María Lourdes Puente Olivera

Ni Argentina, ni Brasil, ni Chile aislados pueden soñar con la unidad económica indispensable para enfrentar su destino de grandeza. Unidos forman, sin embargo, la más formidable unidad, a caballo de los dos grandes océanos de la civilización moderna. De esa unidad podría constituirse hacia el Norte la Confederación Sudamericana.

   

Juan Domingo Perón, discurso de 1953 a los altos mandos militares en la Escuela Superior de Guerra

Analizar el proceso de integración sudamericano y sus retos nos lleva, inevitablemente, a referirnos a los condicionantes geopolíticos involucrados en ese proceso. Esos condicionantes han estado presentes en la evolución histórica de la región, en algunas ocasiones como aceleradores y en otras como factores retardatarios, pero siempre ineludibles como marco del proceso de integración.

Para abordar esos condicionantes iniciaremos este capítulo como iniciamos uno pasado:^[1]

La región sudamericana está integrada por trece países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela, y una región de Francia (Guayana Francesa). Sus características geográficas permiten hablar de una Sudamérica caribeña, que integran Venezuela, Colombia, Surinam y la Guayana Francesa; de una región andina, que incluye también a Venezuela y Colombia, junto con Chile, Bolivia, Ecuador y Peú; del Cono Sur, que integra a Brasil, Paraguay, Argentina, Chile y Uruguay; y también podríamos referir a la existencia de una región amazónica, e incluir en ella a Brasil y los otros ocho países que pertenecen a la selva amazónica: Perú –que comparte la mayoría con Brasil–, Bolivia, Colombia, Venezuela, Ecuador, Guyana, Francia (Guayana Francesa) y Surinam.
Esta diversidad geográfica expresa desde lo geopolítico condicionantes compartidos que no pueden eludirse a la hora de plantear desafíos estratégicos para la región. En todo caso, es un dato más que da cuenta de que la región sudamericana como un todo tiene elementos identitarios muy poco identificables. La diversidad geográfica se suma a la diversidad económica, política y cultural. Pero, lo que es más complejo aun, esa diversidad no se da solo entre los países, sino intrapaíses, parte de lo cual dificulta la homogeneidad que supone (al menos potencialmente) la constitución de las nacionalidades o las de las supranacionalidades.

Rojas Aravena, refiriéndose a la heterogeneidad de la región,^[2] expresa que se manifiesta en sus recursos humanos y sus capacidades industriales, ya que aunque la mayoría son países de renta medio-alta, son muy diferentes las capacidades económicas y tecnológicas, y los desarrollos productivos. Incluso señala las diferencias políticas, destacando que las coincidencias político-ideológicas de algunos períodos no tuvieron la consistencia suficiente ni la proyección necesaria para marcar de forma más definitiva los derroteros de los países y de la región.

Frente a esta diversidad, la pregunta es si hay algo que una a Sudamérica, además de estar en los confines de la geografía global que se utiliza para graficar el mundo. La región no tiene una identidad que la distinga externamente, salvo esa lejanía que nos une a otras periferias quizás como destino turístico sofisticado. Ese “estar lejos” del poder y la centralidad, que otorga la potencial ventaja de dejarnos lejos de los conflictos armados.

Sin embargo, Alain Rouquié considera a América Latina una “realidad cultural”,^[3] que puede ser concebida como el Tercer Mundo de Occidente o como el occidente del Tercer Mundo. La mención la hace Pascual Albanese^[4] en una conferencia publicada. Cita además el libro La irrupción de América Latina en la historia de Amelia Podetti, en el que la autora señala que lo que distingue la región es la constitución expresa de una unidad forjada en la diversidad, muy distinta en este punto a la América sajona. La pensadora argentina refiere a una “vocación de universalidad en su propia particularidad cultural”.

Esta idea de lugar donde las culturas se mezclan virtuosamente no es compartida por muchos autores, pero quienes trabajan la filosofía latinoamericana hacen referencia a notas identitarias que tienen rasgos comunitarios y de vinculación con la naturaleza, que la distinguirían del occidente anglosajón.^[5]

Sobresalen, entonces, una filosofía y cultura común –aun cuando con muchas manifestaciones diversas pero amalgamadas o integradas–, pero también una incapacidad por plasmar instituciones que sobre esa base, y el fuerte sentimiento nacional de los pueblos acerca de sus países, lograsen una genuina integración.

Tal como expresaba en el capítulo citado, el sueño bolivariano de construir una nación en esta región enfrenta actualmente dificultades estructurales, particularmente porque nuestras naciones les deben a sus pueblos el desarrollo. Logro esquivo estando divididos en trece Estados, o en los ensayos de integrarse tantas veces y de tantas maneras.^[6]

Rojas Aravena explica esta imposibilidad de haber logrado dicha nación apelando a “la falta de voluntad política, las presiones e intereses soberanistas, los intereses externos por mantener la fragmentación y, en el último periodo, la gran politización de las agendas y la polarización política consecuente”.^[7]

Pero ¿qué significa integrarse? Se puede referir a muchas variables posibles: integrarse comercial, económica, cultural, políticamente. ¿Dónde empieza la integración? ¿Cuánto de simbólico implica? ¿Cuándo realmente hay integración y cuándo solo intereses eventuales compartidos?, ¿o coincidencias ideológicas? ¿Qué papel juega el desarrollo? ¿Se puede integrar sin compartir intereses? ¿Quién define esos intereses comunes?

