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O Mercosul e os Acordos Comerciais Extrarregionais

Uma análise das condicionantes (2000-2014)

Evaristo Nunes de Andrade Júnior y Roberto Goulart Menezes

Resumo

Este capítulo discute as condicionantes estruturais das negociações comerciais extrarregionais do Mercosul, fora do espectro da Associação Latino-Americana de Integração – Aladi, no período de 2000 a 2014. A hipótese central é a de que a obrigação de negociar em conjunto condiciona negativamente a agenda negociadora, o que foi refutado durante a pesquisa. Por fim buscou-se propor determinadas políticas no sentido de proporcionar mais consistência à estratégia negociadora do Mercosul à luz dos resultados da pesquisa.

Palavras chave

Economia Política Internacional; Acordos de Livre Comércio; Integração Regional; Negociações Internacionais; Mercosul

Introdução

Após a crise econômica global de 2008 as críticas ao Mercado Comum do Sul (Mercosul) se intensificaram no Brasil. A necessidade de ampliar ou conquistar novos mercados para as exportações a fim de mitigar os efeitos da crise econômica trouxe para o centro do debate as opções estratégicas do país na arena comercial. A cautela ou resistência do governo brasileiro em firmar acordos comerciais era vista pelos seus críticos como uma recusa ou afastamento dos seus parceiros tradicionais do norte (Estados Unidos da América, União Europeia – UE – e Japão).

Assim, a decisão 32/00 do Conselho do Mercado Comum de março de 2000 representaria uma “camisa de força” para os países membros do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) em especial o Brasil dado o tamanho da sua economia e mercado. Com isso, a ausência de Acordos de Livre Comércio no âmbito extrarregional do Mercosul, fora da Associação Latino-americana de integração (Aladi), gera disputas e questionamentos no processo de integração por parte dos seus membros (Klemi; Menezes, 2016; Vigevanni; Ramanzini Junior, 2014; Araújo, 2008). Os acordos comerciais, nas suas várias modalidades, são um dos mecanismos de execução das políticas comerciais dos países em conexão direta com outras estratégias de desenvolvimento econômico (Barenho, 2016). Eles se subdividem em multilaterais, plurilaterais e regionais ou bilaterais conforme o Art. XXIV do Acordo Geral de Preferências Tarifárias (GATT).

Desde a assinatura do GATT (1947), os processos de integração regional constituem uma vertente de inserção dos países e blocos econômicos no cenário do comércio internacional. Assim, o primeiro acordo depositado no GATT foi o da European Free Trade Association (EFTA em 1959), sendo que o Acordo da Comunidade Europeia (CE de 1957) fora registrado como uma União Aduaneira UA) e um acordo de serviços. E em 1961 o Acordo do Mercado Comum Centro Americano foi depositado como união aduaneira (UA), como uma maneira de convergir regras e promover o livre comércio (Vaz, 2002). Esse fenômeno se fez acompanhar pela evolução da agenda multilateral de comércio no âmbito do GATT, por meio das seguidas rodadas, culminando com a criação da Organização Mundial do Comércio (OMC) em 1995, no qual o MERCOSUL inseriu-se na lógica do regionalismo aberto, sem se “entrincheirar” e agindo de maneira conjunta (Pinheiro, 1999).

Este capítulo analisa os processos negociadores e acordos de comércio do MERCOSUL e busca responder à seguinte questão: quais são os condicionantes que impediram o MERCOSUL de firmar acordos de livre comércio no período de 2000 a 2014? Entre as variáveis presentes no debate público acerca das negociações do MERCOSUL, a Decisão 32/00 desempenha um papel de primazia explicativa, mesmo quando não citada diretamente. Assim, a primeira variável estudada foi exatamente o efeito da 32/00 no tempo e, contrafactualmente, antes da sua existência. A segunda variável independente estudada foi a estrutura da matriz de economia exportadora regional, notadamente, a concentração de esforços ofensivos em agricultura, de abordagem complexa em acordos comerciais, gerando um efeito estruturalmente refratário.

A Decisão CMC 32/00 e o modelo de negociações em conjunto

A validade jurídica da Decisão CMC 32/00 à luz das regras do Direito Internacional Público não é o objeto deste trabalho, conforme realizado por Reyes (2015). No entanto, trata-se de um debate de longo alcance político. Pesquisa documental e na literatura mostra que, mesmo não havendo um compromisso formal, já era prática nas negociações o modelo de abordagem conjunto.

A análise da documentação primária (correspondência diplomática do Brasil), ajuda-nos a compreender o comportamento negociador do Mercosul antes da criação da Decisão 32/00 bem como as razões que levaram o Brasil a propor a edição daquela norma. Isso pode parecer contraditório uma vez que até então o Brasil resistia às demandas dos parceiros por aprofundar a institucionalidade do bloco (Vaz, 2002).

