Lucas Satoru Miyasiro

Resumen

El siguiente ensayo busca, a través de un pequeño racconto histórico y una descripción general del sector alimentario global luego del conflicto en Ucrania, argumentar por qué es recomendable para los Estados Unidos de América llevar a cabo una política comercial agrícola más amigable para con la Argentina en particular y el Cono Sur en general, en vistas de una posible agudización de la disputa hegemónica con China y fenómenos climáticos adversos que pongan en riesgo su propia seguridad alimentaria.

Palabras clave

Seguridad alimentaria, Estados Unidos, Argentina, doctrina, proteccionismo.

Abstract

The following essay seeks, through a brief historical review and a general description of the global food sector after the conflict in Ukraine, to argue why it would be advisable for the United States of America to carry out a more friendly agricultural trade policy towards Argentina in particular, and the Southern Cone in general, in view of a possible exacerbation of the hegemonic dispute with China and potential adverse climatic phenomena that could jeopardize its own food security.

Keywords

Food security, United States, Argentina, doctrine, protectionism.

Recorrido histórico

El orden internacional establecido luego de la Segunda Guerra Mundial introdujo la cuestión de las hambrunas como un tema en la agenda global, al punto de declarar la alimentación como un derecho humano. Prueba a nivel sistémico de ello es la creación de la Food and Agriculture Organization (FAO), dentro del seno de las Naciones Unidas, cuyo objetivo es la erradicación del hambre en todo el globo. Prueba a nivel académico de ello (conocida para los estudiosos de las relaciones internacionales) es la inclusión por parte del académico Hans Morgenthau en su libro Politics Among Nations del año 1948 de los recursos naturales (alimentarios en mayor medida) como un elemento de poder nacional. Previo a la victoria aliada, tanto el hambre crónica como las hambrunas se consideraban como problemas internos de segundo grado en los gobiernos locales, siendo la Gran Hambruna irlandesa quizá el ejemplo más vívido de ello (Borrell, 2020).

Ahora bien, tal como nos cuenta el autor Juan José Borrell, estas acciones pueden tener como justificación la competencia entre el bloque occidental y el socialista durante la Guerra Fría y la doctrina de la Contención del presidente Truman: “… el desarrollo internacional es una parte esencial de la doctrina de la Contención, lo que incluye en términos generales la ayuda para el desarrollo humano, la ayuda alimentaria, y la expansión de la matriz productiva agroindustrial” (Borrell, 2020: 24). Es justamente por esa razón por la que “contribuir a resolver la pobreza y las hambrunas en el Tercer Mundo se vuelve un tema estratégico para la seguridad de EE. UU.” (Borrell, 2020: 24). Recomiendo tener en cuenta esta reflexión, ya que será retomada más adelante en el trabajo.

Luego de la caída de la Unión Soviética y la hegemonía liberal estadounidense, se inició una competencia por la expansión del mercado global hacia los del otrora llamado “tercer mundo”, antes restringidos por la dinámica de la Guerra Fría. En el sector agropecuario, debido a su importancia como herramienta de poder, y a partir del boom de las commodities durante la primera década del siglo xxi, se observa una emergencia de economías competitivas con fuerte presencia en el rubro, a través tanto de empresas como de productos que aumentan su participación e importancia en el mercado mundial de alimentos. Algunos ejemplos de ello son el del Brasil y la soja, Rusia y los fertilizantes o China con ChemChina, empresa dedicada a la producción de agroquímicos.

Actualidad

Cuando Vladimir Putin dio la orden de invadir Ucrania el 24 de febrero del 2022, se inició un espiral inflacionario en el precio de los alimentos debido tanto a la reducción de las exportaciones rusas y ucranianas de trigo (19 % y 9 % respectivamente en el 2020), como a las sanciones económicas que recayeron sobre la economía rusa, restringiendo el acceso mundial a sus fertilizantes. La consecuencia más alarmante ha sido el aumento en la cantidad de personas que sufren inseguridad alimentaria, que ascendió a 345 millones para el 2022, siendo las regiones más afectadas África (Chad o Sudán del Sur) y Oriente Medio (Yemen o Siria, situación aún más grave por la existencia de conflictos bélicos latentes), debido a su gran dependencia en las importaciones tanto rusas como ucranianas, abriéndose así la puerta de una potencial crisis alimentaria global por la interrupción en las cadenas de suministro globales.