Las respuestas –o falta de respuestas– a estas preguntas explican el hecho de que la integración en Sudamérica sea un reto histórico trunco. No se puede encontrar en la realidad actual ningún pilar explícito que evidencie que hubo algún avance en relación con los tantos intentos de integración. Y pareciera que el tren de la historia ya pasó. ¿Valdrá la pena intentarlo una vez más? ¿Conviene que sea un asunto de la política exterior?

Buscando razones

Decíamos que el condicionante más importante –causa o efecto, quién sabe– para no haber encontrado la respuesta a este trunco desafío histórico era el no haber logrado el desarrollo. Pero hoy debemos agregar que su imposibilidad actual se debe, también, a la crisis de la política, del Estado y de la democracia. En los países del sur o de la periferia o que no han alcanzado el desarrollo, la integración ya no aparece como una alternativa. De hecho, las propias sociedades están fracturadas por la grieta ideológica y por la desigualdad cada vez mayor.

Sus sociedades no se sienten parte de sus Estados, está debilitada la pertenencia, no tanto sentimentalmente^[8] como concretamente.^[9] El destino de los ciudadanos globalizados no coincide ni depende de los destinos de sus propias patrias. Y aquellos que están fuera del sistema no sienten que sus propios Estados los contengan ni les ofrezcan porvenir. Está en crisis el fundamento mismo de vivir juntos.

El fracaso histórico tiene muchas caras, pero se destaca la devoción por la retórica y la construcción de instituciones sin contenido concreto. Quizá la base de dichos intentos resultó ser endeble.

Las organizaciones regionales de la Guerra Fría sobreviven (OEA, TIAR, JID), pero están muy resistidas por los países que las sospechan de ser funcionales a la potencia regional, lo que responde a la lógica bipolar de aquel tiempo. Por sospechadas, no son efectivas en términos de cimentar integración, y es difícil encontrar que hayan cumplido un rol favorable a los intereses regionales. Si bien las agendas logran incluir las temáticas de interés actual, no permean decisiones políticas que cimenten dinámicas de acercamiento. Las burocracias tienen su rol y cumplen ciertos objetivos, pero no funcionan como símbolos de pertenencia para los ciudadanos que dicen representar a los Estados que las integran.

En tiempos de las teorías del desarrollo y de la dependencia,^[10] hubo intentos de forjar la integración desde el modelo económico, básicamente porque estas teorías veían en la posibilidad de unirse, un modelo para alcanzar el desarrollo esquivo. Para la sustitución de importaciones, incrementando la escala. Para la mirada más política, que acrecentara la autonomía.^[11] Pero como fracasaron los modelos, también los instrumentos propuestos. Incluso la ALALC^[12] reprodujo para la región las asimetrías globales, lo cual favoreció a los grandes países internos.

En la década del noventa, cuando soplaban aires del Consenso de Washington,^[13] predominaban las ideas de diluir fronteras y subirse a un mundo comercialmente más libre y seguro. EE. UU. ofreció a la región un modelo de integración en esa sintonía, el Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA), que se estrelló rápidamente con las potencias subregionales, que temían perder sus propias industrias, y no prosperó más que en acuerdos bilaterales, especialmente con el ala del Pacífico de la región.^[14] Sin embargo, el protagonismo de lo comercial se expresa en el MERCOSUR, que tuvo grandes logros en sus comienzos para sus integrantes. La mayoría vinculados a lo comercial, que dejaron pocos efectos políticos, y simbólicos, que generaran pertenencia en los ciudadanos de los países miembros. Es la organización que más resiste la caída.

Las organizaciones de la década de gobiernos de izquierda se quedaron en una retórica muy dependiente de la ideología. Nada concreto quedó de aquellas múltiples cumbres, organizaciones y acuerdos. Ríos de tinta con el Consejo de Defensa Sudamericano, mientras cada país continuaba haciendo sus propias compras militares y sus individuales estrategias.

Así lo describen tres autores de la región en un artículo para FLACSO:

… la persistencia de dificultades en la agenda comercial, los problemas para avanzar en proyectos comunes en materia de complementación productiva y en infraestructura, la persistencia de conflictos originados en la divergencia de los proyectos construidos desde el espacio de los Estados nacionales de espaldas a la región, la no superación de las asimetrías de los socios, el incumplimiento frecuente de lo acordado, la emergencia de contenciosos bilaterales, la falta de concertación de posturas en organismos multilaterales o plurilaterales así como los casi nulos avances en materia de agenda externa común, terminaron por quitar credibilidad al nuevo enfoque de integración y regionalismo “post-neoliberal”, precisamente en un momento de fuertes desafíos externos y de reconfiguración geopolítica.^[15]

En esta etapa, lo que sostiene la idea de integración vuelve a ser lo comercial. Los autores mencionados afirman al respecto que los países con costas en el Pacífico –exceptuando a Ecuador– consolidaron sus esquemas de integración con apertura a la economía global a través de lo que se denominó la Alianza del Pacífico y bajo el liderazgo de EE. UU.; mientras que los países vinculados al Mercosur o al ALBA intentaron una integración como mecanismo de inserción autónoma.^[16]

Sin embargo, la debilidad del Mercosur y la presión para que adhiera a un modelo más abierto evidencia lo poco actualizados que están estos esquemas. De hecho, el ALBA no tiene significado institucional.

El fracaso en sostener modelos de desarrollo que lograran el bienestar para nuestros pueblos es, probablemente, la causa más profunda. Sin construir sólidamente la propia unidad de cada país, es difícil pretender la conformación de una unidad mayor. Muchos de nuestros Estados han vivido procesos de reconstitución (incluso con nuevas constituciones) y, sin embargo, sostienen grandes problemas de integración virtuosa y de ocupación real del territorio. Además de un creciente divorcio entre quienes se globalizan y crecen y los que van quedando excluidos. Esta fractura social interna, cada vez más profunda, dificulta también alternativas supranacionales efectivas.

