban ya plasmados en los antecedentes constitutivos de la contratación, razón por la cual la contratista ya los conocía.

Para reforzar la idea el Tribunal esgrime que

[…] resulta claro que, si bien los términos de las especificaciones técnicas particulares no abundan en detalles respecto del tópico de marras, el modelo constructivo general y las pautas básicas que incluyeron los pliegos de bases y condiciones permitían sobradamente entender cuál era el sistema de construcción requerido, más para una empresa que se encuentra de manera habitual en el rubro y que se supone está acostumbrada a la realización de este tipo de obras y contrataciones con el Estado. Tal como apunta la demandada, en efecto, de poseer algún tipo de duda al respecto, la actora debió evacuar su consulta de manera previa por los carriles procedimentales específicamente previstos para este caso en la normativa que rigió la licitación pública y la adjudicación final de la obra. […] Al no obrar de ese modo y adherir a los términos contractuales que luego impugnó, la actora no observó la conducta debida, por lo cual no cabe excluirlo de la carga de soportar los daños de su imprevisión (cfr. arts. 512, 902 y 929 del —por entonces vigente— Cód. Civ.; asimismo, CSJN, Fallos: 314:491 y 319:2037, cit.). Ello armoniza con la buena fe que debe animar la ejecución de los contratos administrativos (cfr. causas B. 65.011, “Taivén S.A.”, sent. de 29-III-2017; B. 64.44, “Automatizaciones del Sur S.A.”, sent. de 4-V-2016; B. 53.706, “Electromecánicos Asociados S.R.L.”, sent. de 11-XI-2015, e.o.), la cual impone que cada contratante soporte las consecuencias desfavorables de su propia conducta discrecional. ^[13] (El destacado es de la autora).

En atención a ello, y teniendo presente el principio de buena fe que rige los contratos, así como la necesidad de obrar con previsión en la contratación administrativa, la Suprema Corte rechaza la demanda planteada.

De las sentencias analizadas se pueden extraer ciertos lineamientos aplicables a este trabajo que complementan y refuerzan los temas que se han analizado hasta el momento, los cuales se enunciarán a continuación.

La renegociación resulta un camino útil frente a circunstancias que alteren las condiciones originarias del contrato celebrado, y se realiza en miras a mantener la continuidad contractual, que resulta indispensable para satisfacer los cometidos públicos.

En el procedimiento de renegociación debe primar, al igual que en todo tipo de contratación, el principio de la buena fe contractual, lo que deriva en que las partes queden sometidas y ajustadas a las cláusulas que ellas mismas pactaron, no pudiendo eludir su cumplimiento.

La rescisión contractual —unilateral— resulta legítima si obedece a los principios de legalidad y razonabilidad, esto es, si puede encuadrar dentro de los parámetros legales o contractuales que establecen las causales rescisorias, y si constan los informes técnicos y legales pertinentes que se constituyan como antecedentes que motiven tal decisión, resultando un plus que el contratista hubiera tomado intervención en el procedimiento que culmina con el dictado del acto administrativo rescisorio.

La rescisión contractual —por mutuo acuerdo— opera como un camino viable para cuidar los intereses económicos de ambas partes, en contextos de dificultades financieras, tales como la hiperinflación, en el fallo analizado, a efectos de paliar el desequilibrio económico de la relación contractual. Sin embargo, implica también que las partes realicen un balance final de obra, a fin de evitar reclamar con posterioridad aquellos hechos que se conocían al momento de suscribir una rescisión por mutuo acuerdo.

El contrato administrativo celebrado respetando normas de derecho público implica sujetarse a lo pactado, y si de los términos del contrato surge alguna condición previamente conocida que pudiera alterarlo, las partes deben distribuir el riesgo de dichas cargas.