Para ilustrar de manera más gráfica la situación alimentaria mundial actual, se muestra a continuación en el gráfico 1 un mapeo tomado del Global Hunger Index 2022, “un instrumento para medir y rastrear exhaustivamente el hambre a nivel mundial […] el GHI determina el hambre en una escala de 100 puntos” (Von Grebmer, 2022: 8).

Figura 1. Global Hunger Index 2022

Fuente: Von Grebmer, K. (2023). Global Hunger Index. La transformación de los sistemas alimentarios y su gobernanza local.

Precisiones teóricas

A continuación, se definen ciertos conceptos claves para el entendimiento del ensayo.

En primer lugar, se considera como “seguridad alimentaria” “la situación en la que todas las personas tienen, en todo momento, acceso físico, social y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos” (Borrell, 2020: 24). A la vez, como nos dice la autora Patricia Aguirre, la seguridad alimentaria posee dos niveles de análisis. “La seguridad alimentaria propiamente dicha, de nivel macro, de las poblaciones y grupos que habitan naciones o regiones y la seguridad alimentaria de los hogares, en el nivel microsocial” (Aguirre, 2004: 2). Respecto a estos niveles, consideraremos al macro.

Por otra parte, definimos “inseguridad alimentaria” como una “situación que existe cuando las personas carecen de acceso seguro a cantidades suficiente de alimentos seguros y nutritivos para un crecimiento y desarrollo normales y una vida activa y saludable” (Ocón, 2020: 94-95).

Finalmente, es importante remarcar que, hasta la década de los ochenta, se consideraba que la mayor causa del hambre crónica era la reducción de oferta alimentaria, y no el aumento poblacional experimentado desde la Revolución Industrial. Esta hipótesis fue denominada en inglés como food availability decline (FAD) y fue el paradigma dominante hasta la propuesta del conocido economista indio Amartya Sen. El académico argumentó que el problema respecto del hambre no era la falta de producción, sino la imposibilidad para acceder a ella por parte de la población, siendo este el paradigma dominante hasta la actualidad a la hora de estudiar estos fenómenos (Ocón, 2020).

Bases para comprender el sector alimentario global

Es pertinente también otorgarle al lector una imagen actual de las implicancias geopolíticas que rodean a lo agroalimentario. 

Como primera observación, podemos identificar a tres actores claves a nivel global, que son los Estados Unidos de América, la Unión Europea y la República Popular China, que acumulan algo más del 50 % del comercio internacional del rubro (Valles Galmés, 2020). EE. UU. y la UE son los mayores tanto importadores como exportadores de alimentos, a la vez que China es un gran importador, que cuenta con amplio potencial exportador también.

En segundo término, podemos observar también que la mayoría de los países que son importadores netos de alimentos forman parte de una región con tensiones crecientes (la República de Corea y el Japón, primordialmente), lo que hace que su seguridad alimentaria sea un objetivo estratégico y por ende primordial para la supervivencia del Estado.

También, se estima que, a causa del crecimiento poblacional en los próximos años (se prevé llegar a 9,7 mil millones de habitantes en el 2050), se deberán suceder transformaciones que dupliquen la producción alimentaria (Valles Galmés, 2020) y que permitan a la vez, siguiendo al paradigma FAD de Sen, expandir el acceso a su oferta para erradicar el hambre. Como agravantes observamos que el estancamiento global en la baja del hambre demuestra la imposibilidad de erradicarla siquiera con vistas al año 2050. A su vez, debemos considerar el factor ambiental, ya que no es posible una segunda revolución verde (al menos no entendida como en su faceta inicial, basada en la utilización de agroquímicos y pesticidas altamente contaminantes), debido a los daños ecológicos que derivaron del boom productivo agrícola entre la década de los sesenta y los ochenta.

