Mario Albornoz^[1]

A instancias de Diego Taraborrelli –uno de los autores y compiladores– he leído este volumen, en primer término para cumplir con lo solicitado y luego con un interés creciente. Me parece muy valioso el hecho de que en el seno de una institución como el INTA haya surgido una reflexión teórica sobre las políticas públicas y que esto se haya plasmado en un texto cargado de reflexiones, acompañadas por el relato de varias experiencias concretas que merecen ser conocidas. El INTA tiene una misión específica como organismo de investigación y servicios tecnológicos en el marco del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología. Es, por lo tanto, una institución de carácter técnico ejecutora de políticas públicas a cuyo diseño contribuye. Una suerte de metarreflexión sobre la naturaleza y el carácter de las políticas públicas surgida en el ejercicio de su misión es un signo de inteligencia y reflexividad digno de ser apreciado.

Considero un acierto que el lector de este volumen encuentre en el comienzo un interesante texto de Carlos Vilas cuyo argumento central es el carácter político de las políticas públicas, entendidas como ámbito y herramienta de imbricación del Estado con la sociedad. ¿De qué hablamos cuando hablamos de políticas públicas?, se pregunta el autor. Son acciones de gobierno –responde– que conducen a la ejecución de poder político aplicado a áreas temáticas y situaciones específicas consideradas problemáticas. Implican el ejercicio del poder asignado a la función de gobierno por los marcos normativos y de acuerdo con el programa gubernamental de las fuerzas políticamente dominantes.

Las políticas públicas son los instrumentos mediante los cuales los gobiernos se encaminan a lograr sus objetivos a través de diversas modalidades de interacción con otros actores políticos y sociales. Por eso brindan una aproximación a la distribución del poder y a la desigual capacidad de los actores para instalar significados, ideas, creencias y valores en la sociedad y en el Estado. Como afirman Oszlak y O’Donnell en un texto ya clásico, el estudio de las políticas públicas es una promisoria manera de contribuir al conocimiento del propio Estado, ya que ellas ponen en evidencia el rostro de este y permiten comprender, además, cómo inciden mutuamente los cambios sociales y a nivel del poder político. Por tales motivos son terreno de interlocución y también de confrontación entre actores con diferentes visiones, interpretaciones e intereses referidos a lo inmediato del asunto específico que se trata o a las diferentes maneras de encararlo, pero que siempre se vinculan con el modo en que ese tema ingresa a las agendas de acción gubernamental de los protagonistas. Oszlak y O’Donnell describen tal proceso como un acorde de guitarra que, según cómo se pulsen las cuerdas (el resultado de la puja de los actores), emitirá un sonido u otro. En el texto de Vilas se vincula el auge de las políticas públicas con el desarrollo del estado de bienestar, debido a que la expansión de las áreas de incumbencia del Estado instaló la preocupación por la eficacia de las herramientas utilizadas por los gobiernos.

Otro tema abordado en el texto se refiere a que no existe una frontera rígida entre la política y la técnica; es –sobre todo– una cuestión referida al nivel en el que se toman las decisiones pertinentes. Esto remite a un tema abordado por muchos autores, que es el límite entre la política y la gestión o –dicho de otro modo– la burocratización. Max Weber concebía a la burocracia como un tipo ideal de racionalización de la gestión. Desde su perspectiva, la burocracia es un sistema objetivo de administración y de gestión que está dotado de reglas técnicas y procedimientos formales y se orienta a la optimización de las actividades sobre la base de una división del trabajo establecida según criterios también objetivos.

Esta visión ideal de la burocracia como un instrumento al servicio de la política y dirigido a fines prácticos contrasta sin embargo con la evidencia histórica de que, frecuentemente, el medio se convierte en un fin y que los procesos de burocratización, lejos de eliminar las situaciones de ineficiencia o conflictividad, las producen y acentúan. Manuel García Pelayo, siguiendo a Weber, señalaba que la burocracia además puede ser entendida como un sistema de racionalidad aparente, pero de real arbitrariedad y disfuncionalidad, cuyo resultado es la ineficacia. Tanto la burocracia como la tecnocracia constituirían, en su opinión, subproductos de la civilización tecnológica.

