Balance y perspectivas de la Unasur

Daniele Benzi y Marco Narea

Resumen

El objetivo de esta ponencia es presentar los resultados de una investigación en curso sobre la Unión de Naciones Suramericanas. Esta investigación constituye la segunda etapa de un proyecto más amplio sobre los esquemas regionales surgidos en América Latina y el Caribe durante la primera década del siglo XXI. Después de haber realizado un balance de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América – Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP) en un trabajo anterior, el presente estudio analiza los avances, problemas y desafíos de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) a la luz de la crisis y/o reflujo de los gobiernos “progresistas” que más impulsaron este organismo, por un lado, y de la actual coyuntura mundial que está repercutiendo negativamente en la región, por el otro. La tercera y última fase del proyecto será dedicada al estudio de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC). Bajo un enfoque de economía política global y acercamiento histórico-sociológico anclados a una perspectiva crítica del conocimiento, el propósito específico de la investigación es realizar un balance del desempeño de los doce Consejos Sectoriales de la Unasur durante el periodo 2008-2016, contextualizados en el marco de los debates sobre la economía política del desarrollo regional y de los proyectos de corte “progresista” ensayados en la mayoría de los Estados miembros. A partir de esta aproximación, analizamos al unísono los distintos procesos sociopolíticos y económicos pertinentes, manteniendo un diálogo bidireccional entre las dimensiones nacional, regional y global para interpretar las dinámicas que han influido y que influyen actualmente en el desenvolvimiento de la Unasur. El desarrollo de la investigación se sustenta en la minuciosa revisión de los documentos oficiales y de la literatura de referencia, y en los resultados de las entrevistas realizadas a funcionarios del organismo en la sede en Quito.

Palabras clave

Unasur; ciclo progresista; consejos sectoriales.

I. Introducción

A diferencia de lo que promete el resumen precedente, más que los resultados de una investigación acabada, vamos a compartir el esquema general, los ejes de análisis y algunas hipótesis de una investigación actualmente en curso titulada “El regionalismo suramericano después del giro a la izquierda. Balance y perspectivas de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur)”. Huelga decir que todo comentario, observación y, por supuesto, crítica serán muy bienvenidos.

Se trata de la segunda etapa de un proyecto más amplio sobre los esquemas surgidos en América Latina y el Caribe durante la primera década del siglo XXI. En la primera etapa, Daniele Benzi (2017) se dedicó al estudio del ALBA-TCP. Los resultados de este trabajo están recogidos en el libro ALBA-TCP. Anatomía de la integración que no fue. La tercera fase del proyecto, aunque lo estamos dudando cada vez más, sería dedicada al estudio de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).

Como ya hicimos con la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), también en el caso de la Unasur la idea es bastante sencilla: analizar los avances, problemas y desafíos de este esquema desde una perspectiva no disciplinaria de relaciones internacionales, ni enfocada exclusivamente en la economía política internacional más o menos “heterodoxa” de los “regionalismos post”, ni mucho menos en la perspectiva de la “gobernanza regional”. Tratamos de trabajar desde un ángulo lo más posible cercano a la economía política global y en diálogo constante con la sociología histórica, las teorías sociales críticas y en particular con la rica tradición del pensamiento crítico latinoamericano. En otras palabras, una perspectiva académicamente muy rigurosa pero claramente de izquierda, “radical” en opinión de algunos (nosotros no la consideramos tal), pero también totalmente independiente de la postura de cualquier gobierno o enfoque partidario o movimentista.

El propósito específico de la investigación es realizar un balance del desempeño de la Unasur y de sus doce Consejos Sectoriales, especialmente de aquellos más activos, durante el periodo 2008-2017, contextualizados en el marco de la geopolítica y de la economía política regional y de los proyectos de corte “progresista” ensayados en la mayoría de los Estados miembro. Es decir, tratamos de analizar de manera conjunta los distintos procesos sociopolíticos y económicos pertinentes manteniendo en diálogo las dimensiones nacional, regional y global.

Ahora bien, ya que de manera muy lamentable también en el caso de la Unasur probablemente estamos hablando de otro “elefante blanco” (Natanson, 2017), se trata de analizar seriamente y con profundidad analítica, desde una perspectiva de izquierda y latinoamericanista, las “frustraciones” con la integración (Katz, 2016) que muchos de nosotros sentimos, intentando también desmitificar lo que para el neofuncionalismo o el institucionalismo neoliberal y modernizador sería el “malentendido latinoamericano” (Malamud, 2016).

