El enfrentamiento en Eagle Pass
Iván Goldman
Resumen
La crisis institucional desatada en Eagle Pass, Texas, supone un punto álgido de las históricas tensiones entre los estados y el gobierno federal en los Estados Unidos de América. El enfrentamiento en torno a la cuestión migratoria, y a quien corresponde resolverla, llevó a una disputa sobre a quién le compete el control de las fronteras estadounidenses, si a la administración federal, o a los respectivos estados fronterizos. Este ensayo busca enmarcar la disputa en torno a la cuestión migratoria en Eagle Pass desde una visión constitucionalista e histórica, intentando identificar al enfrentamiento en Eagle Pass como consecuencia de la flexibilidad de la Constitución estadounidense y el sistema de federalismo dual que sostiene.
Palabras clave
Eagle Pass, estados, Constitución, federalismo, guardia nacional.
Abstract
The institutional crisis unleashed in Eagle Pass, Texas, is a high point of the historic tensions between the states and the federal government in the United States of America. The confrontation over the migration issue, and who is responsible for resolving it, led to a dispute about who controls the US borders, whether the federal administration or the respective border states This essay seeks to frame the dispute around the migration issue in Eagle Pass from a vision of constitutionalism and history, trying to identify the confrontation in Eagle Pass as a consequence of the flexibility of the US Constitution and the system of dual federalism it supports.
Keywords
Eagle Pass, states, Constitution, federalism, national guard.
Introducción
Una crisis institucional se desarrolló este año en los Estados Unidos, una tensión que, si bien no era nueva, encontró su episodio más fuerte en décadas al escribirse este ensayo en enero de 2024. Las tensiones en torno a la política migratoria entre los gobernadores pertenecientes al Partido Republicano –particularmente el gobernador Gregg Abbott de Texas– y el gobierno federal encabezado por el demócrata Joe Biden son un símbolo de las tensiones no solo entre republicanos y demócratas. Diferencias no solo profundizadas en el marco de la elección presidencial del 5 de noviembre de 2024, sino también como parte de una tensión que viene de los tiempos de la Independencia estadounidense: las competencias de los gobiernos federales y de los gobiernos estatales.
El conflicto inició en enero de 2024, luego de que la Guardia Nacional de Texas ocupara parcialmente la ciudad de Eagle Pass, fronteriza con México, como parte de la Operación Lone Star. Una operación llevada a cabo por el gobierno de Texas desde el año 2021 para luchar contra la inmigración ilegal, iniciada ante una percepción de debilidad de las políticas migratorias federales de la administración demócrata.
El enfrentamiento se dio entre los agentes federales y la Guardia Nacional, que –a pesar de su nombre– está bajo administración estatal. Los primeros intervinieron apoyados en la decisión de la Corte Suprema de Justicia sobre la remoción de un alambrado en la frontera con México y el apoyo del gobierno federal (Gomez, 2024). Esto supuso un punto álgido en esta larga historia de “tironeos” institucionales entre los estados y el gobierno federal estadounidense. Causando una situación que, si bien pareciera haber desescalado, ha llevado a una crispación incrementada entre los gobiernos estatales y las autoridades federales. Renovando también el debate sobre las atribuciones de las administraciones subnacionales frente al Estado federal, tanto en la opinión pública como en el debate teórico y legal.
Las tensiones entre los derechos de los estados y las atribuciones del gobierno federal históricamente han abarcado distintas áreas. Quizás una de las más resonantes haya sido respecto a la expansión de los derechos civiles y las resistencias de ciertas administraciones subnacionales a abandonar medidas segregacionistas. Ejemplo de esto son los sucesos ocurridos durante las presidencias de Dwight Eisenhower y John Fitzgerald Kennedy frente a los estados de Arkansas y Alabama, respectivamente, en torno a la educación. Estos ejemplos son ilustrativos de la totalidad de las áreas de tensión entre el gobierno federal y la administración estatal. Tensiones que, en muchos casos como los mencionados, se han resuelto en favor de la administración federal y en detrimento de las ambiciones de los gobiernos estatales.
