Tomás Bontempo

Introducción

El presente capítulo se enfoca en el trayecto de las negociaciones birregionales llevadas adelante por el Mercosur y la Unión Europea para la firma de un Acuerdo de Asociación Estratégica. Por ello la primera parte de este escrito radica en evaluar los principales elementos de las negociaciones del acuerdo de asociación estratégica entre ambos bloques, así como el panorama actual posterior a la firma de 2019 y la búsqueda de ratificación para su puesta en vigor.

Posteriormente se indagan cuáles han sido los factores al interior de cada bloque que han presentado los principales desafíos para la concreción de dicho acuerdo, tanto aquellos vinculados a los temas tratados en las negociaciones birregionales como aquellos referentes a las tensiones experimentadas por cada bloque a nivel general.

Los inicios y el transcurso de las relaciones birregionales: un acuerdo inconcluso

Las negociaciones para la firma de un tratado de libre comercio entre el Mercosur y la Unión Europea tienen sus inicios en el contexto de la década de 1990. Las relaciones entre ambos bloques comenzaron con las firmas del Acuerdo Marco de Cooperación Interinstitucional y del Acuerdo Marco de Cooperación Interregional en 1992 y 1995. En el año 2000 comenzarían las negociaciones entre el Mercosur y la Unión Europea (UE) y se implementarían los encuentros del Comité de Negociaciones Birregionales (CNB). Durante la primera reunión de este último fueron establecidos los ejes del acuerdo entre ambos bloques: el diálogo político, la cooperación y el comercio. Existieron variables diversas que impulsaron e interrumpieron el proceso de negociaciones birregional en distintas etapas, con momentos de mayor dinamismo y avance, y otros de menor actividad y hasta paralización.

El Mercosur y la UE establecieron en 2001 el primer intercambio de ofertas. La CNB se reunió más de 10 veces entre 2000 y 2004, lo que generó diversos intercambios de ofertas entre los bloques. A su vez, existieron cuatro rondas de negociación en los años 2002, 2004 y dos en 2005.

Asimismo, cabe señalar que en la Ministerial de Bruselas del año 2003 se estableció un plan de trabajo para finalizar las negociaciones en 2004, pero algo quedaba en evidencia: la dificultad de traspasar las líneas rojas de las partes en las negociaciones.

Los distintos cambios políticos en los países del bloque mercosureño en los últimos años del siglo XX y primeros años del XXI estimularon un contexto menos propicio en la política regional de integración para la concreción de acuerdos de libre comercio con economías desarrolladas. La firma del Consenso de Buenos Aires en 2003 (Bizzorero, 2003) entre el presidente argentino, Néstor Kirchner, y su par brasilero, Lula Da Silva, propició un relanzamiento del Mercosur y su avance sobre temas políticos, sociales y productivos, que rebasaron la agenda netamente comercial.

En este marco se inició un proceso de profundización del Mercosur (Colacrai, 2006), el cual priorizó las relaciones Sur-Sur y se mantuvo al margen de la firma de acuerdos de libre comercio con economías desarrolladas (Caetano y otros, 2009). Aunque también es cierto que en el caso de los bloques mencionados las partes no lograron ni imponer cambios tangibles ni tampoco facilitar concesiones relevantes de sus planos internos.

Las principales áreas de la negociación birregional se enfocaron en los siguientes temas: inversiones y servicios, compras gubernamentales, comercio agrícola y de bienes, y derechos de propiedad intelectual. Es relevante destacar que históricamente las exportaciones sudamericanas a la UE estuvieron comprendidas por materias primas y alimentos, mientras que la UE exportaba mayormente transporte, maquinarias y productos químicos.

Las negociaciones entre ambos bloques se retomaron de forma activa y formal recién en junio y julio de 2010 con motivo de la decimoséptima reunión en Madrid del CNB. Si bien para 1990 las exportaciones del Mercosur a la UE representaban un 30 % de su total, para 2010 se habían reducido a un 17 %, fundamentalmente por el rol de otros socios comerciales que comenzaron a diagramar una mayor presencia en casi todos los miembros del Mercosur, tal como fue destacado en el apartado anterior.