II. Crisis hegémonica y (des)orden multipolar

A principios de los años 90, en los primeros años de la posguerra fría, un campeón del internacionalismo cosmopolita liberal como Jonh G. Ruggie escribía que “los tiempos de cambio también son tiempos de confusión, las palabras pierden su significado habitual y nuestros pasos se vuelven inseguros ahí donde antes nos movíamos con familiaridad” (Ruggie, 1994, p. 553). En la misma época, el historiador marxista británico Eric Hobsbawm afirmaba en las conclusiones de su celebrado Historia del siglo XX que:

El siglo XX corto acabó con problemas para los cuales nadie tenía, ni pretendía tener, una solución. Cuando los ciudadanos de fin de siglo emprendieron su camino hacia el tercer milenio a través de la niebla que les rodeaba, lo único que sabían con certeza era que una era de la historia llegaba a su fin. No sabían mucho más (Hobsbawm, 1996, p. 552).

Casi un cuarto de siglo después, tras la ilusoria estabilización de la segunda mitad de los “rugientes” 90 (Stiglitz, 2004) –cuando el “fin de la historia” (Fukuyama, 1992) y la “utopía del mercado total y el poder imperial” (Lander, 2002) parecieron por un momento hacerse realidad a escala planetaria con el triunfo de la “globalización”–, ahora sabemos que la confusión y la incertidumbre están redobladas. Son la cifra dominante de nuestra época y de este momento histórico. Y se trata de una confusión y de una incertidumbre que abarcan a la geopolítica, a la economía mundial y al medio ambiente por iguales, así como a la esfera política, social y cultural de diferentes regiones del globo y sociedades nacionales y –lo que es más notable quizás–, ciertamente y de manera aguda, de todas las occidentales.

Siguiendo en lo fundamental a autores como Arrighi (2007), Wallerstein (2013), Harvey (2003, 2005) y Streeck (2014, 2016), entre otros, la hipótesis o interpretación macro que desde hace bastante tiempo guía nuestro trabajo es que el orden liberal de posguerra, liderado por la hegemonía de Estados Unidos, ha entrado en una etapa de crisis terminal. Se trata de una crisis que empieza a finales de los años 60 y madura en los 70. Una crisis que, sin embargo, encontró una salida muy exitosa, aparentemente, en la globalización neoliberal como proyecto político-ideológico de reestructuración del capitalismo mundial. Lo que la vuelve terminal, sin embargo, son el rotundo fracaso del “proyecto para un nuevo siglo americano” encabezado por los gobiernos neoconservadores de George W. Bush, que no pudo ser revertido por Obama, y el estallido de la crisis financiera comenzada en 2007.

La segunda hipótesis, correlata a la primera, es que, a pesar del “ascenso chino” y de las sirenas alrededor de un “siglo asiático”, hasta la fecha desafortunadamente no se vislumbra ninguna alternativa de orden global viable o menos inestable del interregno actual. Más bien, esta fase de “desorden mundial” o “caos sistémico” (Silver y Arrighi, 2011; Wallerstein, 2013) está destinada a perdurar todavía. Dicho de otro modo, nos encontramos en medio de una crisis histórica en el sentido gramsciano, que para muchos y muchas, lamentablemente, es y será dolorosa. Y se trata de una crisis que, para algunos, también tiene que ver, nada más y nada menos, que con el futuro del capitalismo como sistema histórico-civilizatorio en el momento que ha alcanzado plenamente una dimensión planetaria (Wallerstein et al., 2013; Streeck, 2014; Moore, 2015; Li, 2015).

De acuerdo con Perry Anderson (2016), en medio de esta turbulencia, durante 10-15 años América Latina se presentó como “una excepción global [que ahora] está llegando a su fin y sin ninguna señal de cambio positivo en el horizonte”. ¿En qué consistió esta excepción en verdad global? Como sostiene Anderson, aquí se articuló una larga tradición de luchas y acumulación de fuerzas frente al neoliberalismo con el bum de los commodities y el relativo alejamiento de Estados Unidos, lo que dio como resultado la coexistencia de movimientos sociales más o menos rebeldes con gobiernos nacionales más o menos heterodoxos. Esto es bastante distinto de lo que ocurrió en otros países semiperiféricos y emergentes que, sin embargo, como ha notado Jorge Beinstein (2008), para bien y para mal volvieron a despertar nuestras ilusiones periféricas.