Este ensayo buscará enmarcar la presente crisis entre estados y gobierno federal desde una perspectiva histórica y constitucional del federalismo estadounidense en su conjunto, intentando identificar sus prescripciones formales y sus dinámicas de funcionamiento informales a través de la historia y cómo reflejan el problema actual. Los enfrentamientos entre el gobierno federal y los estados no son nuevos.
Para esto, primeramente se hará un breve resumen de la crisis en el paso fronterizo de Eagle Point. Luego, se desarrollarán los aspectos formales e informales del federalismo a través del análisis de los documentos oficiales y el trabajo académico sobre la cuestión. Y, finalmente, se realizará una conclusión donde sucintamente se vinculen ambos puntos para poder ver la reciente crisis en una perspectiva de análisis más enriquecedora.
Enfrentamiento en Eagle Point
El 11 de enero de 2024, la Guardia Nacional de Texas ocupó el área de Shelby Park, ubicada en la ciudad de Eagle Pass, fronteriza con México. La ocupación se dio como parte de la Operación Lone Star, llevada a cabo por el gobierno de Texas desde el año 2021 con la intención de prevenir la inmigración ilegal, el tráfico de personas, el contrabando y el narcotráfico en la frontera entre México y Texas (Gomez, 2024).
Eagle Pass se había transformado en un punto caliente de la crisis migratoria entre México y Estados Unidos debido a su posición geográfica. Alegando una supuesta inacción por parte del gobierno federal, el gobernador texano Gregg Abbott dio la orden a la Guardia Nacional de Texas de impedir a los agentes federales patrullar el área y tomar control de la zona. Convocando a la crisis fronteriza entre Estados Unidos y México como justificativo, y resaltando que era potestad de los estados custodiar sus fronteras (Gomez, 2024).
El gobierno federal, en disenso con esta medida y arrogándose la tarea de la custodia de las fronteras como su derecho constitucional –y no el de los estados–, llamó a las autoridades estatales a deponer su postura y ceder de nuevo el control de la frontera con México a las fuerzas de seguridad federales (Giartelli, 2024). En coincidencia con esta postura, la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos decidió el 22 de enero de 2024 permitir a las autoridades federales remover un tipo específico de alambrado usado por la Guardia Nacional de Texas en Shelby Park para fortificar la frontera con México. Aunque, cabe aclarar, no se pronunció sobre la cuestión de fondo de a quién correspondía el control de la frontera internacional (Gomez, 2024). El gobernador Abbott sostuvo su postura declarando que no permitiría el acceso al predio a las fuerzas federales citando, una vez más, su supuesto derecho a defender la seguridad de su estado (Gomez, 2024).
De esta forma, fuerzas federales y fuerzas estatales se enzarzaron en un enfrentamiento –que no llegó al punto de la coerción– en Eagle Pass. Un enfrentamiento en que tanto la postura del gobierno de Texas como la del gobierno federal sumaron adhesiones.
Por un lado, 25 gobernadores pertenecientes al Partido Republicano –al que pertenece Abbot– publicaron un comunicado en apoyo de la postura de Texas (Republican Governors Association, 2024). Además, varios de los estados a los que pertenecen estos gobernadores prometieron apoyar a la Guardia Nacional de Texas. Incluso llegando al punto de prometer enviar a sus respectivas Guardias Nacionales en apoyo de las fuerzas de seguridad de Texas.
Figura 1. Estados y partidos y sus posturas con relación al conflicto en Texas
Estados gobernados por republicanos que firmaron su apoyo a Texas (rojo); estados gobernados por republicanos que no firmaron su apoyo a Texas (verde); estados gobernados por demócratas que no firmaron su apoyo a Texas (azul). Fuente: Crowley & Gore, 2024.[1]
Otras figuras del Partido Republicano apoyaron esta postura también, como es el caso del speaker de la Cámara de Representantes de los Estados Unidos de América, Mike Johnson (Beitsch, 2024).
Por otro lado, muchos juristas y figuras cercanas al Partido Demócrata pidieron al gobierno federal que tomase posesión de la Guardia Nacional de Texas al encontrarse en violación de sus prerrogativas constitucionales (Bickerton, 2024). El presidente Joe Biden, por su parte, sostuvo que él estaba dispuesto a cerrar la frontera con México utilizando a las fuerzas federales siempre y cuando se aprobase el proyecto al respecto que impulsaba en el ámbito del Congreso de los Estados Unidos. Un proyecto que buscaba endurecer la política fronteriza estadounidense en su frontera sur, dificultando la inmigración desde México considerablemente (Reuters, 2024).