A su vez, la dificultad de los Estados por encontrar su propia identidad en sociedades empoderadas y multiculturales complica el escenario. Sobre todo si además la representación de quienes conducen está cuestionada y es inestable. Se sostiene la democracia, pero tiene serios vaivenes en muchos de nuestros países. Eso quita legitimidad a quienes deben protagonizar cualquier posible acuerdo que una los países. El péndulo y la fractura ideológica juegan en el mismo sentido. La pérdida de valores comunes domésticos imposibilita aún más valores comunes regionales. En el discurso o incluso en paridades ideológicas, puede ser, pero a la hora de concretar la necesaria infraestructura y el modelo de desarrollo, seguimos en deuda.

Todo esto en un escenario en el que la estructura de poder internacional está cambiando significativamente, el poder se ha vuelto difuso y el protagonismo de los Estados se está diluyendo, en medio de una crisis en Occidente del Estado, de la política y de la misma democracia.

¿Qué queda en pie actualmente en la subregión?

De los organismos hemisféricos, el más sólido institucionalmente es la Organización de Estados Americanos (OEA),^[17] de 1948, integrada por los 35 Estados de América. No es un organismo de integración, sino una típica institución post Segunda Guerra Mundial, propia de la arquitectura de ese tiempo.

De los subregionales, encontramos:

• La Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI, 1980) se mantiene como un área de preferencias económicas, y está integrada por 13 países.^[18]
• La Comunidad Andina de Naciones (CAN),^[19] conformada por Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia. Tiene por objetivo “el desarrollo equilibrado y armónico de los Países Miembros en condiciones de equidad, mediante la integración y la cooperación económica y social”, según la propia definición de su sitio oficial. Sus órganos e instituciones componen el Sistema Andino de Integración. La Secretaría General está en Lima y el Parlamento Andino en Bogotá.
• La Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC),^[20] creada en 2010, como mecanismo intergubernamental de diálogo y concertación política.
• El Mercado Común del Sur (Mercosur)^[21] es un acuerdo económico y comercial (1991) integrado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Posteriormente se unió Venezuela (2012) pero fue suspendido (2016), y en 2023 se incorporó Bolivia.^[22] Tiene el Parlamento del Sur (Parlasur), que aun cuando no posee mucha capacidad de decisión, expresa la representación territorial de sus integrantes.
• La Alianza del Pacífico^[23] (2012) es una iniciativa económica y de desarrollo entre Chile, Colombia, México y Perú (2012). Si bien tiene como propósito la integración, los anima la búsqueda de libre comercio como medio de crecimiento, la competitividad y el desarrollo.^[24] Surgió motorizada por el crecimiento de China y del mundo asiático, que cambió el epicentro del comercio global al Océano Pacífico. Integra las economías más abiertas y también más dinámicas de la región. Los cuatro socios fundadores tienen por separado acuerdos de libre comercio con Estados Unidos. Chile y Perú tienen tratados bilaterales de libre comercio con China, y Chile con muchos países más, entre ellos con la Unión Europea.
• La Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América – Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP), fundada en 2004 por Venezuela y Cuba, pretende hacer contraste con el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), promovida por EE. UU., para fomentar el libre comercio hemisférico. Se proponen luchar contra la pobreza y la exclusión social.^[25] Es de tinte ideológico, con una carga muy anti EE. UU., todo lo cual se prueba con las incorporaciones y salidas de este según los diversos gobiernos.

De lo mencionado, solo tienen estructura más burocrática la OEA, la ALADI, el Mercosur y el Pacto Andino. La Alianza del Pacífico ha intentado también institucionalizarse rápidamente, pero es más joven e hija de este tiempo más líquido en términos de instituciones internacionales. En ese sentido, ALBA y CELAC son espacios de concertación, pero no instituciones sólidas.

Existen, además, tres organismos legislativos interesantes en funcionamiento:

• Parlamento del Mercosur (Parlasur). Según su sitio oficial, “… fue constituido el 14 de diciembre 2006, como sustituto de la Comisión Parlamentaria Conjunta, y es el órgano, por excelencia, representativo de los intereses de los ciudadanos de los Estados Partes”.

Tiene la ventaja de contar con la representación de todos los territorios de los países de Mercosur, y si bien sus funciones son limitadas, actúa como caja de resonancia de problemáticas más locales. Está prevista la elección directa de sus representantes, pero todavía, salvo Argentina, mantiene la representación a través de parlamentarios locales.

• Parlamento Andino.^[26] Es un órgano del Sistema Andino de Integración, en el que sus miembros son elegidos directamente por votación de los pueblos de los países. Tiene la misión de armonizar las leyes, garantizar la participación ciudadana, fortalecer la integración andina y latinoamericana, regionalizar buenas prácticas de los gobiernos y políticas de Estado, además de afianzar la cultura e identidad andina. 

• Parlamento Latinoamericano y Caribeño (Parlantino). Según expresa su sitio oficial,

es un organismo regional, permanente y unicameral, integrado por los parlamentos nacionales de los países soberanos e independientes de América Latina y el Caribe, elegidos democráticamente mediante sufragio popular, cuyos países suscribieron el correspondiente Tratado de Institucionalización el 16 de noviembre de 1987, en Lima, Perú.^[27]

En colaboración con otros organismos internacionales, acuerda leyes modelo de distintas temáticas para que puedan ser tomadas por los países.^[28]

Si bien su capacidad de incidencia es limitada, son una buena base para repensar el futuro en la medida que su representación legitima la diversidad real existente en el interior de los países, y permite abordar problemáticas que a veces los Ejecutivos nacionales no tienen en el foco.