Observando el escenario del sistema internacional, podemos identificar dos ámbitos en los que se suceden eventos de importancia para el sector agroalimentario global:

1. Los posicionamientos específicos en el relacionamiento entre dos países puntuales, dinámica en la cual suelen imponerse las condiciones del Estado con mayor capacidad económica.
2. Las manifestaciones en organismos multilaterales sobre el comercio, con el foco sobre la World Trade Organization (WTO) y los acuerdos regionales de libre comercio. Esto es importante ya que es un instrumento para garantizar un acceso estable y continuo a mercados que aseguren la seguridad alimentaria propia.

Por último, ya expuestos los cambios que generó a nivel comercial la guerra en Ucrania, ahora se expondrán algunos de los cambios geopolíticos que causó (o se pensaba que iba a causar) el conflicto en nuestro sector de análisis. Para ello, utilizaremos las declaraciones de Christine Lagarde, la presidenta del Banco Central Europeo, durante una exposición en el Peterson Institute for International Economics (PIIE) el 22 de abril de 2022, casi dos meses después del inicio de las hostilidades (Piñeiro y Piñeiro, 2022).

El primero es la necesidad por parte de Occidente (Europa primordialmente, pero Japón también) de buscar nuevos mercados en el sector energético y alimenticio. Al principio, una prueba de ello pareció ser el “descajonamiento” de las negociaciones por el acuerdo Mercosur-UE, pausado desde hace unos años por la resistencia de los sectores agropecuarios del Viejo Continente. Sin embargo, los intercambios han vuelto a enfriarse. Aunque el retorno a Planalto del presidente Lula y sus “coqueteos” iniciales con el presidente Macron parecían buenas señales, la negociación se encuentra truncada por los objetivos ambientales que se exigen del lado europeo, la oposición de ciertos sectores industriales de nuestra región y el rechazo del mandatario francés a abrirle la puerta a un potencial nuevo frente de batalla interno en París, luego de las revueltas por la violencia policial, la reforma pensionaria en el país europeo y las recientes elecciones legislativas. 

Luego, se propuso el concepto del friendshoring, definido como “la construcción de cadenas de valor y de lazos comerciales con países con los cuales se tiene afinidades políticas y culturales” (Piñeiro y Piñeiro, 2022: 12). Sin embargo, y al igual que con el acuerdo Mercosur-UE, las visitas del canciller alemán Scholz a Qatar, o el reencuentro del presidente Biden con el príncipe heredero saudí Mohammed bin Salman, luego de llamarlo un “paria”, terminaron de desterrar la esperanza de mayores ventajas a países democráticos y demostraron un comportamiento más cercano a una realpolitik clásica.

Aproximación al sector agro en los Estados Unidos de América

Para comprender las dinámicas actuales del sector agropecuario estadounidense, debemos retrotraernos a los efectos y las medidas tomadas por el gobierno federal a partir de la crisis financiera del año 1929.

Con el objetivo de reactivar la economía, el presidente Franklin Roosevelt implementó el famoso New Deal, dentro del cual se encontraban varias medidas para “resucitar” al sector agrícola, que sufrió una caída del 50 % en los precios entre 1929 y 1932. Algunas de ellas fueron la Agricultural Adjustment Act, que brindó al sector agrícola mecanismos para sostener precios o controlar la sobreoferta; la Farm Credit Act, que otorgó créditos para maquinarias y compra de terrenos, o el Tennessee Valley Authority, encargado de redireccionar el río para contrarrestar la erosión de los suelos cercanos. Este paquete de medidas fue el inicio de un gran apoyo gubernamental al sector, vigente hasta el día de hoy.