De haber ocurrido la toma de control de la Guardia Nacional de un Estado por el gobierno federal, esta no hubiese sido la primera vez. Por citar dos ejemplos especialmente famosos, tanto el presidente republicano Dwight Eisenhower en 1957 –a través de la Orden Ejecutiva 10730 (United States Government, 1957)–, como el presidente demócrata John F. Kennedy en 1963 –a través de la Orden Ejecutiva 11.111 (United States Government, 1963)– tuvieron que tomar control de las Guardias Nacionales de Arkansas y Alabama, respectivamente. Lo hicieron para impedir intentos por parte de esos estados de mantener la segregación racial en el sector educativo, pretendiendo impedir a la población afroamericana acceder a las mismas instituciones educativas que la población blanca. A pesar de que la Corte Suprema de los Estados Unidos había declarado la segregación racial educativa inconstitucional en su fallo sobre el caso Brown v. Board of Education of Topeka (Supreme Court of the United States, 1954).
Como se observa, las tensiones entre estado y gobierno federal sobre a quién corresponde determinar sobre ciertos derechos y el uso de las fuerzas de seguridad no son nuevas. Y el enfrentamiento en Eagle Pass desató una crisis institucional y constitucional de esta índole en los Estados Unidos de América nuevamente. La disputa sobre la prerrogativa de a quién corresponde custodiar las fronteras (si a los estados o al gobierno federal) y a quién deben responder las fuerzas de seguridad como la Guardia Nacional se encuentra aún sin resolución definitiva. Un panorama que se avizora aún más complicado al haberse tornado el tema en un enfrentamiento entre demócratas y republicanos.
En el próximo apartado, marcaremos cómo esta crisis, si bien coyuntural, tuvo su base y condición de posibilidad en la Constitución estadounidense y su ambigüedad a la hora de definir al sistema federal que organiza al gobierno de este país. Es decir, tiene una causa formal mucho más profunda. Una causa que en el pasado ha llegado a picos de tensión entre estados y gobierno federal. Como parte de un orden constitucional que, además, está fuertemente apoyado en las condiciones históricas en las que se fue desarrollando.
Federalismo y Constitución
Los orígenes de la Constitución de los Estados Unidos de América se remontan hacia la guerra revolucionaria de independencia, donde las fuerzas lideradas por George Washington –quien luego sería presidente del nuevo país en dos ocasiones– romperían con la metrópoli colonial británica que los dominaba.
Los “padres fundadores” de los Estados Unidos de América, quienes venían de las 13 colonias que originalmente se rebelaron contra el Reino Unido, eran conscientes de que, como el famoso aforismo reza, “la unión hace a la fuerza”. Por esto, buscaron crear un sistema institucional consciente de la necesidad de una unión permanente entre los territorios constituyentes para abocarse a ciertos objetivos federales. Principalmente, garantizar la seguridad y la defensa común (Sonnicksen, 2022, p. 8). Curiosamente, estos son los puntos que se pusieron en disputa en el caso Eagle Pass.
Esta unión –que tenía una fuerte influencia del derecho natural, el liberalismo lockeano (Southern Methodist University, s.f.) y la confederación estadounidense como antecedentes ideológicos e históricos inmediatamente previos a la redacción de la Constitución– se constituiría originalmente como una alianza de estados (las excolonias y los territorios que se incorporarían a futuro). Con un gobierno central limitado abocado solo a algunas tareas limitadas. Es importante considerar estos antecedentes ideológicos ya que la redacción de un texto constitucional excede a una disputa técnica, implica también la puesta en valor o el abandono de ciertos preceptos filosóficos y morales (Sonnicksen, 2022, p. 71).
En este sentido, la entonces flamante Constitución de los Estados Unidos de América tuvo desde sus inicios una dualidad entre los poderes de los estados y aquellos que esos mismos estados delegan al gobierno federal. Una tendencia que continuaría en las sucesivas enmiendas al texto constitucional norteamericano.
