2.1. La discusión sobre la instrucción primaria obligatoria

Luego de la Guerra del Pacífico (y gracias al auge del salitre), Chile aumentó su gasto público en 2,8 veces (Serrano et al., 2012a) lo que le permitió impulsar la primera gran reforma educacional en la década de 1880, facultándose al Presidente de la República a contratar profesores extranjeros, invertir en equipamiento escolar y ordenar un vasto plan de construcción de escuelas, junto a la creación del Ministerio de Justicia e Instrucción Pública (1887), que contribuyó significativamente a la consolidación de una burocracia educativa estatal permanente (Cariman, 2012a).

En concreto, entre 1882 y 1930 la inversión en instrucción pública creció desde un 5,4% a un 14,2% del total del presupuesto nacional; entre 1880 y 1920 las escuelas fiscales se quintuplicaron de 620 a 3.214 (sólo entre 1900 y 1910 se abrieron 1.252 escuelas), aunque los locales escolares arrendados crecieron del 44,1% a un 70,4%, y la matrícula primaria pública se incrementó de 48.794 a 346.386 (sobre una matrícula total primaria de 401.251 niños); sin embargo, en 1920, el 52,9% de la población en edad escolar (852.134 niños) no accedía a la instrucción primaria (Serrano, Ponce de León y Rengifo, 2012b).

Ya al comenzar la década de 1930 la población escolar nacional alcanzaba los 886.975 niños, de los cuales 530.217 estaban matriculados en educación primaria (458.953 en escuelas fiscales); había 3.177 escuelas primarias fiscales (37 menos que en 1920) que funcionaban, en general, en locales deplorables; había cerca de 356.000 niños en edad escolar que no asistían a la escuela (40,2% de la población escolar total) (Serrano et al., 2012b) y se calculaba que había 850.000 analfabetos mayores de 9 años^[1] o más iletrados (1.887.600) que en 1854 (1.244.838), correspondientes al 44% y el 86,5% de la población (Labarca, 1939).

En este contexto general, el asunto educacional que centró la atención en las dos primeras décadas del siglo XX fue la discusión sobre la instrucción primaria obligatoria, que se desarrolló en medio de un ambiente de crisis moral (corrupción), política (ilegitimidad del régimen parlamentario, militarismo reformista), económica (recesión y decadencia salitrera) y social (huelgas obreras y represión estatal). En 1900 el senador radical Pedro Bannen^[2] presentó el primer proyecto en la materia, que fue discutido y aprobado, por unanimidad, por la Comisión de Instrucción Pública, el 11 de junio de 1902 (Illanes, 1991), desatando la furibunda reacción de la mayoría de los parlamentarios conservadores que apelaron al derecho inalienable de los padres para decidir sobre la educación de sus hijos y denunciaron la perversidad de la instrucción pública, argumentando que “tras la instrucción obligatoria diviso la enseñanza laica, y con la enseñanza laica veo al pueblo sin religión y sin freno”^[3].

Los opositores al proyecto argumentaban que la educación no era la panacea a los males de la sociedad, que no era posible ni deseable obligar a los padres a enviar a sus hijos si estos no tenían cómo vestirlos y alimentarlos, que la compulsión no funcionaba automáticamente, que la obligatoriedad sólo propiciaba una indebida intromisión del Estado, que el período de obligatoriedad propuesto era muy extenso (4 años en las escuelas urbanas y 3 en las escuelas rurales), que la educación chilena estaba muy adelantada y no requería de este tipo de medidas, que la obligatoriedad era redundante pues ya estaba establecida en el Código Civil^[4] y que simplemente no había recursos públicos para asumir ese compromiso (Illanes, 1991).

En relación a estas críticas, el senador Bannen les reprochó a sus colegas parlamentarios que estos argumentos contra la compulsión no se habían utilizado en absoluto cuando se aprobó (ese mismo año) la ley de servicio militar obligatorio que incluía la instrucción elemental forzosa. En definitiva, los conservadores eran más bien partidarios de aumentar y extender el sistema de subvenciones por alumno a las escuelas particulares (Illanes, 1991).

Paralelamente, diversos actores educativos organizaron múltiples eventos para abogar por la obligatoriedad escolar: en 1889 se realizó el Primer Congreso Nacional Pedagógico y la Obligatoriedad de la Enseñanza Primaria que concluyó que su implantación “no era razonable por ahora”, sugiriendo la implementación gradual y relativa (Illanes, 1991); en 1902 el Congreso General de Enseñanza Pública proclamó la imperiosa necesidad de la obligatoriedad escolar; en 1904 la Asociación de Educación Nacional (AEN, en adelante) se pronunció en el mismo sentido y en 1918 un Comité Ciudadano Pro Instrucción Primaria Obligatoria (formado por la Federación de Profesores de Instrucción Primaria y la AEN, entre otras organizaciones) abogó por la sanción definitiva del proyecto de ley (Núñez, 1986). También los obreros impulsaron decididamente la obligatoriedad escolar; por ejemplo, el Congreso Social Obrero de 1901 exigió su pronta aprobación (que reiteró en 1905), junto a la creación de doscientas escuelas nocturnas y el despacho del proyecto de mejoramiento, ascensos y aumentos de sueldos del magisterio (Illanes, 1991; Monsalve, 1998a).

En 1909 se presentaron otras iniciativas legislativas (proyecto Oyarzun, radical, y proyecto Torrealba, demócrata) que intentaron conciliar los temas en disputa. Por ejemplo, ambos proyectos incluyeron el establecimiento de “Cantinas Escolares” para alimentar a los niños indigentes. Un año más tarde, 1910, y a pesar de la oposición de los conservadores que argumentaron que no era deseable discutir un asunto controversial en el año del Centenario de la República, se reactivó la discusión de la obligatoriedad escolar. En esta coyuntura, se incluyó la indigencia de los padres como causal de eximición de la obligatoriedad, considerando que para las familias pobres era mucho más importante “alimentar al hijo que educarlo, porque está primero vivir que filosofar”^[5] y que la opción de que el Estado financiara la alimentación escolar era algo “inaceptable”^[6], ya que luego del alimento exigirían otros beneficios y el Estado terminaría convertido en un padre omnipresente; incluso los conservadores invocaron a Robespierre^[7] para ejemplificar la perversión estatal que, según ellos, se escondía detrás de la obligatoriedad escolar.

Ya en 1917 se reavivó la discusión sobre la obligatoriedad escolar primaria. En mayo el diputado conservador Rafael Gumucio presentó un proyecto de reforma para brindar rango constitucional a la obligatoriedad escolar, resguardando el derecho paterno a la elección del tipo de escuela y enseñanza, y en agosto el diputado liberal Manuel Rivas presentó otro proyecto de conciliación sin éxito (Illanes, 1991; Serrano et al., 2012b). No obstante, un año más tarde (1918) se reunieron las condiciones políticas para su definitiva discusión legislativa cuando la Alianza Liberal (liberales, demócratas, radicales) obtuvo la mayoría en ambas cámaras y 41 diputados radicales, con el patrocinio del ministro de Justicia e Instrucción Pública, Pedro Aguirre Cerda, y el inspector general de Instrucción Primaria, Darío Salas, presentaron un proyecto de ley (basado en una propuesta incluida en el libro “El Problema Nacional” del mismo Salas).

Durante la discusión del proyecto, los conservadores argumentaron que el sistema escolar no tenía la capacidad para acoger a todos los niños en edad escolar si la obligación se hiciera efectiva (problema de oferta), mientras que los radicales replicaron que había escuelas vacías porque los niños no podían acceder a ellas (problema de demanda)^[8]; por lo tanto, la discusión se centró en si la responsabilidad era de los padres y tutores que no enviaban a sus hijos o pupilos a la escuela o si era del Estado que no aprovisionaba el número suficiente de escuelas (Serrano et al., 2012b).

Para remontar la situación, el ministro del ramo auspició el 23 de mayo de 1919 una propuesta de transacción presentada por los liberales oficialistas (otra facción disidente se había acercado a los conservadores) la que fue acogida por los conservadores (fortalecidos por esta división) que en junio se allanaron a discutir y aprobar el proyecto, bajo el liderazgo del senador Barros Errázuriz, el mismo furibundo diputado anti obligacionista de 1910, que llamó a aceptarla sin dilaciones (Illanes, 1991).

Este cambio de actitud se asoció a una política de contención frente al peligro que representaba el triunfo de la Revolución Rusa en 1917 (Illanes, 1991) en medio de la creciente movilización obrera y la “cuestión social” que generalizó entre las élites la alarma del “peligro social” y la idea de que a las clases populares se les debía imponer una serie de presiones e imposiciones para ser controladas e incluso recluidas en “Escuelas, Liceos, Iglesias, Cárceles, Centros de Beneficencia, Cuarteles y aun Círculos de Obreros y Universidades Populares” (Salazar, 1987: 105)^[9].

