Rodrigo Martín Magallanes y Julián Quiroga Ríos

Introducción

Las ciudades intermedias de América Latina y el Caribe están atravesando un fuerte proceso de transformación territorial a partir de la implementación de políticas neoliberales, producidas bajo la lógica del empresarialismo urbano (Harvey, 1989). En este contexto, los Estados, en especial los locales o municipales, tienen un papel central en el empleo de políticas urbanas, las cuales tienden a favorecer y fomentar las prácticas empresariales privadas que impactan de forma negativa en el acceso a la ciudad.

En este capítulo abordaremos el rol del Estado local en la gestión y producción de fronteras intraurbanas, tanto materiales como simbólicas, a partir de grandes proyectos de intervención en vacíos urbanos ferroviarios existentes en el Área Metropolitana de Mendoza (AMM). Para ello, proponemos realizar un acercamiento a la problemática de los Grandes Proyectos Urbanos (GPU) por medio de dos proyectos presentados por la alianza interinstitucional Unicipio^[1]-BID (Banco Interamericano de Desarrollo); uno en los terrenos del ex-Ferrocarril Gral. San Martín en la Ciudad de Mendoza, y otro, en los terrenos del Ferrocarril Belgrano en el departamento de Guaymallén, Mendoza. En ellos tendremos en cuenta los conflictos sociales subyacentes que fueron necesarios para su desarrollo y las nuevas fronteras que generan los mencionados proyectos.

Sostenemos que la planificación que lleva a cabo la alianza Unicipio-BID para estos vacíos urbanos obedece a una lógica empresarialista del espacio que genera nuevas fronteras intraurbanas acentuando los procesos de fragmentación y segregación espacial por medio, por un parte, de desplazamientos forzados de población y la aplicación de dispositivos de seguridad que actúan como fronteras materiales, y, por otra, de la elitización del espacio que generan nuevas pautas de consumo que funcionan como fronteras simbólicas, privando del derecho a la ciudad a amplios sectores de la población.

La elección de los casos se fundamenta sobre la base de que estos comparten ciertas características esenciales para el desarrollo de un GPU. Principalmente, son grandes predios que quedaron vacantes o en desuso luego de la implementación de las políticas de ajuste estructural fuertemente profundizadas durante la década de los noventa, entre ellas, la privatización y el posterior cierre de los ferrocarriles para transporte de pasajeros. A su vez, en ambos espacios urbanos, se consolidaron asentamientos informales de sectores vulnerables que, empujados por el contexto de crisis y pobreza creciente en la década del noventa, encontraron en estos lugares un espacio adecuado para la instalación de viviendas y barrios populares informales.

Asimismo, entendemos los GPU como una modalidad de intervención urbana heredera del planeamiento estratégico en el cual la flexibilidad en relación con las regulaciones resulta una práctica fundamental. El tamaño de la escala respecto al proyecto también es una característica definitoria de estas intervenciones dado que la envergadura de los proyectos provoca rupturas en la estructura de las rentas del suelo, lo que genera plusvalías inmobiliarias (Vainer, 2012). Por último, otro de los aspectos definitorios de los GPU es la forma innovadora en la cual se relacionan Estado y capitales privados, siendo las asociaciones público-privadas (APP) la expresión de dicha relación.

Las APP resultan por demás importantes ya que implican innovaciones del ámbito financiero e institucional. Dentro de las primeras, los organismos internacionales de crédito son un actor de suma importancia, mientras que, en las segundas, la generación de un espacio legal a medida de las necesidades del proyecto se convierte en una condición necesaria para su avance.

Entendemos también que la relativa facilidad para que el Estado se hiciera con la propiedad de estos terrenos fue fundamental para la elaboración de los proyectos urbanos propuestos en las zonas seleccionadas. Contar con tierra urbana con buena localización y de alto valor inmobiliario facilita los procesos de elaboración de un GPU, en el cual la vinculación con los agentes empresariales privados, en el marco de acuerdos públicos-privados, es el eje central de la política urbana de los Estados municipales.

A partir de dichas prácticas estatales, sostenemos que el Estado es un agente fundamental en la creación de fronteras del orden tanto material como simbólico. Entendiendo por estas últimas aquellos “límites simbólicos que estructuran la interacción social en el espacio público y limitan las posibilidades de circulación y disfrute de la ciudad por parte de los cuerpos catalogados negativamente” (Segura y Ferretty, 2011, p. 168).

Como veremos, el Estado actuó en forma directa en la producción de fronteras. Primero, desplazando a la población residente asentada de manera informal con el objetivo de jerarquizar las zonas. Y segundo, al avanzar en la elaboración de acuerdos públicos-privados para urbanizar zonas “deprimidas”, generando las condiciones normativas e institucionales necesarias para el desarrollo de cada proyecto, fuertemente impulsadas por los agentes empresariales privados.