Siguiendo a Vilas, las políticas públicas están dirigidas a la resolución de problemas. Sobre esto no hay controversia, pero sí la hay respecto de qué es o qué se considera un problema de política pública. Una respuesta frecuente es que “problema es lo que ingresa a la agenda de las políticas de gobierno». Pero se incurre en una suerte de afirmación redundante: la agenda se integra de problemas a encarar y los problemas a encarar son los que integran la agenda. La pluralidad de actores se manifiesta en una pluralidad de construcciones posibles. En la vida real, las personas y las organizaciones a las que adhieren no tienen igual capacidad o poder para construir problemas de política.

En su recorrido conceptual, en otro de sus textos, el libro plantea un interesante contrapunto entre las ciencias sociales y las disciplinas anticipatorias, como una relación compleja portadora de desafíos y promesas, particularmente en el caso de América Latina. ¿Cómo es el vínculo entre las ciencias sociales y estas disciplinas que exploran el futuro? Andrés Kozel y Diego Taraborrelli proponen un itinerario en etapas, que les permite revisar los vínculos entre unas y otras. Discurren también sobre tipos de disciplinas anticipatorias, sin perder de vista el legado latinoamericano en la materia.

La prospectiva basada en escenarios, la proyección de tendencias, la anticipación, los pronósticos y la predicción son, entre otras, el conjunto de las disciplinas anticipatorias. Daniel Bell, en su ya clásico texto sobre el advenimiento de la sociedad posindustrial, prefiere usar el término “prognosis». Vale la pena tener en cuenta su advertencia en el sentido de que predecir el futuro es una cuestión engañosa, aunque solo sea por la razón lógica de que no existe “el futuro”. La palabra futuro es un término relativo. Únicamente se puede discutir sobre el futuro de algo. En el caso de Bell, se trata del futuro de las sociedades industriales avanzadas.

La prognosis –afirma aquel autor– es posible donde se dan regularidades y recurrencias de los fenómenos o donde convergen tendencias cuya dirección, si no la trayectoria exacta, se puede dibujar en series temporales estadísticas o formularse como tendencias históricas persistentes. Sin embargo, siempre se trata necesariamente de probabilidades y de un conjunto de proyecciones posibles. Pero las limitaciones de la prognosis son también evidentes. Cuanto más se avanza en el tiempo con una serie de prognosis, mayor es el margen de error, puesto que el abanico de las proyecciones se extiende. Y, lo que es más importante, en los puntos cruciales, esas tendencias están sometidas a la elección (y de manera creciente en las sociedades modernas se producen intervenciones conscientes de quienes detentan el poder), y la decisión de acelerarlas, desviarlas o anularlas es una intervención política que puede crear un punto de inflexión en la historia de un país o de una institución. Otra advertencia de Bell es que la prognosis solo es posible cuando se puede presumir un alto grado de racionalidad por parte de los hombres que influyen en los acontecimientos.

Dadas las limitaciones mencionadas, ¿para qué sirven, entonces, los ejercicios de anticipación del futuro? Aunque no se puedan predecir los resultados, es posible especificar las restricciones o los límites dentro de los cuales se tornarían efectivas las decisiones políticas. Dados los deseos de los seres humanos de controlar su historia, la anticipación del futuro supone una conquista distintiva en la autoconciencia social.

Cabe interrogarse acerca de si las disciplinas anticipatorias o la prognosis son especialidades científicas. Más bien parecen insertarse en el terreno de lo interdisciplinario y en gran medida se apoyan en las ciencias sociales. Esto lo reconocen Kozel y Taraborrelli cuando afirman que las intersecciones y las interacciones entre unas y otras disciplinas han sido más la norma que la excepción. De un lado, el futuro suele ejercer una notable fascinación sobre los científicos sociales; del otro, los cultores de las disciplinas anticipatorias acuden con asiduidad a conceptualizaciones, técnicas y métodos empleados por las ciencias sociales. Se suele advertir –afirman– que para anticipar escenarios es preciso partir de un buen diagnóstico. Normalmente, este se nutre de aportes de las ciencias sociales: sociología, politología, antropología y economía.