Activos para empezar

Aun cuando no hay pilares sólidos que hayan dejado los diversos intentos de integración, y el Mercosur, que parece haber sido el que tuvo más aciertos, está en franco estancamiento, hay algunas iniciativas consolidadas que pueden servir de puzzle a un suelo que necesitamos reconstruir:

1. La Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABBAC),^[29] mecanismo de control mutuo con Brasil del compromiso de utilizar los desarrollos nucleares de manera pacífica. El mecanismo ha construido una burocracia e historia de la que sería muy difícil salir y que permite vínculos virtuosos en el área.
2. La Patrulla Antártica, combinada entre Chile y Argentina. Desde 1998 las armadas argentina y chilena patrullan juntas el Mar Antártico entre noviembre y marzo, aun cuando los reclamos de territorio soberano en ese continente se superponen en un espacio.
3. La Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA),^[30] mecanismo creado en 1998 con la responsabilidad de perfeccionar el proceso de cooperación desarrollado en el ámbito del Tratado de Cooperación Amazónica firmado en 1978. Lo integran los países amazónicos de la región: Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú, Surinam y Venezuela,
4. Mercociudades, asociación que integran las ciudades del Mercosur y la ya fenecida Unasur. Fundada en 1995 por las autoridades locales de Buenos Aires, Córdoba, La Plata, Mendoza, Santa Fe, Río de Janeiro, Brasilia, Curitiba, Florianópolis, Porto Alegre, Salvador, Asunción y Montevideo. El objetivo es impulsar el intercambio y cooperación entre ciudades de la región. Actualmente tiene 375 gobiernos locales de Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.
5. La decisión regional de ser territorio libre de armas nucleares.^[31] En momentos en que Europa vive con la amenaza de su uso en la guerra Rusia-Ucrania, este parece ser un gran acierto y activo que todos los Estados han respetado, no solo por decisión, sino también, hay que decirlo, por incapacidad. Pero en uno u otro caso, es un acierto en este mundo inestable.
6. Algunos ejercicios diplomáticos que evidencian y cimentan la unificación de la voz común. La elección de Rafael Grossi al frente de la OEIA no hubiera sido posible sin el apoyo de Brasil y la región. El acuerdo con Colombia para dirigir el BID de forma conjunta. Las presentaciones del IICA ante la FAO en defensa de la actividad agropecuaria, frente a acusaciones de contaminación ambiental.

Cada una de ellas ha significado o significa mecanismos, instituciones y algunos mojones sobre los que se puede construir la integración. Pero necesitamos una voluntad política más constante, con efectos simbólicos y concretos, que perduren en el tiempo y den sentido a una pertenencia supra nacional.

También podemos tener en cuenta algunos activos que pueden tomarse en este puzzle para armar un piso, como se detalla a continuación.

Zona de Paz

Uno de los más mencionados es el de ser Zona de Paz. Así lo expresa Rojas Aravena:

Quizás la única excepción que incluso ha perdido fuerza es el defender a la región latinoamericana y caribeña como una zona de paz. La crisis venezolana también está poniendo en cuestión, en algunas opciones de política, este principio esencial de la política de paz de la región latinoamericana.^[32]

Es una realidad que no tenemos conflictos armados interestatales, y cada vez que se estuvo a punto, toda la región reacciona a favor de desalentarlo. Hay una fuerte vocación de paz interestatal. Ese activo es de destacar frente a otras regiones, aun cuando se ve ciertamente opacado por las condiciones cada vez más deterioradas de seguridad pública.

El crecimiento de las actividades de delincuencia internacional y las bandas locales (las maras en Centroamérica), sobre todo el narcotráfico, los bolsones de pobreza, la debilidad de los Estados y la corrupción se convierten en caldo de cultivo para su proliferación, se incrementan los índices que evidencian una situación de seguridad cada vez más riesgosa. El narcotráfico tiene más capacidad económica que los propios Estados de la región, incluso para ofrecer ascenso social y servicios básicos.

Dice al respecto Rojas Aravena:

Hoy en día, a pesar de que América Latina es una región de paz interestatal, es la región más violenta del mundo, con las mayores tasas de homicidios dolosos del planeta. Son más de 22 homicidios dolosos por cada 100.000/habitantes, cuatro veces el promedio mundial. El desempleo juvenil, la discriminación social, la falta de equidad, el acceso a las drogas y a las armas livianas, las pandillas, y la creciente influencia del crimen organizado incrementan los homicidios, la violencia y la inseguridad en la región. Las 10 ciudades más violentas del mundo están en la región, así como de las 50 con más altas tasas de homicidios 43 corresponden a la región. En este ámbito también Latinoamérica posee una alta heterogeneidad, al menos otros 10 países tienen tasas menores a 10 homicidios por cada 100.000 habitantes.^[33]

Y en este caso, la capacidad regional por acordar estrategias comunes choca con las propias dificultades internas por trabajar interagencialmente, y por dar una buena pelea a la corrupción (vinculada tantas veces al financiamiento mismo de la política). Sin estrategia común, los Estados son muchos más permeables y débiles, optando cuando pueden más por regular que por enfrentar.

Alimentos, minerales y energía

El otro gran activo de la región es su potencialidad económica en un momento en que Oriente crece y requiere de alimento, minerales y energía, todo lo cual explica la economía de los países regionales.