Sostenemos que el Estado cumple un rol clave en la dinámica del suelo y la constitución de precios en nuestro caso de estudio. Jaramillo González (2010) plantea que el Estado actúa bajo tres modalidades fundamentales:

1. como productor de espacio construido mediante la función de edificar inmuebles destinados a distintos usos que alteren la estructura urbana;
2. como suministrador de equipamiento en su rol de proveedor de infraestructura para la vida urbana que genera impacto en los precios particulares (construcción de obras viales, espacios públicos, redes de servicios, etc.);
3. y como regulador de usos del suelo, reglamentando normas que impactan en la dinámica del suelo y su utilización, tales como planes de ordenamiento territorial, gestión de usos del suelo, y recuperación de plusvalías.

Si bien interesan al presente trabajo cómo los GPU impulsados por el Estado generan fronteras tanto del orden material (muros, ingresos vallados, barreras, dispositivos de seguridad, etc.), como del simbólico, son estas últimas las que mayor interés despiertan por su componentes y efectos sociales. Como sostienen Dalla Torre y Ghilardi (2019),

las fronteras simbólicas son construidas y alimentadas en gran parte por la prensa y la propaganda a partir de la evaluación y categorización que hacen de los espacios urbanos desde intereses económicos y políticos en especial, movidos por la lógica del mercado (Dalla Torre y Ghilardi, 2019, p. 48).

Sin embargo, aquí entendemos que es el propio Estado el que moviliza determinados discursos, tanto en la prensa como en organismos y colegios profesionales, sobre áreas específicas con el fin de instalar, por una parte, la necesidad de renovación urbana y, por otra, la idea de que dicha inversión supera las capacidades estatales, por lo que es necesario vincular al sector privado en los planes urbanos. Estas estrategias de lobby o cabildeo (Hofman y Aalbers, 2017) han tomado un papel central a la hora de la planificación urbana.

En definitiva, entendemos que, en la construcción de fronteras simbólicas, las prácticas de los Estados locales promueven activamente proyectos urbanos que, bajo el discurso de revitalizar áreas en desuso, jerarquizan y elitizan el espacio urbano produciendo fronteras simbólicas emergentes a partir de la generación de nuevas pautas de consumo del espacio urbano construido.

El capítulo se estructura de la siguiente manera. Luego de esta breve introducción, examinaremos el proceso de producción de los vacíos urbanos analizados y la visión que tienen de estos los Estados locales, materializada en Unicipio como expresión interjurisdiccional. La tercera parte se centra en el análisis de los casos propuestos a partir de los procesos de destrucción creativa del neoliberalismo. Por último, retomamos los puntos sobresalientes del análisis enfocado en las prácticas de los Estados locales en relación con su espacio urbano.

Grandes vacíos urbanos ferroviarios y la visión de Unicipio

El proceso de neoliberalización (Theodore et al., 2009) desarrollado en el país desde las últimas décadas del siglo xx tuvo fuertes impactos en la dinámica urbana del AMM, como así también en el resto de los espacios urbanos de la región. Tal como sostienen Schiavo y Gelfuso (2018), las ciudades latinoamericanas implementaron proyectos de reestructuración neoliberal que, durante su etapa destructiva, promovieron el desmantelamiento de las instituciones estatales (sistemas redistribucionistas y colectivos). Y como forma creativa, fomentaron nuevas formas de regulación institucional y gestión estatal, otorgándoles un mayor protagonismo a los gobiernos locales, que favoreció a los intereses corporativos.

Como parte de esta etapa destructiva, desarrollada principalmente en la década del noventa, se aplicaron los programas de austeridad que impusieron una fuerte crisis respaldada por el Fondo Monetario Internacional (FMI). Entre sus múltiples consecuencias, se produjo el desmantelamiento y la privatización de áreas estratégicas estatales, como fue el caso del sector ferroviario y portuario. Como plantea Harvey (2003), la crisis por sobreacumulación de capital llevó a apartar de la circulación a un conjunto de activos muy devaluados, que permanecieron ociosos y aletargados durante todo el período, esperando que el capital excedente se apoderase de ellos para aportar nueva vida a la acumulación de capital.

De esta forma, proliferaron grandes vacíos urbanos en áreas centrales del AMM, al tiempo que se producía un progresivo deterioro de su infraestructura. La desidia por parte del Estado posibilitó que se convirtieran en un espacio oportuno para tomas de tierras y aparición de asentamientos informales como solución temporal para personas en situación de calle. En algunos casos, permanecieron organizaciones sociales ligadas a la cultura ferroviaria resistiendo y en permanente conflicto, como en el caso del ferrocarril San Martín en Ciudad (Morgani y Rizzo, 2014; Salomone y Marsonet, 2011).