Ahora bien, en ese contexto asistimos a la reconfiguración de los esquemas de integración y del regionalismo que en la academia dio lugar a una olimpiada de adjetivaciones para caracterizarla. En el caso de la Unasur, para delinear un balance en cuanto bloque regional y agrupación de consejos sectoriales, es nuestra opinión que las cuestiones clave a tomar en cuenta, alrededor de algunos ejes de análisis que remiten a la geopolítica, a la economía política y a los factores institucionales, son esencialmente tres:

1. El tema del liderazgo regional, es decir, la proyección de Brasil y Venezuela, respectivamente, y sus relaciones recíprocas; su acogida o rechazo por parte de otros gobiernos y actores regionales y extraregionales (especialmente en los Estados Unidos).
2. El tema del patrón de acumulación y los modelos de desarrollo, es decir, el proceso y las consecuencias del neoextractivismo y de la reprimarización, que, en términos de economía política global, se pueden visualizar como un proceso bastante marcado de neoperiferización bajo signo progresista. Pero también las relaciones económicas entre países de la región.
3. Por último, el tema de la relación entre soberanía nacional, intergubernamentalismo, multilateralismo y supranacionalidad, pero no en abstracto, como hipótesis teórica o por imitación eurocéntrica, sino para bien y para mal desde las condiciones y características concretas de nuestra región.

Al final del día, desde la perspectiva crítica, la integración y el regionalismo son campos en disputa situados entre las particularidades sociohistóricas y geográficas de una región y las trayectorias nacionales e internacionales de un sistema mundial capitalista. Aunque las conexiones no siempre sean evidentes, ambas responden tanto a patrones de cambio, evolución y continuidad propios de las relaciones políticas y geopolíticas entre distintos sistemas y subsistemas de poder nacional, regional y global, como a las dinámicas y los ciclos de reproducción y crisis de la acumulación capitalista a escala mundial.

Con estas coordenadas en mente, en las páginas que siguen proponemos algunas reflexiones iniciales sobre los Consejos Sectoriales más activos de la Unasur y un breve recuento de su actual crisis institucional.

III. Breve balance de los Consejos Sectoriales

Consejo de Defensa Suramericano (CDS)

El CDS es el consejo que ha recibido mayor atención académica y probablemente política. Las razones no son difíciles de entender:

1. surgió al calor de graves crisis bilaterales e internas con peligros de regionalización;
2. por primera vez los gobiernos de Suramérica decidieron “sentarse a hablar sobre una cuestión de interés común y sobre la cual nunca habían conversado: la defensa” (Ugarte, 2010, p. 30); y
3. aunque de manera relativamente discreta por la forma que finalmente asumió, su misma existencia puso en discusión las relaciones hemisféricas de seguridad y defensa heredadas de la Guerra Fría dictadas por Estados Unidos.

En las láminas presentadas se hace un recuento de las varias crisis (Angostura, Bolivia, bases militares de Estados Unidos en Colombia, intento de golpe en Ecuador y golpe institucional en Paraguay), con un punto de inflexión importante a partir de la crisis venezolana y del golpe parlamentario en Brasil. Es decir, como mecanismo de respuesta rápida, la Unasur no resistió al cambio político de algunos gobiernos y a la falta de un líder regional potencial, ni siquiera consolidado, en un marco ya de crisis económica.

En la investigación estamos tratando de entender las problemáticas específicas del Centro de Estudios Estratégicos de Defensa (CEED) y de la Escuela Suramericana de Defensa (ESUDE) en la construcción de un pensamiento estratégico suramericano. Pero, por más que uno complejice el tema en términos conceptuales, teóricos y metodológicos como hicieron de manera excelente varios colegas sobre todo argentinos y brasileños, parece bastante claro que el quid de la cuestión radica esencialmente en dos elementos estrechamente ligados: lo que Pablo Celi llama la “inercia del sistema interamericano” (Celi, 2014, p. 14), en donde tal vez se podría hablar de resiliencia, empleando un término más de moda, en lugar de inercia; y la evolución histórica y el rol político de las Fuerzas Armadas en el continente y en específico en cada país.

Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN)

El IIRSA-COSIPLAN es el eje de la Unasur más antiguo y que más continuidad ha tenido. Desde la perspectiva crítica y de izquierda, su problemática se resume en la pregunta que puso François Perroux (1966) hace más de 50 años y que Edgardo Lander (2004) retomó en un artículo de 2004: “¿Integración de qué? ¿Para quién?”. ¿Una integración a la medida de los mercados, como sugirió Zibechi (2006)? ¿Una interconexión sin integración, según Honty (2006; retomada por Zibechi, 2015)?

En particular, aquí la cuestión interesante por investigar es la convergencia y articulación específica de intereses entre algunos sectores empresariales y financieros brasileños con el proyecto geopolítico del lulismo, el afán extractivista de otros gobiernos progresistas y las líneas trazadas durante el auge del “regionalismo abierto” y nunca renegadas por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la antigua Corporación Andina de Fomento, ahora Banco del Desarrollo de América Latina (CAF), y el Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA). A pesar de las resistencias iniciales, también Chávez al final se compró ese proyecto que, como bien vienen diciendo varios colegas desde hace más de 10 años, implica una “reforma estructural del territorio” (Dávalos, 2011) bajo el supuesto de los “vacíos demográficos” y de las “tierras disponibles” (Porto-Gonçalves y Quental, 2012) como dispositivos clave de la “racionalidad neoliberal”. Está por demás decir que ello creó fisuras insanables, especialmente en Bolivia y Ecuador, entre gobiernos progresistas y movimientos sociales.

Ahora, uno de los principales argumentos a favor de los Ejes de Integración y Desarrollo es que incentivarían el comercio intrarregional y la formación de cadenas regionales de valor, pero este no ha sido el caso hasta el momento. A través de los ejes, circulan principalmente materias primas tales como petróleo, hierro, soya y cobre, con un porcentaje de comercio extrarregional que supera el 80 % (OCDE, Cepal y CAF, 2013, p. 150).

La otra cuestión es que la CAF y el FONPLATA, pero sobre todo el BID, desempeñan un rol político clave en el COSIPLAN como ideólogos y actores clave, son consultores “técnicos” (elaboran los estudios de viabilidad técnica, económica, financiera y jurídica, las metodologías, etc.) y al mismo tiempo son financiadores importantes junto con el Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Ahí se entiende por qué por detrás de la retórica del desarrollo sustentable y toda la parafernalia discursivo-conceptual-metodológica que a menudo la acompaña, según el propio Sistema de Información de Proyectos del COSIPLAN, más de la mitad de los proyectos en cartera y de la Agenda de Proyectos Prioritarios de Integración, en distinta fase de desarrollo, no tienen licencia ambiental. En muchos documentos, además, básicamente el foco está puesto en el potencial comercial extractivo de los territorios a conectar.

Consejo Energético Suramericano (CES)

Este Consejo estuvo marcado desde el principio por la proyección de la política energética de Brasil y Venezuela en Suramérica. Más allá de importantes cooperaciones bilaterales disfrazadas discursivamente de integración, especialmente aquellas encabezadas por Venezuela, el CES surgió en el marco de un escenario de desencuentros y, a veces, de tensiones en el periodo 2004-2007.

Así fue por el Gran Gasoducto del Sur mientras Lula firmaba con Bush un memorándum sobre biocombustibles y, a los pocos días, Argentina, Bolivia y Venezuela intentaban dar vida a la Organización de Países Productores y Exportadores de Gas de Suramérica (OPPEGASUR). Sucesivamente, el descubrimiento del Presal dio un vuelco a la política energética de Brasil.

Así se entiende por qué el CES es el único consejo sectorial de la Unasur que se creó previo a la constitución del bloque suramericano, pero que hoy en día no cuenta con un Estatuto y no ha logrado ni de lejos consensuar un Tratado Energético Suramericano. Ello, de alguna manera, parecería el resultado de la incapacidad de Venezuela de generar mecanismos de consenso, y del desinterés de Brasil en el CES, como nos confirmó recientemente un funcionario de la Unasur en Quito.