Para 2015 se pautaron nuevos intercambios de ofertas entre los bloques que debían ser expuestos en el último trimestre de ese año. Las partes consideraron incompletas tanto esas ofertas como las de los años posteriores. ¿Cuáles fueron las inconsistencias en estos intercambios? Primeramente, la UE incluyó áreas de suma relevancia para los intereses del Mercosur en forma de cuotas como forma de continuar preservando su política agrícola proteccionista: el bloque sudamericano solicitó 300 mil toneladas de carne vacuna y el bloque europeo ofrecería cuotas con aranceles bajos para entre 70 mil y 99 mil toneladas. Por su parte con el bioetanol, este último ofertaría 600 mil metros cúbicos, lo cual no resultaba superador de la oferta que ya había sido realizada en 2004 de 1 millón de metros cúbicos.

Ahora bien, entre los años 2016 y 2018, el comercio entre ambos bloques se estimó en un total de entre 80 y 90 billones de euros según la Comisión Europea (CE).^[1] Para la UE representa el acuerdo más grande en términos del ahorro de impuestos al comercio y con una dimensión de población-mercado mayor a los firmados con Canadá y Japón, dado que representa un mercado de 800 millones de personas.

En principio, el acuerdo (sin efecto legal) de 2019 para el comercio de bienes estipula que el Mercosur iba a liberalizar el 91 % de sus importaciones en los próximos 10 años –extendiéndolo a 15 años para los bienes más sensibles como calzados, muebles, vehículos y autopartes–, suprimir derechos arancelarios en autos, autopartes, maquinarias y productos químicos y farmacéuticos, y eliminar gradualmente el 93 % de los derechos tarifarios para productos como chocolates y refrescos, entre otros alimentos y productos alimenticios europeos. En 10 años se generaría la apertura del mercado de lácteos y quesos de forma recíproca.^[2]

Por otro lado, la UE liberalizaría en un plazo de 10 años el 92 % de sus importaciones. Asimismo, en un periodo de 4 años ingresarían con arancel 0 productos como harinas, aceites, bebidas, biodiésel, helados, golosinas, pastas y mermeladas. La carne bovina tendría una cuota de 99 mil toneladas con arancel 0, así como también la famosa Cuota Hilton: como fue mencionado, ello representa un monto sustancialmente menor de lo demandado por los países sudamericanos en los años anteriores. También se sumarían cuotas para productos como arroz, vinos, miel, azúcar y etanol.

Volviendo a la referencia de lo que nombramos como intereses ofensivos del Mercosur, el informe de la CE señala que el bloque se abre a “los productos agrícolas del Mercosur con cuotas cuidadosamente administradas que garantizarán que no haya riesgo de que ningún producto inunde el mercado de la Unión Europea”. De forma complementaria, los miembros del bloque sudamericano aceptaron que la UE pueda establecer políticas ambientales sin basamento científico, permitiendo con ello que puedan adoptarse medidas para limitar las importaciones por potenciales efectos perjudiciales en la salud o el medioambiente. Además, la UE obtuvo el reconocimiento de indicadores geográficos, con lo que logra una condición de exclusividad en la designación de nombres, gráficos y dibujos de más de 300 productos.

Se destaca también por parte de la CE que en relación con la disponibilidad de información y procesos para que pymes accedan a los mercados mutuos (servicios y compras gubernamentales), las empresas europeas gozarán de mayor facilidad para la obtención de contratos públicos, compitiendo en igualdad con las del Mercosur, dada la incorporación de la cláusula del Trato Nacional (TN).