Este support al agro se encarna actualmente en la Farm Bill, ley que es renovada aproximadamente cada cinco años por el Congreso con el objetivo de aggioornarla frente a los nuevos desafíos que enfrenta el sector. La última actualización se dio en 2018, y destina 867 mil millones de dólares en los próximos diez años, para asegurar acceso a créditos, la conservación agrícola, entre otros. Cabe destacar que, en el mismo año, y como represalia a la competencia arancelaria con China, el gobierno añadió la módica suma de 12 mil millones de dólares como ayuda extra.

Respecto a la influencia del sector, representa aproximadamente el 4,5 % del PBI estadounidense; y los estados más importantes son California, Iowa, Texas, Nebraska y Minnesota, que producen el 38 % del total dentro del sector. Además, exporta unos 140 mil millones de dólares, que significan el 20 % de las exportaciones locales; y el 35 % del comercio mundial agroalimentario, siendo estos algunos datos que pueden ayudarnos a explicar y esclarecer el porqué del proteccionismo y los apoyos al sector (Albertoni y Martínez, 2020).

Aproximación general al sector agro en la República Argentina

En la Argentina, el sector agro es la rueda maestra de la economía. De este sector (y las divisas que generan sus exportaciones), dependen ciclos económicos, victorias o derrotas en elecciones presidenciales, lineamientos de política exterior, etc. 

Prueba de ello es el informe técnico publicado por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), correspondiente al mes de junio de 2024 (INDEC, 2024, pp. 4-6). En él podemos observar que este sector, sumando los productos primarios y las manufacturas de origen agropecuario, representan 4.329 millones de dólares de exportaciones, es decir; el 43,2 % de las exportaciones argentinas. Con respecto a los principales destinos exportadores, se encuentran Brasil, China y la India. 

Argentina, 2023

Sin embargo, no podemos omitir que el año 2023 ha sido particular para el sector agro en nuestro país. A diferencia de la situación en los Estados Unidos, Argentina no tiene una política activa de apoyo al campo, lo que se traduce en una infraestructura insuficiente y una gran dependencia en los fenómenos climáticos y avances tecnológicos para llevar a cabo cosechas exitosas, un cóctel que, como se demostró a lo largo del año 2023, es altamente peligroso.

Durante la temporada anterior, se registró una de las peores sequías en la historia nacional. Según el Informe Especial Mensual sobre Cultivos del mes de enero y otras estimaciones realizadas por la Bolsa de Comercio de Rosario, la cosecha anual tuvo que llevarse a cabo en las condiciones más secas de los últimos 60 años, y se cosechó un 45 % menos de soja prevista y se perdieron hasta 15.000 millones de dólares en exportaciones. Sumado a esto, se registró un déficit de lluvias de acuerdo con el Servicio Meteorológico Nacional. 

Como se dijo anteriormente, esto tuvo consecuencias catastróficas para la macroeconomía nacional, en un año más conflictivo de lo habitual debido a las elecciones presidenciales de fin de año. Para contrastarlo, podemos observar el caso brasilero, que pudo convertirse en el mayor exportador de soja a nivel global (aunque bajo un contexto de mayores precipitaciones), y posee menos dependencia de las condiciones climáticas, debido a su mayor desarrollo tecnológico-científico.

La sequía sufrida en el 2023 fue generada por el fenómeno conocido como “El Niño-Oscilación Sur (ENOS)”. Cabe aclarar que las precipitaciones en la región pampeana de nuestro país poseen una “intervariabilidad anual” causada en parte por el fenómeno ENOS (El Niño-Oscilación Sur), el cual es “un patrón climático recurrente que implica cambios en la temperatura de las aguas en la parte central y oriental del Pacífico tropical […] afectando directamente a la distribución de las precipitaciones” (Jozami, Costanzo y Coronel, 2015: 85-87). Si bien el fenómeno se centra en las aguas del Pacífico, “puede tener una fuerte influencia sobre el clima en otras partes del mundo” (Jozami, Costanzo y Coronel, 2015: 85-87). Entonces, se puede afirmar que la falta de precipitaciones se debió, entre otras variables, a que la Argentina se encontró en el período La Niña del ENOS, lo que implica una disminución de las precipitaciones en la región pampeana (INTA, 2013), que es clave en la producción agropecuaria en nuestro país (Jozami, Costanzo y Coronel, 2015).