Consejo de Salud Suramericano (CSS)

Este Consejo ha logrado avances como parte del diseño de una agenda regional en salud en gran medida ligado a la creación del Instituto Suramericano de Gobierno en Salud (ISAGS). Desde su creación, el ISAGS ha venido trabajando activamente en la difusión de conocimientos en salud y en la formación de recursos humanos de alto nivel, tal como se expresa en la publicación de libros y en la organización de cursos, talleres y seminarios dictados principalmente por investigadores suramericanos vinculados a instituciones u organismos públicos.

Sin embargo, si, por un lado, la generación de “una corriente de pensamiento sanitario suramericano crítico, que supere las fronteras del conocimiento habituales” (Giovanella y otros, 2012, p. 65), ha sido relativamente exitosa, por el otro, el “avance en la construcción de sistemas públicos universales, integrales y equitativos en nuestra región” (Giovanella et al., 2012, p. 65), en términos de formulación de políticas y estrategias regionales, ha sido muy débil.

Por otro lado, un logro importante que diferencia el CSS del resto de consejos es el haber consensuado, en reiteradas ocasiones, posiciones comunes ante la Asamblea Mundial de la Salud (AMS) de la Organización Mundial de la Salud (OMS), aunque no una representación formal como la Unión Aricana (UA), la Comunidad del Caribe (CARICOM), el Sistema de Integración Centroamericano (SICA) y la Unión Europea (UE) (Faria, Giovanella y Bermudez, 2015). Desde la 63.° AMS en 2010 hasta la 69.° AMS en 2016, la Unasur presentó un total de 35 posiciones comunes, de las cuales 14 giraron en torno a medicamentos (ISAGS, 2017a, p. 9). No obstante, esta posición conjunta se vería interrumpida en la 70.° AMS en 2017 por falta de consensos.

Otro de los logros indudables de este consejo ha sido la creación en 2016 de un banco de precios de medicamentos cuyo objetivo es aumentar el poder de negociación de los gobiernos frente a las grandes farmacéuticas para generar ahorros anuales estimados en cientos de millones de dólares (ISAGS, 2017b, p. 37). Su puesta en marcha, sin embargo, estaría en la fase de actualización de la base de datos (Bueno, 2017, p. 3), debido a la suspensión de actividades de varios Estados miembros del organismo, como se indicará más adelante.

Finalmente, aún estamos investigando el papel que juega la maquinaria de la “Cooperación estructurante” en salud de Brasil. En 2009, se estableció la Agenda de Salud Suramericana/Plan de Trabajo 2009-2010. Se identificaron cinco áreas temáticas, una de ellas, la quinta, es la del “desarrollo y gestión de recursos humanos en salud”, coordinada por Brasil (de aquí viene la propuesta del ISAGS). En 2010, se aprobó el Plan Quinquenal del CSS 2010-2015. El presupuesto aprobado para el plan fue de 14.476 millones, de los cuales 10.555 millones se destinaron solo al área coordinada por Brasil. El financiamiento no vino de Unasur, sino del Ministerio de Salud y de la Fundación Oswaldo Cruz (Fiocruz) de Brasil.

Otros Consejos Sectoriales

Respecto al resto de consejos sectoriales, aunque de manera diferenciada, según nuestros primeros acercamientos estos vienen manifestando desde hace algunos años problemas de funcionamiento que se expresa en el bajo grado de cumplimiento de objetivos, en la centralidad de talleres, cursos, seminarios, etc., frente a actividades como la discusión de estrategias y políticas comunes, incumplimiento en la entrega de información por parte de los Estados miembros, y progresiva ausencia de varias delegaciones a las reuniones, que, en reiteradas ocasiones, terminaron adoptando un carácter “informal” debido a la falta de quorum. A ello se le suma el recurrente problema de disponibilidad de documentación oficial. Ahora, hay que dejar claro que, si bien estos problemas podrían haberse acentuado, ellos son sin duda anteriores a la llegada de gobiernos de derecha por vía electoral o golpista.

IV. Crónica de una Secretaría General acéfala

Son dos los puntos sobre los que se intenta leer la crisis actual de la Unasur: por un lado, está su incapacidad de solucionar los conflictos regionales más recientes, y, por el otro, está la acefalía de la Secretaría General (SG). Aquí vamos a hablar solo del segundo tema.

En resumidas cuentas, el relato de la falta de un secretario general es la siguiente: el mandatario argentino Mauricio Macri tomó la posta a finales de febrero de 2017 al anunciar como candidato al embajador de Argentina en Chile José Octavio Bordón. El asesor presidencial de Macri, Ernesto Sanz, afirmó que “el gobierno argentino inteligentemente está apuntando a liderar el bloque latinoamericano” (Página 12, 2017).