Merece aclaración que, si bien instancias como el colegio electoral y las lógicas de funcionamiento del congreso bicameral estadounidense son sumamente importantes para el análisis del federalismo, no nos detendremos en ellas dado que no son tan significativas a la hora de analizar casos como el de Eagle Pass[2].
En este sentido, cobran especial interés los Artículos 4, 5, 6 y 7 de la Constitución norteamericana. Estos resaltan los principales derechos de los estados y sus ciudadanos. Entre otros, aquí se encuentran enumerados los derechos de los estados respecto a las cargas penales; la garantía del gobierno federal de mantener la forma republicana de gobierno en los estados y protegerlos de cualquier invasión –punto importante que tener en cuenta con los argumentos mencionados en el caso de Eagle Pass–; la federalización de las deudas estatales previas a la sanción de la Constitución; y el proceso de ratificación de la Constitución y sus futuras enmiendas, entre otros (Constitutional Convention of the United States of America, 1992).
De la misma forma, la Décima y Décimo Primera Enmiendas a la Constitución estadounidense refuerzan la misma línea. La Décima Enmienda de 1791 sostiene que todos los poderes no delegados al gobierno federal por la Constitución, ni prohibidos por ella a los Estados, están reservados a los estados y al pueblo. Es decir, los estados retienen su soberanía última. Un aspecto esencial del federalismo estadounidense (Constitutional Convention of the United States of America, 1992). Por su parte, la Décimo Primera Enmienda de 1795 declara que el Poder Judicial federal no deberá expresarse en demandas iniciadas por ciudadanos de un estado contra otro estado, o por ciudadanos de un estado extranjero contra los respectivos estados (Constitutional Convention of the United States of America, 1992).
Este esqueleto normativo termina definiendo formalmente –aunque sin mencionarlo explícitamente (Sonnicksen, 2022, p. 105)– al modelo de “federalismo dual” estadounidense. Donde las competencias de los estados y el gobierno federal están marcadamente diferenciadas. Los estados, por ejemplo, tienen entre sus atribuciones el uso de la Guardia Nacional (United States Government Manual, 2021), tan importante para el caso de Eagle Pass.
Esta división en dos niveles, sumada a la heterogeneidad de los Estados Unidos en aspectos territoriales, económicos y poblacionales, hace sumamente complicadas las tareas de la rendición de cuentas, el acceso al poder y la convivencia de intereses distintos que muchas veces son incompatibles. Las legitimidades superpuestas dadas por el texto constitucional federal y un sistema democrático donde hay funcionarios electos por el pueblo a distintos niveles del gobierno –desde municipios hasta la presidencia pasando por consejeros escolares (Sonnicksen, 2022, p. 6)– pueden dar lugar a crisis institucionales donde estos distintos actores se disputen las competencias que les corresponde ejecutar debido a sus legitimidades populares superpuestas. Generalmente, amparándose en la ambigüedad del texto constitucional en algunas materias, dando lugar a la interpretación y el disenso sobre el sentido de un mismo texto, pero a la vez otorgando cierta flexibilidad al sistema federal estadounidense. Posibilitando diferentes acciones para distintas situaciones, dentro de ciertos límites formales. Es entonces el texto constitucional más una idea regulativa que una normativa formal que se siga en su sentido literal en todas las ocasiones (Sonnicksen, 2022, p. 14). Orienta más la acción en general de lo que la prescribe en particular.
El federalismo estadounidense reposa necesariamente sobre el concepto de “división de poderes” y el sistema de checks and balances que esto predispone. Equilibrando las atribuciones del estado con las del gobierno federal (Sonnicksen, 2022, p. 169).
En algunos casos, estas divisiones dieron lugar a cooperación entre estados y gobierno federal, pero la tendencia actual pareciera ser hacia una división fuertemente polarizada, con difusión y desacople del poder entre estados y gobierno federal (Sonnicksen, 2022). Aunque, de forma interesante, mucho de este cambio de tendencia se dio sin que se altere el texto constitucional (Sonnicksen, 2022, p. 1). Ocurrió a través de las interpretaciones y el funcionamiento de la Constitución en el plano de lo real, en vez del formal planteado en la Constitución de los Estados Unidos de América.