La transacción implicó que los primeros cuatro años de la enseñanza primaria (de seis) debían ser obligatorios y gratuitos; que los padres podían cumplir esa obligación en escuelas públicas o privadas subvencionadas (Serrano et al., 2012b); que las escuelas públicas debían impartir la asignatura de doctrina y moral cristiana la que podía ser dictada directamente por sacerdotes y que los padres o tutores podrían eximir a sus hijos o pupilos de esta enseñanza. Además, el proyecto no incluía la causal de indigencia como excusa para que los padres pudieran eximirse de la obligatoriedad y establecía que las municipalidades y el Estado concurrirían a la alimentación escolar mediante las Juntas Comunales de Educación, pero en el Senado se suprimieron todas las disposiciones sobre alimentación y sanidad escolar^[10](Illanes, 1991).

En definitiva, no se hizo mucho más que consagrar la práctica de conceder una subvención por asistencia media a las escuelas privadas establecida en 1907 bajo el gobierno de Pedro Montt ($25 anuales) que en ese momento fue duramente criticada por la AEN que señaló que mientras se recortaban los recursos públicos para las escuelas fiscales corriendo el riesgo de que estas quedaran vacías, se establecía un esquema de financiamiento que permitiría a las escuelas particulares atraer niños con regalos, premios, ropa y hasta dinero incentivando a que los “negociantes sin aspiraciones de cultura nacional y quizás sin moralidad ni condiciones ni elementos para la enseñanza, se dedicasen a abrir escuelas como se abren bodegones (…) especulando sobre la base de la subvención a tanto por cabeza”^[11].

Finalmente, la Ley de Instrucción Primaria Obligatoria (LIPO, en adelante), bautizada como la “Ley Salvadora” (se supuso que iba a redimir al pueblo de su condición de ignorancia y oscurantismo), fue aprobada el 26 de agosto de 1920, hecho que fue celebrado con euforia por las autoridades educacionales. El director general de Educación Primaria, Darío Salas, indicó que ese día merecía “grabarse en los anales de nuestra historia, lo mismo que en el corazón de cada ciudadano, con indelebles caracteres, como la de un suceso trascendental i digno de perenne recordación”^[12] e instruyó a todas las autoridades educacionales del país a que una vez que recibieran oficialmente la noticia izaran la bandera nacional, entonarán cantos patrióticos e informaran a los alumnos sobre el significado de esta ley en las escuelas; además, les solicitó conseguir que las parroquias replicaran sus campanas, los bomberos hicieran sonar sus sirenas y el comercio embanderara sus locales.

Pero a pesar de la euforia de las autoridades educacionales, hubo voces más cautas que señalaron que “[n]ada sacamos con votar una lei si después sólo va a quedar escrita en el papel y no podrá aplicarse”^[13], porque esta sólo habría sido “un producto de grupos de intelectuales que presionaron ‘desde arriba’” (González, 2002: 218) y que, por lo tanto, “ha dejado sentir en la práctica múltiples y graves inconvenientes”^[14], cuestionando su improvisación, su inaplicabilidad y su falta de financiamiento; además, de haberse aprobado sin la debida capacitación de los profesores, sin un número suficiente de profesores y escuelas, con problemas severos de infraestructura escolar, sin considerar las necesidades de alimentación y vestuario de los niños y en plena crisis económica.

Estos aspectos determinaron que durante la década de los años veinte el “problema educacional” fuese abordado como un campo de experimentación en el que los diversos gobiernos, oscilando entre la apertura democrática o el más puro autoritarismo, ensayaron una serie de iniciativas de reforma que no lograron corregir sus limitaciones y obstáculos de fondo ya que en la práctica no fue posible implementar la LIPO pues nunca hubo ni voluntad política para refrendar las obligaciones escolares de los padres y tutores, de las municipalidades y de los propietarios agrícolas e industriales ni se dispusieron de los recursos necesarios para resolver o al menos morigerar la situación de pobreza e indigencia infantil masiva, la insuficiencia y el mal estado de los locales escolares y el problema de la educación rural (Cariman, 2012a; Cariman, 2012b).

2.2. Pobreza e indigencia infantil

A principios del siglo XX la mayoría de los niños sufrían un severo problema de pobreza, indigencia, vagancia, delincuencia y mortalidad que se arrastraba desde hacía décadas. Por ejemplo, en 1900, el 63% de los cadáveres sepultados en el Cementerio General de Santiago correspondieron a niños (10.889 de 17.258) (Illanes, 1991) y el nivel de mortalidad infantil alcanzó, en 1909, al 26% de los niños entre cinco y catorce años; mientras tanto en el país se barajaron las alternativas de recluir a los niños y adolescentes en la milicia (la ley de servicio militar obligatorio se aprobó en 1900) o entregarles instrucción primaria obligatoria (proyecto fuertemente resistido y postergado por un par de décadas). Frente a esta realidad, los esfuerzos de médicos, profesores, políticos y filántropos permitieron lograr, desde inicios del siglo XX, avances puntuales y acotados, pero gran parte de la clase política se negó sistemáticamente a que el Estado interviniera directamente en la resolución de tan acuciantes problemas.

Así, en 1900 se creó, por iniciativa de médicos, el Patronato Nacional de la Infancia como respuesta a una epidemia de sarampión y tos convulsiva en 1899 (Molina, 2010) y en 1901 se presentó un proyecto de ley para prohibir el trabajo para menores de 12 años y el trabajo femenino en el subsuelo y para fijar la semana laboral de 10 horas, al tiempo que se creó el Servicio Médico Dental de las Escuelas Primarias de Santiago, propuesta por la doctora Eloísa Díaz (directora del Servicio de Inspección Médica de las escuelas públicas de Santiago, desde 1898) quien, además, propuso crear una Sociedad Protectora para niños pobres de las escuelas públicas de Santiago (con farmacia, atención médica, alimentación y vestuario), convencida de que existía una relación directa entre la pobreza y el ausentismo escolar (Illanes, 1991) y que, por lo tanto, era “obra de justicia y de estricto patriotismo, el tratar de socorrer de todos modos a los niños desvalidos que concurren a nuestras escuelas públicas, proporcionándoles algún alimento y si es posible, el vestuario” (Eloísa Díaz, 1905, en Monsalve, 1998b: 23-24).

Más tarde, durante la segunda década del siglo XX, se organizó el Cuerpo Médico Escolar e Inspección Médica para escuelas de Santiago y Valparaíso (1911), se realizó el Primer Congreso Nacional de Protección a la Infancia (1912), se dictó la Ley de Protección a la Infancia Desvalida (1912), se fundó la Junta de Beneficencia Escolar (1916) y se realizó el Primer Congreso de Beneficencia (1917) (Illanes, 1991), evento en el que se discutió si la salud era un asunto de caridad privada o era un deber directo del Estado, por cuanto el Estado aportaba con dos tercios de los recursos que sustentaban a la beneficencia (Molina, 2010).

En relación a la alimentación escolar, recién en 1907 el gobierno incorporó un ítem en el presupuesto nacional para los niños indigentes que asistieran a las escuelas primarias de aplicación anexas a las Escuelas Normales de Santiago (otra iniciativa de Eloísa Díaz), como primer esfuerzo fiscal, distinto de la caridad y la beneficencia privada (Illanes, 1991); no obstante, el Congreso suprimió el ítem en los años 1909 y 1911, razón por la que la AEN inició una campaña para crear rentas propias para la educación primaria y normal y así no depender de los vaivenes del presupuesto fiscal ordinario ni de los avatares políticos. En el intertanto, en 1908 se organizó la primera Gota de Leche en Chile, la Sociedad de Escuelas de Proletarios comenzó a entregar desayuno en sus escuelas y se organizó la Asociación Olla Infantil. Por su parte, en 1913 se abrieron las primeras Cantinas Escolares en 11 escuelas públicas, aunque estas fueron cerradas en 1915 nuevamente por razones presupuestarias (menores ingresos salitreros) (Illanes, 1991).

Finalmente, sólo en 1917 fue posible aprobar un ítem de alimentación escolar, pero con apenas $15.000 para un liceo de niñas en Santiago y se autorizó a las municipalidades cabecera de Departamentos a cobrar impuestos por un 0,5% adicional para atender la alimentación de las escuelas públicas, a la par que el gobierno formó una comisión para estudiar la instalación de Cantinas Escolares (Illanes, 1991). En paralelo, diversas organizaciones sociales se agruparon en 1918 para formar la Asamblea Obrera de Alimentación Nacional que, en su primera “marcha del hambre” (noviembre de 1918), exigió alimentación para los niños de las escuelas primarias públicas (Illanes, referida por Molina, 2010).

Luego de la promulgación de la LIPO (1920) la acción asistencial del Estado pretendió ser más orgánica y coordinada y se realizaron diversos esfuerzos para combatir la pobreza y la indigencia infantil, especialmente durante la segunda mitad del decenio cuando “[l]a alianza de los sectores médicos y de los militares de esa época situados en abierta ruptura con la élite oligárquica y como expresión de los sectores medios emergentes se construyó en factor decisivo” (Molina, 2010: 63) para establecer las bases de un Estado asistencial que pretendió hacerse cargo de la “cuestión social”, ignorada y postergada, en general, bajo el régimen parlamentario.