Por otro lado, en este marco, existen variados informes de impacto sobre el acuerdo y sus resultados posibles. En primera instancia, un informe elaborado por el gobierno francés^[3] plantea objeciones concretas sobre el impacto potencial que el acuerdo incentivaría por el aumento de la deforestación en los países del bloque suramericano. También destaca la carencia de herramientas para estimular a los países del Mercosur a que se acerquen a posiciones más favorables contra el cambio climático y la protección de la biodiversidad. Por ello, el gobierno francés plantea su oposición al acuerdo en su forma actual, lo que convierte a Francia en el actor europeo con la objeción al acuerdo más sólida y fuerte hasta el momento.

Pero este informe no es el único, podemos mencionar también aquel encargado por la Comisión Europea a la London School of Economics^[4] de 2020 y que abarca el comercio de bienes, ambiente, desarrollo social y derechos humanos. En este se señala principalmente que los beneficios de las partes no son simétricos. El Mercosur obtendría mayores beneficios en cuanto a la exportación de productos agroalimenticios (especialmente cárnicos, dado que es el principal proveedor no europeo al viejo continente en este rubro), mientras que la UE obtendría mayores beneficios en la exportación de productos industriales como maquinarias, textiles y autos. Sin embargo, también señala que los beneficios no son homogéneos por sector: por ejemplo, en el caso de los lácteos, las denominaciones de origen dan una ventaja importante a la UE, que según el informe aumentaría sus exportaciones cuatro veces mas que los países del Mercosur.

Por otro lado, es posible mencionar también el informe de la investigadora de la Universidad Nacional de San Martín, Luciana Ghiotto, y de Javier Echaide (2020), de la Universidad de Buenos Aires, contenido en el libro El Acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea. Estudio integral de sus cláusulas y efectos, editado por la Fundación Rosa Luxemburgo y el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales. En él, los investigadores mencionan las graves consecuencias que tendría la implementación del acuerdo en países con un menor potencial productivo, como son los miembros del Mercosur en comparación con los socios europeos. Esto llevaría a la profundización de las asimetrías ya existentes y reflejadas en el actual comercio birregional, en donde el bloque suramericano importa bienes de valor agregado medio y alto y exporta materias primas o productos de bajo valor agregado. Es decir, el sector tecnológico y manufacturero del Mercosur sería el gran perdedor, y se denotaría un claro beneficio de las actividades vinculadas al agronegocio con los respectivos daños ambientales y sociales. Esto se relaciona también con la asimetría regulatoria existente entre esos dos proyectos de integración regional, según la cual la UE tiene estándares más altos de protección medioambiental y del consumidor.

Ahora bien, en el marco de un escenario complejo de difíciles negociaciones birregionales en términos técnicos de intercambio comercial, un elemento de relevancia para evaluar el interés en 2019 por concluir las negociaciones derivó de una reconfiguración política en el Mercosur, representada en las presidencias de Mauricio Macri y Michel Temer, en Argentina y Brasil respectivamente. Desde ese momento, el gobierno argentino relegó al Mercosur y fortaleció su asistencia a espacios empresariales como el Foro de Davos, además de sumarse como Estado observador a la Alianza del Pacífico (Paikin y Perrota, 2016) en el ámbito regional, como estrategia para sumarse posteriormente al Trans Pacific Partnership. Ello fue parte de una estrategia de apertura neoliberal que gravitó en la ponderación de ciertos indicadores que se dirigían a alinearse con países de economías abiertas (Comini y Bontempo, 2016). Por otro lado, la victoria del Leave en el referéndum de 2016 en Reino Unido, la política proteccionista de Trump y la posterior paralización de las negociaciones por el TTIP (Transatlantic Trade and Investment Partnership), así como el enfoque dirigido a potenciar el vínculo con otras regiones basado en normas y reglas (firma de acuerdos con Canadá y Japón en 2017) reavivaron también las negociaciones con el Mercosur por parte de la Unión Europea. Es decir, en ambos casos las administraciones imperantes en ese momento poseían claros intereses políticos en mostrar la conclusión del acuerdo.