También debemos considerar que el presidente de los Estados Unidos de América, si bien comandante en jefe del ejército más poderoso del planeta y uno de los líderes de mayor influencia internacional, no es la única figura institucional de los Estados Unidos, según el texto constitucional. La separación de poderes es un aspecto central de la Constitución norteamericana, y muchos de los poderes más relevantes recaen en el Congreso de los Estados Unidos. Entidad indivisiblemente ligada a los distintos estados y sus realidades locales a través de su sistema bicameral (Sonnicksen, 2022, p. 142). Equilibrando también de esta forma la tensión estados/gobierno federal –hasta un punto–, a través de una negociación constante entre ambos niveles de gobierno sobre qué competencias corresponden a cada uno, y qué costos y contraprestaciones conlleva estar a cargo de dichas acciones (Sonnicksen, 2022, p. 171).
En el plano de lo funcional, las ambigüedades del texto constitucional que mencionábamos previamente llevan a que la acción pueda tomar distintos sentidos y pueda ser disputada en tantos otros. Esto da lugar a una difusión del poder, pero a la vez garantiza la flexibilidad necesaria para su ejercicio en la mayoría de los casos (Sonnicksen, 2022, pp. 4-5). Aunque también puede dar lugar a crisis institucionales como la de Eagle Pass. De hecho, la tendencia pareciera ser a una marcada tensión entre estados y gobierno federal (Sonnicksen, 2022, p. 13), poniendo en boga la funcionalidad de esta “flexibilidad constitucional”. La tendencia actual pareciera ser hacia una mayor autonomía de los estados –quizás más cercana a las ideas originales de la Constitución de los Estados Unidos de América–, donde el gobierno federal tenga un menor campo de acción sobre la vida en los estados que constituyen la unión.
A pesar de estas diferencias, en su desarrollo histórico, la Constitución estadounidense ha logrado crear un cierto consenso mínimo respecto al modelo de gobierno deseado para los Estados Unidos de América. Principalmente, un Estado federal, con un gobierno central limitado, respeto a la propiedad privada y la defensa de las libertades individuales frente al gobierno federal –entendido como un mal necesario– y la “tiranía de las mayorías” (Sonnicksen, 2022, pp. 207-208).
En este consenso mínimo, también se encuentra uno de los aspectos más inmutables de la Constitución de los Estados Unidos de América: su dificultad para enmendarla.
Se precisa una mayoría especial de estados y sus legislaturas estatales para que una enmienda sea ratificada e incorporada al texto institucional. Esto también tiene que ver con el porqué de las ambigüedades en el texto constitucional. El espacio a la interpretación posibilita cambios y distintos cursos de acción sin necesidad de pasar por el tedioso proceso de enmienda constitucional. Dando lugar a la interpretación, pero a la vez limitando los posibles cursos de acción a una serie determinada de resultados posibles (Sonnicksen, 2022, p. 110).
Incluso aquellas enmiendas que sí fueron adoptadas no han quitado poderes o atribuciones formalmente a los estados –a pesar de haberlo hecho en el plano de lo real–, sino que transfirieron el campo de decisión a la legislación dictada por el Congreso de los Estados Unidos de América (Sonnicksen, 2022, p. 109).
Entonces, teniendo en cuenta todo lo recién mencionado sobre el texto constitucional estadounidense y su particular sistema de federalismo dual, volvamos, ahora con este conocimiento en mente, a analizar qué puntos de lo aquí escrito cabe aplicar a un análisis del reciente enfrentamiento estado/gobierno federal en Eagle Pass.
Eagle Pass y la Constitución
La crisis en Eagle Pass es otro capítulo de esta tensión entre estados (Texas en este caso) y el gobierno federal en la historia estadounidense.
Texas, a través de su gobernador, invocó su poder constitucional de utilizar la Guardia Nacional para la custodia de su estado ante lo que él considera una amenaza. Esto es, luego de sentirse no amparado por las autoridades federales. Es un claro gesto de lo que mencionábamos en el apartado anterior, los estados retienen sus derechos y solo delegan en el gobierno federal aciertas atribuciones –pero no renuncian a ellas–. Según esta lectura, al supuestamente fallar el gobierno federal en cumplir con una de las atribuciones –garantizar la defensa y la seguridad común–, el estado reclamó de nuevo para sí ese derecho dada su condición de legitimidad originaria ante el gobierno federal.
