Este capítulo describe de manera breve el proceso de sistematización del sistema educativo argentino, indicando el lugar ocupado por la escuela secundaria en dicho proceso hasta la descentralización educativa en 1992.
Argentina se constituyó como república con sistema de gobierno representativo y federal a partir de 1853, año en que se sancionó la constitución nacional. Hasta 1810 el territorio correspondiente a la actual república había formado parte del Virreinato del Río de la Plata bajo el dominio del Imperio Español. Una serie de luchas internas siguieron al proceso de independización de España, entre las que se destacó la oposición entre los proyectos que buscaban organizar la nación con un sentido federal y aquellos que apoyaban la centralización del poder en el puerto de la Ciudad de Buenos Aires.
Superado este período y con el triunfo del proyecto centralizador, comenzó la etapa de la organización nacional en la que se sentaron las bases de la organización política, económica y social de la república, aunque la inestabilidad política y los conflictos entre las provincias y el gobierno central continuaron presentes. Esto llevó a un cuestionamiento por parte de las elites dirigentes que consideraron que el orden era una condición para el progreso dando lugar a una nueva etapa en la construcción de la nación desde la forma de una república conservadora bajo la hegemonía de la oligarquía terrateniente (Puigróss, 2002).
Hacia 1890, el territorio era de 2.800.000 kilómetros cuadrados en el que funcionaba la República Argentina bajo un sistema constitucional, federal y representativo aunque las elecciones solo dejaron de ser fraudulentas con la instauración del voto secreto en 1916. Buenos Aires era la capital de la república desde la que se afirmó el aparato burocrático del estado, el control militar y fiscal, la extensión y afirmación del dominio territorial a través de la aniquilación de los pueblos originarios.
Sin dudas, el problema del orden estuvo vinculado a la creciente complejidad de una sociedad en la que la urbanización, la inmigración y la organización obrera tuvieron un rápido crecimiento. La población se duplicó entre 1869 y 1895 y pasó de cuatro a ocho millones hacia 1914 (Spalding, 1972). Según el segundo censo nacional de 1895 más de un 25% eran extranjeros, que llegaban al 42% en ciudades como Buenos Aires. Más de 3.000.000 de inmigrantes europeos llegaron en las últimas décadas del siglo XIX. Entre fines de ese siglo y comienzos del siguiente se profundizó una tarea que despuntó tímidamente a partir de 1870: la promoción de la identidad nacional, para la que se construyeron tradiciones y símbolos patrios.
A partir de mediados del siglo XX la Argentina pasó por un proceso de modificación del perfil productivo, que continuó por lo menos hasta 1976 y que apuntó al desarrollo de la industria nacional. Este proceso estuvo acompañado de fuertes avances en las condiciones de vida de la población junto con violentas interrupciones de la vida institucional democrática, ciclo que llegó a su fin con la vuelta a la democracia en el año 1983. Fue durante ese casi medio siglo cuando el sistema educativo argentino conoció procesos de expansión significativa en todos sus niveles educativos, tal y como ocurrió en los países centrales, aunque con sus particularidades.
En las secciones siguientes se presentan los principales acontecimientos en el desarrollo de los niveles primario, secundario y superior. El objetivo es ofrecer un panorama en el que se destacan las características del momento fundacional de cada nivel del sistema educativo y los cambios que se producen durante su expansión.
7.1. La escuela primaria
En el caso de la escuela primaria, antecedentes relevantes se encuentran en los gobiernos de Manuel Dorrego y Bernardino Rivadavia durante el primer tercio del siglo XIX en la Ciudad de Buenos Aires, cuando comenzó a prestarse atención al desarrollo de las escuelas de Primeras Letras –escuelas elementales– y se creó la segunda Universidad: la de Buenos Aires –la primera, la Universidad de Córdoba, había sido fundada en el siglo XVII–. Sin embargo, estos modestos avances y los intensos debates que se dieron en torno de la enseñanza sufrieron un retroceso bastante importante hasta 1860, cuando comenzó el período constitucional (Newland, 1992).
