Un análisis desde la perspectiva de protección internacional y de derechos humanos

Laura Lucía Bogado Bordazar

El Muro de Berlín era la noticia de cada día. De la mañana a la noche leíamos, veíamos, escuchábamos: el Muro de la Vergüenza, el Muro de la Infamia, la Cortina de Hierro… Por fin, ese muro, que merecía caer, cayó. Pero otros muros brotaron, y siguen brotando, en el mundo. Aunque son mucho más grandes que el de Berlín, de ellos se habla poco o nada. Poco se habla del muro que los Estados Unidos están alzando en la frontera mexicana, y poco se habla de las alambradas de Ceuta y Melilla. Casi nada se habla del Muro de Cisjordania, que perpetúa la ocupación israelí de tierras palestinas y será quince veces más largo que el Muro de Berlín, y nada, nada de nada, se habla del Muro de Marruecos, que perpetúa el robo de la patria saharaui por el reino marroquí y mide sesenta veces más que el Muro de Berlín. ¿Por qué será que hay muros tan altisonantes y muros tan mudos?

  

Eduardo Galeano, Muros.
En Espejos. Una historia casi universal, 2008

Introducción

El “desorden” actual de la Sociedad Internacional está dado por múltiples factores: proliferación de conflictos entre Estados que han provocado innumerable cantidad de muertes, ciudades devastadas, pobreza y desplazo de poblaciones; competencia hegemónica entre potencias que intentan presionar en la toma de decisiones a los distintos países con el fin de lograr zonas de mayor influencia; presencia cada vez más desafiante de nuevos actores del Derecho Internacional Público (multinacionales, fondos financieros y empresas de gestión de activos, entre otros), que acumulan capitales similares a los Productos Brutos Internos (PBI) de grandes Estados y que manipulan las decisiones soberanas de estos, lo cual genera cada vez más interdependencia no complementaria o cooperativa en la Sociedad Internacional. A estos factores se les suman otros ya conocidos que contribuyen al desorden y a la desgobernabilidad internacional actual: terrorismo, cyberinseguridad, contaminación ambiental indiscriminada, violaciones masivas de derechos humanos y perpetración de situaciones de opresión colonial en pleno siglo XXI, entre otros.

Las situaciones antes descriptas afectan directa o indirectamente a los migrantes que se desplazan en las diferentes regiones del mundo, creando muros “visibles o invisibles”, que requieren de los Estados y de las organizaciones regionales e internacionales la generación de respuestas y políticas acordes con la gravedad del fenómeno. Para introducirnos en el tema nos parece oportuno citar a Lelio Mármora (2010), quien afirmó oportunamente que

… la gobernabilidad migratoria tradicional se basó en el cumplimiento de las normas internas de cada país y como consecuencia el cumplimiento de la ley les otorgaba a las políticas migratorias su legitimidad, en el marco de la soberanía del Estado…

Sin embargo, como lo expresamos en líneas anteriores, los Estados ya no tienen suficientes respuestas para lograr esta gobernabilidad de la que habla el autor, por ello, podríamos afirmar que nos enfrentamos a una nueva crisis de gobernanza migratoria, que algunos usan como medio para desarrollar negocios ilegales u obtener réditos políticos. Nos referimos al negocio de la trata de personas, corrupción administrativa, construcción de muros, expulsiones generalizadas, provocación de situaciones de xenofobia e indiferencias regulatorias, entre otros.

Para ilustrar los ejemplos mencionados anteriormente, citamos un estudio realizado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT),^[1] el cual afirmaba que ya en el año 2005 las ganancias que reportaba el delito de la trata de personas ascendían a unos 32.000 millones de dólares por año,^[2] teniendo en cuenta que esta cifra podría ser muy superior si analizamos la dificultad existente para detectar a las redes delictivas, así como también al movimiento de dinero producto de “los múltiples tráficos”. Las estimaciones más recientes son mucho más dramáticas y dan cuenta de que los Estados necesitan desplegar estrategias de cooperación profundas para que las personas más marginadas del mundo dejen de ser “presas” de estos delitos.