A leitura de comunicações brasileiras classificadas como secretas entre 1999 e 2001 demonstra que o Brasil temia um movimento de debandada no bloco, o que se poderia denominar de efeito Chile. Até aquele momento, o Chile se mantinha sob o compromisso de finalizar as negociações de adesão plena ao Mercosul. A política comercial chilena estava sendo acompanhada pari passu por Brasília, dado que era possível que estivesse em curso uma estratégia do tipo “raia própria” com acordos comerciais bilaterais com o resto do mundo.

A Decisão 32/00 foi uma tentativa de estancar a deterioração dos marcos centrais do Mercosul: a Tarifa Externa Comum e a União Aduaneira. É possível depreender dos documentos o cuidado empregado na linguagem para evitar que ela abarcasse toda e qualquer negociação obrigando, assim, uma negociação em conjunto, mas somente aquelas que envolvam comércio de bens. Esse fato é relevante porque os regimes automotivos (por não fazer parte do Acordo de Complementação Econômica 18 – MERCOSUL), serviços, investimentos, compras públicas e demais temas não estão compreendidos na Decisão.

Sendo assim, é possível identificar que os termos da Decisão 32/00 resultam de quatro movimentos concêntricos: 1) antecedentes mais amplos, excluindo a Aladi; 2) a decisão política de “uma política comercial comum”; 3) ter uma União Aduaneira (Araújo, 2008); 4) resposta geopolítica ao avanço das estratégias bilaterais dos países.

Assim, o marco temporal inicial deste trabalho (2000) realça o momento em que as teses livre-cambistas se renovam no interior do MERCOSUL devido à maxidesvalorização da moeda brasileira em janeiro de 1999, desafiando a própria existência do Mercosul. Nesse contexto, começa a perder força a percepção de autonomia do acordo regional e ganha espaço a ideia de “trava” (Vigevanni e Ramanzini Jr., 2014).

A formação da lista de ofertas comuns de bens revela o funcionamento da arquitetura negociadora conjunta. No caso da negociação MERCOSUL-UE, o patamar inicial das trocas ficou acordado que seriam por volta de 90% do comércio (Barrenho, 2014). É matematicamente complexo montar uma lista comum com bases produtivas distintas. Mesmo assim, o Mercosul foi capaz de montar suas listas e realizar trocas de ofertas. De acordo com as regras da OMC, países/blocos que se autodeclaram desenvolvidos somente podem celebrar acordo de livre comercio (ALC), como no acordo com a União Europeia, uma vez que este tipo de acordo comercial desgrava parcela substancial do comércio bilateral.

Uma variável interveniente até 2008 foi a aposta do Brasil e demais membros do Mercosul nos compromissos multilaterais como a Rodada Doha. Na entrevista realizada com o negociador uruguaio ela afirma que essa estratégia “não foi uma boa ideia” e complementa de modo preocupante o fato de os países do MERCOSUL não darem a mesma importância às negociações bilaterais. Essa aposta na arena multilateral pressupunha uma modificação geopolítica da economia internacional favorável ao MERCOSUL (Hugueney, 2014).

Nesse período não foram encontradas evidências documentais ou na literatura que reforcem a tese de que a Decisão 32/00 tenha impedido o avanço das negociações, sendo a aposta multilateral e a armadilha imposta pela pauta agrícola fatores explicativos mais consistentes para o não avanço, por exemplo, das negociações com a União Europeia.

Entretanto, um dos limites do modelo negociados conjunto é a mobilização de recursos financeiros e humanos dos governos nos mesmos níveis e a todo momento. Araújo (2008) sugere a criação de uma “comissão negociadora” (p. 247) permanente em coordenação com as burocracias nacionais, nos moldes utilizados pelos países europeus em suas negociações. Porém, essa ideia encontra resistência na cultura política de integração do bloco e mesmo nos negociadores atuais, como reafirmado na entrevista realizada com o negociador brasileiro. Assim é possível afirmar, a partir dos documentos analisados e das entrevistas feitas, que a Decisão 32/00 é um arranjo de natureza política substituível por outros disponíveis. Se até o momento não foi substituída é porque não foi necessário politicamente fazê-lo.

Ademais, a decisão 32/00 não parece ser um fato consumado nem sua compreensão interpretativa e operacional está acabada. Assim, a Decisão não limita sobremaneira a atuação dos países, tanto quanto se propala nos meios políticos e na imprensa. Não obstante, há uma questão econômica e matemática relevante no tocante à troca de ofertas em acordos de livre comércio, que precisam jurídica e economicamente ter uma cobertura ampla para ser considerado um ALC abarcado pelo Art. XXIV da GATT-47. Nessas circunstâncias, negociar outros tipos de acordo para além dos ALCs pode ser uma mudança necessária para avançar a agenda.