Durante este decenio se realizó el Segundo Congreso de Beneficencia (1922)^[15]; se presentó un proyecto de ley para crear un Ministerio para la Defensa de la Salud Pública y un proyecto de ley de Seguro Social Obligatorio contra la Enfermedad y la Invalidez (1922) (Molina, 2010); se efectuó en Santiago el IV Congreso Pan Americano del Niño (1924); se creó el Ministerio de Salubridad, Asistencia Social, Previsión Social y Trabajo (1924); se creó el Instituto de Salud Escolar (1928), que a los pocos meses fue convertido en el Departamento de Educación Sanitaria; se promulgó la Ley sobre protección de menores abandonados, en peligro material o moral y delincuentes, que creó la Dirección General de Protección de Menores (1929); y se estableció la obligación de los médicos de la Dirección General de Sanidad de atender el servicio escolar primario (1929) (Illanes, 1991).

Además, en 1928 se crearon las Juntas Comunales de Auxilio Escolar (Decreto. 5.319, del 31 de octubre), en reemplazo de las Juntas Comunales de Educación (que fueron establecidas en la LIPO de 1920 sin facultades en alimentación y sanidad escolar) para vigilar y asegurar el cumplimiento de la obligatoriedad y promover y organizar los servicios de alimentación y otros auxilios escolares para las escuelas públicas, mediante aportes proporcionales del Estado, las municipalidades y particulares.

Pero nuevamente los buenos propósitos chocaron con las dificultades económicas pues a pesar de que a fines de 1929 el gobierno informaba que se habían ya constituido 350 Juntas, en la práctica estas no llegaron a operar debido a las tensiones políticas entre el gobierno central y los gobiernos locales, ya que las Juntas se configuraron como agencias estatales espacialmente descentralizadas (Rengifo, 2018), y a los severos recortes presupuestarios dispuestos como consecuencia de la crisis iniciada en 1929 que no hizo más que empeorar las condiciones de vida de los niños en edad escolar. Por ejemplo, en 1933 un informe oficial calculó que en el país había aproximadamente 70.000 niños que se criaban sin padres ni tutores y más de 300.000 niños que no acudían a las escuelas (Cariman, 2012a) por falta de locales, de materiales y de profesores “y porque sufren tanta indigencia que les [era] materialmente imposible llegar a la escuela”^[16] y cuando lo hacían, los profesores debían “educar a niños hambrientos y desnudos que en realidad no [eran] tales, sino piltrafas humanas”^[17].

Dos años más tarde, en 1935, el gobierno, con la colaboración de la sección de Higiene de la Sociedad de las Naciones, realizó un estudio representativo a nivel nacional que determinó que el 37,2% de las familias sufría déficit alimentario grave, el 12% de las familias estaban subalimentadas y el 54% de los niños de los hogares de más bajos ingresos no asistía a la escuela; además, en una submuestra de 181 alumnos de escuelas primarias de Santiago se detectó que sólo 29 recibían alguna ración de alimentos en la escuela. En consecuencia, el informe respectivo recomendó al gobierno realizar acciones para aminorar las deficientes condiciones de la alimentación popular (Rengifo, 2018).

Por lo tanto, “la premisa de [la] escolarización masiva (…) enfrentó una barrera biológica” (Rengifo, 2018: 165) y económica ya que “la pobreza permanecía enquistada como la principal barrera a la expansión de la escolaridad” (Rengifo, 2018: 167) y como la más importante causa de la deserción temprana. En estas circunstancias, “[l]os niños de la Ley de Instrucción Primaria Obligatoria abandonaron la escuela y volvieron a pisar los adoquines de la calle. A mendigar, a lustrar, a acarrear, a jugar y tomar, a trabajar” (Illanes, 1991: 127); en definitiva, a sobrevivir o luchar por la vida.

Frente a esta realidad, que afectó incluso más allá de los hogares y familias pobres o indigentes, la acción asistencial se articuló en diversas iniciativas de profesores, padres y apoderados, y la sociedad en general, que se orientaron a enfrentar el recrudecimiento de la situación: se crearon Sociedades Protectoras de Estudiantes, Consejos de Bienestar, Ligas de Estudiantes Pobres y Redes de Restoranes Escolares, configurándose un nuevo tipo de organización solidaria entre pares, distinta de la tradicional caridad o beneficencia, como la Sociedad de Ollas Infantiles, que llegó a contar con 31 secciones en escuelas públicas y particulares en las que brindaba 114.000 raciones mensuales de desayuno o almuerzo (Illanes, 1991).

Mientras, la acción estatal era prácticamente inerte y se limitó a medidas administrativas y legislativas, tradicionales e indirectas. En 1931 se creó el Ministerio de Bienestar Social, que fusionó todos los servicios sociales existentes y transformó a los médicos en funcionarios (Molina, 2010), y el director general de Educación Primaria realizó un cuestionario en todas las escuelas públicas para reunir datos que permitieran organizar de mejor forma los servicios de asistencia social (Illanes, 1991); por su parte, en 1932 (durante la efímera República Socialista) se creó el Ministerio de Salubridad Pública (orientado a establecer una “dictadura sanitaria”) que logró pervivir hasta 1936 (Molina, 2010).

Ya en el segundo gobierno de Alessandri (1932-1938) se tipificó el delito de “abandono de familia”, se presentó un proyecto de reforma de la ley de alcoholes para destinar el incremento de impuestos a la alimentación escolar, se realizó una campaña de “colocación familiar”, se distribuyó una “guía informativa” con los organismos de beneficencia y asilo existentes, se decretó que las municipalidades debían aportar un 0,5% anual de sus ingresos al desayuno escolar en las escuelas fiscales primarias de su jurisdicción y se estableció un ítem en el presupuesto para desayuno escolar (Ley N°5.656), consistente en $1.000.000 para la alimentación de niños indigentes de las escuelas primarias públicas y particulares; pero todo “olía a paliativos y más que nada a iniciativas parciales, esporádicas, hechas al borde del abismo. El gobierno sólo se sumaba a la acción de la beneficencia” (Illanes, 1991: 136).

En definitiva, ninguna medida apuntó a resolver el fondo del problema por lo que en 1937 abundaban en la prensa los titulares y las notas que informaban que, aproximadamente, 13.000 niños en el país eran vagabundos, 20.000 habrían pasado por el Juzgado de Menores entre 1929 y 1937, que el 80% de los detenidos por asaltos, homicidios y robos (en abril) eran menores (Illanes, 1991) y que la mitad de los fallecidos en el país en aquel año fueron menores de dieciséis años (Rengifo, 2018). Por otra parte, en un operativo médico, realizado en 22 escuelas primarias de Santiago por la Dirección General de Sanidad, se detectó que, de 2.882 escolares controlados, apenas 262 estaban sanos (de los enfermos, 824 se alimentaban mal, 269 comían muy mal y el resto simplemente carecía de alimentación)^[18].

Ante esta situación, en la Cámara de Diputados se consideró que la instrucción obligatoria era una “burla” ya que “[e]l Estado obliga al niño a educarse; pero no le proporciona los medios suficientes para hacerlo^[19] y si llegan a ella lo hacen “raquíticos, lentos, sin voz ni memoria, descalzos, cubiertos de harapos”^[20] y, en consecuencia, se votó un proyecto de acuerdo para solicitar al gobierno aumentar los recursos destinados a la alimentación escolar de $1.000.000 a $5.000.000 (aunque el gobierno ya había decidido aumentar este ítem de $1.000.000, aprobado en 1935, a $7.000.000) y agregar una partida de $5.000.000 para vestuario de escolares indigentes; además se presentó una indicación para aumentar de 0,5% a 5% el presupuesto municipal destinado a alimentación y vestuario escolar (Cariman, 2012a).

En respuesta a estas solicitudes el ministro de Educación informó que el gobierno había acordado combatir decididamente la indigencia escolar, reconociendo que no era posible mejorar el sistema educativo con estudiantes enfermos y mal alimentados, y anunció que para 1938 se incrementaría la alimentación escolar, se reorganizaría el Auxilio Escolar y se establecería un servicio de visitadoras sociales; mientras que para el año en curso (1937) se iban a destinar $600.000 adicionales para desayuno escolar (Cariman, 2012a), lo que fue considerado como una medida irrisoria ya que sólo “un Embajador de lujo del Partido Conservador (…), cuesta más de dos millones de pesos al año”^[21]. Por lo tanto, en 1937 el problema de la indigencia infantil y escolar no se había enfrentado frontalmente pues “[l]a voz de los niños sin escuela, el clamor de los analfabetos que viven como bestias, las aspiraciones humanitarias de los maestros y de todo el pueblo, no [habían] llegado a conmover a nuestros hombres de gobierno”^[22].

2.3. Locales escolares insuficientes y en mal estado

Luego del gran impulso educacional de la década de 1880 que permitió, entre otros logros, aumentar significativamente la inversión pública en instrucción primaria de $471.683, en 1880, a $3.771.612, en 1890 (valor moneda de 1890) y aumentar el número de escuelas públicas de 620, en 1880, a 1.403, en 1899 (Serrano et al., 2012a), no se hizo en el país otro esfuerzo de igual magnitud; a pesar de que en 1915 se autorizó al Presidente de la República a invertir hasta $ 12.000.000, hasta por 10 años, en edificación de escuelas públicas (las “escuelas Riesco” fueron “una gota de agua en el océano”, según Salas, 2011: 184) y de que en la propia LIPO (1920) se autorizara al presidente de la República para invertir hasta la suma de $12.000.000, hasta por cuatro años (y emitir bonos de deuda interna, por la misma cantidad y años), en construcción de escuelas, aumento de personal, arriendo de locales y adquisición textos y útiles y mobiliario.