El futuro no existe aún y por eso es un objeto de estudio con características singulares. Radicalmente se podría afirmar que el futuro –y muy especialmente el futuro humano, que por definición es social– no se puede conocer ni tampoco anticipar con exactitud. En esta línea es factible proseguir diciendo que, cuando se indica que se estudia el futuro, en realidad se estudian representaciones sobre el futuro (pasadas o presentes), pero en ningún caso el futuro como tal. Todavía en esta misma línea, se podría sostener –afirma el texto– que en un ejercicio de anticipación inevitablemente se plasman, más o menos sistemáticamente, más o menos persuasivamente, las representaciones que sobre el futuro detenta el grupo que lleva a cabo el ejercicio y, muy centralmente, según se viene indicando, el actor o conjunto de actores que lo ha encomendado.

Los autores proponen una salida a tal dilema, que puede ser la de postular unas disciplinas anticipatorias que asuman abierta y reflexivamente una “orientación normativa”. De hecho, no pocos estudios se han vertebrado a partir del delineamiento apriorístico del escenario deseable. No deja de ser importante que la orientación normativa pueda fundamentarse acudiendo a nuestra propia tradición latinoamericana de estudios anticipatorios. Varios de los más importantes que se llevaron a cabo en América Latina compartieron ese rasgo. El texto menciona el libro Nosotros, mañana, de José Luis de Imaz; los aportes de Oscar Varsavsky y los clásicos estudios dirigidos por Amílcar Herrera: ¿Catástrofe o nueva sociedad?: modelo mundial latinoamericano y Las nuevas tecnologías y el futuro de América Latina: riesgo y oportunidad.

Sin ninguna duda, el Modelo Mundial Latinoamericano tuvo un propósito ideológico y normativo: el de discutir los supuestos del documento The limits to growth (Los límites del crecimiento), acerca de la existencia y uso de las reservas de recursos naturales y de las tendencias de la contaminación. Los autores del Modelo objetaron que el concepto de “reservas” no reflejaba la riqueza del mundo, sino solo los recursos conocidos hasta la fecha. Con respecto a la catástrofe ecológica o la escasez aguda de recursos que anticipaba el informe del Club de Roma, argumentaban que el modelo de sociedad que estaban proponiendo garantizaría que no habría peligro de catástrofe. El Modelo se propuso mostrar la viabilidad de su propuesta a partir de los recursos naturales existentes, pero suponiendo que se produjeran los cambios sociales y políticos requeridos por la imagen de sociedad. En consecuencia, no pretendió predecir tendencias en función de la realidad actual, sino proponer una meta final, un escenario deseado o una percepción de la sociedad ideal. A partir de tal representación de sociedad, un modelo matemático de simulación demostró que los recursos no eran el problema y que, partiendo de las condiciones dadas, los diferentes países o regiones del mundo –especialmente los más pobres– podían alcanzar el objetivo fijado en un plazo razonable.

Este volumen dedicado a las políticas públicas incluye un interesante texto que da cuenta de la mirada propia del análisis sociotécnico y aborda las que denomina “racionalidades falaces”: la artefactual y la transferencista, que emergen de la estabilización del modelo lineal de innovación como marco conceptual de las políticas de ciencia, tecnología e innovación, de las instituciones que las implementan y de las prácticas cotidianas de los investigadores que pertenecen a aquellas.

La noción de “racionalidad” refiere, en este caso, a relaciones problema-solución que se estabilizan y naturalizan. A diferencia de las relaciones entre problemas y soluciones, que remiten a coordenadas espaciotemporales concretas, las racionalidades, en el sentido que el texto les asigna, son acciones de inteligibilidad ideológica del sujeto y el mundo que lo rodea, e implican formas estabilizadas de identificación de un tipo o formato de problema –por lo tanto, de sus correspondientes soluciones– que permiten homogeneizar distintas situaciones en términos de parámetros comunes que le otorgan unicidad y sentido.

La racionalidad artefactual construye problemas como los de desarrollo económico, la agenda de investigación y desarrollo (I+D) y el empoderamiento de las comunidades locales, entre otros, abordándolos como la ausencia o la incapacidad de acceder a “cosas” o artefactos. Esta forma de construcción de problemas –afirman los autores– conlleva un tipo definido de solución: la provisión de artefactos, lo cual aislaría o invisibilizaría los procesos de los que deriva que tales artefactos funcionen o no.