La etapa neoliberal creativa se desarrolló principalmente hacia las primeras décadas del nuevo milenio, cuando estos grandes vacíos urbanos comenzaron a ser considerados como áreas de oportunidades (Cuenya y Corral, 2011) para inversiones públicas y privadas. El Estado, sobre todo el gobierno local, impulsó este proceso desde su rol de regulador (Jaramillo, 2010), considerándolos en los planes de ordenamiento provincial y municipal como áreas a intervenir, habilitando nuevos usos y normas de edificación. Esto permite que actúe también como productor de espacio construido desarrollando GPU, inicialmente a través de nuevos espacios culturales y áreas verdes, y luego por medio de una mixtura de usos comerciales y habitacionales, que impactan fuertemente en la dinámica del suelo y la revitalización del área. Al tiempo que suministra a estas áreas del equipamiento urbano requerido.

Como sostiene Saus (2019), la premisa principal en estos espacios es su preservación y renovación, pero recurrentemente surgen “conflictos entre administración nacional que pretende rentabilizarlos y los municipios que buscan corregir déficits urbanísticos e introducir mejoras en espacios verdes, movilidad, vivienda y pasos a desnivel” (Saus, 2019, p. 6). Sin embargo, como veremos en el cuerpo de este trabajo, existen conflictos entre jurisdicciones e instituciones, principalmente por la propiedad de los terrenos, donde ambas escalas estatales buscan la rentabilización, y están atravesados por intereses políticos y económicos coyunturales.

En este contexto de oportunidades urbanas, en el año 2016, como parte de la Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles (ICES), la alianza Unicipio-BID realizó un diagnóstico sobre el AMM, que trabajó en concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial. A partir de la aplicación de la metodología ICES, que pondera indicadores estandarizados en las distintas ciudades de América Latina y el Caribe, se logró identificar los temas críticos y las líneas de acción prioritarias.

Entre los temas críticos, aparece la temática de usos del suelo, donde se tuvieron en cuenta tres indicadores: la densidad poblacional (correlacionando la tasa de crecimiento anual de la huella urbana y la densidad neta de población urbana); la existencia de áreas verdes y de recreación (espacios públicos por habitantes); y la planificación de usos del suelo. El resultado dio valores favorables en cuanto a la existencia de espacios públicos y de áreas verdes por cada 10.000 habitantes. Pero también mostró una densidad poblacional muy baja y un alto porcentaje de huella ecológica con relación al espacio ocupado.

A partir de estos resultados arrojados, surgen como líneas de acción prioritarias las “intervenciones de transformación urbana” (Unicipio, 2018, p. 362) con el objetivo de impulsar una mayor densificación de áreas centrales para lograr un modelo de ciudad compacta y un desarrollo urbano equilibrado. Estas políticas van direccionadas a la refuncionalización de zonas deprimidas, la ocupación de vacíos urbanos, la incorporación de zonas verdes, la mejora de conectividad intermunicipal, y la puesta en valor del patrimonio cultural.

En el documento se presentan cinco proyectos de intervención urbana estipulados para ser concretados en el mediano (2023-2027) y largo plazo (2027-2032), donde también se les asignan montos estimados, tasados en dólares. Estos proyectos están localizados en grandes vacíos urbanos existentes en la trama urbana, principalmente en aquellos espacios subutilizados pertenecientes al ferrocarril, áreas aeroportuarias y riberas del río Mendoza. Las grandes intervenciones proyectadas en distintos municipios del AMM son los siguientes:

• Parque Ribera Luján: localizado en el municipio de Luján de Cuyo, en la ribera del río Mendoza, donde recientemente se ha relocalizado al asentamiento Bajo Luján. Se proyecta la construcción del segundo parque metropolitano más grande de la provincia, incorporando espacios verdes a la trama urbana, movilidad sustentable, espacios culturales, en una superficie de 354 hectáreas. Está estipulado para el largo plazo y tiene una inversión inicial estimada de 79.500.000 millones de dólares. Se está ejecutando y se ha inaugurado la primera etapa.
• Plan Maestro de Intervenciones Estratégicas ex-Aeroparque de Mendoza: localizado en el municipio Las Heras, en los terrenos del ex-Aeroparque Mendoza, que actualmente representan un gran vacío urbano de 72 hectáreas con una localización estratégica. Se propone un trabajo conjunto con la Universidad de Harvard para la refuncionalización del área subutilizada. Está estipulada para el largo plazo una inversión de 16.720.000 dólares. No existen avances en dicha propuesta.
• Intervenciones de desarrollo urbano orientado al transporte (DOT): proyecto a escala metropolitana que busca ampliar la red de transporte Metrotranvía creando nuevas estaciones en todos los departamentos que componen el AMM. Esta intervención es complementaria de la otra línea de acción relacionada con la expansión de la infraestructura de movilidad, que pretende fortalecer el Plan de Movilidad 2030. Está estipulado para el largo plazo y tiene una inversión inicial de 18 millones. Se encuentra en ejecución.
• Parque Joaquín Lavado Quino: localizado en Guaymallén, plantea la realización del proyecto Sendero de la Ciénaga, propuesto por integrantes de la Universidad Central de Venezuela en el marco del Concurso BID Urban Lab. El objetivo es crear un parque polifuncional en los exterrenos del Ferrocarril Belgrano. Está estipulado para el mediano plazo y tiene una inversión inicial de 10 millones de dólares.
• Refuncionalización y puesta en valor de los terrenos del ex-Ferrocarril General San Martín: localizado en la Ciudad de Mendoza, el proyecto denominado Distrito Sustentable busca urbanizar las 16 hectáreas restantes del ferrocarril. Está proyectado a mediano plazo y se estipula una inversión inicial de 20 millones de dólares.

A los fines del presente trabajo, analizamos el proceso de refuncionalización llevado a cabo en las últimas dos décadas en los terrenos del Ferrocarril Belgrano en Guaymallén y el Ferrocarril San Martín en Ciudad de Mendoza. En ambos casos, reflexionamos sobre el rol del Estado como generador de fronteras intraurbanas, a partir de sus lógicas de intervención promoviendo GPU y los conflictos subyacentes.

Vacíos urbanos ferroviarios como áreas de oportunidad

La etapa destructiva ferroviaria

La Estación Ferrocarril (FFCC) General Belgrano, inaugurada en el año 1943, se encuentra emplazada en la intersección de dos arterías principales del departamento de Guaymallén (Carril Godoy Cruz y Av. Mitre). Era una de las puertas de entrada a la provincia de Mendoza para todos aquellos pasajeros que venían del norte argentino y de Bolivia, como así también del vecino país Chile por medio del tren trasandino. La otra entrada de inmigrantes a la provincia era la Estación Central del FFCC General San Martín (inaugurada en el año 1890). Ubicada en el centro de la ciudad de Mendoza, recibía pasajeros provenientes del este argentino, principalmente de Buenos Aires, y en buena medida inmigrantes de origen europeo.

El desarrollo del ferrocarril y sus actividades asociadas convirtieron estas zonas en puntos estratégicos del AMM. Allí existía gran flujo de personas y era un centro de recepción de migrantes. Esto fortaleció el proceso de densificación del área urbana de Guaymallén y Capital, en las cuales florecieron comercios, hoteles, pensiones o conventillos que contribuyeron a consolidar el área urbana de estos departamentos.

El comienzo de la etapa neoliberal destructiva, acentuado en la década de los noventa, produjo la privatización, el desmantelamiento y la desaparición de la actividad ferroviaria de transporte de pasajeros. Este proceso generó, en el departamento de Guaymallén, una fuerte pauperización en toda el área. Los terrenos ferroviarios, con sus galpones y toda su infraestructura, quedaron obsoletos y devaluados, conformando un extenso baldío urbano de 34 hectáreas en un área muy urbanizada.

Sin embargo, en la capital de Mendoza, el cierre del tren de pasajeros, y con él el abandono de la Estación Gral. San Martín, tuvo un impacto menor en términos urbanos. El área circundante se encontraba ampliamente desarrollada y conectada al principal centro administrativo y de servicios de la provincia, por lo que la zona circundante no sufrió el deterioro que sí se verificó en el departamento de Guaymallén. No obstante, el proceso privatizador dejó un gran pasivo urbano en el centro de la Ciudad que fue objeto de diversas disputas por su apropiación dado el alto potencial inmobiliario en gran parte impulsado por su localización.

El contexto de crisis económica y agudización de la pobreza que vivió el país durante esta etapa transformó estos terrenos ferroviarios en escenario de oportunidad para poblaciones vulnerables y personas en situación de calle que buscaron satisfacer sus necesidades habitacionales de manera informal.

Hacia fines de la década de los ochenta, comenzó a instalarse en los terrenos del ex-FFCC Gral. San Martín asentamientos precarios e informales. El primero en llegar fue el barrio Costa Esperanza hacia el sur de calle Suipacha. Mientras que, al norte de la misma arteria, se instalaron el barrio Malargüe (principios de los años noventa) y el asentamiento Escorihuela (2007). El asentamiento Malargüe estaba constituido en su mayoría por exempleados ferroviarios o familiares directos de estos que ocuparon las viejas edificaciones, casi en ruinas, de lo que en otrora fueron los talleres mecánicos del ferrocarril (Insa, 2010). Por su parte, para el 2002 comenzó a conformarse el asentamiento Estación Belgrano, que llegó a estar habitado por 90 familias que se incorporaron a la ciudad desde la informalidad laboral y habitacional.

