El caso de la reparación a las víctimas de femicidio

Lucía Giambroni^[1]

En 2018 se aprobó a nivel nacional la ley conocida popularmente como Ley Brisa (ley N° 27.452), que creó el programa Rennya: Régimen de reparación económica para niñas, niños y adolescentes. La ley estableció una transferencia monetaria equivalente a un haber mínimo jubilatorio, destinada a las llamadas víctimas colaterales del femicidio,^[2] refiriéndose de esta manera a los hijos e hijas menores de 21 años de la víctima.

Las reparaciones monetarias^[3] presentan una estructura que suele replicarse: aluden a un tipo específico de crimen, identifican y distribuyen responsabilidades, delimitan y dan forma a sus destinatarios –las víctimas– y atribuyen valor al daño generado. Buscan además establecer un relato temporal, en el que se identifica un estadio original que es quebrado por el crimen, y un futuro en el que el daño será corregido. No negando el crimen, sino emprendiendo acciones que mitiguen sus consecuencias y restituyan, en alguna medida, el estadio original. El emisor paga porque fue responsable –de modo directo o porque generó condiciones que permitieron que el crimen se produjera– y busca resarcirse, no sólo para con las víctimas y los receptores directos, sino para con la sociedad toda.

Al evaluar daños y conferir una suma considerada equivalente, las reparaciones implican ejercicios públicos de atribución de valor que sirven para marcar qué funciones sociales, relaciones y prácticas deben ser preservadas y restituidas. En un mismo sentido, la atribución de una suma monetaria señala cuál es el esfuerzo que se hará para ello. ¿Qué busca reparar la ley Brisa? La hipótesis que estructura este capítulo es que en la formulación de la ley la valuación del daño estuvo predominantemente organizada en torno a las tareas de reproducción y cuidado que (se asume) la mujer realizaba, y que en su ausencia se ven interrumpidas. Esto marca una continuidad con la forma en que las mujeres históricamente fueron reflejadas en otros programas sociales de transferencias monetarias. Como lo muestra la literatura, históricamente las políticas sociales han privilegiado a las mujeres en general y a las madres en particular como beneficiarias de los programas de asistencia. Y dentro del universo de femicidios, los únicos señalados como reparables son los de mujeres cuidadoras.

En adelante buscaremos reconstruir las aproximaciones al valor que estructuraron los debates en el camino a la sanción de ley y que nos permiten arribar a la categoría de “femicidios reparables”. Para ello, el capítulo está estructurado de la siguiente manera. En el primer apartado buscaremos reconstruir la trayectoria de los grupos de activistas que impulsaron la ley y sus estrategias de intervención. En el segundo apartado, se introducen los debates que estructuraron la sanción en tanto disputas por la atribución de valor, para luego analizar, en el tercer apartado, los parámetros administrativos y formales del programa que fueron producto de estos debates. En el apartado cuatro analizaremos la demarcación de los femicidios reparables, determinando cómo fueron valoradas las mujeres en la ley, en diálogo con otros programas de transferencias estatales. En el apartado cinco buscaremos caracterizar la ejecución de la ley desde su sanción hasta la actualidad, identificando su alcance y algunas de sus condiciones de funcionamiento. Finalmente, presentamos algunas conclusiones basadas en el análisis del caso.^[4]

El recorrido de la Ley Brisa en el contexto de la movilización feminista

Las condiciones de acceso y los términos reparatorios que fija la Ley Brisa son reflejo de las representaciones que lograron imponerse sobre la violencia de género y sus víctimas, sobre las mujeres y sus funciones sociales, sobre la niñez y sus garantías, y sobre las familias en sus distintas formas y como ámbitos de reproducción. Las categorías que se volcaron en la ley no son inocuas, por el contrario, son producto de disputas y negociaciones entre las organizaciones que demandaron la reparación. En este apartado buscaremos reconstruir el contexto en el que se dieron estas discusiones y parte del recorrido que emprendieron las organizaciones responsables de su sanción.

Respecto del contexto general, en la segunda década del siglo XXI, en Argentina (como en muchos países occidentales) la demanda de medidas que contemplaran entre sus objetivos la reducción de asimetrías basadas en el género se incrementó exponencialmente. Durante este período se sancionaron una serie de leyes muy significativas para el movimiento feminista, como la Ley 26.364 sancionada en 2008 de prevención y sanción de la trata de personas y asistencia a sus víctimas, que definió los términos de la explotación con fines sexuales, y en 2012 la Ley 26.842 reformuló la de 2008, la cual además de eliminar la figura de consentimiento de las víctimas y fortalecer el cumplimiento de las penas, creó el Consejo Federal contra la Trata de Personas. También en 2012 se sancionó la Ley 26.743 de identidad de género, que reconoce el derecho a la identidad y permite a las personas modificar su nombre y su género en documentos oficiales, sin necesidad de procesos judiciales ni diagnósticos médicos.