En las páginas que siguen realizaremos un análisis de la complejidad del fenómeno migratorio en la actualidad y, como consecuencia, avanzaremos sobre algunas respuestas posibles de los Estados y las regiones en su abordaje.

Complejidades del fenómeno en la Sociedad Internacional actual

Para avanzar en nuestro análisis plantearemos algunas complejidades que reviste el fenómeno migratorio en la actualidad. Como punto de partida es necesario desterrar –como dice Alejandro Grimson (2011)– algunos mitos o “equívocos” que se han construido en torno a las migraciones y que en definitiva generalizan discursos (negativos)^[3] y generan confusiones. En primer lugar, es importante conocer el stock de migrantes internacionales, de aquellos que han traspasado alguna frontera. Y para ello recurrimos a los últimos datos de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM, 2022), que ha relevado que en 2020 aproximadamente 281 millones de personas vivían en un país distinto al de su nacionalidad, lo que representa –si tenemos en cuenta que la población mundial alcanzó aproximadamente los 8.000 millones de personas en 2023– el 3,6 % de la población total. A priori esta cifra de personas en movimiento no debería significar un problema para la Sociedad Internacional, sin embargo, sí resulta tal cuando analizamos las complejidades del desplazo y sus consecuencias. Si tomamos en cuenta un informe del Banco Mundial de 2019 según el cual una de cada nueve personas en el mundo dependió en ese año de las remesas enviadas por los trabajadores migrantes para vivir, el tema toma otra dimensión, ya que la migración pasa a afectar directa o indirectamente a un grupo mucho mayor de personas.

En el mismo sentido, podemos interpretar la amplificación de los efectos del fenómeno si incluimos a otras personas que están vinculadas a la migración, como son las/os hijas/os de los/as migrantes o las/os cónyuges (o parejas) u otros familiares que hayan sufrido alguna discriminación por su condición de parentesco con los migrantes. En todos estos casos el número de personas afectadas por la migración se podría multiplicar por tres o por cuatro dependiendo del caso.

Para complementar esta idea, mencionamos otro informe de Naciones Unidas donde se había estimado que para el año 2019,^[4] alrededor de 168 millones de personas en todo el mundo necesitaron asistencia humanitaria de algún tipo para completar su tránsito migratorio, situación que también se vio agravada por la pandemia y por sus efectos respecto de los migrantes. De esta manera, podemos afirmar que un porcentaje muy alto de las personas en movimiento en el mundo han atravesado (o atraviesan) alguna situación crítica que requirió (o requiere) en algún momento de protección especial.

Si a esta cifra le sumamos los 110 millones de personas que –según la Oficina del Alto Comisionado para los Refugiados de Naciones Unidas (ACNUR, 2023)– sufren en la actualidad alguna situación de desplazamiento forzoso, esto es, refugiados, desplazados internos, solicitantes de asilo y otras personas que necesitan asistencia internacional, el número se ve sensiblemente incrementado. El aumento de la cifra informada por ACNUR es inédito ya que representa en la actualidad el 1,35 % de la población mundial. Ni siquiera es comparable con el número de desplazados que se registró después de la Segunda Guerra Mundial, que representaba alrededor del 0,6 % de la población mundial (15 millones de personas).

Continuando con el análisis, la crisis de la movilidad también se ha visto agravada por la diversidad de conflictos inter- e intraestatales que existen en la actualidad (más de 50 conflictos activos). En este sentido y como es sabido, los conflictos incrementan el número de desplazados por la fuerza y especialmente las víctimas de trata de personas, tanto dentro como fuera de las zonas de crisis. A modo de ejemplo, según el Informe de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (2022), la crisis de refugiados en Ucrania elevó los riesgos de trata de personas al punto de que a partir de 2014 se cuadruplicó el número de víctimas ucranianas detectadas en Europa occidental en 2016. El mismo informe revela que como la mayoría de los conflictos se producen en África y Oriente Medio, las víctimas principalmente son originarias de esos países (más del 70 % provienen de África Subsahariana), y como se amplían constantemente las redes delictivas, cada vez se diversifican más los destinos de las víctimas, lo que también hace más difícil para los Estados las detecciones tanto de las organizaciones criminales como de las víctimas.