La ocupación informal de estos terrenos no estuvo exenta de conflictos sociales entre los agentes estatales, las organizaciones de la sociedad civil (OSC) como sindicatos y colectivos de artistas y, por supuesto, los habitantes de cada lugar. Por una parte, los Estados locales, en connivencia con agentes empresariales privados y organismos financieros internacionales, buscaban la erradicación de los barrios populares, al empezar a considerar estos pasivos urbanos como áreas de oportunidad bajo el discurso de la necesidad de renovación urbana de zonas que catalogaban como deprimidas.

Por otro lado, en ambas localizaciones (Estación Belgrano y Gral. San Martín), se encontraban intereses de las OSC, como sindicatos de ferroviarios, que se oponían a los proyectos de renovación urbana entendiéndolos como obstáculos para una futura reactivación del servicio de trenes para transporte de pasajeros^[2].

La etapa creativa: nuevas fronteras y conflictos urbanos

Para lograr los objetivos de los Estados locales en estos espacios urbanos de oportunidad, fue necesario, por una parte, el desplazamiento de la población asentada de forma irregular en ellos, y, por otra, la creación de nuevas institucionalidades reflejadas en un cuerpo normativo que avale los proyectos urbanos de gran escala y en nuevos órganos interjurisdiccionales, como Unicipio, que posibiliten el acceso al financiamiento requerido.

Podemos plantear que la etapa creativa comenzó, en los terrenos de Ciudad, con el proyecto Mendoza-Madero en el año 2002. Esta propuesta desató conflictos entre quienes estaban haciendo uso de este espacio (los barrios informales, sindicatos ferroviarios y colectivos de artistas) y los impulsores del proyecto (el Estado local y la Corporación Antiguo Puerto Madero S.A.). La premisa central en contra del GPU era evitar un uso privado de un espacio público, alegando que este proyecto pretendía elitizar la zona por medio de desarrollos inmobiliarios orientados a la clase alta.

Si bien el proyecto Mendoza-Madero no llegó a concretarse, dejó fuertes precedentes institucionales y sociales. Entre los primeros, un nuevo cuerpo normativo que habilitaba nuevos usos y densidades para la zona; entre los segundos, el desgaste de la lucha social materializada en el desplazamiento de los barrios informales, y la atomización de los agentes involucrados en la defensa de los terrenos a partir de perseguir objetivos diferentes (Salomone y Marsonet, 2011).

Estas situaciones allanaron el camino para que “posteriormente se pudieran realizar otros proyectos en la zona, uno netamente habitacional como el desarrollo urbanístico Pro.Cre.Ar Ciudad, y el proyecto de renovación urbana Distrito Sustentable” (Quiroga Ríos y Magallanes, 2021, p. 18).

En el caso de los terrenos de la Estación Belgrano, fue en el año 2005 cuando la Municipalidad de Guaymallén gestionó y logró que Belgrano Cargas S.A. le cediera 6 hectáreas del predio, localizadas en el área de maniobras de las formaciones ferroviarias. El municipio inicialmente tuvo el objetivo de construir un estadio techado con capacidad para 15 mil personas. Sin embargo, cambió de rumbo y, luego de idas y vueltas, hacia el año 2012 el Estado nacional, en conjunto con el municipio, terminó construyendo un GPU de gran impacto en el área (Magallanes, 2017), el Espacio Cultural Julio Le Parc.

La construcción de este espacio cultural generó un importante quiebre estético y urbanístico en el área circundante, sobre todo a partir de su diseño moderno en forma de semilla, en una zona con construcciones bajas y antiguas. Financiado con recursos provenientes del Fondo Federal Solidario de la Soja y de regalías petroleras, se posicionó como el centro cultural público más grande del interior del país y respondió a la tendencia de la época de transformar espacios ferroviarios en centros culturales que potencian la industria local (Magallanes, 2018).

En el año 2015, se llevó a cabo el desalojo y la relocalización del barrio Estación Belgrano, mediante un plan en conjunto entre la Dirección de Vivienda de Guaymallén y el Instituto Provincial de la Vivienda. Las 90 familias censadas fueron relocalizadas en el distrito de Bermejo. Aunque no todas las personas pudieron acceder a la casa, igual fueron desalojadas y permitieron dejar libre el predio donde se proyecta construir el Ecoparque Joaquín Lavado^[3] (Magallanes, 2017).