La Comisión Económica para América Latina (CEPAL) entregó en 2014 –hace ya 10 años– a los cancilleres de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) un informe que tituló: Recursos naturales: situación y tendencias para una agenda de desarrollo regional en América Latina y el Caribe.^[34]

La preocupación de la Comisión era lograr que los países de la región gestionen la propiedad, apropiación y distribución de las rentas de los recursos naturales que tienen, de manera que se logre un desarrollo sostenible a través de instituciones robustas.

El informe daba cuenta de que la región tiene un tercio de las reservas de agua dulce del mundo, una quinta parte de los bosques naturales, 12 % de los suelos cultivables, grandes recursos ligados a la minería^[35] e hidrocarburos,^[36] además de significativa biodiversidad y ecosistemas, como el Amazonas.

Y respecto de América del Sur, los recursos naturales, incluyendo las exportaciones del sector agroindustrial, además de los mineros, hidrocarburos y otros representaban más de 70 % de las exportaciones totales.

En 2023 la CEPAL sacó otro informe: Panorama de los recursos naturales en América Latina y el Caribe,^[37] con igual propósito. Sostiene que en la región se encuentra casi el 20 % de las reservas de petróleo del mundo, al menos el 25 % de algunos metales estratégicos y más del 30 % de los bosques primarios. A su vez, expresa que las actividades económicas basadas en los recursos naturales representan el 12 % del valor agregado, el 16 % del empleo y alrededor del 50,7 % de las exportaciones totales regionales. Señala que ha habido una reprimarización de las exportaciones y una pérdida de la capacidad productiva. Particularmente indica que las exportaciones de manufacturas basadas en recursos son menores que las de productos primarios con menor intensidad tecnológica y complejidad económica. Además, indica que desde 2015 la región es importadora neta de combustibles.

Es repetido en foros y debates que podemos dar de comer al mundo entero, pero la realidad es que los niveles de pobreza de nuestros países dejan esas palabras en el mundo de los sueños.

Como en el punto anterior, no hay estrategias comunes para al desafío de la demanda global, y cada Estado se las arregla con sus propias legislaciones y sistemas judiciales para negociar con las inversiones que requiere y las exportaciones que tiene.

La democracia

Este tercer punto es más polémico porque está en crisis, pero entendemos que el solo hecho de mantenerse es un gran logro. Es la democracia. Con todas sus debilidades y escasez de logros para sus sociedades, los países aún intentan por todos los medios defender sus democracias, aunque sea “de fachada”. Es un reto que no se abandonó en el discurso (que no es poco) ni en los intentos de continuar con elecciones pese a los fracasos de unos y otros gobiernos.

Con la excepción discutida por la izquierda extrema latinoamericana, de Venezuela, Cuba y Nicaragua, todos los países intentan sortear la desconfianza de sus sociedades con el sistema democrático. La crisis de la política misma la atraviesa fuertemente, porque quien conduce no logra representar las infinitas demandas de sociedades que les piden a sus Estados debilitados más de lo que pueden. E independientemente de que hay una política divorciada de las sociedades, que defiende intereses distintos al bien común, también permanecen instituciones que dan la pelea para que se mantenga el sistema.

La difusión del poder global y la enorme capacidad de las corporaciones económicas y criminales minan el sistema permanentemente, torciendo el bien común en su favor. Pero todavía persiste una voluntad general de sostenerlo, y en las elecciones continúa habiendo más del 60 % de votantes participando, que en la media global no es poco.

Sin embargo, si seguimos los informes del Latinobarómetro^[38] –que mide el nivel de satisfacción de las sociedades regionales con el sistema y el apoyo a alternativas–, la preocupación sobre este tema debiera ser importante. Los últimos registros dan cuenta del deterioro en todas las preguntas que hacen al tema. Pero también da cuenta de que los países del Cono Sur apoyan menos todavía las opciones autoritarias.^[39]

En 2023 solo el 48 % apoya la democracia en la región, lo que significa una disminución de 15 puntos porcentuales desde el 63 % de 2010. El autoritarismo se ha ido validando poco a poco, en la medida que no se le condena, ni se sabe bien cuál es el umbral donde un país deja de ser democrático. Más aún, en el período aumentan aquellos a quienes les da lo mismo el tipo de régimen, lo que implica que un populismo o un autoritarismo les son indiferentes.^[40]

El informe se refiere a la recesión democrática, describiendo su declive y vulnerabilidad y atribuyendo la situación a un deterioro continuo y sistemático.

La recesión se expresa en el bajo apoyo que tiene la democracia, el aumento de la indiferencia al tipo de régimen, la preferencia y actitudes a favor del autoritarismo, el desplome del desempeño de los gobiernos y de la imagen de los partidos políticos. La democracia en varios países se encuentra en estado crítico, mientras otros ya no tienen democracia. Destacamos la debilidad de las élites simbolizadas en los presidentes de la república: 21 presidentes condenados por corrupción, 20 presidentes que no terminan su mandato, presidentes que fuerzan su estadía en el poder rompiendo las reglas de reelección. Un tercio de los presidentes elegidos desde que se inicia la transición han transgredido las reglas de la democracia.^[41]

Se destaca además la debilidad de la clase política, con 21 presidentes condenados por corrupción, 20 que no finalizaron sus mandatos y un tercio que fuerza su permanencia rompiendo las reglas que la limitan.