En segundo lugar, otro punto importante a analizar es la multidireccionalidad de las migraciones internacionales. En pleno siglo XXI es imposible pensar que existan sociedades aisladas, lo que implica que los flujos migratorios afectan a la casi totalidad de los países y regiones del mundo. Por lo tanto, el problema es de todos. En algunas regiones incluso es difícil diferenciar si un país es netamente de origen, destino, tránsito o retorno de migrantes y existen aquellos que revisten todas las categorías. Nos referimos a los casos de México, Costa Rica, Panamá, Marruecos, Turquía, Senegal, Nigeria, Singapur y Malasia, por mencionar algunos. Otro dato relevante es que el 80 % de los flujos migratorios se dirige hacia las ciudades en todo el mundo, lo que puede generar, en algunos casos, mejores oportunidades para los migrantes, pero en otros, mayores problemas para su desarrollo e integración.

Esta diversidad de destinos de las migraciones nos hace reflexionar, a la vez, acerca de que las migraciones ya no se producen fundamentalmente del Sur al Norte (o de los países pobres a los países ricos), sino que también hay flujos muy importantes de migración Sur-Sur (más del 30 % del total), por lo tanto la idea de “Sur Global” (que incluye a América Latina, Asia y África) y de las problemáticas propias de estas regiones las debemos ubicar en el centro de la escena para entender más profundamente la dinámica de la movilidad actual. En esta instancia reflexionamos sobre dos cuestiones puntuales: por un lado, destacamos que la Agenda 2030 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas ha prestado especial atención al tema migratorio incluyéndolo entre sus objetivos de desarrollo (Objetivo N.° 10). Así, sintetiza que

la inclusión de la migración en los ODS establece un precedente importante para que la gobernanza de la migración pueda progresar en los próximos años. El principio de universalidad que sustenta los ODS es especialmente significativo para la migración, ya que puede promover la colaboración internacional sobre el tema. La aplicabilidad de todos los objetivos de los ODS a todos los países subraya cómo cada uno de ellos puede desempeñar un papel en la migración y proporciona un marco para avanzar hacia una gobernanza internacional de la migración más efectiva basada en alianzas mundiales (OIM, 2018).

Esto implica no solo que el tema migratorio es considerado central para los ODS, el cual deberá ser abordado holísticamente como ocurre con todos los temas de la Agenda 2030, sino que compromete a todos los países (independientemente de su categoría) a colaborar en la gobernanza global de las migraciones. En este orden:

la conexión migración-ODS va mucho más allá de la implementación de políticas de migración e implica la integración de la migración en los diferentes sectores de la gobernanza. Al fortalecer la coherencia entre las agendas de Migración y Desarrollo, las políticas de migración pueden mejorar los resultados de desarrollo, y las políticas de desarrollo pueden mejorar los resultados de la migración (OIM, 2018).

Por otro lado, es importante pensar en la dinámica de integración regional que se está dando en el ámbito de algunas subregiones del Sur Global, como la Comunidad Andina de Naciones (CAN) o el Mercosur, donde desde hace varios años se han aprobado políticas públicas regionales con el fin de ordenar los flujos migratorios intracomunidad.

En referencia a la CAN, podemos decir que ya desde la década del setenta se inició el proceso de construcción de un plan integral para regular el tratamiento de la libre circulación de ciudadanos. En este sentido destacamos varias herramientas: (i) el Instrumento Andino de Migración Laboral, que elaboró categorías de trabajadores migrantes y reconoció –entre otras cuestiones– “el principio de igualdad de trato y de oportunidades a todos los trabajadores migrantes andinos en el espacio comunitario” (Decisión 545 de 2003); (ii) asimismo, se realizó el Primer Foro Andino de Migraciones en el año 2009; (iii) se elaboró el Plan Andino de Desarrollo Humano para las Migraciones (PADHM), cuyo objetivo principal fue el tratamiento integral de los derechos humanos de las personas migrantes y sus familiares, y (iv) consecuentemente se aprobó el Estatuto Migratorio Andino, que tuvo como objetivo principal codificar el Derecho Comunitario Andino en materia de circulación y residencia de los ciudadanos, avanzando hacia la convergencia de las políticas migratorias nacionales (Mendoza, 2010, citado en Bogado, 2021).