De particular importancia fue la figura de Domingo Faustino Sarmiento quien, imbuido de las experiencias escolarizadoras de los estados del este de Estados Unidos, Prusia y Francia, promovió desde distintos cargos en el poder ejecutivo, la reorganización del Departamento de Educación, la creación de la primera Escuela Normal para la formación de profesores –la Escuela Normal de Paraná–, la creación de los jardines de infantes (Kindergarten), la importación de maestras de los Estados Unidos para desarrollar la enseñanza primaria en las provincias y la formación de maestros en las escuelas normales, la creación de bibliotecas populares y la sanción de la ley que permitió organizar la educación primaria en la provincia de Buenos Aires (Puigróss, 2002).
Durante la presidencia de Julio Argentino Roca (1880-1886) y luego de un intenso debate parlamentario entre sectores liberales y sectores que respondían a la Iglesia Católica, se sancionó en 1884 la Ley 1420 que estableció la educación primaria obligatoria y gratuita en la ciudad de Buenos Aires y los territorios nacionales. Suponía también el control del estado nacional a través de la creación del Consejo Nacional de Educación y el nombramiento de sus miembros por parte del poder ejecutivo; control que fue reforzado en el año 1905 con la sanción de la ley 4874, conocida como Ley Lainez, que autorizó al Estado nacional a crear escuelas en las provincias que lo solicitasen.
A partir de ese momento, la escuela primaria argentina adoptó de manera progresiva la forma de la escuela graduada moderna organizada en torno al criterio de la enseñanza simultánea. La administración del sistema educativo se erigió desde una matriz Estado céntrica. La expansión de la matrícula conoció desde el último tercio del siglo XIX un notable crecimiento y para 1914 casi la mitad de los niños en edad escolar se encontraban en la escuela primaria, llegando a más del 80% apenas pasada la primera mitad del siglo XX.
La escuela primaria se transformó en una experiencia cuasi universal para los niños y niñas argentinos/as, aunque evidencia ya para los años 80 del siglo XX signos de preocupación: repitencia en el primer grado, dificultad en el pasaje entre el 7º y el 1º año de la escuela secundaria, segmentación entre escuela públicas y privadas y al interior de las primeras también (Braslavsky, 1985).
7.2. La escuela secundaria
La organización de la enseñanza secundaria en la Argentina también se enmarca en el contexto de la configuración de los sistemas educativos nacionales occidentales. En efecto, a partir de 1860 se intervino de manera directa y decisiva sobre el perfil que habría de adquirir este tramo del futuro sistema educativo.
La configuración de la escuela secundaria se originó con la creación de los colegios nacionales durante la segunda mitad del siglo XIX. Los colegios nacionales fueron las instituciones encargadas de la formación de las clases dirigentes y de la formación para la universidad y se caracterizaron por su carácter contenido humanista generalista. Este modelo de escuela secundaria ocupó un lugar de fuerte valoración social, por lo menos hasta los cambios introducidos primero por la Ley de Transferencia (Ley N.° 24.049) en 1991 y luego por la Ley Federal de Educación (Ley N.° 24.1950) en 1993.