Es interesante lo que señala Jorge Arias respecto de algo muy propio de la región, que es la gran capacidad por generar diseños institucionales novedosos que se crean y modifican a fin de mejorar el funcionamiento democrático, lo que contrasta con su verdadera efectividad:

… crean y modifican permanentemente, organismos destinados al control republicano, a evitar la corrupción, a asegurar la probidad en la gestión pública, sin que se haya modificado una realidad en la que abundan los abusos de poder, el nepotismo, la corrupción y la ineficacia.^[42]

El peligro es que siga creciendo la insatisfacción con la democracia porque no logra el desarrollo y la inclusión. Este es uno de los grandes retos de las sociedades y Estados latinoamericanos. Ser militantes de la democracia no alcanza como eslogan político, sino que debiera ser social, ya que es el único sistema que asegura la participación de más actores en la decisión política. Requiere por supuesto de nuevas creatividades para lograrlo, pero la deriva autoritaria acalla voces, no las integra, y el mundo que viene necesita de todos para encontrar soluciones que la política sola ya no puede alcanzar.

Subrayamos en ese sentido la idea que transmite Jorge Arias respecto a la necesidad de que los ciudadanos, y no solo las elites, asuman el reto de sentirse parte de una comunidad y defiendan la democracia como mecanismos de participación e involucramiento:

El enorme desafío para la democracia reside en lograr que los ciudadanos, que se han desprendido de los valores tradicionales, más centrados en lo colectivo (la familia, la comunidad), y que, en buena medida, aparecen hoy dedicados al culto del consumo y del individualismo, logren perfeccionar y sostener un sistema democrático cuya esencia se nutre de la confianza en el otro y en una construcción colectiva.^[43]

La crisis del Estado

Frente a sociedades empoderadas (que incrementan por mil sus demandas) y diversas (con incapacidad de acordar valores comunes), frente a intereses parciales globalizados (y reforzados por las “burbujas digitales”), con otras pertenencias (las causas por encima de la patria), cada vez es más difícil para el Estado estructurar el vivir juntos.

Así lo expresa Marcelo Elizondo en sus charlas y escritos al referirse al poder de la mega empresa:

Ocurre que el “Estado-nación” no ha sido solamente un territorio sobre el que se ejerce el poder político a través de normas, sino que fue un integrador social. Una carta de ciudadanía ha sido más que un documento burocrático. Pero eso está debilitándose.^[44]

Se ve entonces que las causas pueden tener más fidelidad que la propia patria:

En varios lugares, muchos conciudadanos se enfrentan entre sí por su postura sobre Israel o Ucrania, sobre el aborto, el medio ambiente o las inmigraciones. Pues esas personas (que antes tuvieron en la pertenencia nacional su anclaje social) se mudaron a ámbitos digitales donde hallaron sus coincidentes (estén donde estén).^[45]

Elizondo incluso sostiene que esto está llevando a un nuevo modelo social en el que ya no se efectúan los intercambios solo por dinero, sino que en la era digital se hacen con el fin de conseguir el tiempo cognitivo finito disponible en otro.

En esta realidad, sostiene que son las empresas internacionales quienes mejor se adaptan a estas nuevas sociedades globales, pues logran un poder que los países no alcanzan.^[46] Ningún Estado tiene la capacidad de restaurar WhatsApp si este se cae, uno de los medios de comunicación casi vitales en las sociedades actuales.

Elizondo va más allá, y expresa que “Las megaempresas han comenzado a crear (en la revolución tecnológica) los ‘espacios públicos no gubernamentales’, que son asociaciones suprafronterizas en las que hacen acuerdos, crean normas y culturas (cuyo enforcement se apoya en la tecnología) y forman lenguajes”. Las criptomonedas son una expresión más de este fenómeno, pero también los juegos y las apuestas en línea.

Lo grafica mencionando el impacto que tienen los encuentros presidenciales con líderes empresariales que son mucho más que eso, ya que se convirtieron en íconos culturales, influyentes públicos y activistas sociales.^[47]

La vida de los ciudadanos cada vez transcurre más en el ciberespacio. Nos comunicamos, nos relacionamos, hacemos citas, compramos, vendemos, invertimos, nos informamos, guardamos nuestras claves, todo ocurre allí. Y la delimitación jurídica de ese espacio es compleja. Esto se expresa en la dificultad de combatir el ciberdelito, e incluso en “armar” una efectiva ciberdefensa. Los límites estaduales son muy difusos, y en ese espacio es donde los ciudadanos se sienten más leales a causas propias que a sus Estados.

Frente a este poder tan difuso y a la necesidad de abordar estas cuestiones, la integración entre Estados se hace vital. Porque en cada negociación, cada vez que se requiera imponer normas para defender a sus ciudadanos, los Estados están muy debilitados si lo hacen en soledad.

La inserción internacional: condición/condicionante de la integración

Por qué querríamos estar insertos en el mundo, y qué significado tiene en términos de política exterior y sobre todo de integración, es el tema del artículo.

Como en varios de los temas de este siglo, el Estado viene detrás, puesto que no puede eludir estar en un mundo en el que sus propios ciudadanos ya son globales:

En el mundo está ocurriendo una revolución microeconómica en la que los más importantes acontecimientos ya no son políticos sino empresariales (desde la inteligencia artificial, pasando por las modificaciones genéticas y biológicas, siguiendo por el internet de las cosas y llegando a blockchain).^[48]

Como decíamos, el poder es más difuso, las amenazas más globales, las jerarquías entre Estados dependen de los asuntos, se diversifican los actores con capacidad de incidencia global, el conocimiento se torna el recurso más importante y los nuevos espacios plantean desafíos distintos a los tradicionales. Además, las autocracias cobran protagonismo y las democracias en estado de desarrollo bajo están débiles e inestables, de modo que pierden la confianza de sus ciudadanos. Más que nunca los Estados de poder bajo o medio requieren unir estrategias para hacer frente a estos desafíos.