En el caso del Mercosur, desde muy temprano se estudió en los distintos grupos de trabajo la factibilidad para elaborar un proyecto de facilitación fronteriza y migratoria. A partir de entonces se aprobó el denominado Acuerdo de Recife (1994) y su Protocolo Adicional reglamentario, que estableció las disposiciones relativas a los controles integrados en las fronteras y fue el puntapié inicial para la concreción de los Acuerdos de Residencia del Mercosur y Mercosur Ampliado del año 2002, los cuales conjuntamente con el Estatuto de Ciudadanía del Mercosur (2010) y el Plan Estratégico de Acción Social (PEAS, 2010) consolidaron la política migratoria regional. Con estos instrumentos el Mercosur y los países asociados se propusieron avanzar gradualmente hacia la conformación de un espacio regional de libre circulación de personas, respetando la legislación interna de los Estados receptores en concordancia con el pleno ejercicio de los derechos humanos de los migrantes. El objetivo central es lograr la integración plena del migrante en la sociedad receptora en un plano de igualdad de condiciones respecto del acceso a la educación, a la salud y al trabajo, entre otros (Bogado Bordazar, 2021).

Sin perjuicio de los logros en materia de políticas migratorias intrarregionales de la CAN y del Mercosur en lo que se refiere a la protección de los derechos humanos, libre movilidad de trabajadores y facilitación migratoria, la agenda de la migración continúa en ambos bloques en proceso de construcción y ha estado muy permeada por los vaivenes de la política interna de los países que los componen.

En otro orden, el tercer punto que tenemos que considerar a la hora de pensar la complejidad de las migraciones internacionales en la actualidad y generar gobernabilidad migratoria tiene que ver con la heterogeneidad de los flujos migratorios. Es necesario saber quiénes se desplazan. En la actualidad se movilizan grupos familiares, hombres solos que promueven la reunificación familiar, pero también migran mujeres solas o con sus hijos,^[5] grupos indígenas (que muchas veces son desplazados por cuestiones medioambientales), minorías (que sufren discriminaciones diversas) y niños, niñas y adolescentes que se desplazan solos. En este sentido, según datos de la OIM (2022), más de 30 millones de niños y niñas han migrado solos. Además, el ACNUR en su informe de 2022 destacó que las niñas y los niños representan el 30 % de la población mundial, pero son el 40 % del total de la población desplazada por la fuerza, lo cual significa que hay una desprotección mayor por parte de los Estados expulsores y en consecuencia una realidad dramática para el futuro de estas generaciones.

La OIM ha reconocido explícitamente que “todos los migrantes, sean mujeres, hombres y niños, forman un grupo vulnerable que requiere protección, y los reconoce también como agentes de desarrollo” (OIM, 2018). En este sentido, citamos a Pablo Ceriani^[6] (2018), quien plantea la idea de que los migrantes no son un grupo vulnerable per se, sino que se transforman en vulnerables cuando se violan, por parte de los Estados que intervienen en el recorrido migrante, sus derechos humanos. Igualmente queda claro que en cualquiera de las consideraciones descriptas ut supra, los migrantes necesitan una atención especial en las agendas nacionales e internacionales, sobre todo para promover las acciones de fomento de la cooperación a nivel local, nacional, regional y global para lograr el enfoque holístico del tema (OIM, 2018).