El elevado potencial de movilización que probaron tener las organizaciones feministas tuvo expresiones emblemáticas, como las manifestaciones bajo la consigna “Ni Una Menos” desde 2015,^[5] o las vigilias por la sanción de la ley de despenalización del aborto en 2018.^[6] Esta renovada participación entabló un diálogo con demandas históricas del movimiento, como la necesidad de revalorizar las tareas de cuidado y de reproducción de la vida, y la de reconocer a la violencia machista como una condición estructural y sistémica.

Muchas de las normas que se sancionaron en este período atendían a la violencia física y sexual contra las mujeres. Los femicidios en particular, como la expresión más acabada de la violencia machista, comenzaron a concentrar la atención popular y mediática. En el contexto de sanción de la ley, la cifra de femicidios se había constituido como un número público (Neiburg, 2008), un indicador privilegiado que acarreaba una potencia específica para comunicar y persuadir acerca de lo inefectivo y/o insuficiente de las acciones que emprendía el Estado para luchar contra estas violencias, y que servía a su vez como una plataforma de demanda de nuevas acciones.

La Ley Brisa surge como una intersección de este contexto de álgida movilización feminista y de las problemáticas vinculadas al femicidio. De hecho, la ley sancionada en 2018 lleva el nombre de una niña que, cuando tenía dos años, quedó –junto con sus hermanos, dos mellizos de siete años– al cuidado de su familia. Los tres son hijos de Daiana Barrionuevo, asesinada a fines de 2014 por su expareja, quien también era el padre de los menores. Tras golpearla hasta matarla en su casa, el femicida arrojó su cuerpo a un arroyo de Moreno y luego presentó una denuncia por abandono de hogar a la que las fuerzas policiales dieron lugar. El cuerpo de Daiana fue hallado al poco tiempo, de manera accidental. En 2017 el padre de los chicos fue condenado a prisión perpetua y ellos quedaron a cargo de su tía y su esposo, quienes ya eran padres de tres hijos. El caso de la familia Barrionuevo fue elocuente para echar luz sobre las problemáticas vinculadas al femicidio: evidenciaba un comportamiento particularmente atroz por parte del femicida, visibilizaba la complicidad del personal policial, revelando la trama institucional de reproducción de las violencias, y tenía como protagonista a una madre de tres que fue asesinada en la cocina de su casa. Además, combinaba la situación particular del asesinato con un contexto de vulnerabilidad socioeconómica en el que la reproducción futura de niños muy pequeños se veía comprometida.

Dada la precaria situación económica y la gran visibilidad que cobró el caso, se organizaron numerosas iniciativas solidarias en las que se gestó una relación afectiva entre la familia y los/as referentes de tres organizaciones: Atravesados por el Femicidio (APEF) una agrupación conformada por familiares (madres, padres, hermanos y hermanas, cuñadas, tías, hijos e hijas) de víctimas de femicidio de todo el país, cuyo principal objetivo es demandar la condena judicial de los femicidas (para ello organizan jornadas de visibilización, acompañan a los familiares en las instancias judiciales y difunden casos de femicidios en redes sociales); Amigos del Alma (ADA) una Asociación Civil creada en 2004 con el objetivo de reducir el déficit de refugios para víctimas de violencia familiar en el Municipio de Pilar; y la Red Internacional de Periodistas con Visión de género (RIPVG) un espacio creado en 2005 e integrado por profesionales de la comunicación de 36 países con el objetivo de promover un periodismo con perspectiva de género, que acompaña las acciones tanto de la sociedad civil como estatales que propicien la paridad en estos términos.

En 2015, un grupo de diez personas pertenecientes a estas organizaciones comenzaron a plantear la necesidad de que existan formas de reparación estatal en este tipo de casos. Apelaban entonces ya sea a la experiencia directa del dolor y/o a su cercanía y trabajo con víctimas en general, y con las del caso de Brisa en particular. De hecho, los y las referentes de ADA y de RIPVG, afirmaron haber actuado “desde el amor”, acción que los constituyó como una “segunda familia” de los y las menores. Como se afirma en Pereyra Iraola y Zenobi (2016) la condición de familiar como grupo social legitimado para intervenir en disputas simbólicas, interpelar y demandar justicia, y presionar para el desarrollo de políticas públicas, se vincula, en primera medida, con el rol que tiene la familia como ordenador social y en segundo lugar, con la particular configuración que adoptó el movimiento de Derechos Humanos en nuestro país.^[7] Los familiares devienen en estos términos sujetos de movilización social (Pereyra, 2010) y al posicionarse respecto de otros actores, el vínculo personal y la experiencia del dolor sirven para jerarquizar su participación en el espacio público. Como señalan Daich, Pita y Sirimarco: “la emoción es leída como compromiso subjetivo y valor” (2007: 87) y por ello como acción desinteresada, legítima y limpia.