Las tensiones del Mercosur: el bloque periférico en disputa

La polarización política existente en la región ha tenido un impacto negativo en materia de concertación y coordinación regional en América Latina y contrasta con lo sucedido en materia de integración a comienzos de siglo. Sobre ello resulta sumamente ejemplificador el caso de Brasil con la presidencia de Jair Bolsonaro, que discontinuó de manera cortante la política exterior de su país hacia la desamericanización, haciendo del distanciamiento de Latinoamérica uno de los ejes de una política exterior hiperideologizada: el país se retiró de la UNASUR (su propia iniciativa) y la CELAC y coqueteó con una posible flexibilización y hasta abandono del Mercosur.

En el caso de este último, que es en el cual radica nuestro actual interés, las tensiones experimentadas tuvieron que ver con un proyecto de más de 30 años con marcados déficits y objetivos incumplidos en términos de su perspectiva comercial. En función de ello, los últimos años han reflejado una fuerte puja política por la liberalización del bloque. Las medidas destinadas a la formación de la unión aduanera completa se contrastan con una protección arancelaria heterogénea con sectores económicos exceptuados, lo que genera como resultado una dificultad mayor para la complementación productiva y el crecimiento de la estructura industrial, concentrada principalmente en Brasil y Argentina. De esta forma, el comercio intrabloque ha disminuido entre todos los socios y la evolución de las exportaciones ha reflejado un descenso en la representación de las MOI y MOA. En ello ha influido también la demanda de materias primas del Sudeste Asiático como variable exógena que ha promovido una fuerte reprimarizacion de las exportaciones, algo que resalta ante la falta de coordinación de políticas macroeconómicas y comerciales de los miembros del Mercosur.

En diciembre de 2019, durante la presidencia de Jair Bolsonaro Brasil elevó la propuesta de avanzar en una flexibilización del bloque. El proyecto impulsaba una rebaja del Arancel Externo Común (AEC): una de las características de la unión aduanera como etapa de integración económica, que implica la existencia de una coordinación de la política comercial frente a terceros Estados estableciendo una misma alícuota para productos importados.

Los nuevos aranceles entrarían en vigencia en menos de 4 años y se centrarían en bienes industriales, como autopartes (de 35 % a 12 %), acero y maquinaria (12 % a 4 %) y siderurgia (12 % a 3 %), entre otros. Una multiplicidad de bienes como juguetes, manufacturas, textiles, que son rubros sensibles a la competencia con productos importados, se verían afectados con las nuevas pautas arancelarias. 

También hay que señalar que el mercado brasilero y los acuerdos que le permitieron el acceso a Argentina desde los años 80 se han vuelto esenciales. Desde ese entonces, Argentina sextuplicó el comercio con su inmenso vecino. De hecho, según la CEPAL (2018), la relación comercial entre ambos es no solo la de mayor valor existente en América Latina sino una de las únicas dos en las cuales el índice de Grubel y Lloyd (IGL) supera el 0.33, de modo que se reconoce como un comercio intraindustrial (más del 40 % de las exportaciones industriales de Argentina van al Mercosur).

Sin embargo, la relación bilateral no solo es importante en ese sentido, sino que también lo es para las cadenas agroalimentarias de valor. Argentina proveyó a Brasil con un 85 % de sus importaciones de trigo en 2019, casi la mitad de las exportaciones argentinas de un producto que cuenta con un AEC del 10 %. 

El 26 de marzo de 2021 se realizó la XII Reunión Extraordinaria del Consejo del Mercado Común en el marco del trigésimo aniversario de la fundación del Mercosur y de la presidencia pro tempore argentina. En la reunión, el canciller argentino presentó “una propuesta de reducción promedio del AEC, pero utilizando una metodología de segmentación del universo arancelario en productos agroindustriales, industriales, bienes de capital, de informática y telecomunicaciones”.^[5] 