Afortunadamente, el escenario no se repitió durante este año. El día 3 de septiembre de 2023, el Servicio Meteorológico Nacional declaró oficialmente la llegada de El Niño (Ámbito, 2023). Por deducción, podemos interpretar, sin ser expertos en climatología, que este fenómeno es lo contrario a La Niña, lo que implicó una mayor cantidad de precipitaciones en la región pampeana, y menores temperaturas, lo cual favoreció así las cosechas del año corriente. 

Sin embargo, cabe aclarar que, sin una política activa y transversal a los cambios políticos para apoyar al sector (por qué no, inspirándose en la misma Farm Bill estadounidense) frente a potenciales inundaciones, el efecto sobre las exportaciones puede ser igual o más desastroso aún.

Parece interesante analizar que, si el ENOS es un fenómeno con características contrarias según los hemisferios (es decir, cuando en el hemisferio sur se produce El Niño, en el norte se da La Niña, y viceversa), podría darse una situación en la cual Estados Unidos (y Occidente en su conjunto) atraviesen sequías y la Argentina logre realizar una gran cosecha, convirtiéndose entonces en un aliado interesante para el bloque en la tarea de conseguir su seguridad alimentaria.

Reflexiones finales sobre el sector alimentario global

Desde la victoria aliada en la Segunda Guerra Mundial, se cambió el paradigma respecto al hambre crónica, comenzando a incluirlo en la agenda global. Las mismas concepciones del debate sobre su diagnóstico y su tratamiento se fueron ajustando a través de debates teóricos. En cuanto a la composición de la oferta alimentaria, la crisis en los precios de los alimentos de 2007 y 2008 permitió el ingreso a la mesa de países productores a nuevos Estados que desarrollaron sus ventajas comparativas.

La invasión a Ucrania generó y está generando otro reacomodamiento a nivel global que todavía está en desarrollo. El bloque occidental, representado quizás de manera más fidedigna en el G-7, se encuentra en búsqueda de fuentes alternativas de alimento y energía luego de sus sanciones hacia Rusia. Y, si bien se consideró en un principio el friendshoring como un curso de acción posible, este no fue llevado a cabo por la Unión Europea, principalmente en materia energética.

En segundo término, y pese a no haber sido materia de debate profundo en este ensayo, China también posee una gran importancia en este sector, ya que, debido a su gran población, es un importador neto de alimentos extremadamente interesado en mantener su seguridad alimentaria. Un actor de tanto peso es de vital importancia para el equilibrio en el comercio mundial, cuestión que fue comprobada con el descalabro causado a partir de la imposición arancelaria a las exportaciones agropecuarias estadounidenses del 2018. 

Sin embargo, debemos considerar que, por cuestiones de la macroeconomía china, el aumento en el ingreso per cápita se está ralentizando y corre riesgo de estancarse. Otro tema no menor es el envejecimiento y la declinación en número de la población china, los dos siendo tópicos muy críticos en cuanto a demanda de alimentos se refiere. Esto terminó de comprobarse cuando, a mitad de 2023, la India sobrepasó definitivamente a su vecino como el país más poblado a nivel mundial.

Por último, se abre una competencia interesante respecto a mercados que, hasta febrero de 2022, eran dependientes de las importaciones ucranianas o rusas. Mercados en Oriente Medio, la África subsahariana y el norte del mismo continente se muestran como posibilidades concretas para los países exportadores de alimentos como los Estados Unidos y la Argentina.

Reflexiones finales sobre la Argentina

Antes de realizar cualquier análisis en materia de política exterior, la Argentina debe ser consciente de que se encuentra en una posición muy débil y vulnerable frente a este reacomodamiento del sistema internacional. En un contexto global que palpita una sensación de conflicto inminente entre las dos grandes potencias y con actores que poseen capacidad demostrada de disrupción del sistema, como lo es Rusia, Argentina se encuentra casi a merced de esos actores con un mayor poder relativo. 