Por otra parte, el gobierno federal sostuvo que, justamente, era atribución suya custodiar las fronteras nacionales. Y que para esto, de ser necesario, tiene la potestad de federalizar la Guardia Nacional si esta no actúa de forma acorde a los preceptos marcados por el gobierno federal para lograr cumplir con aquellas atribuciones que el gobierno estatal le delegó. En este caso, la administración de Biden alegó que es el Congreso de los Estados Unidos –que constitucionalmente pareciera ser el actor principal del gobierno federal, como mencionamos previamente– el cual no le otorgó los recursos necesarios para abordar la cuestión migratoria con las fuerzas federales. Entonces, se debía a eso que no pudiesen cumplir con la atribución que los estados han delegado al gobierno federal.
Esta declaración, al igual que las acciones del gobernador de Texas, irremediablemente recaen también en la división partidaria entre demócratas y republicanos en el contexto de un año electoral. Aunque están posibilitadas debido a la ambigüedad del texto constitucional respecto a ciertas cuestiones.
Ambigüedad que permite la existencia del característico federalismo dual estadounidense y que se apoya en una tradición histórica –y que a la vez permite cambios sin necesidad de enmendar la Constitución–, pero a la vez da lugar a la interpretación y el disenso entre estados y gobierno federal.
Probablemente el gobierno de Texas tuviese en mente la Décima Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos de América al sostener que está en los estados y en el pueblo retener el poder de decisión sobre aquellos derechos que no están expresamente delegados al gobierno federal. Es decir, se reservan la soberanía última en cuanto a los derechos constitucionales.
Pero, a su vez, la defensa de las fronteras es una atribución correspondiente al gobierno federal de acuerdo al texto constitucional. Entonces, ante una crisis migratoria, podría decirse que son los estados los que (a través del Congreso de los Estados Unidos) deberían dotar de los recursos necesarios a las autoridades federales.
Ambas posturas, sin intentar adoptar una determinación desde el punto de vista estrictamente legal –a pesar de las limitaciones a litigios de este tipo introducidos en la Décimo Primera Enmienda–, podrían ser defendidas utilizando el mismo texto constitucional. Esto es lo que posibilita la existencia del federalismo estadounidense, y lo que permite también la existencia de un orden institucional democrático. Si seguimos a Rinsesi (2011, p. 91), es justamente en esta polisemia de una misma palabra donde se encuentra la condición de posibilidad de la democracia. En debatir el sentido de estas palabras en la construcción de un marco legal y en su calidad de idea fuerza más que de una normativa que ser seguida de forma meramente textual al tratarse de la Constitución de los Estados Unidos de América.
Entonces, volviendo al caso de Eagle Pass, vemos que la Constitución de los Estados Unidos de América posibilitó ambos accionares, siendo un capítulo más de una larga historia de conflictos entre estados y gobierno federal en torno a la carta magna estadounidense. Una ambigüedad que ha permitido la flexibilidad necesaria para el correcto funcionamiento del gobierno estatal y federal de los Estados Unidos de América. Pero una ambigüedad que a su vez da lugar a conflictos entre ambos actores de la vida republicana estadounidense, que se entretejen además en un esquema de legitimidades populares superpuestas.
Conclusión
El enfrentamiento de Eagle Pass es de seguro uno de los puntos más álgidos del pasado reciente del conflicto histórico estado/gobierno federal. Si bien no escaló a una “segunda guerra civil” como algunas personas advirtieron (Cercone & Ramirez Uribe, 2024), es cierto que constituyó un conflicto de suma gravedad institucional agudizado por la división bipartidista dominante en el país norteamericano.
Al momento de escribir este texto, el enfrentamiento en Eagle Pass parece haber entrado en pausa. Probablemente dependerá de las autoridades en disputa, del Congreso de los Estados Unidos y del sistema judicial definir cómo y cuándo se pondrá fin a este conflicto de forma definitiva. Un conflicto permitido por una Constitución limitada y ambigua en algunos puntos, que, si bien garantiza flexibilidad y derechos fundamentales para los ciudadanos y los estados que integran la unión, también da lugar a interpretaciones enfrentadas que permiten álgidas situaciones como las vividas en la frontera entre el estado de Texas y México.
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