Em suma, é possível afirmar que a Decisão 32/00 é causa e consequência de um determinado modelo de integração regional baseado em uma União Aduaneira, mas não é um “destino manifesto” nem um impeditivo de negociações. O embaixador Carlos Márcio Bicalho Cozendey, Subsecretário-Geral de Assuntos Econômicos e Financeiros do Ministério das Relações Exteriores, autor do texto da Decisão 32/00, na IV Conferência sobre Relações Exteriores (CORE) em 2015, quando questionado acerca do futuro da Decisão a partir das circunstâncias daquele momento, explicou que assim como a Decisão se explica pela mudança de postura do bloco em 2000; também somente uma nova mudança do modelo de inserção internacional do Mercosul, por exemplo desistindo do projeto de União Aduaneira, poderia modificar aquele marco negociador. Assim, as negociações extrabloco do Mercosul têm restrições ou condicionantes mais complexas do que a Decisão CMC 32/00, que não parecem explicar os resultados ainda reduzidos de acordos nos três períodos de análise deste trabalho.

A armadilha agrícola

No final de 2014, o tema agrícola não aparecia como uma das variáveis independentes que pudessem explicar o baixo desenvolvimento das negociações extrarregionais do MERCOSUL. No entanto, a pesquisa documental chamou nossa atenção para esse aspecto. Em um telegrama da Embaixada do Brasil na Cidade do México (o telegrama secreto 873, de 2000), o ex-presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC), em diálogo com o ex-presidente argentino Fernando de la Rúa, afirmava que, apesar da dificuldade, “era preciso insistir no tema agrícola em função dos efeitos da Política Agrícola Comum em terceiros mercados”, mas concordou que “o México só conseguiu concluir a sua negociação com a União Europeia porque não depende de negociações agrícolas para o mercado europeu”, no que não foi retrucado por De la Rúa.

O conteúdo desse telegrama é revelador. Ainda que no plano do discurso, a variável estruturante aparece como a armadilha agrícola: uma situação simultânea, paradoxal e/ou contraditória, em que um país/bloco, de um lado, desenvolveu altas capacidades produtivas no campo, tornando-se um relevante ator no tema agrícola no âmbito mundial, ao mesmo tempo em que o setor agrícola interno aglutina suas forças para se tornar um ator político com “poder de veto” de políticas que não promovam seus interesses, como apontado por Tsebelis (2009).

Nos últimos vinte anos, o fato é que os países do MERCOSUL se transformaram em potências agrícolas exportadoras capazes de influenciar a oferta desses bens no mercado internacional. Assim, ofensivamente, a não ser que haja uma convergência política maior de outra ordem que não a econômica, não há como suprimir os interesses agrícolas dos países do Mercosul em acordos de livre comércio, sob pena de os setores agrícolas do Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai, organizados como estão nos parlamentos nacionais, usarem seu poder de veto, buscando apoio popular tal qual ocorrido na Área de Livre Comércio das Américas (ALCA) (Silva, 2013). Essa ameaça foi vocalizada diversas vezes pelos representantes do setor no Brasil e na Argentina.

A Confederação Nacional da Agricultura e Pecuária (CNA), que acompanha de perto os negociadores brasileiros e pressiona o Executivo para a defesa de sua pauta, sabe bem das suas capacidades em razão do seu efeito na economia brasileira. No editorial intitulado “é preciso negociar mais” (2016), afirma que “historicamente, negociadores e representantes do Brasil no exterior não proporcionam a devida e conquistada relevância às exportações agrícolas”. Esse tipo de documento demonstra que os elementos constantes no conceito de armadilha agrícola para efeito de negociações são percebidos pelo setor privado como uma equação político-econômica de difícil solução.

Entretanto, a existência de uma armadilha agrícola para ser uma variável validada em negociações comerciais em ALCs demandava uma análise quantitativa dessa variável nos acordos exitosos depositados na OMC. O teste, apesar de conceitualmente simples, houve ou não houve interesses agrícolas ofensivos e defensivos nos acordos exitosos, do ponto de vista metodológico representou um desafio considerável, dado que não existem critérios classificatórios e listas de países disponíveis com essa variável isolada. Assim, foram descartados os acordos de preferência tarifária e ALCs pouco expressivos com zonas alfandegárias, como Hong Kong. Do universo de ALCs constantes no Regional Trade Agreements Information System (RTA-IS), foram expurgados da amostra registros que pudessem distorcer a análise. Na primeira depuração, permaneceram tão somente os acordos autorizados pelo Art. XXIV em vigor em setembro de 2017.

Da leitura dos dados, pode-se perceber que menos da metade dos países da OMC agem no nível bilateral com ALCs. Assim, em que pese o discurso predominante de que os ALCs são uma estratégia universal, à luz desses números, não se pode concluir pela abrangência dessa estratégia no conjunto dos países. Outra questão é a média de acordos por país membro que é de 3 acordos. Não se pode, da mesma maneira, pressupor uma preponderância numérica dos acordos em relação ao próprio universo de menos de 50% dos países/blocos, porque a média cairia para menos de 2 acordos por país membro da OMC.