Sin embargo, los integrantes de APEF, ADA y RIPVG carecían de experiencia legislativa y por ello buscaron trabajar con La Casa del Encuentro (LCDE), una asociación civil fundada en 2003 que cobró gran visibilidad a partir de 2008, cuando empezaron a publicar el primer informe anual de femicidios del país. Entre sus acciones se destacan las capacitaciones orientadas a dependencias y áreas de gobierno, la asesoría a legisladores/as y a medios de comunicación (donde actúan como garantes de que las problemáticas vinculadas al género sean “correctamente” abordadas y narradas) y las iniciativas encabezadas por el “Área Incidencia en Políticas Públicas”, liderada por el grupo de abogadas que llevó adelante la primera presentación de un proyecto de ley con la firma de LCDE (que se aprobó en 2017 y garantiza la Pérdida de la Responsabilidad Parental del hombre condenado por Femicidio).^[8] Este grupo luego estaría a cargo de la redacción del Programa Rennya.

Estas acciones consolidaron la posición de estas abogadas como garantes de lo que Vecchioli (2012b) definió como expertise jurídica comprometida. Una articulación particular entre activismo y competencias legales expertas, en tanto sus actividades se desarrollan principalmente en el campo de la defensa de los Derechos Humanos (DDHH). De acuerdo a la autora, este tipo de agrupaciones esgrimen el “reconocimiento de la legitimidad del derecho como medio para interpretar conflictos del orden de la política” (2012b: 42). Para Spadoni (2013), estas organizaciones no gubernamentales (ONG), junto con las Defensorías, se constituyen como instancias que privilegian los mecanismos de juridificación, es decir, aquellos que redefinen los conflictos sociales en los términos del derecho y que por ello trasladan la discusión y las posibles respuestas al ámbito de la justicia. En ese sentido, LCDE justificó la necesidad de la Ley Brisa, apelando a la obligación que tiene el Estado argentino de reparar las garantías que no concedió a las mujeres asesinadas, incumpliendo sus compromisos por la defensa de los DDHH.

Hasta aquí hemos buscado relevar brevemente la forma en que estas organizaciones se acercaron al caso y cómo justificaron su intervención en la problemática de los femicidios y en especial de sus consecuencias. En adelante analizaremos las disputas que se dieron entre estos grupos por hacer de su interpretación aquella que finalmente se vería plasmada en la ley.

Ejercicios de cuantificación y valuación del daño que genera el femicidio

En este apartado reconstruiremos algunos de los puntos más problemáticos en el trayecto a la sanción, entendiéndolos como disputas por la atribución de valor. Los programas reparatorios descansan en una cuantificación del daño infligido y buscan arribar a una medida considerada equivalente, que suele tomar la forma de un precio. Para ello debe mediar un proceso de valuación, que en este caso redunda en la atribución de valor monetario sobre un hecho que resulta en principio inconmensurable. En este sentido resulta más que relevante el análisis de Wilkis (2018) en tanto destaca que el ejercicio de arribar a un precio necesariamente pone en juego narrativas culturales y morales que ordenan la reflexión en torno al valor, y en las que el dinero actúa como facilitador. Por ello las preguntas sobre el valor, y aún más visiblemente en los casos en que se trata de bienes únicos o invaluables (como la vida humana) nunca es sólo una pregunta sobre cuánto, sino que implica una reflexión sobre cómo y por qué pagar.^[9]

En los debates que llevaron a la sanción, se ponía en juego quiénes debían ser reparados, qué afirmación pública sobre las víctimas y sobre el crimen se iba a hacer y cómo debían valuarse las vidas extintas. Estas disputas se dieron principalmente entre los grupos promotores de la ley, y luego se replicaron en las jornadas de votación (tanto en Diputados como en Senadores).

Si bien los grupos movilizados en torno al caso de Brisa buscaron inicialmente trabajar en conjunto, las diferencias respecto de cuál debía ser el alcance del programa aparecieron rápidamente y el recorrido de la ley se bifurcó. Cada grupo redactó un proyecto de ley en el que la principal diferencia radicaba en la figura del femicida. En el caso del proyecto que redactó La Casa del Encuentro, los fundamentos afirmaban que, producto del femicidio, padre y madre se encontraban impedidos de realizar tareas de cuidado. En esta caracterización se aludía directamente al vínculo biológico que las víctimas colaterales debían tener con el perpetrador. Para LCDE, organización que ya contaba con antecedentes en el impulso de legislaciones con perspectiva de género, ampliar el universo de beneficiarios y beneficiarias a todas las tipificaciones contempladas en el artículo 80, implicaba diluir el foco de la medida que desde su perspectiva debía estar orientada a la violencia contra las mujeres y al femicidio íntimo^[10] como su forma más difundida.