Recordemos también que, en mayo de 2020, durante la reunión del Grupo de Relacionamiento Externo del Mercosur, la Argentina anunció que dejará de acompañar las negociaciones comerciales para la concreción de un tratado de libre comercio con Corea, India y Canadá (Bontempo, 2020). Esto llevó a variadas y diversas manifestaciones, entre las cuales se incluyen fake news que enuncian su salida definitiva como miembro del bloque. La postura argentina pareció representar una estrategia en un bloque en donde las decisiones se toman por consenso y donde la Decisión 32 del año 2000 del Consejo del Mercado Común, órgano superior del bloque, obliga a los miembros a negociar en conjunto. Otros bloques subregionales, como la Comunidad Andina, han resuelto esta tensión mediante la aprobación de decisiones^[6] que permitieron a sus miembros libertad de acción para las negociaciones comerciales, derogando la normativa que no les permitía alterar unilateralmente el arancel externo común, lo cual facilitó luego la formación de la Alianza del Pacífico junto a México. En esa sintonía, se expresaron también los reclamos uruguayos que fueron retomados durante la presidencia de Lacalle Pou.

La potencial liberalización de la unión aduanera incompleta dejaría al Mercosur como una mera zona de libre comercio sin posibilidad de profundizar la industrialización existente. Es notorio que las diversas deficiencias en el Mercosur hayan impactado sobre los sectores económicos y dirigenciales que alguna vez lo promovieron y defendieron en virtud de los beneficios obtenidos del comercio regional y que parecen orientarse hacia la búsqueda de beneficios unilaterales provenientes del acceso a mercados extrarregionales de commodities agroindustriales. Asimismo, esta tendencia parece contrariar un plano internacional de agrupación en bloques económicos regionales que hacen del regionalismo comercial un elemento con dimensiones profundas en materia política, económica y de seguridad.

El golpeado bloque europeo

Europa tampoco estuvo exenta de tensiones. Retomando el contexto pandémico, luego de la descoordinación inicial y con la asunción de nuevas autoridades comunitarias, se delineó una respuesta fuerte y sólida a la crisis pandémica a través de Next Generation EU (NGEU), que dejó atrás los años pasados de austeridad y metas fiscales de la política monetaria europea mediante un mega plan de recuperación de 750 mil millones de euros, con 390 mil millones en subsidios y 360 mil millones en créditos. Este contó asimismo con la peculiaridad de que estipuló la capacidad de la Comisión Europea para endeudarse por los miembros del bloque, que podían tomar deuda mediante el acceso al mercado financiero a través de la emisión de bonos y de esta forma poseer una mayor capacidad de acción. Todos estos fondos se canalizan de manera mayoritaria mediante el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), enfocado en seis pilares: la transición verde, la transformación digital, la inclusión, la cohesión social y territorial, la resiliencia y las políticas de la infancia. También frente a esto el bloque expandió la fuente de recursos propios con nuevos impuestos financieros, por ejemplo a plásticos desechables, a las sobreemisiones, la tasa Google (impuesto dirigido a las empresas digitales) y el arancel externo al carbono (Sanahuja, 2022).

Ahora bien, por otro lado, sumado a estos factores se encuentra el factor geopolítico: una Europa más alejada de Estados Unidos luego de los cortocircuitos con la administración Trump y con fuerte desconfianza para con China y sus posibles y variados vínculos con el gigante asiático. A este escenario se agregó luego la invasión a Ucrania por parte de Rusia, que ha desnudado las dependencias comerciales, energéticas y en materia de defensa del viejo continente.

La invasión a Ucrania delató de forma clara lo que el mencionado Habermas (2022) llamó la “grave equivocación” de la política de distensión alemana frente a Rusia y la dependencia energética europea del gas ruso, especialmente en los países del Este. En este sentido, el NGEU posee una estrecha relación con el Pacto Verde Europeo, es por ello que en marzo de 2022 la Comisión Europea lanzó los planes dirigidos a consolidar en el mediano plazo la independencia energética de Rusia. En ese sentido, el plan, denominado REPowerEU (Comisión Europea, 2022), se dirige a actuar primeramente sobre los precios de las tarifas eléctricas, seguido del aumento de las reservas de gas para los años 2022-2023 y finalmente la aceleración del proceso de transición energética mediante la inversión en proyectos de energía renovable.