Assim, os dados convergem com opiniões mais matizadas acerca da efetividade dos ALCs no processo de desenvolvimento econômico. Mesmo os que advogam em defesa de uma estratégia de livre-comércio mais contundente para o Brasil e para o MERCOSUL, como a defendida em artigo síntese intitulado “A integração internacional da economia brasileira: propostas para uma nova política comercial” (RBCE, 2016), é convergente o achado: ALCs não são uma “panaceia”.

Os anos 2000, à luz dos dados, foi a década dos acordos de livre comércio, quando não se assistiu a mudanças no nível multilateral. Foram nesses anos que se assinaram a maior parte dos acordos em vigor na atualidade e são deles que advieram novas regras e quando foram criadas novas possibilidades de encontros entre países e blocos, que viriam a ocorrer nos anos 2010, por força do efeito de desvio de comércio e da corrida de latecomers.

Nesse sentido, mesmo estando fora do escopo deste trabalho, dado que o Mercosul não finalizou nenhuma negociação de ALC e não ocorreu um número considerável de negociações do bloco nesse período, muito em função do impasse nas negociações com a União Europeia em 2004 e os esforços não conclusivos multilaterais da Rodada Doha, esse período das negociações de Acordos de Livre Comércio é um campo de pesquisa aparentemente relevante. Certamente, isolar esse período e estudá-lo mais a fundo é um esforço acadêmico relevante que merece esforço analítico.

Merece destaque também o fato de que embora seja comum o “casamento entre “nobres e plebeus, como descrito acima, os “matrimônios no centro do capitalismo” não ocorrem com a mesma frequência. Apenas 15% dos ALCs ocorreram entre os países desenvolvidos. Há, portanto, um descompasso entre a ética da convicção dos think tanks de comércio internacional nos países desenvolvidos e a ética da responsabilidade que esses mesmos países buscam quando do outro lado está um ator de simetria econômica equivalente.

Quando os noivos são “ricos”, os “casamentos” não são óbvios. Há algumas possíveis explicações para além da aversão a ALCs entre sócios simetricamente desenvolvidos. Uma delas é que são menores as possibilidades matemáticas de oferta e demanda de listas de cobertura, na medida em que são menos países que compõem o rol de países desenvolvidos e a União Europeia, a EFTA e o Tratado de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA) são substitutos perfeitos aos ALCs convencionais para promover esses encontros entre os desenvolvidos. Se isolarmos, contudo, só a União Europeia e os Estados Unidos da América (EUA) num dos vértices, vê-se que o número de ALCs desses países com um sócio desenvolvido é marginal em relação ao todo e aos acordos celebrados pelos dois lados do Atlântico Norte com sócios desenvolvidos.

Os ALCs somente entre países em desenvolvimento são mais numerosos do que os somente entre os desenvolvidos, muito em função do número maior de combinações possíveis, mas menores dos que as combinações híbridas. Aqui um dado qualitativo importante é o tema da enabling clause e as outras exceções às regras do Art. XXIV do GATT que, teoricamente, poderiam restringir a necessidade de recorrer aos ALCs, o que não ocorre.

Para isolar a agricultura, foi preciso construir uma metodologia para determinar quais países têm interesses declarados em agricultura nas negociações comerciais. Para compor o número foram somados os blocos/países que declaradamente participam de algum dos grupos negociadores na OMC focados em temas agrícolas, ou mantém políticas agrícolas combatidas no Órgão de Soluções de Controvérsias da OMC. Esse foi o corte metodológico.

Seccionando o dado, é possível ver que, enquanto cerca de 50% de países da OMC têm ALCs, esse número cai para menos de 40% (40 de 103) dentro do universo restrito de países com alguma propensão agrícola defensiva ou ofensiva, portanto menos de 25% do total. Quando um dos parceiros é um país/bloco desenvolvido, o número de países com acordo cai pela metade (20 de 40).

Gráfico 1. ALCs por Tipo de “Casamento” Agrícola

Fonte: Elaboração própria com dados da OMC, com os ALCs depositados em vigor em setembro de 2017.

O Gráfico 1 corrobora ainda mais a correlação de: quanto mais interesses agrícolas, menos provável é fechar um ALC. À luz dos achados, é possível afirmar que a decisão de política comercial de promover ALCs é apenas um dos passos do processo, mas condicionantes estruturais de subalternidade econômica em agricultura afetam o modelo de desenvolvimento à participação do comércio internacional por meio de ALCs.

No seu discurso de posse (2016), o ex-Ministro das Relações Exteriores do Brasil, o senador José Serra apontou, em convergência com as observações feitas neste trabalho, cuidados inerentes nessas circunstâncias: “Se alguém acha que basta fazer um acordo e abrir, que isso é condição necessária suficiente, está enganado. É preciso investir no aumento constante da competitividade e da produtividade”. Commodities agrícolas não são a preferência para o desenvolvimento econômico para alavancar competitividade e produtividade.