La segunda racionalidad que presentan es la transferencista, la cual naturaliza como mecanismo de circulación de conocimientos y desarrollo tecnológico la producción de una interfaz entre el sector que produce el conocimiento científico y el que produce bienes. Esta racionalidad construye una división sociotécnica del trabajo que se vuelve parte constitutiva de la propia matriz de afirmaciones y sanciones, tales como el diseño de instituciones, los mecanismos de evaluación, las métricas de desempeño de programas y otros aspectos que refuerzan la racionalidad lineal.

Los procesos de cambio tecnológico que generan dinámicas de desarrollo –se argumenta– no son lineales ni responden a relaciones causales necesarias y suficientes. Por el contrario, en ellos predomina un alto grado de incertidumbre. No responden a secuencias “lógicas” entre “elementos homogéneos”. Nuevas explicaciones sobre procesos sociocognitivos que se constituyen en dinámicas de innovación y cambio tecnológico han sido propuestas; entre ellas, la noción de tecnociencia. El término –entendido por Bruno Latour como la fusión entre ciencia, organización e industria– es utilizado también por Javier Echeverría, quien explica que la tecnociencia surgió durante la Segunda Guerra Mundial y fue impulsada por los grandes programas de investigación financiados por el gobierno de Estados Unidos en estrecha vinculación con las empresas del sector industrial y las instituciones militares. El concepto de tecnociencia remite además a las relaciones entre las corporaciones de científicos, ingenieros y otros profesionales.

Con el mismo enfoque de los estudios sociotécnicos, el libro incluye un artículo que apunta a contextuar y reflexionar desde el INTA sobre las políticas públicas. Este texto presenta algunos elementos que brinda la historia desde sus diferentes ópticas, con el fin de contextualizar las políticas públicas en el ámbito institucional del INTA. La diversidad de escenarios que hay en los niveles nacional, provincial, regional y local donde se ubican las unidades del INTA – afirma el escrito– requiere de un análisis particular que permita dar cuenta de su propio tiempo y espacio.

Otro capítulo –uno de los más interesantes que integran este volumen, en mi opinión– se refiere a la utilización de la evidencia en los procesos de política pública. El paradigma de estas políticas asume que los sistemas de información y las bases de datos proveen insumos vitales para generar ventajas competitivas y ayudan a manejar los cada vez más complejos sistemas sociales.

Varios son los fines que persigue una aproximación basada en evidencia. En primer lugar, el logro de una mayor eficacia en las políticas, ya que un basamento científico sólido incrementa las posibilidades de resolver los problemas colectivos. Por otro lado, este enfoque también está vinculado a la eficiencia en el gasto, ya que el hecho de trabajar con recursos públicos implica que sea necesario utilizarlos de la mejor manera posible, lo que es especialmente importante en el contexto de una economía en crisis.

En cualquier caso, no es evidente lo que constituye una evidencia ni tampoco lo es de por sí aquella que surge de valores estadísticos. En este sentido, uno de los desafíos más importantes en el momento de trabajar con big data es la definición precisa acerca del uso que se puede dar a los datos, se advierte en el artículo. Una estructura legal sólida por detrás del manejo de información estadística es central en este proceso.

Sin embargo, la principal restricción que enfrenta este enfoque no es de carácter metodológico ni técnico, sino fundamentalmente político, y deriva de las posibilidades de construir y administrar sin interferencias los sistemas de información complejos y ligarlos con núcleos de investigación relevantes en términos de la política que se quiere diseñar e implementar.

Siguiendo la línea reflexiva de la evidencia, otro capítulo remite a la evaluación de impacto para el análisis y la gestión de política pública en un instituto de ciencia y tecnología. ¿Qué se entiende por “impacto”? El escrito remite a la definición adoptada por el Comité de Asistencia para el Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), que especifica impacto como los “efectos positivos y negativos, deseados y no deseados, directos e indirectos, primarios y secundarios, que produce una intervención”.

La evaluación del impacto forma parte de la agenda de investigación aplicada sobre la formulación de políticas públicas basadas en evidencia. Sin embargo, atribuir causalidad es el gran desafío de este tipo de evaluación, cuyo valor es innegable para dar cuenta de las acciones destinadas a impulsar el desarrollo. En el mismo sentido, la evaluación del impacto es imprescindible con el fin de mejorar la capacidad de las instituciones de ciencia, tecnología e innovación para generar e internalizar aprendizajes sobre las políticas que ejecutan y sus estrategias de implementación en los territorios.