De esta manera lo destaca Sanahuja marcando el nexo lógico que une a la transformación energética con los ideales de autonomía regional:

Desde 2019, como se ha subrayado, la UE ha tratado de reaccionar a través de dos ejes interrelacionados: el Pacto Verde Europeo y la búsqueda de una mayor “autonomía estratégica”. Sobre esta última, el planteo inicial se limitaba a la política exterior y de seguridad y defensa, pero el nuevo escenario internacional y la pandemia de la covid-19 han impulsado una definición más amplia que abarca, entre otras cuestiones, la energía, la digitalización o la política industrial, con el respaldo financiero que supone el programa NGEU (Sanahuja, 2022: 16).

Las cuestiones vinculadas a la energía y la transición digital son consideradas paralelas, es decir, twin transitions en su relación con la autonomía estratégica. Asimismo, podemos agregar que la UE se propone avanzar en una multiplicidad de ejes que aseguren su autonomía y refuercen lo que denomina su capacidad y libertad para actuar (Comisión Europea, 2021), entre los cuales menciona: la diversificación tangible de los proveedores de sus suministros de materias primas críticas, un sistema de alimentación sostenible, asegurar el liderazgo a la hora de configurar los estándares globales, un sistema económico y financiero resiliente, fortalecer las capacidades en seguridad y defensa, y trabajar con socios globales en la promoción de la paz. El bloque pretende llevar este enfoque al contenido de sus asociaciones estratégicas con otros actores y regiones, incluido el Mercosur. No obstante, en diversos países miembros se expresaron discrepancias desde la firma en acuerdo de 2019. Los casos de Irlanda, Austria o Alemania son solo algunos de los que se suman a la postura expresada por Francia y su actual presidente, Emmanuel Macron, quien dirigió sus críticas a la deforestación del Amazonas, y la falta de adhesión a normas ambientales estipuladas en el Acuerdo de París por los países sudamericanos. Esto incluyó también los distintos intercambios verbales con el exmandatario brasilero, Jair Bolsonaro.

El accidentado transcurso de la actualidad

En 2023 se realizó la 3.° cumbre UE-CELAC, la primera en 8 años entre ambas regiones. Previamente, Von der Leyen visitó Buenos Aires en junio, así como también Brasil, y luego Chile y México, con el objetivo de relanzar las relaciones comerciales y políticas con América Latina. La presidenta de la Comisión se refirió a la Argentina como un socio natural de Europa, refiriendo en el marco del foro empresarial UE-Argentina la potencialidad para el agregado de valor y la construcción de baterías, por lo cual se firmó un Memorándum de Entendimiento de Asociación estratégica sobre cadenas de valor sostenible.

También referenció el programa Global Gateway, destinado en parte a América Latina con el objetivo de financiar proyectos vinculados a energías renovables y servicios digitales mediante normas medioambientales y transparencia financiera, que busca invertir en materias primas críticas. La expresión de sus características intenta reflejar un contraste con la iniciativa china de la Franja y la Ruta. Esto responde asimismo a una nueva agenda elaborada por la Comisión Europea y el Alto Representante, que menciona que

Como socios preferentes, la UE y ALC deben trabajar juntos para aprovechar su fortaleza colectiva, defender intereses comunes y abordar conjuntamente los retos mundiales. La presente Comunicación conjunta presenta la propuesta de la UE de desarrollar conjuntamente una agenda ambiciosa y con visión de futuro para una nueva era de cooperación entre socios igualitarios y afines (Parlamento Europeo y Comisión Europea, 2023).

Y continúa: “Esta Comunicación conjunta aboga por una asociación estratégica renovada y propone un conjunto de prioridades y acciones concretas en ámbitos clave”.