En cambio, para los/as referentes de ADA, APEF y RIPVG, que apoyaban la inclusión de todos los tipos de vínculos con el perpetrador,^[11] el foco debían ser los y las menores que quedaban en situación de desamparo. Es decir, el primer grupo prestaba especial atención al mensaje que la ley daba sobre la violencia contra las mujeres y sobre el esfuerzo que debía hacer la sociedad por reparar sus consecuencias. Para el segundo grupo, la problemática a resolver era la de la reproducción de los receptores y receptoras. Fue el texto impulsado por este segundo grupo el que se impuso: recibió media sanción en mayo de 2017, y en julio de 2018 se votó favorablemente en Diputados. Esto se debió en gran medida a que el segundo grupo presentó la ley desde la banca del entonces Frente para la Victoria, que en el momento ocupaba 117 de los 257 escaños (mientras que LCDE la presentó desde el GEN en Senadores, que para entonces ocupaba 3 bancas). Sin embargo, existió además un argumento fundamental que fue clave en la imposición de un texto sobre el otro, que era esgrimido por los grupos de familiares y amigos y que fue replicado por las diputadas y diputados impulsores, que consistió en destacar la crueldad que conllevaba la posibilidad de que dentro de un mismo grupo familiar, sólo los y las menores que tuvieran vínculo biológico con el femicida recibieran la reparación. Reforzando una vez más una problematización que priorizaba a las y los beneficiarios antes que a las víctimas de femicidio.

En las reflexiones en torno a la suma monetaria y al pago, sí existió cierta unanimidad entre todos los actores respecto del sentido que debía ser atribuido al dinero y que fue señalado como distinto o especial (Zelizer, 2011), dado que era una suma originada como “respuesta por el daño causado al no haber protegido a sus madres”.^[12] El dinero de la reparación es un dinero merecido, y así lo reforzaron las intervenciones en el recinto en la jornada de votación: “Hay que reparar esta vulnerabilidad […] Quiero aclarar que (esto) no es un beneficio social. Son políticas que parten del dolor de la gente” (Moisés, 2018: 328); “No se trata de un mero subsidio económico, sino que la Ley Brisa prevé una reparación integral” (Ocaña, 2017: 1037); “La palabra reparación se enfoca hacia ese objetivo, como pasó con las víctimas de la AMIA o con las víctimas de la dictadura. Por eso, para nosotros es conceptualmente importante hablar de una reparación y no de un subsidio o de una contribución” (Camaño, 2017: 1025).^[13]

Si bien todos los actores estaban de acuerdo en nominar la suma como reparación, las razones cambiaban de acuerdo al grupo que las esgrimía. En 2018 gobernaba el país la alianza Cambiemos. Para los legisladores y legisladoras oficialistas, era importante distanciarse de las representaciones sociales negativizantes sobre los beneficiarios de planes sociales^[14] que contaban con una prolongada trayectoria en el país, y a los que la alianza apeló tanto durante la campaña presidencial en 2015 así como desde su gestión del ejecutivo. Esta posición pondera una distribución meritocrática de los recursos, distanciándose de la prebenda, componente central de la promesa populista (Canelo, 2019). Nominar esta transferencia como reparación era para estos representantes una forma de eludir esas asociaciones peyorativas, recurriendo a la experiencia del dolor como garantía de una merecida asignación. Para las organizaciones que redactaron la ley, en cambio, la entrega del dinero debía hacer explícita la deuda del Estado con las familias y nominar al pago como reparación cargaba ese sentido.

Finalmente ¿con cuánto dinero se repara un femicidio? Las discusiones en torno a la definición del monto de equivalencia oscilaron entre el Salario Mínimo Vital y Móvil y el haber mínimo jubilatorio. Para agosto de 2017, el SMVM había sido fijado por decreto en $8.860 y la jubilación mínima era de $7.247. Pero más allá de la referencia nominal, en la elección se ponían en juego las actualizaciones. El grupo de representantes oficialistas, favorecía el uso de las jubilaciones, entendiendo que el Estado conservaba un mayor control sobre su trayectoria, al compararla con la del salario mínimo, a la que percibían como una cifra politizada –por estar sujeta a la correlación de fuerzas entre sindicatos, empresarios y Estado. Para las organizaciones promotoras de la ley y para las fuerzas no oficialistas, en cambio, el SMVM atribuía un sentido de equivalencia con acciones generadoras de valor: “Se supone que un salario mínimo vital y móvil es lo que una necesita una persona de mínima para vivir […] porque en realidad no sabés cómo valorizar esa situación (la del femicidio). De hecho, no se puede valorizar” (entrevista a referenta LCDE, 14/11/2018).