Sin embargo, el ritmo de construcción de escuelas no fue a la par con el aumento de la población escolar y la matrícula, lo que implicó que en 1920 el 70,4% de las escuelas fiscales funcionaron en locales arrendados (Serrano et al., 2012b) y que en 1926 no había fondos para instalar unas 120 escuelas aprobadas ni para dotar de mobiliario y material didáctico a las escuelas existentes^[23], porque esencialmente lo que faltaba era “dinero, dinero y dinero”^[24], aunque en paralelo el Estado destinaba ingentes recursos para financiar el arriendo de locales para las escuelas fiscales, ítem que osciló entre los $5.627.445, en 1930 (Ponce de León, 2018) y los $4.900.000, en 1937^[25].

El problema del déficit de locales escolares fiscales fue reconocido oficialmente en 1928 cuando el Presidente de la República, Carlos Ibañez, señaló que el problema clave que impedía la efectiva implementación de la obligatoriedad escolar era la edificación escolar (Ibañez, 1928), por lo que anunciaba el inicio del mejoramiento de los locales escolares y, un año más tarde, informaba que la edificación escolar había “recibido un primer y vigoroso impulso del Gobierno” con la firma de un contrato con “The Foundation Company” para la construcción y reparación de cerca de 600 escuelas en el plazo de cinco años (Ibañez, 1929); pero, finalmente, en 1931, el mismo mandatario informó que ese plan “[d]esgraciadamente ha quedado a medio camino por la crisis financiera” (Ibañez, 1931).

Esto determinó que en 1934 la mayoría de las actividades escolares en el país se desarrollaba “en pocilgas que llaman escuelas y que no utilizarían para caballeriza los señores feudales de este país”^[26], por lo que el gobierno prometió que “en un proyecto próximo se tratará de consultar cifras globales (…) que permitan la satisfacción de esta necesidad tan sentida de ir mejorando la edificación escolar”^[27]. No obstante, sólo debido a la solicitud urgente de fondos para un plan de edificación escolar (25 de junio de 1935) dirigida directamente al presidente de la República por el influyente director general de Educación Primaria, Claudio Matte, se nombró (Decreto 6.022) una comisión para proponer una solución definitiva al problema de la edificación escolar (Cariman, 2012a).

El informe de esta comisión (entregado el 14 de noviembre de 1935) se transformó en un proyecto de ley que fue presentado al Congreso Nacional en diciembre. En la discusión de este proyecto se reconoció explícitamente el estado deplorable de la mayoría de las 3.144 escuelas primarias públicas (568 eran de propiedad fiscal y 67% eran arrendadas)^[28], calificadas como “tolderías de gitanos”, “muladares”, “ratoneras”, “pocilgas”, “chozas”, “mataderos humanos” y “ranchos o conventillos insalubres”. La solución propuesta en el proyecto fue la creación de una sociedad anónima denominada Sociedad Constructora de Establecimientos Educacionales (aprobada como Ley N°5.989, de 1936), que tendría una duración de 30 años, que actuaría de acuerdo a un plan de edificación escolar aprobado anualmente por el Presidente de la República y que tendría un capital mixto de $210.000.000 ($70.000.000, de aporte fiscal); además, se estableció que el Fisco debía arrendar los locales con un canon equivalente al 8% del capital invertido, garantizar un dividendo de 7% anual a la inversión privada y, en caso de liquidación de la sociedad, debía adquirir los locales (Cariman, 2012a).

La iniciativa fue considerada como un avance importante para aminorar el problema del déficit de edificación escolar, aunque se cuestionó el “negocio sin riesgo” entregado a los inversionistas y, especialmente, la eximición de hecho de la obligación de construir escuelas de parte de los grandes propietarios agrícolas que contemplaban los artículos aún pendientes de la LIPO. En la ley 5.989 se estableció en su artículo 4° que no podría destinarse menos de un 75 por ciento de lo que se invirtiera en la construcción de escuelas primarias ni más de un 25 por ciento en la construcción de establecimientos de educación secundaria, especial, técnica y de protección de menores (Cariman, 2012a).

Durante esta discusión se pretendió incluir una cuota especial a la educación secundaria y universitaria lo que fue inmediatamente cuestionado bajo el argumento que en el país siempre se había postergado a la educación primaria pues mientras que el presupuesto para la construcción de escuelas primarias había sido de $730.000 (1935), $640.000 (1936) y $350.000 (1937), para la educación secundaria, universitaria y especial había sido de $6.235.000, $7.660.000 y $5.400.000, para los mismos años, con lo que afirmaron que se cometía una grave injusticia con la educación primaria pues “[h]asta este momento no se tiene sino 20 millones para la construcción de escuelas primarias; y, sin embargo (…) se destinaron 20 millones para la construcción de un solo edificio para una escuela universitaria en Santiago [Hospital Clínico de San Vicente]”^[29].

2.4. El asunto de la educación rural

El sistema escolar rural se había comenzado a organizar en Chile en 1871, cuando se distinguió entre escuelas elementales urbanas y rurales. Posteriormente, en 1881, se estableció que se debía abrir y mantener una escuela mixta y elemental en todos los lugares y aldeas de 300 a 600 habitantes en un radio de 2 kilómetros (en 1899 esa cifra se aumentó a 1.000 habitantes), una escuela mixta en las aldeas y lugares de 1.500 a 2.000 habitantes y una escuela de niñas en los lugares y aldeas de entre 2.500 y 3.000 habitantes; pero en 1895 las 255 municipalidades existentes sólo habían fundado 42 escuelas mixtas (Serrano et al., 2012b) debido a que, en su gran mayoría, “los alcaldes solían ser los propios terratenientes, que no se interesaban por la escuela y eludían la participación de la comuna” (Labarca, 1936: 174).

Además, la diferenciación entre escuelas urbanas y rurales y el aumento en la proporción de escuelas por habitantes incrementaron “la tendencia constante de expandir la escuela en los sectores urbanos, posponiendo soluciones de igual nivel respecto del sector rural” (Monsalve, 1998c: 207); por otra parte, también se fue incrementando la diferencia salarial entre los profesores según modalidad de escuelas y, en consecuencia, la demanda de igualación de sueldos de parte de los profesores rurales.

Si bien entre 1880 y 1930 las escuelas públicas rurales aumentaron de 365 a 2.306 (mientras que las escuelas urbanas aumentaron de 255 a 871) (Serrano et al., 2012b) y que todavía en 1936 la educación rural concentraba un 66% de las escuelas públicas registradas (2.173 escuelas de un total de 3.309) (Labarca, 1936), el número de escuelas rurales no fue suficiente para atender la demanda potencial y estas, en general, funcionaron “sin edificio propio, sin materiales de enseñanza, sin recursos, sin ni siquiera una huerta en que enseñar objetivamente algunas técnicas agrícolas, sin maestros especialmente preparados, sin una orientación vigilante, atenta y benévola de las autoridades” (Labarca, 1936: 174)

Para hacer frente específicamente al problema del déficit crónico de escuelas rurales tanto en el Reglamento General de Escuelas Primarias de 1919 como en la LIPO (1920) se establecieron disposiciones que obligaban a propietarios agrícolas y empresas a sostener escuelas con un mínimo de población escolar, pero los artículos referidos a esta obligación nunca fueron refrendados legislativamente. Específicamente, en la LIPO se estableció que todo dueño de propiedad agrícola avaluada en más de 15.000 pesos, con una extensión no menor de 2.000 hectáreas y con una población escolar mayor a 20 niños debía mantener a su cuenta una escuela elemental, con el aporte de una subvención anual por asistencia media de 25 pesos por alumno^[30], so pena de una multa de $1.000.

Por su parte, en el proyecto de reforma de la LIPO de 1924 se consideró modificar esta obligación por la cesión gratuita al fisco de un edificio y un terreno no inferior a media hectárea para las funciones escolares^[31], ya que la triple condición (avalúo, extensión y población escolar) en la práctica nunca se pudo verificar “porque generalmente los señores terratenientes argumentaban que si contemplaba la condición primera, faltaba la segunda y la tercera, y se cumplía esta última, fallaba la primera”^[32], por lo que en diversos intentos de reforma se desechó el criterio de la extensión, se mantuvo el de población escolar, pero se modificó el del precio ($800.000, en 1927 y $200.000, en 1929) (Cariman, 2012b).

En 1929, el gobierno pretendió nuevamente fijar el texto definitivo de la LIPO (mediante el Decreto con Fuerza de Ley, N°5.291, del 22 de noviembre de 1929), pero la Contraloría General de la República (CGR en adelante) objetó los artículos referidos a las obligaciones materiales de los grandes propietarios agrícolas (y empresas) porque, según su criterio, se imponían contribuciones que sólo podían ser dictadas por el Congreso Nacional. A pesar de ello, el texto de la LIPO fue publicado el 19 de mayo de 1930, luego de casi una década de debate sobre aspectos puntuales de su implementación, supeditando la entrada en vigencia de los artículos que establecían obligaciones escolares para los propietarios agrícolas y los industriales a una posterior aprobación legislativa (Cariman, 2012b).