Negociações Mercosul-União Europeia – O acordo estruturante

A conclusão de um acordo comercial com os europeus, com vistas a abrir caminho para um futuro acordo multilateral e também fazer frente à movimentação dos países do Pacífico, ganhou impulso após a crise econômica global de 2008. A estratégia de abertura pelo lado europeu teria talvez a possibilidade, ainda que indireta, de destravar o caminho na agenda multilateral na eventual retomada da agenda pendente da OMC em matéria agrícola e auxiliaria outras negociações em sequência com países desenvolvidos.

Numa sessão do Parlamento Europeu, no entanto, quando do relançamento das negociações entre o Mercosul e a União Europeia em 2010, uma deputada irlandesa vocalizou o que aparentemente se passa na estratégia de negociações dos países que têm agricultura como um tema central. Em seu discurso, ela afirmou: “The United States and Japan will not contemplate a trade deal with Mercosur that sacrifices its agriculture sector. It is hard to understand why the EU is prepared to do a deal”.

De fato, isso não aconteceu desde então, e a agricultura é uma fonte de tensão constante, responsável inclusive pela suspensão das negociações em 2006 e pelos impasses que estão ocorrendo em 2017, como demonstram os documentos oficiais que dão conta de uma “queda de braço” sobre o tema agrícola de tarifas e comércio administrado em etanol e de carnes para o Mercado Europeu.

As negociações de um Acordo de Livre Comércio com o México, em que pese não seja parte do escopo deste artigo, tal qual antecipado pelo ex-presidente Fernando Henrique ao ex-presidente De la Rúa, em 2000, e revelado pelo Presidente da CNA em 2017, em entrevista citada neste trabalho, o tema agrícola no México pressiona a agenda de comércio exterior do país. Esse efeito conexo de receio social de uma “invasão” agrícola nas negociações entre o MERCOSUL e UE e o MERCOSUL e o México já foi capturada pelos analistas especializados e foi confirmada na entrevista com a representante da CNI.

Em um estudo sobre o impacto de um possível acordo, realizado em 2011, baseado em duas metodologias distintas (CAPRI e GLOBE), fica claro o trade off dos negociadores europeus entre abandonar ou desagradar o lobby agrícola europeu especificamente, com o efeito distributivo negativo para o setor, em nome de um fortalecimento da economia industrial e de serviços e o bem-estar geral das economias europeias. Assim, como o próprio estudo aponta, trata-se de um conflito distributivo entre o campo e a cidade; entre livre-cambismo e modos de vida do campo. Fica claro no texto que há uma distância considerável entre o que o Mercosul deseja ofensivamente e o que os europeus estão dispostos a oferecer nesse tema.

Um efeito das negociações com a União Europeia para a política externa brasileira no tema agrícola que segue em aberto é o quanto uma diminuição das ambições agrícolas pontualmente acordadas com a UE vai ou está interferindo, como causa ou como consequência, em uma mudança da posição do Brasil nos ALCs. Um elemento prospectivo de que há algo ocorrendo é o artigo intitulado “Brazil joins hands with EU, strikes death blow to G20”, publicado pelo número 8505 do South North Development Monitor (SUNS) em 19/07/2017, no qual D. Ravi Kanth reporta uma inusitada cooperação entre o Brasil, Colômbia, Peru, Uruguai e a UE para disciplinar o tema dos subsídios domésticos e medidas de estoque regulatório em matéria agrícola (Job/AG/99).

Até o fechamento desse capítulo, entretanto, extrapolando o escopo do estudo, a julgar pelas resistências e a falta de disposição dos europeus, somadas às mudanças políticas oriundas das eleições de outubro de 2018 no Brasil, existe incógnita até mesmo sobre a própria continuidade das negociações.

Negociações do MERCOSUL sem agricultura e o efeito disciplinador dos ALCs

É possível fazer um exercício contrafactual de negociações do Mercosul sem agricultura ou com poucos ganhos incrementais? A resposta não é simples, tampouco desprovida de escolhas políticas. Por mais que possa desagradar o setor agrícola do bloco, grosso modo, a resposta é sim, com os devidos contornos.

De modo geral, em termos de construção de consensos sociais e políticos, o investimento no arranjo político-diplomático do G20 agrícola, como parte da estratégia negociadora brasileira (até 2008 ao menos), mostra como o tema é por demais central para o Brasil e os demais membros do Mercosul. Celso Amorim (2015, p. 297) demonstra claramente como os interesses agrícolas se confundiam com a própria estratégia nacional no nível da high politics tanto dentro do país quanto no nível global e regional do comércio. Para ele, a experiência da ALCA parece ter sido decisiva para o alcance dessa síntese dos interesses no enfrentamento na arena negociadora.