La delimitación de las “víctimas colaterales”

Hasta aquí hemos buscado reconstruir la trayectoria de los grupos impulsores de la ley, y los principales debates que se dieron entre ellos. Como vimos, los programas reparatorios presentan un relato sobre cómo, por qué y cuánto pagar, pero otra pregunta fundamental es a quién se debe pagar. Las condiciones y requisitos que deben reunir los beneficiarios y beneficiarias son elementos esenciales de los programas reparatorios, dado que determinan quiénes van a ser reparados y quiénes serán excluidos de ese reconocimiento. Según el análisis de Moffet (2014), en estos programas el Estado no puede ni busca remediar el sufrimiento de todas las víctimas, ya que existen sobre todo restricciones en términos de recursos, por eso es que descansan fuertemente sobre la delimitación –devenida requisitos administrativos de acceso– de sus destinatarios y destinatarias. Por ello, en adelante, buscaremos reconstruir los parámetros de acceso que fija la ley.

El programa Rennya está dirigido a menores de 21 años^[15] que hayan perdido a su cuidadora en un contexto de violencia de género. Concede una suma mensual equivalente a un haber jubilatorio mínimo que es inembargable y se paga desde el momento en que ocurrió el crimen. El dinero es compatible con otras transferencias estatales (asignaciones familiares y/o pensiones) y no está sujeto a controles sobre su uso, ni a contraprestaciones obligatorias (como los controles de salud o los certificados de escolaridad necesarios para cobrar la Asignación Universal por Hijo). Para percibir la reparación, el mayor a cargo debe presentar el auto de procesamiento o de elevación a juicio donde se apele a los agravantes establecidos en el artículo 80 del Código Penal, la guarda provisoria o la tutela del/a menor, el certificado de defunción de la víctima y una serie de otros trámites que acrediten: 1) la identidad de la víctima, 2) vínculo con el/a titular y 3) el vínculo de los y las menores con quien inicia el trámite, con la víctima y con el victimario. El cobro se interrumpe al alcanzarse la mayoría de edad y/o si el acusado es absuelto.

En esta serie de requisitos, se materializan las representaciones sobre el crimen a reparar; se distribuyen responsabilidades y se delimita a los y a las beneficiarias. Y que, como vimos, son producto del contexto de movilización en el que se dio la sanción y las posiciones que sostuvieron los grupos impulsores.

¿Cuál es el crimen que se busca reparar? El programa alude al femicidio, figura que en 2012 se incorporó al código penal. En esa ocasión, se estableció un agravante de cadena perpetua en las condenas para los homicidios en los que una mujer sea asesinada por un hombre y mediare violencia de género, cuando una persona sea asesinada por la persona con quien mantiene o mantuvo una relación de pareja, y a los homicidios enraizados en el placer, la codicia, el odio racial, religioso, de género o a la orientación sexual, identidad de género o su expresión.

¿Quiénes son los responsables? Existen dos esferas de determinación de responsabilidad. El fuero penal condena al femicida –el varón que asesina a una mujer habiendo mediado violencia de género– mientras que el ámbito público administrativo gestiona la responsabilidad estatal. El acceso a la reparación sólo se habilita cuando existe un procesado o imputado –incluso si el mismo fallece antes de ser condenado– y si no se identifica un autor material, los hijos e hijas de la víctima no pueden ingresar al programa. De la justicia también depende la tipificación: si la condena no refiere al Artículo 80 el ingreso al programa está formalmente vedado.

En el ámbito administrativo, la responsabilidad del Estado se estructura en torno a dos pilares. El primero, por no haber evitado el femicidio, incumpliendo los compromisos internacionales asumidos en 2009^[16] y fallando al eliminar las condiciones estructurales que permitieron su desarrollo. El segundo corresponde al compromiso para con los y las menores: ya que, si bien ya se constituía como un garante de sus derechos,^[17] falló en preservar su ámbito de reproducción –la familia– y debe restituir esas condiciones.

¿Quiénes son las víctimas colaterales? De acuerdo al cuerpo de la ley, los y las menores podrán acceder a la reparación cuando: a) su progenitor y/o progenitor afín haya sido procesado y/o condenado como autor, coautor, instigador o cómplice del delito de homicidio de su progenitora; b) cualquiera de sus progenitores y/o progenitores afines haya fallecido a causa de violencia intrafamiliar y/o de género. Pero para ello deberá ser a) hijo/a de la progenitora fallecida; y/o b) ser hijo o hija de algún progenitor fallecido a causa de violencia intrafamiliar y/o de género.

Aquí cabe una aclaración. Ya que el programa fue difundido y tratado como destinado a las víctimas colaterales del femicidio, al determinar que puede formarse parte del mismo cuando cualquiera de los progenitores y/o progenitores afines de esas víctimas colaterales hubieran fallecido a causa de violencia intrafamiliar y/o de género, la ley incluye a todas las formas familiares contempladas en el nuevo código civil de 2014,^[18] aquellas que son producto de uniones convivenciales o matrimonios de parejas no heterosexuales, así como a los y las menores que perdieron sus cuidados parentales porque su madre asesinó al padre. 

Respecto de las víctimas colaterales entonces, el sentido de su delimitación es bien contundente. Los y las que gozan de protección son quienes antes del crimen encontraban en una familia su estructura de reproducción. Y en particular, cuando fue en el seno de esa unión familiar que se generaron las condiciones para el femicidio.