Luego, en agosto de 1930, el gobierno solicitó nuevamente (sin éxito) al Congreso Nacional la ratificación de las disposiciones pendientes, argumentando que las obligaciones contempladas para los propietarios agrícolas no constituían contribuciones o impuestos, sino sólo servidumbre o limitaciones al derecho de propiedad en beneficio colectivo permitidas expresamente en la Constitución Política, pero estas nuevamente fueron bloqueadas por lo que no fue posible resolver el problema de la edificación escolar en el ámbito rural, donde aún se concentraba la mayoría de la población analfabeta del país (Cariman, 2012b), a pesar de que el Presidente de la República declaraba en 1931 que en los campos “se ha contado con la cooperación de los vecinos y propietarios agrícolas, quienes, en general, facilitan con patriótico desprendimiento los terrenos y locales necesarios para instalar escuelas” (Ibañez, 1931).

En la discusión parlamentaria los opositores a las obligaciones escolares de los propietarios agrícolas argumentaron que estas (terreno, escuela, remuneraciones, útiles y enseres) podrían “no sólo duplicar, sino triplicar las actuales contribuciones [lo que] en el terreno de la práctica sería humanamente imposible de realizar [y sería] la manera más fácil de enviar a los agricultores a la bancarrota”^[33], puesto que la legislación pretendía imponer una disposición que haría gravitar sobre los agricultores “la más onerosa, y más desproporcionada de las contribuciones”^[34], que podría tener como consecuencia, paradójicamente, el empeoramiento de las condiciones de vida de los campesinos y sus familias pues los agricultores se verían en la necesidad de despedir a los trabajadores con hijos para disminuir la población escolar de sus predios (Cariman, 2012b).

Para evitar estos catastróficos resultados, los parlamentarios defensores de los intereses agrícolas propusieron eliminar las obligaciones o entregar subsidios (para arrendar y mantener locales) y facilidades a los agricultores (contratar a personas de confianza y pagar en especies); solicitudes que provocaron las sospechas de quienes sostenían que si el agricultor proponía y pagaba al profesor, cedía el terreno y el edificio y proporcionaba los útiles y las herramientas de trabajo “no habrá medio de impedirle que intervenga y que dé rumbo a la enseñanza de su escuela”^[35], por lo que defendieron el establecimiento de una contribución de los propietarios rurales para formar un fondo para la educación rural^[36].

Una modalidad específica de escuela rural que adquirió importancia a fines de la década de 1920 fue la escuela granja creada formalmente en 1928 (dentro de la categoría de escuelas experimentales) junto a la escuela normal rural (cuatro años de estudios, con enseñanza primaria completa), con el fin de brindar “un carácter más definido y útil para la agricultura e industrias agrícolas” (Ibañez, 1931) y contribuir al desarrollo de la educación vocacional incorporada en la enseñanza primaria en 1929 (mediante el DFL 5.291). Para impulsar las escuelas granjas, el gobierno contrató a Emilio Planck, quien llegó a Chile en 1929 con el fin de organizar escuelas granjas en Isla de Maipo, Chillán y Valdivia (Mayorga, 2018).

Pero sólo una vez que la crisis económica iniciada en 1929 se manifestó de manera más directa y brutal, entre 1931 y 1932, los temas relacionados con la realidad campesina y la producción agrícola comenzaron a tomar fuerza en la arena económica y política. Entonces, asuntos como la colonización agrícola, la socialización de tierras productivas, la creación de centros productivos, la radicación de campesinos y desempleados en tierras fiscales y la creación de escuelas granjas comenzaron a cobrar relevancia como alternativas para absorber población cesante y aumentar la producción de alimentos y atenuar el déficit de subsistencias (Valdivia, 2017) para salir del atolladero económico a través de iniciativas de fomento productivo.

De esta forma, superada la fase más crítica de la crisis económica y la inestabilidad política, se tomaron acciones concretas para el desarrollo de la educación rural con la creación de la Sección de Educación Rural, en la Dirección de Educación Primaria (1932), la organización del primer curso para profesores de escuelas granjas (1933), el nombramiento oficial de las primeras 6 escuelas granjas del país (1934)^[37] y la creación de una comisión para proponer programas de estudios de escuelas rurales (1934), encabezada por Amanda Labarca, Moisés Mussa y Domingo Valenzuela.

Específicamente esta comisión confeccionó cartillas agrícolas para ser usadas por el profesorado rural (Mayorga, 2018) y elaboró una guía didáctica que definió los métodos de enseñanza más pertinentes para la realidad rural de acuerdo a una política educativa orientada a “ayudar al enaltecimiento de nuestras clases campesinas” (Labarca, 1936: 199). Además, propuso establecer un sistema de educación rural compuesto de escuelas primarias rurales (escuelas granjas) o escuelas elementales completas con sección vocacional agrícola, misiones ambulantes dependientes de las Escuelas Normales y Escuelas Normales rurales con una formación de dos o dos años y medio más un período de práctica de dos años para formar “técnicos en el oficio, industria, arte o ciencia que enseñaran, gentes conocedoras y amantes de su terruño, dotadas de espíritu progresista, capaces de resolver los problemas económicos de su ambiente” (Labarca, 1936: 183) y con capacidades para administrar escuelas granjas con programas flexibles, adaptables y experimentales y que pudieran auto financiar los gastos de alimentación del personal docente y de los alumnos y de conservación y la mejora de las instalaciones.

Pero el mayor interés político por el problema campesino y la educación rural no fue motivado por el trabajo y las recomendaciones de esta comisión^[38], sino que luego de la matanza de Ranquil^[39] (1934) que determinó que el asunto de la propiedad de la tierra entrara en la lógica de la seguridad interior del Estado, a diferencia del conflicto obrero industrial que era esencialmente urbano (Valdivia, 2017), justo en momentos en que la población urbana comenzaba a superar a la población rural (en 1933, el 50,4% de la población vivía en ciudades y el 49,6% en los campos^[40]).

No obstante, aún en 1936 las 2.173 escuelas rurales, las 6 escuelas granjas y las 4 Escuelas Normales rurales (incluyendo una que se emplazaba en pleno centro de la ciudad de Santiago), constituían un grupo de establecimientos que trabajaban “desconectados unos de otros, mal comprendidos de la opinión pública y con no mejor orientación de parte de las autoridades que los rigen” (Labarca, 1936: 179).

En este contexto, en 1937 el asunto de la educación rural se discutió intensamente en la Cámara de Diputados cuando algunos legisladores presentaron una moción para fijar criterios operativos para la distribución de los recursos generados por la ley N°5.989, de 1936, que creó la Sociedad Constructora de Establecimientos Educacionales. En esta moción fijaban un máximo de 15% de inversión en la Departamento de Santiago y una proporción de 2/3 de la cuota de establecimientos primarios para la construcción de escuelas rurales y escuelas granjas, como una forma de contrarrestar el hecho de que la mayoría los grandes propietarios agrícolas eran enemigos “de la escuela fiscal y el maestro rural”^[41] y que “hostilizan y hasta sitian por hambre a las maestras que tienen el heroísmo de ir a los campos a llevar las primeras letras a los niños”^[42] (Cariman, 2012a).

En el debate otros parlamentarios replicaron que la LIPO imponía “a los propietarios de los predios de un valor superior a quinientos mil pesos la construcción de locales escolares”^[43], por lo que no se deberían destinar una cuota tal alta a la educación rural; mientras tanto el límite de inversión (15%) para el Departamento de Santiago fue rebatido bajo el argumento de que este Departamento concentraba el 22% de la matrícula nacional y en él había un total de 290 escuelas de las que solamente 22 funcionaban en edificios de propiedad fiscal (Cariman, 2012a).

Ante esta discrepancia el gobierno anunció el envío de un programa de acción para el desarrollo de la educación técnica, industrial y agrícola, al tiempo que parlamentarios de oposición abogaban por hacer “extensivo al campo los preferentes esfuerzos educacionales que hoy son privilegio de la ciudad, mediante la creación de escuelas rurales, granjas y agrícolas, si es posible en cada comuna del país”^[44] y aludían a la situación de desamparo de la educación rural y a las múltiples arbitrariedades que cometían las autoridades educacionales en contra de los profesores rurales cuyos nombramientos, en general, eran resueltos por la voluntad de “un gran duque de la política [local], que pide a la autoridad correspondiente: sáqueme este maestro o colóqueme este otro”^[45].