Al ser la subregión una gran proveedora de productos primarios, tanto alimentos como minerales, la apertura a la que empuja la inserción al mundo puede derivar en la promoción de exportaciones sin procesar, lo cual afecta la sustentabilidad ambiental e implica la desatención a políticas de ciencia y tecnología que agreguen valor y posibiliten un cambio en la matriz productiva junto a la generación de empleos de calidad.^[49]

Gaetano, Burian y Luján sostienen que frente a la demanda global, se requiere una acción sólida de la región para evitar que se nos asigne solo el rol de proveedores.^[50] La cada vez más significativa demanda de China e India, que solo por crecer generan esta dinámica, tensionan para primarizar el comercio y las inversiones en la periferia productiva en alimentos y minerales. Sin embargo, no puede ser lo económico-comercial lo único que explica la necesidad de integrarnos, ya que por ese camino también hemos fracasado.

Los internacionalistas se refieren a la vuelta de la geopolítica en términos estaduales, tal como lo expresan las dos guerras más importante vigentes, y la reacción que generó en todos los Estados afectados. Pero también la respuesta de los países poscovid respecto a la necesidad de proveerse desde territorios “amigos” y una tendencia aún no tan contundente a la relocalización atendiendo estos temas.

Sin embargo, los temas de las sociedades actuales exceden las cuestiones geopolíticas y requieren que los Estados se animen a concertar medidas con diversos actores, para no quedar afuera de esos espacios que Elizondo llama “públicos, no gubernamentales”, donde empiezan a ocurrir más cosas que en los territorios estaduales. Hace tiempo que se habla de regímenes soft law, es decir, acuerdos voluntarios, que generan adhesión por utilidad y necesidad, pero que tienen constituciones menos sólidas y más concretas, en las que participan otros actores además de los Estados.

Frente a esa polaridad entre Estados y alianzas geopolíticas y nuevos regímenes, habrá que preguntarse a qué tipo de integración podemos aspirar, en la medida que genere una pertenencia mayor que al Estado (a la usanza de la Unión Europea) e identifique intereses regionales a defender en la geopolítica global, y por otro lado, unifique la voz para las discusiones que exceden lo estrictamente estatal, y que remiten no solo al cambio climático y al calentamiento global (temática que requiere no solo del compromiso de los Estados para ser efectivo), sino también pandemias, inteligencia artificial, bioética, robótica, etc. La ocupación del espacio exterior o la manipulación del ciberespacio ya tiene actores poderosos, que no representan sociedades políticas, sino unidades económicas.

El sentido de integrarnos

¿Por qué un país puede decidir integrarse a otro? Un repaso a las razones y las potencialidades regionales al respecto:

• Sumar recursos y capacidades para lograr el bien común de las propias comunidades. Supone una evaluación de que se logran mejores resultados si se comparten las decisiones y los destinos. Así se fue construyendo la Unión Europea con la unión del acero y el carbón. Elegir uno o dos recursos que permitan generar una política común es un buen comienzo. ¿Energía? ¿Litio? ¿Plata?
• Constituirse en barrera de contención frente a otro que se percibe amenazante. Europa fue construida, también, por la voluntad de EE. UU. de ayudar y asistir de manera de evitar que fuera tierra de expansión soviética y comunista. Se la necesitaba fuerte, unida y a su favor. Esto nos colocaría en algún bando en la competencia hegemónica global, y no parece razonable dadas nuestras necesidades y geopolítica. En todo caso, la amenaza china para EE. UU. nos da un poder de mejor negociación con el Norte que debiéramos usar inteligentemente a favor de nuestros pueblos.
• Construir puentes más sólidos que eviten dirimir diferencias a través de conflictos armados. En esta línea se ha construido y utilizado todo lo endeble que ha existido para que funcione a favor de la paz, con bastante éxito. De alguna manera, hasta ahora la región no ha necesitado instituciones sólidas para ponerse de acuerdo en desalentar conflictos armados. Ha bastado la presión y voluntad de los Estados involucrados o regionales.
• Incrementar la capacidad de incidencia en el concierto internacional. Muchas iniciativas exitosas demuestran que unidos podemos lograr mucha más voz en el concierto internacional. Cualquier investigación que incluya entrevistas a diplomáticos da cuenta de esto.
• Lograr mayor autonomía frente a los que tienen el poder de modelar el mundo. Quizás eso no sea del todo posible, pero pendular entre los dos hegemónicos no resultará posible siendo solamente un país. En todo caso, las presiones de uno u otro pueden hacerse insostenibles.
• Mejorar la inserción internacional tanto política como comercialmente. Como región, la voz frente a las disputas toma más fuerza.

La esperanza

La humanidad está cruzada por desafíos complejos, que requieren la participación de los Estados y todos los nuevos actores globales:

• Una creciente espiritualidad susceptible de ser capturada por religiones o ideologías fundamentalistas que no le dan derecho a ser al oponente. El papa Francisco se anticipa a este desafío tratando de construir una comunidad de valores con todas las religiones del globo.^[51]
• La búsqueda de nuevas pertenencias, que puede derivar en la reafirmación de nacionalidades versus el extranjero que se repele, o la adhesión a causas globales que no tienen en cuenta la idea de país o comunidad. También en la membresía al crimen organizado, cuando la posibilidad de ascenso social solo la ofrece la mafia.
• La grieta, que es potenciada por minorías radicalizadas dentro de todas las naciones. Una parte es hija de los globalizados (y la propensión a las causas) y la otra, de los territorializados que sufren quedar excluidos. Si no se logra la integración en el seno de los Estados y las regiones, la violencia está al alcance de cualquiera de las partes. Esta polarización está intensificada por el tribalismo digital, que por medio del algoritmo refuerza el pensamiento tribal, impidiendo la riqueza del diferente, que cada vez se hace más enemigo.