Mujeres, dinero público y cuidado

Como vimos hasta aquí, en la definición de la reparación no existió una única forma de evaluar el daño. Al momento de definir ese valor, vimos que el problema principal fue cuánto concederles a los receptores, y no el valor de la vida extinta. Con la reparación destinada a víctimas colaterales del femicidio el Estado estableció indirectamente una valorización de la vida de las mujeres, atribuyendo mayor jerarquía a la vida de las madres por sobre el resto. Esa señalización asignó una referencia monetaria a las tareas de cuidado y reproducción de la vida que las madres realizaban, y por ello valorizó a las mujeres cuidadoras. Por ello la reparación implica un esfuerzo por restituir la situación previa de los y las menores, antes que la voluntad de reparar el asesinato de mujeres en contexto de violencia machista.

La asociación entre dinero público, mujeres y cuidado, sin embargo no es exclusiva del programa Rennya. En la legislación argentina, la principal figura que vehiculizó el reconocimiento institucional de las mujeres fue la maternidad como función social, desarrollada en el ámbito familiar como nicho de reproducción privilegiada. Espacio donde se espera que se garantice la educación moral y el traslado de los valores y principios ordenadores de la vida social a las futuras generaciones (Faur y Grimson, 2017). Ser madre devino una forma de ciudadanía, en un proceso que Marcela Nari (2004) definió como de “maternalización de las mujeres”. Desde inicios del siglo XX la legislación penal, laboral y civil sirvió para conceder institucionalidad a la División Sexual del Trabajo: las acciones generadoras de valor económico las desarrollaría el varón fuera de la casa, y dentro de ella, la madre resolvería la educación de futuros trabajadores, como resultado de un vínculo amoroso, y por ello no remunerado.

A medida que las garantías y derechos sociales derivados del trabajo asalariado se debilitaron –proceso iniciado en la década del 70 y profundizado en la década del 90– se configuró un nuevo Estado asistencialista que aumentó el peso de las Transferencias Monetarias (TM) y las Transferencias Condicionadas de Ingresos, para canalizar dinero público a los hogares.^[19] Estos flujos, lejos de contribuir a una reorganización del cuidado en la esfera doméstica fortalecieron la figura de la buena madre-buena administradora.^[20] Si tomamos el caso más emblemático, la Asignación Universal por Hijo (AUH), tanto los términos de acceso como las condiciones fijadas para su no interrupción descansan sobre la feminización de la titularidad (Llobet y Milanich, 2014). En el texto que creó el programa en 2009,^[21] se establece explícitamente que “cuando la tenencia del niño, adolescente o persona discapacitada sea compartida por ambos padres, la madre tendrá prelación sobre el padre en la titularidad”. De hecho, y de acuerdo a datos de ANSES (2018, 2024), la proporción de mujeres titulares incluso aumentó con el paso del tiempo, pasando de 89,5% en agosto de 2010 a 95,77% en octubre de 2024. En el análisis de Rodríguez Enríquez, que la titularidad de estos beneficios esté feminizada no es indicadora de una mejora en las condiciones materiales de las mujeres, por el contrario, su reconocimiento en la ley deriva “de su relación de parentesco con los verdaderos portadores de este derecho: los niños, niñas y adolescentes” (Rodríguez Enríquez, 2011: 22).

En los destinatarios y destinatarias de la Ley Brisa, vemos una vez más privilegiados a niños y niñas, como aquellos y aquellas cuyo sustento y cuidado debe ser garantizado. Mientras el grueso de las TM busca aliviar las condiciones de vulnerabilidad socioeconómica (derivada de la informalidad o el desempleo), en la reparación aquello que compromete la reproducción futura de los y las menores es la ausencia de la madre. Aquí la mujer se convierte, una vez más, en el vehículo de la institucionalidad. La forma en que el Estado busca garantizar a niños y niñas una protección determinada está basada en condiciones que, apelando al ideal de mujer cuidadora, considera que estaban garantizadas antes del femicidio. La reparación, en su voluntad de delimitar el universo de beneficiarios y beneficiarias, descansa sobre la evaluación moral y la construcción social de la mujer asesinada, que es sólo señalada como reparable en tanto cumplía una serie de obligaciones que se le atribuyen, contribuyendo a “una puesta en valor moral de las personas de acuerdo con su condición de género y su estatus dentro de un orden social” (Wilkis & Partenio, 2010: 208). Por eso la figura femenina que queda plasmada en la ley, es la de buena madre que cumplía con sus obligaciones antes del femicidio, ante cuya ausencia el Estado asume parte del compromiso de cuidado de los niños y las niñas.

Un análisis de la ejecución del programa

En este apartado buscaremos relevar algunos datos sobre la ejecución del programa, desde su sanción hasta la actualidad con el objetivo de determinar el alcance de esta política. El gráfico 1 muestra la evolución de la cantidad de titulares, la cantidad que dejó de percibir la reparación económica y la cantidad de titulares incluidos e incluidas en el programa de forma semestral entre el inicio de 2019 y el primer semestre de 2022.