A lo largo del siglo XX se observa la expansión constante de la escuela secundaria. Este proceso se produjo, en primer lugar, a través de la expansión de los colegios nacionales y en segundo lugar, a través de la creación de otras modalidades educativas como la enseñanza técnica y la enseñanza comercial. Desde fines de siglo XIX se crearon también las escuelas normales, las que inauguraron una vía de formación paralela a la de los colegios nacionales, aunque su finalidad era distinta ya que formaban para el ejercicio de la docencia. Además, en sus orígenes, el ingreso a estas escuelas era a partir de los 16 años. Las escuelas normales tuvieron un crecimiento notable entre 1870 y 1890, y luego nuevamente en los años cuarenta del siglo XX hasta su unificación con los bachilleratos de los colegios nacionales en 1969. Sobre el final del siglo XIX se crearon también las escuelas comerciales e industriales, en algunos casos como desprendimientos de los colegios nacionales. Las primeras tuvieron auge en la década del sesenta del siglo XX y fueron luego absorbidas por los bachilleratos a partir de la reforma de 1993. En cuanto a las escuelas industriales, durante los dos primeros gobiernos peronistas (1946-1955), el desarrollo de la enseñanza técnica cobró importancia a través de la reformulación y creación de escuelas de esta modalidad: se produjo un crecimiento de 128 escuelas en 1948 a 775 en 1958, y una matrícula de 21.016 alumnos a 146.258 (Bonantini, 2000). Es notable en este período el fuerte desarrollo de los colegios nacionales, los que duplican la matrícula (de 46.997 en 1941 a 110.755 en 1955) así como la cantidad de establecimientos (de 237 en 1941 a 458 en 1955; Bonantini, 2000).
Cabe advertir que si bien estas modalidades existieron hasta la reforma de los años 90, en 1942 se introdujo un ciclo común de tres años para los colegios nacionales y escuelas normales, el que se extendió a las escuelas comerciales y técnicas en los años 50 y 60 respectivamente.
La articulación interinstitucional con la escuela primaria y la universidad fue más directa que en los países europeos. Para el ingreso, primero se requirieron cuatro grados o examen equivalente; en 1917 se exigió el certificado de la primaria para todas las ofertas y en 1942 se unificó la edad de entrada –12 años– y se sumó al certificado, el examen obligatorio según las vacantes y las jurisdicciones. Respecto de la universidad y, también a diferencia de Europa, al comienzo se exigía la certificación del colegio nacional sin examen de finalización. La equiparación con los estudios de bachillerato de los colegios nacionales impulsó el acceso de los egresados de las otras modalidades a esa institución.
En términos generales, si bien se trata de un crecimiento sostenido en el tiempo, se observan períodos de fuerte aumento de la matrícula entre los años 50 y 60 (entre 1947 y 1955 pasa de 177.912 alumnos a 455.250) y entre mediados de los años 80 y fines de los años 90 (la tasa neta de escolarización de jóvenes de 13 a 17 pasa del 38,8% en 1980 al 68,5% en 2000).
Uno de los principales problemas de la expansión de la oferta pos elemental fue que la misma se realizó históricamente sobre la relativa estabilidad de un modelo institucional y curricular de bachillerato humanista-generalista, cuyas características principales –patrón rígido lógico formal, distribución horaria mosaico, exposición al currículum disciplinar, profesores asignados por hora de clase– se revelaron ineficientes para sostener a la matrícula que se incorporó en forma progresiva a esta oferta.
En efecto, el fuerte aumento de la matrícula se acompañó de un importante índice de desgranamiento desde los orígenes de la escuela secundaria en la Argentina. Al respecto Tedesco (1986) destaca que para el período 1886-1891 el porcentaje de desgranamiento en los colegios nacionales fue del 68%. Trabajos posteriores señalan que la tasa de graduación era del 50% en 1950 (véase Gugliodori y otros, 2004). Alcanzó un pico de evolución positiva a mediados de los años 60 cuando se graduaba casi el 70% de los ingresantes. Esta tasa decayó de manera abrupta hacia los años 80 y se ubicó en los años 90 en torno al 40%. En 1993 la Ley Federal de Educación fue la primera ley nacional que reguló la educación secundaria sancionando la obligatoriedad hasta los 14 años de edad.
7.3. Los estudios superiores
Durante la mayor parte del siglo XIX hubo dos universidades: la de Córdoba, fundada por los jesuitas en 1613, y la de Buenos Aires, creada en 1821. La Ley 1597 de 1885, conocida como Ley Avellaneda, sirvió de marco para el desarrollo del modelo universitario para las creaciones siguientes, como las universidades del Litoral, Tucumán y La Plata. Estas universidades tenían una oferta de carreras liberales tradicionales y se encontraban legalmente vinculadas al Poder Ejecutivo, situación que se intentó modificar con la reforma promovida por los estudiantes en 1918, reforma que tuvo alcance regional.