El “programa de acción para el desarrollo de la educación técnica, industrial y agrícola”^[46] fue presentado por el ministro de Educación el 8 de septiembre de 1937 en la Cámara de Diputados, hecho que fue considerado todo un evento ya que, desde la presentación y discusión de la LIPO, “no [había] habido en la Cámara otro debate de la importancia y de la trascendencia de éste, para la educación pública y (…) para el interés de la colectividad toda”^[47]. El ministro indicó que era necesaria una campaña general “para crear una verdadera y justa conciencia nacional de respetabilidad y aprecio por las profesiones técnicas y manuales”^[48], incluyendo la creación urgente de escuelas granjas, orientadas a “proporcionar a los escolares de nuestros campos la técnica agrícola necesaria para cultivar la tierra [y] desarrollar una intensa y fecunda obra de irradiación social”^[49] (Cariman, 2012c).

En el hemiciclo el ministro de Educación sostuvo que el problema de la edificación escolar era el motivo principal del incumplimiento de la LIPO, reavivando el debate sobre la responsabilidad en la construcción de locales escolares en el ámbito rural. Algunos parlamentarios sostuvieron que el problema era la falta de presupuesto fiscal para la construcción de los recintos, mientras que otros insistían en que el problema era el desinterés y la oposición de los grandes propietarios agrícolas que obstaculizaban que la educación elemental llegara a los pueblos y campos del país a pesar de que estos eran quienes legalmente debían construir escuelas; en consecuencia, estimaban que los recursos necesarios para la construcción de escuelas rurales “se deben obtener de la propia agricultura o de los agricultores [para no quedarse] con buenas escuelas en los campos, hechas por el Fisco, en beneficio de los agricultores”^[50].

2.5. La situación económica y política del profesorado primario

Al iniciarse el siglo XX actores políticos, sociales e intelectuales discutían intensamente sobre el “problema educacional” y los profesores primarios realizaban diversos eventos pedagógicos, se organizaban en diferentes agrupaciones gremiales y desarrollaban una fructífera producción intelectual en el área (Cariman, 2012b); aunque la principal preocupación de los profesores primarios, que aumentaron de 2.692, en 1890, a 9.414, en 1924 (Salazar, 1987), era su desmejorada situación social y económica producida, entre otras razones, por sus bajos salarios que prácticamente durante todo el siglo XIX coincidieron con los salarios de los peones (obreros no calificados), razón por la que los profesores tenían la fama de ser apenas un “peón docente” (Salazar, 1987).

Por ejemplo, una investigación realizada en 1906 determinó que un director de escuela superior con más de 10 años de servicio ganaba lo mismo ($150 mensuales) que un jefe de taller de zapatería de la Escuela Militar, un conductor de tercera clase o un estucador; que un preceptor de escuela de segunda clase con más de 10 años de servicio ganaba lo mismo ($100, mensuales) que un telefonista de estación, un guarda equipajes de tercera clase o un gasfíter de la Escuela Militar; y que un preceptor de cuarta clase con menos de 10 años de servicios ganaba lo mismo ($50) que un pesador de equipaje, un corralero de la policía o el portero de la oficina del jefe de estación (Monsalve, 1998a).

A contar de éstos datos se comenzaron a discutir, no sin dificultades y oposiciones, proyectos de aumentos de sueldos para los profesores por lo que estos fueron progresivamente incrementando su diferencia respecto del sueldo promedio de un obrero durante los tres primeros decenios del siglo XX (Salazar, 1987), lo que les permitió experimentar “un visible empoderamiento, pasando de una situación de exclusión subordinada a una inclusión conflictiva en la toma de decisiones de la gestión pedagógica y administrativa” (Serrano et al., 2012b: 19) debido a la acción de distintas organizaciones docentes creadas en el período^[51].

Pero estas organizaciones docentes tuvieron un cariz básicamente gremialista y mutualista ya que “no estaban hechas para incorporar grupos amplios, ni para captar la urgencia de los requerimientos del maestro común ni para representarlos con la necesaria firmeza” (Núñez, 1986: 33), por lo que progresivamente fueron superadas por nuevas organizaciones de profesores primarios que, agrupados en asambleas, realizaron a mediados de 1918 una huelga de dos días (“la primera huelga docente en Chile y en América”^[52]), a contar de la que se originó la Liga Nacional del Magisterio Primario de Chile (bajo la influencia del Partido Demócrata), la primera organización sindical docente propiamente tal (Núñez, 1986), iniciando un intenso ciclo de activismo docente centrado en demandas orientadas a superar su precaria situación económica y a exigir reformas político-pedagógicas en el sistema educacional; activismo que tuvo resultados disímiles y paradójicos pues, por una parte, logró un protagonismo central en el debate educacional, forzando la instalación de comisiones y proyectos de reforma a la medida, mientras que, por otra parte, fue fuertemente reprimido y castigado por las autoridades políticas de turno (Cariman, 2012a; Cariman, 2012b).

Un asunto central de las demandas docentes fue el tema de los escalafones. La LIPO estableció en 1920 tres escalafones funcionarios subdivididos cada uno en cuatro categorías y dispuso que para ascender de la categoría segunda a la primera en cada escalafón los profesores “propietarios”^[53] debían rendir un examen previo, pero esta disposición (ratificada por el Consejo de Instrucción Primaria) fue rechazada por el profesorado en 1921 mediante una campaña pública organizada por un Comité Unido del Magisterio en el que estaban representadas las organizaciones magisteriales; esta campaña se reactivó en 1922, ante un nuevo atraso de varios meses en el pago de sueldos, marcándose una distancia entre las organizaciones magisteriales y las asambleas presididas por el Comité (Núñez, 1986).

En estas circunstancias, el Comité promovió una manifestación para el 17 de junio junto a otros empleados públicos (incluidos militares y policías que también tenían sus sueldos impagos) y una huelga para los días 26 y 28, hecho que impulsó la creación de la Unión de Profesores de Chile desde la que emergió, en su primera Convención Nacional, la Asociación de Profesores de Chile (Núñez, 1986); finalmente, el asunto del examen previo fue zanjado en 1923 (Decreto Supremo N° 423, del 15 de marzo) con el reconocimiento al personal en servicio del derecho de obtener un primer ascenso sin examen, aunque igualmente la Asociación de Profesores de Chile (AGP, en adelante) reclamó por un nuevo atraso en el pago de sueldos lo que le valió la aplicación de medidas disciplinarias a sus principales dirigentes.

De todas maneras, la AGP trabajó desde 1924 en un “Plan de Reforma Integral de la Educación Pública” (inspirada en el movimiento pedagógico de la Escuela Nueva), declaró caduca la LIPO, se integró a una comisión ministerial (creada precisamente como respuesta a su demanda de una reforma integral) y asistió a una audiencia concedida por el presidente Alessandri, quien consideró que la AGP sólo estaba empeñada “en agitar al pueblo” con una campaña “inconveniente y desquiciadora” (Reyes, 2010).

El proyecto de reforma de esta comisión propuso restablecer el período de obligación escolar de seis años (la LIPO lo había establecido en cuatro años o cuatro “temporadas” en el sector rural), imponer reglas más precisas para impedir el trabajo de menores sometidos a la obligación escolar, incluir a miembros del magisterio primario y normal en el Consejo de Educación Primaria y sustituir las Juntas Comunales de Educación por Juntas Provinciales. En relación a la edificación escolar, el proyecto modificaba la obligación de las municipalidades de sostener un mínimo de escuelas en proporción a la población comunal, por la obligación de destinar un 5% de las rentas municipales ordinarias y los ingresos provenientes de las multas por incumplimiento de la obligación escolar a la provisión del servicio de educación primaria, además de facultarlas para contratar créditos con garantía estatal para ese fin (Cariman, 2012b).

Pero el movimiento militar de septiembre de 1924 (“ruido de sables”)^[54] trastocó las prioridades políticas y legislativas. La AGP declaró su apoyo a la “obra de regeneración total” iniciada por los militares, aunque precisó que en principio condenaban los gobiernos militares, y en 1925 ésta se integró a un Comité Obrero Nacional que llamó a un Congreso Constituyente de Asalariados e Intelectuales (como alternativa social frente a la Comisión oficial formada por el gobierno), en el que los profesores tuvieron un 20% de representación (200 delegados de 1.000), logrando imponer su programa educacional en la instancia; luego la AGP apoyó la candidatura presidencial de José Santos Salas, médico militar ligado al movimiento reformista, auspiciada por la Unión Social Republicana de los Asalariados de Chile, la que tomó su programa educacional. Entre tanto, en julio de 1925 se declaró, por decreto, fuera de la ley a los profesores primarios que “exteriorizan reiteradamente el propósito de perturbar el orden público, procurando presionar al gobierno (…) para imponer la aprobación de un determinado proyecto de ley de educación primaria”^[55].

En 1926, en la Asamblea Pedagógica convocada por la Sociedad Nacional de Profesores, la AGP esbozó los principios de una eventual reforma pedagógica y el gobierno convocó nuevamente a una comisión de profesores primarios con el propósito de presentar otro proyecto de reforma integral de la enseñanza pública (“Plan Salas”); mientras que en la Cámara de Diputados se produjo un intenso debate sobre los fracasos de los sucesivos planes y reformas educacionales en el que los conservadores culparon a los radicales por el “fracaso” de la educación pública.