Extendiendo la aplicación de las metodologías de evaluación de impacto al caso del INTA, el texto destaca que la práctica habitual de captura de la información que se genera en el proceso de producción de valor público es un recurso valioso tanto para el seguimiento de la labor institucional como para la evaluación de su impacto.

En primer lugar –se señala– es necesario conocer en profundidad la intervención que se quiere evaluar, así como poder formular hipótesis de interés sobre mecanismos causales generados por la institución, que se vinculen con las variables de resultado esperadas, en proceso u observadas. En segundo término es necesario tener la capacidad de formular preguntas específicas de relevancia estratégica y anticipatoria sobre los impactos que se pretenden provocar. También se requiere la capacidad institucional de analizar los procesos de construcción de las intervenciones y evidenciar sus efectos. Todo esto apunta a la necesidad de contar con fuentes de información adecuadas para una investigación evaluativa del impacto, como bases de datos institucionales y sistemas de relevamiento de información primaria para un análisis mixto, cualitativo y cuantitativo.

La gestión del impacto demanda –según se resalta en el escrito– construir una visión compartida de futuro que explicite las expectativas y previsiones de futuro. También, una visión estratégica del problema a abordar, las relaciones institucionales y el sistema de información sobre los resultados de impacto a comunicar.

La primera parte del volumen se completa con un interesante texto referido a la democracia deliberativa. Esta es el modo en que una democracia constitucional se realiza como tal, a través de procesos comunicacionales superadores de las concepciones que ven en ella una mera competencia entre élites y consideran imposible alcanzar acuerdos sobre lo que sea el interés general. En esa línea, se destaca la importancia de que se llegue a las instancias de democracia deliberativa con la mayor información posible en torno al asunto.

Frente a un problema determinado, se afirma, no se trata de mantener un enfrentamiento desde posiciones férreas e inamovibles, sino de esclarecer una cuestión que afecta o involucra de diferentes modos a la comunidad política. Es una gran advertencia en los tiempos que corren. Para lograrlo se necesitan cambios actitudinales y un aprendizaje con respecto a los modos de resolver conflictos atravesados por pasiones viscerales. No se trata meramente de imponer una mayoría, sino de lograr consensos más abarcativos sobre determinadas cuestiones. Por eso, los derechos a la libertad de expresión y a la información, que componen el derecho no explicitado a la comunicación, deberían ser ultraprotegidos por el Estado. Sin embargo, hasta ahora, muchas decisiones llegan a transformarse en normas sin haber pasado por el escrutinio público.

Para concluir esta descripción a suerte de prólogo, debo decir que este interesante volumen se completa con un conjunto de textos referidos a experiencias concretas, comenzando por un breve repaso de políticas y programas alimentarios en Argentina, así como la experiencia de Uruguay con el COVID-19. También se relata la experiencia del Grupo de Estudio y Trabajo en Políticas Agropecuarias (GETPA) como una práctica interdisciplinaria de análisis y aportes a las políticas públicas en la Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires (UBA).

Con referencia directa al INTA, un texto se enfoca en la innovación y las políticas públicas para la agricultura familiar. Otro, en la experiencia del INTA en la implementación de la Ley de Cannabis Medicinal. Un tercero, sobre el trabajo agrario en Argentina, bajo la óptica de los enfoques y abordajes desde el INTA. Un par de trabajos reflexionan acerca de las acciones y omisiones en políticas públicas sobre nuestro patrimonio genético y sobre la Ley Ovina, como continuidad de una política de crecimiento. El libro se cierra con un capítulo sobre alianzas en la construcción de los territorios: la experiencia de la Estación Experimental Agropecuaria del Área Metropolitana de Buenos Aires (EEA-AMBA) entre 2013 y 2018.

Finalmente, creo que si quienes organizaron este volumen se habían propuesto hacer un aporte en este campo de estudio, lo han logrado con creces. Por la temática y la calidad de los textos aquí reunidos, este libro resulta pertinente para pensar –en el caso del INTA, y de un modo más general en la relación de los organismos de ciencia y tecnología con las políticas públicas– una forma al mismo tiempo reflexiva y práctica de abordar el vínculo entre la generación de conocimientos y las políticas.

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