El documento no hace mención de las asimetrías existentes pero su análisis deja en claro la importancia geopolítica que tiene para Europa relanzar las relaciones con América Latina en el actual contexto para lograr los objetivos climáticos, medioambientales y de transición energética y crear un organismo de coordinación permanente para ello.

Ahora bien, en el marco de los encuentros con los mandatarios argentinos y brasileros, Von der Leyen hizo mención de la necesidad de acelerar el acuerdo con el Mercosur. No obstante, más allá de lo ya mencionado en el presente apartado sobre dicho acuerdo, es propio resaltar que desde 2019 la UE avanzó en el Pacto Verde^[7] (neutralidad climática 2050), lo que altera en buena medida la negociación en el marco de la CBN.

En este marco, la Unión Europea sancionó dos medidas: la Regulación para la Importación de Productos Libres de Deforestación (DFP) y el Mecanismo de Ajuste de Carbono en Frontera (CBAM), que guardan el objetivo de disminuir los gases de efecto invernadero y que siendo normas europeas, no internacionales, pueden generar costos para los países miembros del Mercosur dado que determinan que productos que vienen de suelos deforestados no pueden ingresar o lo harían con condiciones, lo que podrí además degenerar en un medio arbitrario de restricción o discriminación de acceso al mercado europeo.

El Mercosur es uno de los principales proveedores de soja, carne vacuna y otros productos relacionados con situaciones más problemáticas de deforestación. Asimismo, en algunos países como Brasil existe una problemática aun mayor de deforestación ilegal, que lo pondría como un país más vulnerable a medidas restrictivas.

Incluso, casi paralelamente a la visita de la presidenta de la Comisión, la asamblea nacional francesa rechazó el acuerdo con el bloque sudamericano, en función de sus controversias medioambientales, tales como la deforestación y la potencial mayor entrada de productos tratados con agroquímicos al mercado europeo. Es decir que más allá de las disidencias al interior de cada uno de los bloques y de hasta actores internos vinculados a sectores económicos específicos entre los miembros de los proyectos de integración, parece existir una disonancia significativa entre los intereses de la Comisión y algunos de sus Estados miembros.

Conclusión: un acuerdo difícil de cerrar sin concesiones

La Unión Europea y el Mercosur son bloques que tienen un enorme y sustancioso pasado compartido, así como una multiplicidad de temas de relevancia para ambos: la promoción de la paz, los derechos humanos, la democracia, la resolución pacífica de controversias, el multilateralismo, la lucha contra el cambio climático son algunas de las cuestiones que forman la prolífica lista que promueven y demandan el diálogo, la concertación y la cooperación política entre ambos, aun considerando o percibiendo las distintas temáticas con grados de importancia o preocupación distintos. Es por ello que la cooperación y el diálogo político no han sido escollos como parte del acuerdo de asociación estratégica.

Algunos de los eventos y tensiones internacionales de los últimos años, tales como las turbulencias económicas de la transformación de la globalización acentuadas por la pandemia, la guerra comercial sino-estadounidense, la invasión a Ucrania, han generado efectos diversos que impactan de formas variadas en los regionalismos.

Repasemos en primera instancia la situación de la Unión Europea. En el contexto de cambios e impactos señalados, ¿puede desde la actual coyuntura posicionarse como un actor fortalecido? ¿Posee las capacidades que le permitan ejercer algún tipo de liderazgo a nivel global? La visión de Borrell y Von der Leyen de la UE en materia de política exterior gravita sobre una postura favorable a ello. La anhelada autonomía estratégica puede dar como resultado el resurgimiento geopolítico que se propone en materia exterior. Pero esta autonomía no se construye con base en ideas, o solo con ellas, sino mediante el sustento en capacidades materiales. ¿Puede asumir en este contexto algún tipo de liderazgo afianzado en la potencia económica de su mercado común (“efecto Bruselas”)? ¿Podrá Europa experimentar el resurgir que se propone en materia exterior o concluirá su proceso de transformación en una potencia de segundo orden a la luz de la desconfianza con China y la alicaída alianza con los Estados Unidos? Asimismo, la autopercepción del bloque debería complementarse también con la imagen exterior que el resto de los actores tienen de él. ¿Percibe el mundo a la UE como un jugador que pueda hacer frente a desafíos de peso en diversas dimensiones? A juzgar por la trayectoria descripta en los apartados anteriores, todo reflejaría una irrelevancia cada vez más significativa como actor global capaz de dirimir disputas existentes.