Otro conflicto que enfrentó el municipio fue el desalojo de forma violenta de la Feria Popular de Guaymallén, que se localizaba los fines de semana en las inmediaciones del edificio de la antigua estación. Esto se desarrolló bajo la gestión del radical Marcelino Iglesias, que desconoció acuerdos pactados con la feria e impuso una lógica de consumo donde la informalidad era reprimida y no se le garantizaba el derecho a la centralidad urbana.

En ambas localizaciones, los Estados locales asumieron el rol de suministrador de equipamientos urbanos que valorizaron la zona circundante. En Guaymallén se desarrollaron obras complementarias de aperturas de calles, luminaria, seguridad y espacio público. Paralelamente, se construyó un muro que dividía los terrenos ferroviarios y así generaba nuevas fronteras materiales entre la ciudad renovada y los habitantes del asentamiento circundante.

Por su parte, en Capital, las obras desarrolladas tuvieron que ver con la creación del Parque Central^[4] inaugurado en el año 2005, también sobre terrenos del ex-FFCC Gral. San Martín. Esta emblemática obra fue la punta de lanza de los proyectos públicos y privados de renovación urbana del área. Entre los primeros, a las ya comunes obras de apertura de calles, luminarias, etc., se sumó la creación del Parque Lineal Nicolino Locche sobre calle Perú. Entre los segundos, se pueden mencionar la venta de terrenos circundantes para la realización de un hipermercado (Coto) y un desarrollo inmobiliario de alta gama (Casa Magna).

Mientras que el espacio cultural Julio Le Parc rompe con la morfología urbana de la zona y no se integra a su entorno, el Parque Central sí se integra en la trama urbana en una zona residencial baja en altura, pero densa en población y con pocos espacios verdes; esta obra no genera una disrupción en el trazo urbano. Sin embargo, estas prácticas estatales han valorizado emprendimientos privados y han elevado los precios del suelo e inmuebles sin la creación de mecanismos que permitan recuperar al Estado la inversión realizada.

Como hemos visto, en ambos casos los Estados locales lograron la “limpieza” social y normativa de los territorios ferroviarios, y, a partir de ello, han desplegado importantes dispositivos de control en dichos espacios, con el objetivo de evitar en ellos una nueva ocupación informal. Tal como plantean Dalla Torre y Ghilardi (2019), este proceso genera una mayor fragmentación y segregación social, consolidando el modelo de ciudad de fronteras, instaurando muros y dispositivos de control, desalojando a los “malvivientes” de este espacio para instituir nuevas formas de consumo.

Grandes Proyectos Urbanos en terrenos ferroviarios

Como hemos visto en lo desarrollado hasta el momento, los Estados locales, principalmente municipales, movilizaron una gran cantidad de recursos materiales y simbólicos para lograr la liberalización de áreas en desuso con el fin de instalar proyectos de renovación urbana que cambiaran la morfología de las zonas y en especial las pautas de consumo urbano, marcando una articulación política que se caracteriza por las relaciones con agentes privados y organismos internacionales de financiamiento.

Entre las prácticas materiales y concretas, el Estado como suministrador de equipamiento urbano y como agente que tiene la potestad normativa sobre su territorio produjo espacios urbanos libres para el desarrollo de proyectos de gran escala. Entre las prácticas simbólicas, encontramos un fuerte discurso que se construye en relación con la necesidad de renovación de áreas deprimidas, al tiempo que se hace explícito que se requiere la articulación con privados y organismos internacionales para la financiación de estos proyectos, dado que dichas inversiones escapan a las capacidades financieras municipales.

Los dos proyectos urbanos que se intentan desarrollar en los terrenos ferroviarios presentan similitudes institucionales y materiales que marcan el perfil de las prácticas estatales y determinan el impacto en la estructura material de la ciudad (tabla 1). Entre las primeras, la creación de Unicipio y la incorporación del AMM a la iniciativa ICES proporcionaron los canales institucionales necesarios para que los Estados locales pudieran acceder al financiamiento requerido, implican la generación de un cuerpo normativo acorde al proyecto urbano. Entre las segundas, estos proyectos instauran rupturas en la trama urbana de los departamentos involucrados al producir un espacio que contrasta fuertemente con el área circundante.