Sin embargo, la intervención política sobre las universidades fue una constante de la vida universitaria en la Argentina, hasta el fin de la última dictadura militar en 1983. A mediados del siglo XX, durante los dos primeros gobiernos peronistas e incluso en los gobiernos posteriores, se produjeron importantes modificaciones. Por un lado, en 1949 se estableció el ingreso libre y la gratuidad de los estudios universitarios. Esta condición volvería a ser modificada posteriormente durante los gobiernos militares, pero sin lugar a dudas contribuyó al salto matricular de más del 180% entre 1947 y 1955.
Por otro lado, en 1948 se produjo una innovación del modelo institucional universitario a través de la creación de la Universidad Obrera Nacional, destinada a formar un nuevo tipo de profesionales de la ingeniería, con el título de Ingeniero de Fábrica. Esta nueva universidad inició el dictado de sus cursos en marzo de 1953, con facultades regionales en las ciudades de Buenos Aires, Córdoba, Rosario, Mendoza y Santa Fe. Luego del derrocamiento de Perón, en el año 1959 la Universidad Obrera Nacional se transformó en la actual Universidad Tecnológica Nacional.
Los años 60 se reconocen como la época de oro de la universidad pública por la calidad de sus profesores y los estudios que se ofrecían. En este período se crearon dos nuevas universidades nacionales, de carácter regional y se asistió paralelamente al crecimiento de la educación universitaria privada luego de un largo debate en la sociedad. Sin embargo, fue recién en los años 70 cuando se produjo una verdadera diversificación a través de la creación de doce universidades nacionales, las que pasaron de 10 a 25, produciendo una triplicación del número de estudiantes para el período 1955-1973.
La dictadura cívico militar del año 1976 produjo un estancamiento y posterior crecimiento negativo de la matrícula universitaria, situación que se normalizó con la recuperación de la democracia y los principios de cogobierno y concurso docente para el acceso a las cátedras. Entre 1984 y 1990 se produjo un crecimiento de la matrícula de las universidades nacionales del orden del 65 %.
La sanción de la última ley de Educación Superior -ley 24.521- de 1995 fue la primera norma que buscó regular a las universidades y a otras instituciones no universitarias dirigidas a los estudios superiores, mayoritariamente institutos de formación docente, formando así el nivel superior del sistema educativo compuesto por las universidades y el nivel superior no universitario. En ese mismo momento se produjo la creación de nuevas universidades, sobre todo en el conurbano bonaerense, algunas de las cuales apuntaron a renovar la oferta y las características organizacionales de las universidades tradicionales.
En la actualidad, se aprecia la existencia de un nivel en continua expansión, con una nueva capacidad para la renovación, aunque, al igual que la secundaria, con serias dificultades para lograr la graduación del conjunto de los ingresantes.
7.4. Una síntesis frente a los cambios hacia los años 90
El momento fundacional y el momento de primera expansión del sistema educativo argentino delinean sus principales características. Entre estas se destacan: la organización Estado céntrica, la escasa articulación entre niveles educativos, la fuerte capacidad expansiva desde sus orígenes, la dificultad para implementar procesos de cambio institucional frente a los problemas de terminalidad de la enseñanza secundaria y superior.
Las recurrentes crisis económicas desde los años 70, de fuerte impacto sobre el empobrecimiento de la población, dejaron también una marca sobre el sistema educativo y sus problemas estructurales arriba mencionados. Las más significativas refieren al aumento de la segmentación educativa.
Tanto los problemas estructurales como las nuevas marcas se vieron afectadas por las reformas educativas de los años 90, cuyos pasos iniciales pueden rastrearse en las dictaduras militares de años anteriores –el caso de la descentralización, por ejemplo– pero se expresan con la sanción de la Ley Federal de Educación del año 1993. Dicha ley, llevada adelante en el marco de un gobierno de orientación neoliberal, puso en tensión algunos de los problemas del sistema educativo argentino mencionados en los párrafos precedentes.