En la V Convención Nacional de la AGP (enero de 1927), el proyecto de reforma integral de la enseñanza (o Plan de Reconstrucción Educacional) fue aprobado, mientras que un Comité Único, en el que participó la AGP, promovió un paro de advertencia al nuevo gobierno de Ibáñez el que respondió con una ola represiva sobre sus dirigentes y la disolución de la AGP mientras comenzaba a implementar el proyecto de reforma educacional de los sectores moderados (auspiciado por pedagogos liberales y radicales).

Pero meses después se comenzó a generar un acercamiento entre el gobierno y la AGP, a través del ministro de Bienestar y ministro de Educación Pública interino (entre septiembre y noviembre), José Santos Salas, por lo que en julio el gobierno levantó las medidas represivas en contra de ella, formó una comisión reservada con dirigentes de la AGP (que entregó un plan de reforma el 20 de agosto), nombró una comisión de reforma oficial (que despachó un informe el 26 de octubre) y promulgó el decreto de la reforma (10 de diciembre, DFL N°7.500), sin la anuencia del ministro de Hacienda, Pablo Ramírez, que se transformó en un tenaz opositor a la reforma, especialmente cuando ejerció como ministro de Educación interino (Núñez, 2018).

El DFL 7.500 extendió la educación básica obligatoria a 6 años, precisó las condiciones para el cumplimiento de la obligación escolar de parte de los grandes propietarios agrícolas e industriales y reconoció el rol cooperador de los privados con la función educacional del Estado. En paralelo, se dictaron leyes que crearon la infraestructura organizacional de la reforma (Superintendencia de Educación, Ministerio de Educación Pública y Direcciones Generales) y los principales dirigentes de la AGP (una banda de “revoltosos” para los conservadores) se incorporaron a la burocracia educacional para implementar la reforma desde marzo de 1928 (Núñez, 1986); pero esta fue abortada apenas cinco meses después (agosto) luego de algunos incidentes en dos Escuelas Normales.

Entonces el ministro de Educación subrogante, el ministro de Guerra, clausuró las Escuelas Normales de Angol y Chillán, exoneró a los directores provinciales de Educación de Biobío y Valparaíso y a los directores de las Escuelas Normales N° 1 de Santiago y de Chillán y a más de 200 profesores (decretos 4.180 y 4.400, de septiembre de 1928), después de una investigación especial encargada a los intendentes y gobernadores. A su regreso a la capital el ministro de Educación titular acató lo decidido por su reemplazante accidental y un mes después nuevamente el ministro de Educación subrogante, esta vez el de Hacienda, Pablo Ramírez, fijó un plazo de dos meses para tramitar un proceso administrativo que concluyó con la expulsión de otros 200 profesores, decretada en septiembre de 1929^[56].

Esta contrarreforma (agosto de 1928–febrero de 1929) implicó la derogación del Decreto N° 7.500 (mediante el Decreto N°5.449), la ilegalización de la AGP, el restablecimiento del verticalismo y el autoritarismo educacional y la destitución y el relegamiento de los responsables de la reforma (Núñez, 1986) y la exoneración de más de 400 profesores^[57]; contrarreforma que fue apoyada por la burocracia educacional (compuesta por profesores que adscribían a los partidos políticos tradicionales, especialmente el Radical), las víctimas de la “depuración” de la AGP (durante la reforma se suprimieron 1.200 puestos y se despidió y jubiló forzosamente a 300 directores y docentes) y miembros de la misma AGP que se opusieron a la conducta colaboracionista con el gobierno autoritario de Ibáñez.

En estas circunstancias, la clase política adepta al gobierno dictatorial de Ibáñez hizo leña del árbol caído aduciendo que la reforma fue una “fantasía de espíritus idealistas que sobre un grano de arena construyeron monumentos teóricos”^[58], fruto de reformadores de espíritu revolucionario que “[d]erribaron todo lo existente para reemplazarlo por fascinadoras teorías, que aplicadas en la práctica resultaron absurdas”^[59] y que sólo contribuyeron a generar el “mayor período de desquiciamiento que haya asolado la vida educacional chilena”^[60].

Aunque las críticas más severas apuntaron a la arista más política de la acción reformista, señalando que “esta intervención del magisterio en las luchas ardientes y ásperas de la política, ha sido uno de los mayores factores para producir esa pérdida de serenidad tan necesaria en la función educacional”^[61], pues “ciertos sentimientos ácratas que se desarrollaron en no pocos maestros, tuvieron su origen en el exceso de intromisión de la política en los problemas educacionales”^[62] lo que sólo obstaculizó o detuvo “toda reforma útil, todo progreso y toda justicia, destruyendo por consiguiente, la disciplina y amenguando los principios de autoridad”^[63].

El mismo presidente Ibáñez indicó que el DFL N°7.500, “resultó inaplicable en la práctica (…), a causa de la absoluta falta de selección de personal y por consiguiente del desconocimiento de sus aptitudes (…) y debido a la insuficiencia de medios económicos para realizar tan vasto plan” (Ibáñez, 1929); mientras que un año después indicó que durante el año 1929 se había reestablecido la disciplina y la estabilidad del personal, ya que el profesorado trabajaba con dedicación y entusiasmo bajo la estricta fiscalización de los servicios inspectivos que se habían dedicado a “la tarea de eliminar del profesorado a todos los elementos agitadores que habían logrado introducirse en sus filas y que (…) no desperdiciaban ocasión para envenenar el criterio de los alumnos predicando doctrinas malsanas y antipatrióticas” (Ibáñez, 1930).

En el ámbito de la política educativa, las reformas y las contrarreformas del período dejaron como herencia un sistema lleno de ambigüedades: por un lado, permaneció la centralización de los servicios educacionales (tendencia autoritaria) y, por otro lado, pervivieron los principios de la pedagogía activa (tendencia avanzada) (Núñez, 1986). Específicamente, los efectos combinados de la contrarreforma de 1928-1929, de la crisis económica y de la inestabilidad política provocaron la derrota de los profesores reformistas, el enclaustramiento de la formación docente (las Escuelas Normales se redujeron de 15 a 6), la precarización del sistema escolar y el confinamiento de los profesores a un rol de funcionarios técnicos (Núñez, 2018).

En este ambiente la AGP no recuperó su unidad orgánica e ideológica y se enfocó en la lucha salarial, en la reincorporación de exonerados y en el enfrentamiento con la Confederación de Profesores de Chile (creada en 1931, de tendencia conservadora) y con la Federación de Maestros de Chile (creada en 1932, de tendencia comunista) (Núñez, 1986). Así, en la Convención de Chillán (1932), la AGP reafirmó la validez del plan reformista de 1927 y aprobó un plan de acción para enfrentar los planes de austeridad del gobierno (como no completar las vacantes de personal docente primario que se produjeran durante 1932^[64]); también durante 1932 apoyó la “República Socialista” de Matte y Grove; suscribió el programa de la Acción Revolucionaria Socialista durante la dictadura de Dávila y respaldó la candidatura de Grove (socialista); mientras que la Federación de Maestros de Chile apoyó a Lafferte (comunista) y la Confederación de Profesores de Chile, a Alessandri (liberal) (Núñez, 1986).

El gobierno de Alessandri (1932-1938) extendió y profundizó las acciones de hostigamiento y represión en contra de los profesores mediante la burocracia educativa y política (directores de escuela, visitadores, alcaldes e intendentes) (Núñez, 1986), perfeccionando “los métodos de las dictaduras de Ibáñez y Dávila [por medio de la utilización de] la máquina inspectiva escolar (…), una máquina policíaca y de intrigas, llena de soplones”^[65], que había convertido a los visitadores e inspectores escolares “en oficinistas o en fiscales instructores de sumarios”^[66].

Por ejemplo, en 1933, luego de que la Federación de Maestros de Chile organizara su convención en Concepción (enero), instancia en la que se discutieron temas como la escuela y la lucha de clases y el estado de indigencia masiva de la infancia obrera y campesina, el ministro de Educación, Domingo Durán, exoneró sumariamente a 134 profesores sólo por el hecho de participar en el evento^[67] y solicitó al Servicio de Investigaciones que confeccionara listados con los profesores que realizaran labores políticas o subversivas en la enseñanza; por su parte, el gobierno decretó la incompatibilidad de la función docente y la militancia comunista (Valdivia, 2017; Núñez, 2018),

Para los partidarios del gobierno estas acciones sólo buscaban “eliminar de las filas de la enseñanza a todos aquellos maestros de ideas avanzadas que pueden ser unos perjuicios para sus pequeños educandos”^[68]. En particular, esta política represiva fue defendida y promovida por la Confederación de Profesores de Chile que formó en 1932, junto a otras organizaciones^[69], la Unión Nacional de Educadores que se propuso enfrentar “el fantasma del comunismo” o la “sovietización” de la educación. Con este fin la Unión Nacional de Educadores realizó “una campaña para aniquilar la obra disolvente (…) de los que tienen como propósito la subversión del orden social por medios violentos y anticonstitucionales” (Núñez, 1986: 95) y fomentó medidas represivas contra la AGP y la Federación de Maestros de Chile sólo por respaldar, organizar y participar en movilizaciones y denunció como “comunista” cualquier acto o evento sospechoso a su entender (como un curso de perfeccionamiento para profesores rurales que incluyó un curso de sociología) (Núñez, 1986).