Ello no conformaba una mera retórica sin sentido, ni mucho menos una acción política al azar. Pues, durante la reunión extraordinaria del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores (CMRE) que se llevó a cabo en Quito en ocasión de la salida oficial de Samper, la entonces canciller de Argentina Susana Malcorra hacía explícita la visión argentina del organismo regional al indicar: “El comercio intrarregión no ha crecido, la inversión directa tampoco, estas son las cosas que hacen la diferencia y sobre las cuales tenemos que hacer un fuerte énfasis” (Télam, 2017a). Si a ello le agregamos el hecho de que la Presidencia Pro Témpore (PPT) de la Unasur ejercida por Venezuela estaba próxima a culminar, lo cual implicaba que Argentina la ejercería a continuación, la postulación de un candidato argentino se encontraba entre bambalinas de un gobierno que no pasaba por alto la oportunidad de extender su visión de “volver al mundo” hacia la Unasur.

A pesar del ímpetu inicial, a casi dos meses de la salida oficial de Ernesto Samper y a uno de la propuesta de Argentina, el candidato de Macri no contaba con el consenso de todos los mandatarios suramericanos, por lo que la SG de la Unasur seguía acéfala. Frente a ello, y considerando que el Tratado Constitutivo y el Reglamento General no establecen norma alguna respecto al periodo de transición entre un secretario general y otro, el CMRE resolvió, el 23 de marzo de 2017, designar al jefe de gabinete Yuri Chillán en apoyo de la jefa de Oficina de Administración y Talento Humano Dolly Arias como ordenadores primario y secundario de gastos y ordenadores de pago para garantizar la continuidad en el funcionamiento de la SG; la no contratación ni despido del personal de la SG salvo autorización del CMRE; la rendición de cuentas mensual en materia presupuestaria y financiera; y la autorización previa por parte del CMRE de cualquier viaje de funcionarios y representantes de la SG (Unasur, 2017).

A pocos días de la aprobación de esta resolución, el 5 de abril Susana Malcorra afirmó, durante una rueda de prensa en el Palacio de San Martín:

Una de las cosas que queremos hacer es volver a las bases de la idea original de la Unasur. (…). La unión fue lanzada pensando que había que integrar la infraestructura para propiciar el aumento del comercio intrarregión y el aumento a la inversión directa en la región. Pero encontramos con que ha habido mucha dialéctica de integración, pero poca práctica” (Télam, 2017b).

Así, la ministra de Relaciones Exteriores y Culto de Argentina reiteraba la visión del Gobierno argentino sobre la Unasur.

Acto seguido, Argentina asumió las funciones de la PPT de la Unasur el 18 de abril, hecho que haría explícito los resquemores de la entonces canciller de Venezuela Delcy Rodríguez al apuntar en contra de la visión argentina: “Los gigantes del sur no pensaron en Unasur como una empresa constructora, los gigantes del sur fue una segunda oleada de independencia que retomó la bandera de libertad y solidaridad” (Sputnik, 2017).

Sea como fuere el choque entre estas visiones sobre el bloque suramericano, la región presenció por primera vez la asunción de la PPT de un gobierno de derecha y neoliberal cuya tarea era buscar el consenso de los Estados miembros para su candidato a la SG.

La ocasión para buscar una salida al impasse fue la envestidura del presidente de Ecuador Lenin Moreno el 24 de mayo en Quito. Para entonces, se esperaba una “cumbre informal” para debatir, entre otras cosas, la candidatura de José Octavio Bordón. Ello se debía a que el candidato argentino contaba con el apoyo de Brasil, Chile, Colombia, Paraguay, Perú y Uruguay, a los que se podría sumar Guayana y Surinam. Como tal, frente a la oposición no expresa de Venezuela, la aprobación por parte de Bolivia y Ecuador –quienes no se habían pronunciado todavía– podía jugar un rol clave para persuadir a Venezuela y lograr así el consenso total. Sin embargo, la altura de Quito le jugó una mala pasada al presidente argentino, quien tuvo que cancelar dicha reunión por no sentirse en condiciones de salud apropiadas (Cagnacci, 2017; El Día, 2017; Niebieskikwiat, 2018). Así, sin una cumbre de Unasur convocada por la PPT de Argentina, la opción Bordón, que, dicho sea de paso, rompía con la tradición de expresidentes o excancilleres a la SG, quedó en un limbo político.