Sumado a ello, la posición argentina en esta tensión latente entre un bloque “occidental” y una potencial alianza sino-rusa es extremadamente incómoda y con poco margen de maniobra en caso de una intensificación en el conflicto. Esto debido a encontrarse dentro del área de influencia de los Estados Unidos, a la vez que China se configura como el mayor socio comercial.

Sin embargo, la Argentina en particular y el Mercosur en su conjunto poseen un instrumento de poder clave en contextos como este. El alto estatus argentino como exportador de alimentos nos otorga la oportunidad de un margen de negociación mayor, el cual crecería de manera exponencial con un fortalecimiento efectivo del Mercosur, o bien una reestructuración de las políticas nacionales de apoyo al sector agro, que logre revertir las dificultades de infraestructura y logística en nuestra región y permita a la Argentina sentarse en la mesa de los exportadores de alimentos potentes, junto a los Estados Unidos o la Unión Europea.

Reflexiones finales sobre los Estados Unidos de América

Estados Unidos es un país agrícola, y como tal posee un sector agro poderoso y una clase dirigente interesada en mantenerlo productivo y satisfecho. Tanto los subsidios como la facilitación en el acceso al crédito para maquinarias son instrumentos que se utilizan para proteger al sector de la competencia externa desde los años treinta, y que, de manera indirecta, terminan influyendo en el flujo comercial global y el precio de los alimentos en todo el mundo.

Similar a la situación europea, Estados Unidos es reticente a alcanzar acuerdos de libre comercio para con el sector agro del Cono Sur. Un evento que demuestra la dificultad que implica la llegada de los productos regionales a las mesas estadounidenses es el anuncio con redoble de tambores por parte de la administración de Mauricio Macri luego de lograr aprobar una cuota de ingreso para los limones tucumanos al mercado estadounidense.

Ahora bien, cabe preguntarse si Estados Unidos no se arriesga a perder influencia en el Cono Sur con estas actitudes. Si bien el mercado chino tiende a reducirse, sigue triplicando al estadounidense en población. ¿No debería preocuparle a Estados Unidos que dos de los mayores exportadores de alimentos mundiales, como lo son Brasil y Argentina, tengan a China como principal socio comercial en el sector agrícola? ¿Y el caso de Uruguay, que impulsa un Acuerdo de Libre Comercio con el gigante asiático? Para observar de manera completa la situación del bloque Mercosur, si bien el Paraguay mantiene el reconocimiento sobre la isla de Taiwán, impidiéndole el ingreso al mercado chino, la presión del sector agropecuario para incursionar en ese mercado de manera directa y sin triangulaciones es cada vez mayor, y es probable que aumente en los próximos años.

Conclusión

Como podemos deducir de este trabajo, no hay ningún indicio de que Estados Unidos vaya a modificar su política agrícola en pos de una más amigable al comercio multilateral, lo cual puede causarle estragos en un futuro no muy lejano. Sin ir más lejos, si el impacto de El Niño es más fuerte de lo esperado, o sufre otros fenómenos climáticos como el huracán Milton, y si bien parece algo improbable, ¿no podría correr peligro su propia seguridad alimentaria? Si se dan estas condiciones, y los países dentro de su área de influencia no solo se encuentran más cercanos al potencial bloque sino-ruso, sino que observan a Estados Unidos como un actor competitivo en el rubro alimentario, en efecto podría darse esa situación.

Vale la pena recordar que la doctrina Truman consideraba que la seguridad alimentaria era un factor clave para el desarrollo, y por ende la contención del avance soviético. En este contexto de competencia hegemónica, con la necesidad de cubrir nuevos mercados alimenticios que emergen luego del conflicto en Ucrania, conviene un enfoque más laxo con la Argentina en particular, y con el Cono Sur en general, ya que pueden ser socios claves a la hora de conseguir la seguridad alimentaria tanto nacional como regional, e inclusive global.

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