En definitiva, durante el gobierno de Arturo Alessandri el profesorado se enfrentó a un ambiente de desánimo, frustración y vigilancia propiciado por el propio gobierno que calificaba de “izquierdista” o “comunista” a cualquier dirigente del magisterio que expresara o denunciara su “afán de perfeccionamiento [y] su problema económico”^[70]. Esta política represiva se transformó en un asunto de pugna política entre los partidarios del gobierno (liberales y conservadores) y sus ex socios de coalición (radicales), que se retiraron del gobierno y se incorporaron al Frente Popular en 1936 debido a la creciente represión gubernamental y, específicamente, como fruto de las concesiones a la educación privada y religiosa^[71] y a los ataques en contra de la educación pública que se suscitaron a propósito de la discusión de un proyecto de ley de aumento de sueldos para los profesores, en 1934.

En cuanto a la responsabilidad política de la represión gubernamental contra el profesorado (entre 1924 y 1936 se habrían exonerado a más de 600 profesores, sin contar a los que se les obligó a renunciar^[72]), para los liberales y conservadores esta era simplemente responsabilidad de los radicales (“represión radical”) ya que todos “los Ministros de Estado que [han] declarado el estado de sitio [eran] radicales”^[73], “como radicales [han] sido todos los Ministros de Educación que más ferozmente han perseguido al magisterio”^[74], que “han tenido el triste honor de perseguir maestros porque defendían sus aspiraciones en materias económicas”^[75], como el ministro Domingo Durán^[76], que junto al subsecretario y el director general de Instrucción Primaria, también radicales, fueron los responsables de la exoneración de los profesores asistentes a la Convención de Concepción (1933).

Mientras tanto los radicales, junto a otros grupos opositores, buscaron enfocar la responsabilidad política de la represión en contra del profesorado en el director general de Instrucción Primaria, Claudio Matte, figura clave en educación para los liberales y conservadores^[77]. Según éstos, Claudio Matte era “el enemigo número uno [de los profesores ya que] se opone a todo aumento de sueldo [e] impide y dificulta los traslados y permutas”^[78]; además, lo acusaban de haber suprimido las partidas de creación de escuelas y de nuevas plazas de profesores, haber disminuido el ítem de reparaciones de locales y no haber distribuido a tiempo los limitados recursos del desayuno escolar, todo para realizar economías y justificar recortes presupuestarios. Incluso acusaron a este funcionario de haber sido arrancado “de la tranquilidad medio-eval de sus haciendas [para] dirigir la educación chilena”^[79] siendo “una persona de edad avanzada [y] en un estado de salud que no le permite sobrellevar esfuerzos intelectuales”^[80]. Es más, lo acusaron de no desarrollar “una labor conveniente para los intereses generales del país”^[81] y, por el contrario, realizar “una política favorable para su Sociedad de Educación Primaria”^[82] al reintroducir el Silabario Matte (de su autoría) en el sistema educacional. Finalmente, se le llegó a calificar de “un pequeño y deleznable accidente para la educación pública de este país [que] desaparecerá, aunque algunos exégetas quedarán empeñados por allí en demostrar que merece un monumento”^[83].

Por su parte, los liberales y conservadores consideraron que estos ataques enconados en contra de Claudio Matte no permitían colocar “en el plano de la serenidad y ecuanimidad [la discusión de] los grandes problemas nacionales”^[84] y que no reconocían que al asumir el cargo Matte denunció una profunda desorganización en el servicio educacional, donde “había más de 300 profesores (…) en comisión, que estaban ganando sueldo y que tenían abandonados por completo las escuelas del país”^[85], y solicitó directamente al presidente de la República tomar medidas para enfrentar el problema del déficit y deterioro de los locales escolares. En el caso de las supuestas arbitrariedades en contra de profesores, éstos argumentaron que en todo caso “[t]odas las medidas tomadas por don Claudio Matte, son inspiradas (…) por los inspectores escolares que son todos radicales”^[86] y están basadas “en los informes de los Visitadores Generales, Provinciales y demás empleados superiores de la Enseñanza Primaria, funcionarios que son los mismos de la época anterior al señor Matte”^[87].

Para salvar el cuestionamiento de corto plazo (que convenía a los radicales que habían sido parte del gobierno entre 1932 y 1936), los liberales y conservadores se enfocaron en el largo plazo y precisaron que “[l]a educación pública de Chile es, acaso el más estrepitoso, el más histórico, el más trascendental de los fracasos que haya podido constatarse al través de cien años de penetración jacobina en la educación chilena”^[88] conducida por los radicales “partidarios frenéticos del monopolio de la enseñanza”^[89] que habían capturado la educación pública desde la década de 1870 para vivir a sus expensas^[90], “alimentar burócratas”^[91] y “formar prosélitos”^[92], “asambleístas y (…) jacobinos”^[93].

Para los radicales, en cambio, el supuesto fracaso de la educación pública no era más que una “campaña organizada, tenaz y tendenciosa [de parte de] elementos fanáticos y retardarios [embarcados en una] guerra santa en contra de la educación del Estado”^[94], orquestada por “el clericalismo [y] el concurso entusiasta del Partido Conservador y (…) sus aliados [con el objeto de] apoderarse de la educación pública”^[95] o de desprestigiarla y “abrirle paso a la enseñanza particular”^[96], para lo que habían puesto en juego “todos los poderosos medios que dispone: el púlpito, la prensa, la radio, las asociaciones de diversa índole”^[97], “para hacer críticas apasionadas, injustas y a veces torpes en contra de la enseñanza oficial”^[98] y “llevar el ánimo público el convencimiento de que es detestable la educación que proporciona el Estado y de que es de singular eficiencia la obra que realizan los colegios particulares”^[99], por medio de acciones como un llamado a los feligreses católicos para retirar a sus hijos de los establecimientos fiscales “antes que la inmoralidad y las prédicas malsanas de maestros borrachos, masones y comunistas destruyan [sus] santas enseñanzas de moral cristiana”^[100].

Pero más allá de las querellas partidarias o “doctrinarias” sobre la represión y el fracaso de la educación estatal, para los profesores la mayor preocupación durante el gobierno de Alessandri fue el aumento salarial. En la LIPO de 1920 se habían establecido tres escalafones funcionarios subdivididos en cuatro categorías y la escala de sueldos iba desde los $6.000 anuales para profesores de primera clase en primera categoría con más de 15 años de servicio, hasta los $2.400 anuales para profesores de tercera clase en cuarta categoría con hasta cinco años de servicios. Luego en el año 1925, se fijó el sueldo base para los profesores normalistas y propietarios, en $500 y $400, respectivamente, por 30 horas semanales (DFL N° 480), los que fueron reducidos con diversos descuentos legales (10% para la Caja de Empleados Públicos y Periodistas, 2% de impuesto a la Renta, 3% para la Cesantía, 15% por la ley de emergencia y 15% por impuesto de soltería), quedando la renta líquida reducida a $407 y $344, respectivamente^[101].^[102]

Debido a la merma que habían experimentado estos sueldos entre 1925 y 1933 fruto de la inflación (aproximadamente, un 20%)^[103], en 1934 la AGP se integró al Frente Sindical Proletario y junto a la Federación de Maestros de Chile y a los sectores independientes que habían organizado las movilizaciones de fines de 1932, creó el Frente Económico del Magisterio que protagonizó un conjunto de acciones para el mejoramiento de sueldos (Núñez, 1986), calificada como una de las campañas de opinión pública más largas e intensas desarrolladas en el país por los profesores primarios^[104], que forzó al gobierno a presentar un proyecto de ley de aumento de sueldos, aunque este incluyó a los profesores secundarios que poco o nada se habían movilizado.

Esto despertó las críticas y las suspicacias de algunos parlamentarios que consideraron que si habían sido los profesores primarios quienes habían “luchado largos años por su mejoramiento, lo lógico, lo justo era que se legislara en este proyecto únicamente para aliviar sus necesidades apremiantes e impostergables”^[105], especialmente luego de que se conociera que en el proyecto se asignaban “cerca de ocho millones de pesos para 11 mil profesores primarios y cerca de cuatro millones para los profesores secundarios”^[106] (aproximadamente 1.600) y que, además, “para el profesorado primario se crea una situación de emergencia y para el secundario una permanente”^[107]. Finalmente, el proyecto se aprobó (Ley 5.631, de 1935), aumentando el sueldo anual de los profesores primarios no titulados (de $ 4.400 a $ 7.200) y titulados (de $ 5.200 a $ 7.200).

En abril de 1935 la AGP apoyó la formación de la Unión de Profesores de Chile (camino que se allanó debido a la política de frentes populares) junto a la Federación de Maestros de Chile, la Federación de Profesores Secundarios, el Grupo Sindical de Trabajadores de la Enseñanza y el Frente Económico del Magisterio. Este hecho significó la superación de la crisis 1927-1934 y terminó con una etapa de radicalización y polarización, inaugurando una política de unidad y consenso que definitivamente no prosperó debido a las diferencias políticas entre radicales, comunistas y socialistas aglutinados en el Frente Popular y las diferencias entre los profesores de las distintas ramas de la enseñanza (Núñez, 1986).