Gráfico 1: evolución de los titulares 2019-2022

Fuente: Informe SENNAF (2022).

Los datos se desprenden de un informe publicado en 2022 por la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia (SENNAF) que buscó analizar la ejecución del programa y destacó que hasta el momento de la publicación se habían registrado unas 1.485 solicitudes, de las cuales un 76% habían sido concedidas. Mientras que el 24% restante correspondía a casos pendientes, desestimados por no cumplir los requisitos o duplicados. El gráfico 2 muestra algunas de las características de los beneficiarios y beneficiarias. Al analizar su distribución por grupos de edad se advierte que, en marzo de 2022, el mayor porcentaje de titulares tenía entre 5 y 12 años.

Gráfico 2: composición por edad del total de titulares a marzo 2022

Fuente: Informe SENNAF (2022).

De acuerdo con los datos relevados por la Casa del Encuentro^[22] desde el 3 de junio de 2015 al 31 de diciembre de 2024 se produjeron 2.565 femicidios, y las víctimas colaterales se estiman en 3.034, de las cuales cerca del 60% son menores de edad. Como no existe un mecanismo administrativo que se inicie automáticamente si una condena cita al artículo 80 y hay menores involucrados, son los y las familiares quienes deben atravesar una serie de trámites para poder percibir la reparación. Lo cual explica en parte la distancia entre el número estimado de víctimas colaterales y el de titulares incluidos e incluidas en el programa.

Analizar el estado actual de la política resulta dificultoso, dada la ausencia de datos disponibles. La última actualización oficial respecto del dato de beneficiarios bajo el gobierno de La Libertad Avanza (iniciado en diciembre de 2023) se desprende del informe que la Jefatura de Gabinete de Ministros envió a la Cámara de Senadores en septiembre de 2024, donde se respondía a preguntas concretas hechas por los y las representantes. La tabla N° 1 compara el total de beneficiarios por distribución territorial en el período 2019-2022, la cantidad al momento del cambio de gestión y el total a julio 2024. Los datos no permiten establecer conclusiones respecto del estado del programa, y en particular sobre el descenso en la cantidad de beneficiarios (ya que muchos de ellos podrían haber alcanzado la mayoría de edad).

Tabla 1: RENNYA – Evolución de los titulares por provincia.

	Marzo 2019 – 2022	diciembre 2023	julio 2024
Total, Argentina	1126	1294	1241
Buenos Aires	400	441	422
Santa Fe	113	27	26
Córdoba	86	85	82
Mendoza	72	63	66
Entre Ríos	45	46	43
Chaco	43	66	61
Tucumán	42	54	53
Salta	40	57	56
Resto de las provincias	285	340	325

Fuente: SENNAF (2022) e Informe de gestión 140° (2024).

El mismo informe confirma que entre diciembre de 2023 y julio de 2024 se habían tramitado 14 altas y que existían 369 solicitudes pendientes. Y que de las 18 personas que en diciembre de 2023 estaban a cargo del funcionamiento del programa, para noviembre de 2024, 7 habían sido despedidas.

El cambio de gestión también modificó el circuito administrativo. Hasta diciembre de 2023, el trámite se iniciaba en las dependencias de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), que daba el alta a la solicitud y luego gestionaba el pago si se aprobaba. El Ministerio de las Mujeres, Géneros y Diversidad de la Nación (MMGyD) estaba a cargo del cotejo y el análisis de la documentación presentada. Y la SENNAF como autoridad de aplicación, evaluaba la documentación y establecía contacto con los y las titulares y sus familias. Bajo el nuevo gobierno, ANSES conserva el mismo rol y la SENNAF continúa siendo la autoridad de aplicación, pero ahora bajo la órbita del Ministerio de Capital Humano. Y luego de la disolución del MMGyD, la evaluación de la solicitud quedó a cargo del Ministerio de Justicia de la Nación.

El recorrido del programa es más bien breve, y por ello resulta difícil establecer un análisis más detallado de su ejecución. Sin embargo, en 2021 un informe de la UNRN^[23] en conjunto con ONU Mujeres daba cuenta de algunas de las vulnerabilidades del programa: desarticulación entre los organismos intervinientes, falta de difusión respecto de la existencia de la medida, falta de una estrategia nacional sistematizada (redundando en una disparidad territorial muy marcada), falta de capacitación del personal que recibe la documentación y una marcada dificultad para los familiares que debían atravesar el recorrido burocrático (definida por la gran cantidad de documentación a presentar, lo inaccesible de la documentación legal y su lenguaje particular, entre otros aspectos). Estos mismos elementos pudo relevar la autora al realizar el trabajo de campo en 2019 y en la actualidad, donde el trámite administrativo se define como innavegable. De hecho, entre los casos relevados en que el acceso al programa se hizo efectivo, fue necesario apoyo legal adicional. Abogados y abogadas y funcionarios de organismos estatales involucrados con los que existía un vínculo previo que ayudaron a familiares a recorrer el trayecto burocrático:

Cuando arrancás no entendés nada, y si no te ayudan no hay manera. Pero (al acercarse al organismo) sentís que estás molestando, como si estuvieras pidiendo. La actitud era de: ‘no tenemos la culpa de lo que le pasó a tu hija’ (Entrevista a integrante APEF 2, 28/04/2025).