En función de la información desarrollada a partir de fuentes secundarias podemos decir que se observan similitudes y diferencias para el caso argentino en relación con los casos núcleo estudiados en la segunda parte de la investigación. Entre las similitudes se destaca la configuración temprana de la escuela secundaria con origen en el colegio nacional, una expansión marcada desde mediados del siglo XX, la sistematización del sistema a partir de la segmentación de la oferta de escuela secundaria, la posible actuación de un modelo institucional –el colegio nacional– como institución determinante.
Entre las diferencias se encuentra una expansión continua con picos en los años entre los años 50 y 60 y entre mediados de los años 80 y fines de los años 90, una articulación directa con el nivel educativo precedente y posterior sin exámenes de finalización, un importante índice de desgranamiento desde los orígenes de la escuela secundaria y una dificultad histórica para modificar el modelo institucional determinante: ausencia de reformas comprensivas.
En este sentido puede decirse que el ciclo común de los años 40 fue el equivalente a la reforma comprensiva en Europa en esos mismos años. Pueden proponerse dos explicaciones al respecto: la democratización del modelo de mayor valor social ya que el ciclo común tendió a extender el plan de estudios del colegio nacional; la imposición de un modelo sobre otros posibles con la probable generación de circuitos diferenciados de calidad.
Este último punto fue señalado por Braslvasky (1985) quien a la salida de la dictadura cívico militar detectó con evidencia empírica lo que denominó la segmentación y desarticulación del sistema educativo argentino. En ese estudio se destaca la permanencia del valor social del colegio nacional, la selección social por modalidades del nivel secundario y la importancia de los mecanismos de pasaje entre primaria y secundaria en la consolidación de circuitos escolares.
Ese trabajo confirma la dinámica transnacional de sistematización y segmentación a la vez que la especifica. La confirma en el sentido de la articulación interinstitucional entre niveles, la segmentación a partir de modalidades educativas y el peso de instituciones determinantes como el colegio nacional –en términos de valor social otorgado–. La especifica en tanto se observa que, por un lado, todavía hacia fines de los años 80 el sistema educativo y la escuela secundaria no habían atravesado reformas de tipo comprensivo y por otro lado, la segmentación presentaba para la época un cambio importante: la diferenciación institucional parecía tener más peso que la modalidad de la enseñanza secundaria en la selección social.
En relación con las preguntas del capítulo sobre la sistematización y segmentación en el caso del sistema educativo y la escuela secundaria argentina, podría pensarse en una combinación durante el siglo XX: de una estructura por modalidades vinculadas a posiciones laborales y sociales a una que, en la aspiración por mantener el modelo institucional de mayor valor social, terminó produciendo circuitos educativos intra modalidades e intra sectores de gestión (por ejemplo público o privado; Braslavsky, 1985).
En síntesis, hacia mediados de los años 80 del siglo XX el sistema educativo argentino se encontraba segmentado, aunque con las particularidades destacadas en el apartado anterior. La escuela secundaria –estructurada sobre la base de un modelo institucional también transnacional– cumplió la función de orientación de los públicos ingresantes. La falta de legislación sobre el conjunto del sistema hasta 1993 podría vincularse a un sistema que tendió a funcionar sobre la base de dinámicas institucionales (modalidades, sectores de gestión, pasajes entre niveles educativos) antes que sistémicas. Junto con esto, el sostenimiento de una estructura unitaria sobre la oferta curricular y cierta labilidad de los mecanismos de selección por mérito, podrían haber reforzado el carácter de institución determinante de un modelo institucional como el del colegio nacional.
En el capítulo siguiente se avanza sobre la aparición de dicho modelo institucional para luego ponerlo en relación con su posible rol modelizador hacia otras modalidades de la oferta escolar y su función en la dinámica de incorporación y expulsión simultánea a/de la escuela secundaria.