Ahora bien, es usual encontrar explicaciones por la falta de un secretario general que aluden a roturas del consenso regional tras el “giro a la derecha” o a trabas propias del mecanismo del consenso. Varias fuentes comentaron que, desde antes de la salida de Samper de la Secretaría, una de las preocupaciones de Venezuela había sido que el nuevo secretario fuera otro Almagro, por lo que los cancilleres de este país, de Ecuador y Samper se reunieron para acordar una suerte de Secretaría General de facto que estaría a cargo del jefe de gabinete Yuri Chillán y del director de Asuntos Políticos y Defensa Mauricio Dorfler, quien fue vicecanciller boliviano y acompañó el proceso de diálogo en Venezuela.

Hubo varias polémicas: primero, ¿por qué designar al jefe de gabinete cuando su cargo no estaba normado por el Reglamento General de la Unasur?; además de esto, el Reglamento General señala que, en ausencia del secretario, el director más antiguo asumiría el cargo, y este no fue el caso.

La acefalía de la Secretaría General, la falta de una respuesta conjunta a la crisis en Venezuela y los problemas administrativos en la sede del bloque llevarían al Gobierno argentino a plantearse el retiro de la Unasur en diciembre de 2017.

Si bien es cierto que la experiencia histórica en la región apunta a que “es mucho más sencillo dejar a un mecanismo regional en coma inducido que retirarse, denunciarlo o disolverlo” (Comini, 2018), las alarmas se encendieron el 18 de abril de 2018, al día siguiente del traspaso oficial de la Presidencia Pro Témpore de Argentina a Bolivia, cuando Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay y Perú enviaron una carta a la embajada de Bolivia en Ecuador, en la que anunciaban la suspensión de sus actividades en el organismo hasta que se lograra designar un nuevo secretario general.

Los pronunciamientos individuales de los signatarios de la carta no se hicieron esperar. Las quejas que unos meses antes había argumentado Argentina cuando se refirió a una Unasur demasiado “bolivariana”, a las trabas en el mecanismo de consenso y al perfil demasiado politizado y elevada carga económica del bloque (ibídem) harían eco en las cancillerías de los autosuspendidos. Se habló así de una “situación de parálisis”, de la “incapacidad y falta de voluntad”, de una “fractura ideológica”, del “desperdicio de oportunidades y de dinero” y de una Unasur como “tribuna de discusión ideológica y política” (RPP, 2018; Sputnik, 2018; Ampuero, 2018; Giuliano, 2018; Niebieskikwiat, 2018). El resto de las cancillerías solo pudo limitarse a pronunciar comunicados de apoyo al organismo suramericano (La Prensa, 2018).

Desde finales de abril hasta el día de hoy, la Presidencia Pro Témpore de Bolivia ha buscado sin éxito alguno convocar una reunión de cancilleres para resolver semejante impasse institucional. La agenda regional que con gran ímpetu pretendía ejecutar Bolivia, una agenda centrada en impulsar la construcción de un tren bioceánico, promover su modelo antidroga y darle razón de ser al Parlamento de la Unasur (Ariñez, 2018a, 2018b), que, dicho sea de paso, cuenta ya con una sede en Cochabamba que le costó 65 millones de dólares a Bolivia (El Deber, 2018), no ha podido trascender siquiera al plano del debate político regional. La cuestión parece complicarse aún más ante la posibilidad del cierre de la sede del organismo en Quito (Telesur, 2018) y la cesación de pagos prevista para el último trimestre del año (Unasur, 2018).

V. Conclusiones

Durante la década dorada de los gobiernos “progresistas”, la Unasur fue creada como expresión del consenso sobre un regionalismo suramericano. Sin embargo, ante el escenario actual del “fin del ciclo” nos preguntamos: ¿implica también acaso la rotura de este consenso? Sin duda alguna. La falta de liderazgo regional en el bloque, los problemas y límites señalados de los Consejos Sectoriales que se han exacerbado con el fin del super ciclo de los commodities y, por último, la actual crisis institucional no expresan sino una parálisis generalizada de la Unasur.

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