Tabla 1. Principales características de los proyectos urbanos

	Ecoparque Joaquín Lavado	Distrito Sustentable
Localización	Terrenos ex-Estación Belgrano, Guaymallén, Mendoza. Coordenadas: -32.8889593365167, -68.81386497736108.	Terrenos ex-Estación Gral. San Martín, Capital, Mendoza. Coordenadas: -32.88099683366022, -68.84869882209662.
Extensión	26 hectáreas.	24 hectáreas.
Agentes involucrados	Municipalidad de Guaymallén por medio de Unicipio. Gobierno Provincial. Gobierno Nacional (ONABE-AABE). Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Desarrolladores privados. Universidad de Venezuela.	Municipalidad de Capital por medio de Unicipio. Gobierno Provincial. Gobierno Nacional (ONABE-AABE). Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Desarrolladores inmobiliarios privados.
Financiación	Monto: 10 millones de dólares. Financiamiento público (por medio de préstamos con el BID) y privado.	Monto: 20 millones de dólares. Financiamiento público (por medio de préstamos con el BID) y privado.
Estado de avance	Master Plan aprobado. Sin movimientos en relación con la construcción.	Master Plan aprobado. Sin movimientos en relación con la construcción.
Tipo de desarrollo	Combinación de espacio verde con el Parque Joaquín Lavado “Quino” (6 hectáreas) con el proyecto ganador Senderos de la Ciénaga (20 hectáreas), un parque urbano con mixturas de usos del suelo construido respetando la vegetación y el paisaje autóctono.	Combinación de espacios verdes con desarrollos inmobiliarios de alta gama. Utilización de usos del suelo comerciales, habitacionales y culturales-patrimoniales. Proyectos sustentables con terrazas verdes, mercados y huertas orgánicas y museo del vino.

Fuente: elaboración propia.

Actualmente, ninguno de los proyectos ha avanzado principalmente por dos motivos. Por un lado, la agudización de la crisis económica derivada de la situación de subordinación financiera y la multiplicación de la deuda externa, cuestión que hace que no sea prioritaria la realización de este tipo de proyectos tanto por parte de los organismos multilaterales, como de los inversores privados. Por otro lado, en el caso del departamento de Guaymallén, existe un problema entre las escalas estatales involucradas, ya que no se ha producido la sesión definitiva de las hectáreas correspondientes.

Sin embargo, los espacios urbanos analizados se encuentran en condiciones (tanto materiales como normativas y simbólicas) para la realización de los proyectos. Mientras tanto, permanecen en forma ociosa, vigilados y produciendo fronteras intraurbanas que generan mayor fragmentación espacial y social.

Conclusiones

A lo largo del presente trabajo, hemos dado cuenta del rol que cumplió el Estado como generador de fronteras intraurbanas, sobre todo a partir de la implementación de Grandes Proyectos Urbanos en antiguos terrenos ferroviarios del AMM.

El proceso de neoliberalización acontecido en el país desde las últimas décadas del siglo xx tuvo un fuerte impacto territorial, imponiendo programas de austeridad y provocando el desmantelamiento de sectores claves de la economía, de los cuales el sector ferroviario fue uno de los más afectados. Esta crisis por sobreacumulación llevó a quitar de circulación un conjunto de activos, devaluarlos y hacer que permanecieran ociosos durante décadas, esperando a que vuelvan a ser incorporados al circuito de acumulación.

A través del análisis comparativo, hemos demostrado los similares procesos de transformación desarrollados en los terrenos de la Estación Ferrocarril San Martín (Ciudad de Mendoza) y la Estación Ferrocarril Belgrano (Guaymallén). Durante la etapa neoliberal destructiva, principalmente en la década del noventa, sufrieron el vaciamiento y desguace de la actividad ferroviaria, ya que dejaron de funcionar los trenes de transporte de pasajeros y de cargas. Si bien el proceso de privatización de estas dos líneas no se desarrolló al mismo tiempo, ya que el Ferrocarril Belgrano fue el último en pasar a manos de privados, ambos transformaron sus estaciones y talleres principales en grandes baldíos urbanos situados en zonas densamente pobladas del AMM. Esto trajo consecuencias también en todas las actividades y trabajos relacionados con el sector ferroviario, generando una fuerte pauperización de las áreas urbanas circundantes, crisis que se agudizó más en los barrios obreros aledaños a la Estación Belgrano.

En este contexto de crisis y desamparo estatal, los terrenos en desuso se convirtieron en áreas de oportunidades para personas en situación de calle, ya que ocuparon estos espacios ejerciendo su derecho a la ciudad y logrando el surgimiento de asentamientos informales (tres en la Estación San Martín y uno en la Estación Belgrano). Estas ocupaciones entraron rápidamente en conflicto tanto con las entidades estatales, principalmente municipales, como así también con el vecindario aledaño, que exigió más seguridad y criminalizó a los nuevos habitantes.

Todos los asentamientos existieron en un período de entre diez y veinte años, y coincidieron con el tiempo en que permanecieron ociosos estos terrenos. A su vez, aparecieron otras formas de apropiación del espacio ferroviario a partir de prácticas llevadas a cabo por organizaciones culturales (Casa Amérika en Ciudad), gremiales (la Unión Ferroviaria en los dos casos), deportivos (Club Atlético Argentino) y socioproductivos (Feria Popular de Guaymallén).