Otro punto a destacar tiene que ver con el análisis de las causas y los factores del desplazamiento, y en este sentido lo definimos como un fenómeno multicausal. Se produce en la movilidad una combinación de causas que obligan o impulsan (en el mejor de los casos) a las personas a migrar. La búsqueda por mejorar las condiciones de vida es sin dudas el móvil principal de la migración, la cual a la vez suele estar acompañada de otras circunstancias, que pueden revestir distintas “formas de violencia”, esto es, violencia por cuestiones de género, religión, guerras internas, pobreza extrema, discriminaciones múltiples, inseguridad, ambientales o la imposibilidad de acceder a condiciones mínimas para el desarrollo de una vida “digna”, entre otros.

Esta idea de la multicausalidad hace más complejo al fenómeno migratorio, sobre todo cuando pensamos que el efecto positivo que se esperaba de la globalización, a partir de la cual las sociedades serían más justas y equitativas, no se verificó. Sino que, por el contrario, la brecha entre los países ricos y pobres cada vez fue mayor y tampoco se logró el beneficio de la interdependencia entre las sociedades que prometía el desarrollo integral y equitativo entre los países del Norte y del Sur, y con ello la igualdad de oportunidades. Por el contrario, “la globalización conlleva direcciones contrapuestas: se generalizan las expectativas de movilidad, pero se endurecen las restricciones para el desplazamiento” (CEPAL, 2002: 244). En otras palabras, la globalización capitalista ha promovido la movilización de capitales y servicios, pero ha restringido las migraciones en general. También ha profundizado la desigualdad económica y de desarrollo entre los países ricos (del Norte) y los países pobres (del Sur), los que no han podido seguir el acelerado proceso tecnológico del Norte (Bogado Bordazar, 2021).

Reflexiones finales

En consecuencia, volviendo a la pregunta inicial: ¿cuáles podrían ser las respuestas desde una perspectiva de protección internacional y de derechos humanos a la movilidad?, podemos afirmar lo siguiente:

(i) como punto de partida, es fundamental recurrir a todas las herramientas desarrolladas por el Derecho Internacional Público, además de las legislaciones nacionales y regionales sobre el tema migratorio. A esto se suman las normas no vinculantes, tales como el Pacto Mundial sobre los Refugiados y el Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular (2018), conocido como el primer acuerdo de las Naciones Unidas que contiene pautas comunes para gestionar la migración internacional y que crea un marco de cooperación, definido en 23 objetivos, orientados a mejorar la gestión de la migración local, regional y mundial. Asimismo, contamos con las herramientas del Derecho Internacional Privado desarrolladas para facilitar y organizar las relaciones jurídicas privadas que se entablan entre los particulares y que pueden producir efectos jurídicos cuando con la movilidad se entrecruzan fronteras y situaciones de vida.

(ii) En otro orden, los Estados deben elaborar políticas migratorias con una perspectiva de protección de los derechos humanos y sobre todo respetando el principio de “igualdad” y de universalidad de los derechos. El eje tiene que estar puesto en respetar la igualdad de trato y de oportunidades entre los nacionales y los extranjeros. En referencia a este tema, citamos la labor de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH, OEA), que afirmó en su Opinión Consultiva OC-18/2003 que

el derecho a la igualdad ante la ley no solo tiene aplicación respecto del goce y ejercicio de los derechos laborales (refiriéndose a los migrantes irregulares), sino que además se hace extensivo a todo derecho reconocido en la legislación interna, de manera que abarca un universo de derechos mucho más amplio que los derechos y libertades fundamentales consagrados en el derecho internacional. Este alcance del derecho a la igualdad tiene importantes aplicaciones en la competencia de los órganos de derechos humanos (CIDH, OC-18/2003).