Pierre Henri Guignard, en un artículo en el que analiza las elecciones en Francia de 2024, decía respecto a este punto:

… la radicalización del debate político, instrumentalizada por un lado por las redes sociales –estamos asistiendo a una TikTokización del lenguaje político, extremadamente brutal y esencialmente basada en la inmediatez– y por otro lado por los medios de comunicación que han olido sangre, y se entregan a un énfasis en el análisis, a menudo desconectados de la realidad sobre el terreno. No culpo a los portadores de mensajes, simplemente digo que la expresión sin filtros de las redes sociales y la dramatización escenificada por los canales de noticias continuas, que son factores que distorsionan las tendencias y amplifican las amenazas.^[52]

• Los debates éticos que plantean las nuevas tecnologías (inteligencia artificial, bioética, robótica) y el uso de los datos en los grandes gigantes de tecnología (medios, redes, e-commerce).
• Los conflictos demográficos y sus efectos en las políticas públicas (seguridad social) y en las poblaciones (migraciones), en la medida que los países más ricos son más “viejos” que los más pobres.
• El deterioro del medio ambiente, la crisis climática y la necesidad de generar cada vez más urgentemente la sostenibilidad del desarrollo.
• En economía, la creciente importancia de las finanzas por sobre la producción, del comercio digital sobre el físico, de la presencia de hechos que exceden a los Estados (como las criptomonedas), y la enorme desigualdad entre países.

Estas temáticas cruzan a la región, además de las propias preocupaciones, porque las sociedades cada vez son más globales, sobre todo en el ciberespacio. Para participar de la búsqueda de soluciones se requiere, además de voluntad política y burocracia preparada, aliados, estrategia y recursos al servicio de estos intereses globales, que sin lugar a dudas presuponen ese común tan discursivo y poco aplicado de vivir en armonía con el ambiente, con la tierra que nos aloja.

Todo ello se suma a la desazón de la inestabilidad política, de la falta de liderazgos que inspiren, de la erosión de la democracia, de no haber logrado el desarrollo y de la estructural de desigualdad, propio de una región cuya esperanza está en vilo.

Lo doméstico está tan roto que falta tiempo, paciencia, burocracia y espacio para dedicar recursos a estrategias que amplíen nuestras posibilidades, aunando voces para dar más vigor a nuestras posiciones e intereses.

Por eso, como decía en el capítulo citado,^[53] quizás no habría que pensar en nuevos diseños de organizaciones, sino dar vida y contenido a las existentes, con presencia y voluntad política de encontrar hechos concretos que le den verdadero sentido. Y además, participar como subregión en las nuevas formas de gobernanza.

La competencia de poder entre los grandes, ya sean estos Estados o gigantes privados tecnológicos, encontrará en nuestros territorios espacio para disputar nuestro favor. Si nos encuentra unidos y con propósito común y claro, cada una de esas negociaciones será difícil, pero tendrá resultados. No repitamos una vez más el error histórico de culpar al poder de ignorar nuestros intereses e incluso de aplastarlos, si nosotros no fuimos capaces siquiera de expresarlo, jugarlo unidos y sumando otros del escenario global que pretendieran lo mismo.^[54]

Fortalecer el Mercosur es un buen inicio. Para ello necesitamos que

1. Tenga un componente político más robusto, que incluya no solo una mirada común en defensa y seguridad –que supere la retórica y se exprese en hechos concretos–, sino también el fortalecimiento del Parlasur, de manera de contribuir a integrar la participación ciudadana.
2. Que replantee su estrategia comercial al mundo, haciéndola más flexible, sin dejar de administrarla.
3. Que promueva una asociación más sólida con Chile de manera de darle una vertiente bioceánica. En ese sentido, es imprescindible un relacionamiento estratégico con la Alianza del Pacífico de la mano de Chile.
4. Tomar en cuenta el perfil agroalimentario del sistema productivo de los países miembros de manera de unificar políticas vinculadas a un sector que está llamado a crecer gracias a la demanda asiática en aumento.^[55]
5. Ante la competencia hegemónica, lograr articular tanto una vigorosa asociación comercial con China como una significativa cooperación en seguridad hemisférica e inversiones con Estados Unidos.^[56]
6. Dotarla de acciones que incrementen la pertenencia simbólica, como por ejemplo lo sencillo de generar ventanillas en migraciones preferentes para los ciudadanos del Mercosur.

En medio de la crisis del Estado y de los sistemas políticos, la región tiene una esperanza, que sus pueblos, sus sociedades, aun cuando están cada vez más globalizadas, sientan el llamado del desafío comunitario, que significa construir un destino común más grande que el interés sobre la particular porción de lo propio.

Estudiando los procesos truncos, uno encuentra muchos hilos que siguen sosteniendo la ilusión. Algunas burocracias que siguen construyendo el edificio. Algunos procesos virtuosos que quedan escritos en el margen de la historia pero que van cambiando realidades. Pero no alcanzan. Se necesita una integración más sólida, y ello requiere una voluntad política cimentada no en ideologías sino en la convicción de todas las fuerzas políticas y actores, que es necesaria para encontrar un mejor destino. El sueño está intacto. Necesitamos de protagonistas que aúnen las energías de quienes siguen trabajando con y por esa ilusión: una Patria grande inclusiva que nos devuelva la esperanza.

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