En el caso de América Latina, la región representa un territorio en disputa para una nueva bipolaridad. La paralización y la insuficiencia de la institucionalidad subregional que resulte acorde con las problemáticas y los desafíos vislumbran un futuro poco auspicioso para enfrentar una nueva etapa de incertidumbre que presenta un mundo más inestable, desigual y conflictivo. Como segundo elemento podemos destacar que, si bien las dificultades existentes hacia los procesos de integración no representan algo nuevo, en la última década y a la luz de un marcado proceso de polarización política, los países del Mercosur han carecido de una coordinación que les permita generar posiciones comunes. Esta descoordinación acentúa la histórica vulnerabilidad de sus miembros y representa un error estratégico dada la notoria carencia de consensos imperante frente a desafíos regionales y globales de una complejidad creciente. En ese marco, el Mercosur puede encontrarse con poco margen de acción frente a Washington o Beijing, lo que facilita una atomización de su política internacional que no ha logrado ni siquiera una respuesta sólida frente a problemas graves.

Es esencial en los próximos años para el Mercosur la forma en que se encarará la política exterior brasilera y su posibilidad de lograr objetivos o medidas destinados a priorizar la cooperación regional que faciliten el interés de los actores en la integración sudamericana. En ese sentido, generar una agenda que contenga las tendencias centrífugas en el Mercosur será fundamental. En ese contexto, y a pesar incluso de las diferencias diplomáticas que puedan existir, es de suma relevancia retomar la alianza estratégica con Argentina, lo cual aparenta tener probabilidades realmente bajas con la asunción del gobierno de Javier Milei.

Ahora bien, el acuerdo de Asociación Estratégica con el Mercosur es parte de una estrategia mayor de la UE con la región. El interés del bloque europeo está marcado por su declive como potencia global y su disminución de poder económico y militar, así como por las necesidades de transición energética y digital. Su política exterior busca, pretenciosamente, asumir un rol protagónico en el rumbo de la transición energética y digital que contrarreste su pérdida de gravitación como actor global. Es por ello que busca reactivar en la región acuerdos comerciales y una agenda económica que recupere posiciones comerciales y de inversión de carácter estratégico ante una necesidad imperiosa de materias primas y energía que ha sometido a la UE, peligrosamente, a la dependencia de Beijing y Moscú.

En ese marco, el bloque europeo parece empecinado en mantener su visión y narrativa del acuerdo como un tratado entre iguales para el fomento conjunto de la autonomía frente a terceros. Sin embargo, las negociaciones birregionales han marcado históricamente una carencia palpable de acuerdos. La UE quiere que el Mercosur como actor respalde su visión de la transición verde y de su paradigma energético.

El dilema de la firma del acuerdo en cuestión es bivariante. La UE podría perder el acceso a recursos estratégicos y un espacio político, lo que la debilitaría aun más geopolíticamente. El Mercosur podría ahondar aún más su crisis de consenso, reprimarización económica y perder algunos beneficios con su principal inversor y tercer socio comercial. Es cierto que Europa continúa siendo un socio relevante, más allá de la deseuropeización comercial de los últimos años. No obstante, resulta de una dificultad palpable establecer un nexo lógico entre la transformación verde y digital y un proceso de agregado de valor e inserción de la región en las cadenas globales por parte de un bloque periférico.

Un acuerdo beneficioso y aceptable radicará en el reconocimiento de las asimetrías existentes y en el planteo de una agenda con avances creíbles y medibles sobre el financiamiento para avanzar en la transformación tecnológica y ecológica.

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