La OC-18/2003 desautoriza el criterio que sugiere restricciones y reducciones en los derechos de las personas, cuando estas trascienden las fronteras de su país y se trasladan al extranjero, como si ese tránsito erosionara el estatuto humano y restara dignidad y, por lo tanto, derechos y libertades a los migrantes. “La igualdad no es un punto de partida, sino una finalidad”.^[7]

(iii) Por otro lado, se contempla la necesidad del reconocimiento de una ciudadanía activa, a partir de la cual el migrante participa de la construcción de la identidad comunitaria. Esto implica reconocer el derecho de desarrollo autónomo del migrante, revalorizando su contribución en la sociedad receptora, lo que a su vez significa que el migrante participe en las distintas esferas de la vida social, económica, política, ciudadana y cultural de la sociedad que lo acoge. Para que todo esto ocurra, es imprescindible la regularización de los migrantes, porque esto les permitirá acceder a la documentación, al trabajo regular, a los servicios sociales (salud, educación, vivienda, etc.) y a la justicia, entre otros. En palabras de Adriana Alfonso (2012), con todo esto se da “contenido material a la igualdad formal mediante la exigibilidad de los Derechos Humanos”. Se requieren políticas de integración del migrante a la sociedad receptora. Los Estados no tienen que tercerizar el problema a los Estados limítrofes ni a los Estados pobres. En este sentido la Agenda 2030 interpela sobre la necesidad de fomentar el desarrollo integral de los pueblos, para evitar justamente en este caso que la migración sea la única posibilidad de salir de la pobreza.

Vinculado a lo anterior, es necesario impulsar la idea de que los países en desarrollo (principales emisores de migrantes), en lugar de aceptar pasivamente la emigración de sus nacionales y esperar a recibir las remesas desde el exterior, procuren elaborar políticas para evitar la fuga del capital humano, porque este es fuente de desarrollo. Por otro lado, los Estados también deberían promover que el producto de las remesas se destine a desarrollar actividades productivas, para que estas no signifiquen una simple fuente de sustento (precario) para los familiares de los migrantes que se quedaron en el país de origen^[8] (Bogado Bordazar, 2021). Los Estados también tienen el deber de generar condiciones internas que promuevan una vida social digna, para que su población no se vea obligada a migrar por cualquiera de las causas mencionadas anteriormente.

A modo de síntesis, las principales respuestas de gobernabilidad migratoria internacional tienen que estar basadas en políticas de integración del migrante y no de restricción, de desarrollo y no de retroceso, de inserción del migrante y no de exclusión, de interacción y no de desconexión. Reafirmando la idea de que ningún país puede gestionar eficazmente la migración por sí solo y de que resulta esencial la cooperación y solidaridad entre Estados en el plano regional y mundial (Bogado Bordazar, 2021).

Por último, si tenemos en cuenta que estamos en un proceso de cambios en la Sociedad Internacional y que las personas en movimiento se ven y se verán seriamente afectadas por estas modificaciones, se requerirán algunas redefiniciones en los esquemas de protección de los derechos humanos de todo el sistema de Naciones Unidas, que puedan comprometer a los Estados a que cumplan con los estándares de protección internacional y regional existentes y con los cuales se han comprometido, respetando a su vez el principio de universalidad que sustenta la ONU a través de los Objetivos de Desarrollo Sustentable (ODS) (Bogado Bordazar, 2021a).

Humanizar la movilidad implica reconocer todos los derechos que les asisten a las personas en movimiento, así como también derribar aquellos muros visibles e invisibles que vulneran permanentemente el principio de igualdad.

Referencias bibliográficas

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Bogado Bordazar, L. (2021a). La reconfiguración de la movilidad humana internacional tras la crisis de la pandemia. Análisis CIPEI, N.° 10. Disponible en https://rephip.unr.edu.ar/handle/2133/21145.

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Mármora, L. (2010). Modelos de gobernabilidad migratoria. La perspectiva política en América del Sur. REMHU, Revista Interdisciplinar da Mobilidade Humana, Brasília, Brasil, vol. 18, N.° 35, p. 72, Centro Scalabriniano de Estudos Migratórios.

Mendoza Fantinato, G. (2010). Avances en la formulación de un Plan Andino de Desarrollo Humano para las Migraciones: fortalecimiento de la ciudadanía andina en el espacio intra y extracomunitario. Biblioteca Digital Andina.

Naciones Unidas (2020). Global Humanitarian Overview 2020. Disponible en https://www.unocha.org/sites/unocha/files/GHO-2020_v9.1.pdf.

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