Como mencionado acima, os atores nacionais nos parlamentos (na ratificação dos acordos), o clima de reação às possíveis perdas no setor agrícola não são pequenas à luz de como manejam as bancadas ruralista nos legislativos, tanto nos parlamentos dentro dos países do MERCOSUL quanto no Parlamento Europeu. Do lado brasileiro, com 211 membros a bancada ruralista é alvo constante de abordagens que agraciam os interesses do agronegócio brasileiro, inclusive com resultados positivos nas negociações com a União Europeia. No lado europeu, tampouco será fácil convencer os parlamentares que já demonstraram, ao menos em parte do parlamento, desassossego com um possível acordo em função da crise política brasileira, quiçá com interesses rurais nacionais dos países europeus.

Entre os atores nacionais privados, tomando como ponto de partida que não é complexo acomodar os interesses dos dois sócios menores do MERCOSUL no tema em negociações por meio inclusive de ampliação dos regimes especiais, como os Sistemas Gerais de Preferência (SGP), resta refletir acerca dos atores brasileiros e argentinos. Definitivamente, a assinatura de um acordo sem ganhos em agricultura terá sérias dificuldades de ser aceita pelos setores privados, além das dificuldades que isso representaria dentro dos parlamentos nacionais desses dois países. Do lado brasileiro, a CNA tem sido enfática nessa questão ao cobrar que a “Europa precisa valorizar a importância estratégica do relacionamento histórico e econômico com os países do Bloco, sob pena de tornar inviável uma possível negociação”.

Para além do ALCs, é preciso ter em conta que as possibilidades de Acordos de Preferência Tarifárias (APTs) ainda estão disponíveis e com vários atores relevantes. Mesmo que a orientação atual aparentemente conduza à busca por parceiros desenvolvidos, os APTs são ganhos a contrabalancear perdas que ocorrerão quando e se o acordo estruturante entrar em vigor. Do mesmo modo, é preciso observar a maneira pela qual a OMC lidou com o efeito agrícola no mundo multilateral, colocando em marcha Acordos de Facilitação de Comércio (AFC) na ausência de consenso para acordos mais ambiciosos. Essa estratégia já está sendo colocada em prática pelo Brasil em relação aos EUA, por meio de negociações de facilitação de comércio e convergência/coerência regulatória. Estudos recentes do CCGI/FGV 27 mostram que esses temas, se bem resolvidos, podem ter impactos econômicos maiores do que a própria redução tarifária, inclusive para o setor agrícola.

O efeito disciplinador dos ALCs, mesmo que não tragam ganhos econômicos imediatos, está sustentado na crença de que a diminuição da proteção tarifária é mecanismo causal de aumento de produtividade, tal qual defendido por CINDES e CDPP (2016), o que não parece, contudo, encontrar empiria suficiente na história econômica internacional, como aponta Chang (2004), ao menos em países socioeconomicamente complexos da semiperiferia do capitalismo, como o Brasil. A situação é ainda mais complexa e paradoxal porque, como aponta Barenho (2016), tampouco a proteção tarifária e as políticas de desenvolvimento industrial foram usadas como mecanismos coordenados com políticas comerciais ativas.

O pressuposto desse novo modelo de política comercial orientado à abertura comercial foi claramente desenhado por uma parte dos atores de política comercial no sentido de utilizar a abertura comercial como uma alavanca para o aumento da competitividade da economia como um todo. No editorial da RBCE 128, de junho de 2016, fica evidente a consolidação da crença na capacidade “disciplinadora” que uma abertura comercial traria.

Essa abordagem do estudo, em que haveria “dádivas” a serem colhidas após sacrifícios sociais está descrita no ensaio Sobre o Sacrifício (1899), no qual os antropólogos Marcel Mauss e Henri Hubert descrevem o sacrifício como um ritual que move um outro conjunto de objeto sagrados. Isso está no nível da metafísica dos ritos sociais e pouco parece ter como fundamento a construção de um processo de desenvolvimento nos moldes das escolhas de economia política.

No pensamento de superação da improdutividade por meio da abertura comercial, haveria, como defendem os pensadores da antropologia, um momento de “dessacralização” ou de “expiação” das ineficiências, o que no Mercosul está representado pela baixa produtividade e competitividade das economias do Mercosul, por meio do “sacrifício” da abertura comercial. Considerando modelos históricos de análise, essas abordagens estão mais para apostas em uma agenda ou até mesmo para um certo tipo de “profissão de fé”, como na lógica moral de Mauss e Hubert.

Assim, para os que advogam o efeito positivo e ordenador dos ALCs, com a abertura comercial extrarregional ocorreria um processo de aprofundamento da coerência interna do bloco, o que o entrevistado uruguaio chamou de disciplinador para dentro. Com isso, seria possível montar uma cadeia regional moderna e, a partir daí conectá-la a outras cadeias de valor pelo mundo.

Na entrevista realizada na Divisão de Acordos Extrarregionais/MRE, salientou-se que esse efeito já estaria ocorrendo por causa da negociação com a União Europeia. Segundo a entrevistada, os avanços nos temas ofertados aos europeus estão provocando um efeito de convergência dentro do bloco, como é o caso do Protocolo de Compras Públicas dentro do Mercosul que, finalmente, poderia sair como um efeito “bumerangue”. No mesmo sentido, para além da questão tarifária, temas antes tomados como tabus, como autocertificação de produtos e meio ambiente, começam a serem debatidos com maior tenacidade, estendendo esses avanços inclusive para os ACEs.