Hacia el comienzo del nuevo milenio, comenzó a desarrollarse la etapa neoliberal creativa, y estos terrenos empezaron a ser valorados por las gestiones del municipio, que, desde su rol de regulador del suelo, los incorporó en sus planificaciones territoriales como áreas de preservación patrimonial y espacios verdes. Esta situación llevó a que los Estados municipales establecieran negociaciones –permeadas por prácticas de lobby político-económico y situaciones conflictivas– con el Estado nacional y ONABE-AABE para la cesión de dichos terrenos. En este sentido, el Estado como generador de espacio construido se transforma en un actor clave para la concreción de GPU como modalidad de intervención estratégica, sobre todo porque innova en la gestión empresarialista, generando obras de grandes dimensiones con flexibilidades normativas, que produjeron rupturas en el mercado del suelo y en la trama urbana.

En el caso de Ciudad, la construcción del Parque Central se convirtió en la punta de lanza del proceso, posicionándose como modelo exitoso de intervención urbana en terrenos ferroviarios, ya que permitió revalorizar un área deprimida e innovar en modos de gestión público-privada para atraer nuevos capitales. En torno a este espacio verde, se proyectaron una gran cantidad de inversiones, que permitieron generar nuevas fronteras elitizando el área e imponiendo nuevas pautas de consumo del espacio.

Los antiguos galpones ferroviarios fueron transformados en espacios culturales (Nave Cultural y Universitaria), respetando su valor patrimonial, como así también se reutilizó el tendido férreo para la concreción de otro GPU a escala metropolitana como lo es el Metrotranvía. Y más recientemente, la construcción del desarrollo urbanístico ProCreAR ha logrado revalorizar el área y transformarla en un espacio de vivienda para sectores medios.

En Guaymallén, el proceso de renovación comenzó con la construcción del GPU Espacio Cultural Julio Le Parc, y, a través de esta obra, el Estado nacional y el municipal buscaron generar rupturas paisajísticas con un diseño de vanguardia, y de esa forma incorporar esta área deprimida al consumo cultural y turístico metropolitano. También, desde su rol de suministrador de equipamiento, llevó a cabo obras viales, de seguridad, y luminaria que actuaron de forma complementaria para el proceso de renovación. Esto habilitó la creación de fronteras simbólicas y materiales hacia el asentamiento circundante, sobre todo a partir de la construcción de un muro divisor. Aun así, el proceso de transformación ferroviario fue más lento que en el otro caso, y no se concretaron los distintos proyectos complementarios que fueron apareciendo.

La concreción y proyección de nuevos GPU posicionó al Estado nuevamente como generador de fronteras, ya que en ambos casos provocó el desplazamiento de las distintas ocupaciones informales existentes. En todos los casos, se desarrollaron conflictos, algunos más represivos que otros, y esto conllevó la relocalización de viviendas y emprendimientos productivos en la periferia de la ciudad. Esto implicó la negación a los sectores populares del acceso a una centralidad urbana y, con ello, del derecho a la ciudad.

La creación de Unicipio y el ingreso a la ICES le otorgaron mayor protagonismo al BID en la planificación metropolitana y profundizaron el modo gestión empresarialista urbana. A través de su financiamiento, permitió relanzar el Plan de Ordenamiento Territorial Provincial y los planes específicos de cada municipio, donde emergió como uno de los objetivos principales la necesidad de tender hacia una ciudad compacta. En este sentido, ambos terrenos ferroviarios se convirtieron en escenario de experimentación y proyección de nuevos GPU que se suman a la onda verde e incorporan la perspectiva de sustentabilidad que promulga el BID.

El caso del proyecto ganador del concurso BID Urban Lab para el desarrollo del Ecoparque Quino da cuenta de forma clara del modo de gestión de arriba hacia abajo propuesto por la alianza Unicipio-BID. Mientras que el Distrito Sustentable es presentado como el ensayo urbanístico modelo que revalorizará y elitizará el área ferroviaria a través del modo de gestión público-privada también sugerido por el organismo.

En ambos casos, la subordinación financiera y la consecuente crisis económica profundizada desde 2018 llevaron a que no se pudieran concretar las inversiones deseadas. Esto se suma al hecho de que existen conflictos interjurisdiccionales por la cesión de dichos terrenos entre las escalas estatales, el Estado municipal y el nacional.

Es por eso por lo que hoy estos terrenos siguen siendo fronteras intraurbanas que, a través del rol del Estado, generan discontinuidades en la trama, se encuentran ociosos y vigilados, esperando el momento oportuno para que capitales externos los incorporen al circuito de acumulación.

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