Esta falta de capacitación y tratamiento especializado se relevó en el informe anteriormente citado, y también surgió en el trabajo de campo. Todas las entrevistadas resaltaron que el programa requiere de un tratamiento informado y con perspectiva, que no puede ser abordado como una política más. En las entrevistas se destacó como particularmente problemática la disolución de la Comisión Permanente de Seguimiento (COPESE), espacio dedicado al monitoreo del programa en el ámbito de la SENNAF. La comisión jugaba un rol clave en la interpretación de la ley, mediando entre el texto y la evaluación del caso, asegurando que se abordara con perspectiva de género y considerando los agravantes. Esto podía implicar, por ejemplo, que se incluyeran casos donde la condena no refería directamente al artículo 80, pero el análisis del femicidio y su contexto permitían enmarcarlo en esta problemática. La complejidad de los casos, la cantidad de documentación y las falencias al asegurar un abordaje sistemático han contribuido, desde la perspectiva de las entrevistadas, a reducir el impacto de la medida.

Como mencionamos al inicio del apartado, dada la brevedad del período de ejecución es difícil establecer conclusiones más profundas respecto del funcionamiento del programa, sin embargo, el trabajo de campo logró relevar algunas debilidades estructurales que se mantienen desde su inicio.

Conclusiones

Este capítulo buscó de manera sintética reconstruir cuáles fueron los grupos que se movilizaron para demandar la Ley Brisa y cómo justificaron su intervención. Buscamos además analizar cuáles fueron las disputas en torno a la redacción de la ley que estos grupos sostuvieron, entendiéndolas como disputas por las marcas del valor que se ponían en juego al delimitar al crimen y a los beneficiarios y beneficiarias, y al arribar a una suma monetaria considerada equivalente al daño generado por el crimen.

Las acciones reparatorias en general son instrumentos que buscan alterar los repertorios públicos de interpretación, presentando una relectura sobre ciertos hechos traumáticos y buscando establecer un nuevo mensaje sobre ellos. Las reparaciones distribuyen responsabilidades, resarcen a las víctimas y las reconocen en su condición. ¿Representa el programa Rennya un nuevo mensaje respecto del valor social de las mujeres y/o de las víctimas de femicidio?

Tal como buscamos analizar, la respuesta está lejos de ser unívoca. Los procesos que redundaron en la señalización de femicidios reparables en la ley Brisa estuvieron principalmente basados en la asociación de la figura femenina y las tareas de reproducción y cuidado de la vida. La medida predominante para determinar la suma de la reparación se ordenó en torno al principal problema que el femicidio dejaba atrás: el cuidado de menores. Como vimos, esta asociación entre mujeres y cuidado no implicó un nuevo mensaje, sino que más bien estuvo en estrecho diálogo con la forma en que las mujeres fueron representadas en la historia legislativa y normativa en nuestro país.

Sin embargo, existe una dimensión dual en estas consideraciones, ya que el contexto en el que se desarrollaron los debates que llevaron a la sanción, estuvo atravesado por la visibilidad que los movimientos feministas lograron darle al femicidio y a sus consecuencias como problema, pero también a la distribución asimétrica que las actividades de cuidado ostentan y a su histórica exclusión de las esferas generadoras de valor económico. Por ello, si bien la reparación –como otros programas de transferencias– concede reconocimiento sólo a madres, implica a su vez una valorización de estas tareas y el compromiso estatal por sostener un esquema de responsabilidad compartida en el cuidado.

Cabe destacar que el carácter tensionado y dual que buscamos expresar, no es para nada ajeno al análisis de las reparaciones generizadas, ya que incluso desde su punto de partida conceptual, difieren en su objetivo fundamental de otros programas reparatorios. Su finalidad no puede ser restituir las condiciones previas a un crimen, en tanto el contexto mismo que los origina es precisamente uno que motiva, avala y permite la reproducción de condiciones de violencia y/o asimetría que afectan diferencialmente a las mujeres y a otras identidades. Por eso, en el análisis de las reparaciones formuladas con perspectiva de género^[24] ha cobrado peso el concepto de “reparaciones transformadoras”, que buscan trascender el carácter correctivo o restaurador de las reparaciones retrospectivas y buscan una transformación de las condiciones estructurales que dieron lugar al daño, para construir en su lugar nuevas relaciones sociales, económicas y políticas.

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