Associado a esse efeito ordenador de fora para dentro, em entrevista à pesquisa, o embaixador uruguaio Carlos Amorim, expressou sua percepção acerca de um outro ponto pouco explorado: “se a União Aduaneira funcionasse [plenamente], seria mais fácil negociar juntos”. Aqui, o entrevistado aponta para um elemento interessante a explorar com o potencial fechamento das negociações do MERCOSUL com a UE. Sob pena de desvio de comércio dentro do bloco, será preciso concluir a União Aduaneira, incluindo o setor automotivo e do açúcar, por exemplo, cujo efeito lateral auxiliaria negociações futuras.

A saída para essa combinação de paradoxos foi apontada por Amorim (2015), para quem não há uma combinação de causa e efeito entre acordos comerciais e desenvolvimento, mas, sim, o fato de que “o país precisaria, na verdade, reposicionar-se nos fluxos econômicos internacionais, alcançando patamares cada vez mais altos de valor agregado em suas exportações. Isso, no entanto, é uma construção, que se faz com planejamento e políticas industriais e de comércio exterior integradas”.

Por fim, aparentemente, no nível bilateral, parece ter havido uma redução das expectativas do empresariado brasileiro do agronegócio frente à negociação da União Europeia, concentrando os esforços em carnes e etanol. No plano multilateral, também ocorreu algo muito significativo em termos de estratégia da posição histórica do Brasil frente aos temas de agricultura e sua liderança no G20 agrícola. Informações preliminares mostram um possível enfraquecimento da coalizão em futuro próximo, dado o alinhamento do Brasil com a União Europeia na OMC. O abandono total ou parcial do tema da agricultura nas negociações comerciais, tanto em nível multilateral quanto em nível bilateral, teria a capacidade de alterar a variável independente mais relevante até este momento, isto é, os interesses agrícolas ofensivos e defensivos. Entretanto, à luz dos dados disponíveis os temas agrícolas são centrais para compreender os ALCs no âmbito do MERCOSUL e no mundo.

Considerações finais

Os acordos comerciais são parte de um complexo emaranhado de compromissos formais e informais do regime internacional do comércio, mas que, nos últimos anos, ganharam proeminência no debate público, notadamente no âmbito do MERCOSUL, escopo deste trabalho. Os ALCs são uma das pontes que conectam o mundo do debate econômico entre livre comércio e desenvolvimento, nas suas várias facetas conceituais, com o fato comercial operacional nas autoridades aduaneiras finais.

É possível concluir que não há como analisar os acordos comerciais apenas pelo viés teórico, como se não houvesse forças microeconômicas operando na base da Economia Política no nível das firmas, no nível nacional, no nível internacional e no nível global. Da mesma maneira não há como desassociar o mundo operacional do comércio dos postulados teóricos tanto das Relações Internacionais quanto da Economia, sob pena, como diria Keynes, de ver os “homens práticos” serem governados por teóricos mortos que não conhecem.

Da mesma maneira, é preciso reconhecer que há uma certa confusão narrativa dos diversos discursos, que oscilam entre a instrumentalização política e a ingenuidade político-econômica, passando por fetiches e profissões de fé desprovidas de empiria, a favor e contra o uso de ALCs como propulsores de uma inserção do MERCOSUL, em especial, do Brasil na economia internacional.

No viés a favor, desconsideram-se questões centrais da Economia Política Internacional, como a aversão sistêmica do tema agricultura em negociações comerciais de tipo ALC, por inúmeras razões, das mais sólidas do ponto de vista geopolítico até as mais perceptivas de matriz moral. O fato é que o MERCOSUL é refém de seu próprio sucesso produtivo no campo (armadilha agrícola), cujo aspecto negativo associado e não consequente do primeiro, a decalagem do setor primário em relação ao setor secundário, tornam-se juntas condicionantes suficientemente problemáticas nas negociações e tornam duvidosos os resultados econômicos líquidos dos ALCs, para o Brasil em especial.

Nessa espécie de crony capitalism (capitalismo de compadrio), que se tornou o tipo de capitalismo praticado no bloco, não só as forças nacionais se acostumaram a não se internacionalizar como tampouco as políticas de desenvolvimento condicionaram o apoio público a um desempenho exportador capaz de aumentar a competitividade em relação às demais economias. Do mesmo modo, como descreveu Milton Santos, com seu par binário de “centros de pensar” e “centros de fazer”, o Mercosul, na sua base produtiva mais sofisticada, é um “centro de fazer” das grandes companhias multinacionais, cujas decisões são tomadas nos “centros de pensar em Vevey e em Wolfsburg, tornando duvidosa a efetividade de uma inserção internacional por meio de acordos de livre comércio com os países desenvolvidos sem que haja um projeto de integração mais sofisticado com outros sócios em desenvolvimento que alterem as preferências finais do comércio do bloco no mundo.

Ainda há um déficit institucional do Mercosul e dos seus membros para criar de fato uma burocracia e um processo decisório mais robusto. As capacidades técnicas para negociar aumentaram sobremaneira desde a experiência da ALCA, mas ainda está bastante aquém das necessidades e possibilidades. Muito mais grave do que não ter negociadores fixos do bloco, é que não há um think tank regional com mandato dos Estados membros para analisar e propor estratégias baseadas em fatos e evidências, com ferramental analítico próprio a partir das fontes de dados existentes. Os países tentam buscar construir essas capacidades, mas o Mercosul como bloco ainda trabalha nesse campo por tentativa e erro, sendo o conhecimento acadêmico do bloco em relação à análise de ALCs ainda uma imagem impressionista.

Com o colapso das negociações da Rodada do Desenvolvimento em 2008, ficou ainda mais evidente a busca por uma estratégia de inserção internacional por meio do comércio a partir de uma lógica mais operacional e menos sistêmica. Aparentemente, a literatura acompanhou essa tendência de economia política dos países e blocos, tornando o discurso do desenvolvimento démodé e alçando as noções contemporâneas de livre comércio, como Cadeia Global de Valor, a uma posição de maior destaque.

Tendo em vista a literatura, os documentos primários, as entrevistas e as informações colhidas na imprensa, não há evidências claras de que o formato negociador em bloco estabelecido pela Decisão CMC 32/00 tenha impedido ou atrapalhado sobremaneira a agenda negociadora. Em que pese seja possível identificar pontos negativos do atual modelo, notadamente técnicos e operacionais para manter uma agenda negociadora mais complexa, não se encontrou uma cadeia causal relevante que mostrasse a interferência negativa da variável 32/00 no pequeno resultado dos acordos de comércio, aparentemente, influenciado de forma mais negativa pela aposta infrutífera em nível multilateral e no impasse estrutural de negociar acesso ao mercado de bens agrícolas em qualquer das modalidades de acordo.

Descartada a institucionalidade do MERCOSUL como variável determinante, como apontava a literatura de Araújo (2008), foi preciso um esforço adicional de pesquisa para avaliar a variável independente agricultura, que podia estar funcionando como uma armadilha negociadora do MERCOSUL.

Não seria possível, contudo, testar essa condicionalidade agrícola somente nos processos negociadores do MERCOSUL, porque agricultura é, como mostrado, um tema de interesse sistêmico. Nesse sentido, em que pese ser metodologicamente mais complexo, foi necessário testar a variável dentro do contexto de todos os ALCs em vigor em setembro de 2017 notificados à OMC.

Os resultados quantitativos demonstraram convergência com os argumentos trazidos na literatura e nas entrevistas. De fato, em graus distintos, dependendo do ator com que se lide, há uma inescapável influência do tema agrícola na taxa de sucesso de fechamento de acordos comerciais do tipo livre comércio. Essa relação é quanto mais agrícola, menor a propensão do fechamento de ALCs, ou melhor dizendo do ponto de vista estatístico, quanto menos interesses agrícolas envolvidos mais chances de fechamento de acordos. Isso se mostrou verdadeiro na amostra, mas já era um fato observado nas negociações do antigo GATT e da OMC.

No caso do MERCOSUL, em especial não se pode culpar o bloco pelo reduzido número de acordos. A armadilha agrícola existe e não será resolvida com menos agricultura na economia do bloco. Este trabalho não se propõe a advogar pelo abandono do setor agrícola, mas, sim, por um tratamento do tema da qualidade produtiva das exportações do bloco como central para uma agenda negociadora construtiva.

Os otimistas apostam em um incremento de competitividade pelo efeito disciplinador dos ALCs sobre a economia da região, o que parece desprovido de empiria histórica em se tratando de países periféricos de dimensão continental. Outros apostam em um choque de exposição microeconômica. Outros colocam suas fichas em um processo ordenado de políticas industriais em convergência com os tempos de desgravação.

Trabalhando o tema da janela de oportunidades e aproveitando a fala do entrevistado uruguaio, “agora há um consenso na região sobre as negociações”, é preciso ter em mente que negociações são processos de desejos mútuos complexos, de “casamentos” muitas vezes improváveis e condicionados a convergências históricas, como o vácuo da saída temporária dos EUA do tabuleiro.

As negociações extrarregionais do MERCOSUL precisam ser compreendidas à luz dos objetivos econômicos e das possibilidades, cuja composição é complexa. Um dos elementos são os interesses agrícolas, legítimos e difíceis de serem alcançados. Um outro é a abertura com parceiros distintos, resultando um efeito diferencial. Não é trivial compor esse quadro estratégico, somente possível com a redução das pretensões da agricultura nas negociações e a exposição à aposta do efeito disciplinador de uma abertura em uma economia de baixa produtividade.

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