Patricia Aguirre

1. Complejidad de la alimentación

El evento alimentario humano se sitúa en el cruce de la naturaleza omnívora de la especie y los desarrollos culturales que permitieron superar las restricciones ambientales y metabólicas a través de la modificación del medio (herramientas, fuego y demás elementos), que a su vez transformó nuestra anatomía (cerebro, mandíbula y sistema enzimático, entre otros aspectos) hasta el punto de que hoy se puede decir que la alimentación humana es una unión indisoluble de nutrientes y sentidos, como señaló el sociólogo francés Claude Fischler (1995).

En 1925, el antropólogo francés Marcel Mauss llamó a la alimentación “hecho social total” porque al tratar de comprenderla se terminaba estudiando a la sociedad toda. Es que no podemos separar la manera de comer de la forma de vivir en sociedad. Dicho de otro modo, existe una sinergia entre el sistema agroalimentario y el sistema económico político, y de ella surgen los determinantes de la cocina y la comida.

Pero –siendo la alimentación un factor prepatológico por excelencia– la manera de comer y de vivir será la base según la cual esa población, en esa sociedad y con ese estilo de vida enferme y muera.

A principios del siglo xxi, y con otros referentes académicos, abordar la alimentación como un sistema complejo (abierto al medio, como los seres vivos), con capacidad de equilibrarse, cambiar, autoorganizarse y aun estallar, permite ver cómo la alimentación, la economía, la política y la epidemiología se condicionan mutuamente de forma que lo que pasa en un campo incide necesariamente en el otro (Almeida Filho, 2006).

Este tipo de análisis desde la complejidad es particularmente fecundo en estos tiempos de crisis de la alimentación actual porque, al globalizar los modos de entender el mundo y de producir la vida y la comida, a la vez se extendieron los problemas a nivel planetario a sociedades y geografías que no los tenían ni deseaban. Y además –como fruto de la misma dinámica– se concentraron los beneficios en unos pocos países y grupos.

Uno de los inconvenientes de la manera de comer actual en las sociedades occidentales, urbanas, industriales, que globalizaron su forma de vida arrasando con otras comunidades con organizaciones diferentes y alimentaciones distintas, fue reducir la diversidad alimentaria privilegiando cantidad sobre calidad e inocuidad sobre salubridad; homogeneizando las dietas de todo el mundo por la presión del comercio internacional hasta hacer que, en el mundo actual, siete alimentos –maíz, soja, trigo, arroz, papas, palma y pollos– expliquen el 60 % del consumo alimentario de 7.500 millones de personas.

Otra de las dificultades que la población del planeta heredará (o –mejor dicho– sufrirá, si es que no lo está haciendo ya) es que, por imperio del modelo extractivista que domina la producción actual, todos los ecosistemas han sido altamente transformados. No solo los dedicados a la producción agroindustrial y por la presión de la frontera agropecuaria, que avanza sin cesar sobre tierras vírgenes, selvas y humedales, desplazando y extinguiendo especies como si los humanos no perteneciéramos al equilibrio general de la vida, sino también por los altos niveles de toxicidad involucrados en la intensificación de la productividad por hectárea.

El método extractivista no deja fuera de su acción a los océanos, los cuales eran pensados como infinitos y hoy también están altamente intervenidos no solo por la contaminación (son el mayor basurero a cielo abierto y acumulan desde sustancias químicas, como el mercurio, hasta plásticos que forman islas del tamaño de países) o la depredación de las especies (comestibles o no), sino también por el aumento de la temperatura de las aguas, que acidifica los mares, blanquea los corales, modifica las corrientes marinas e intensifica los tornados.

La actividad humana –a partir de los últimos 200 años de industrialismo– ha transformado todos los ecosistemas homogeneizando la multitud de paisajes, desplazando y extinguiendo especies nativas, y remplazando la diversidad de la vida por un puñado de especies domesticadas hasta modificar tanto la geografía como el clima, con el peligro inminente de un colapso global.

La alimentación contribuye de manera crucial a estos cambios, por lo que es urgente innovar los modos tanto de producir como de distribuir y consumir. Toda la cadena debe ser modificada desde la producción primaria (agricultura, ganadería y pesca), abarcando la secundaria (industria), hasta la distribución a través de cadenas mayoristas y minoristas de nivel planetario (hacen que la huella de carbono por el transporte sea más significativa que los nutrientes que puede aportar el alimento).

Se debe considerar que no se distribuyen alimentos, sino mercancías alimentarias prolijamente protegidas en envases provistos por recursos minerales no renovables, como latas de acero (hojalata), aluminio y bolsas de plástico obtenidas por polimerización del petróleo, que –recién después de haber contaminado tierras y mares formando “rocas de plástico”, marcadoras geológicas del Antropoceno– tardíamente empiezan a ser fabricadas con materiales más fácilmente degradables (de maíz o celulosa).

Este tipo de producción y distribución resulta justificado por un consumo excesivo, conspicuo e inducido, necesario solo para mantener funcionando ese régimen de acumulación.

En este contexto, las agroindustrias son cada vez menos y más grandes. Raj Patel (2008) calculaba que solo 250 empresas dominan la dieta industrial. Se trata de verdaderos holdings transnacionales que producen lo mismo en todos los lugares del planeta, a despecho de los patrones alimentarios locales, y provocan que –a medida que el proceso se acelera– dejemos de comer lo que necesitamos para consumir lo que nos quieren vender.

Para eso, un monstruoso aparato publicitario se encarga de estimular el consumo de productos innecesarios y de dudosa salubridad (aunque con inocuidad garantizada) para seguir alimentando el sistema con más de lo mismo, en una espiral amplificadora típica de la retroalimentación positiva de la cual no se puede más que sospechar que terminará en colapso.

Las consecuencias son cada vez más notorias y extendidas: de la explotación, la homogeneización, la fragilización, la desertificación, la contaminación y la extinción en los ecosistemas locales pasamos a la globalización pandémica del cambio climático. Y este proceso se está acelerando, ya que los glaciares se derriten cuatro veces más rápido que lo anticipado por los modelos matemáticos que parecían más certeros, mientras que la tasa de extinción de especies parece ser más veloz que durante el período Pérmico (cuando desapareció el 90 % de la vida sobre el planeta). Como somos parte de la vida que estamos devastando, solo los necios pueden negar –por ignorancia o interés– que destruimos el único planeta que podemos habitar. Y si bien no todo es por comer, la forma que hemos elegido para cubrir nuestras necesidades alimentarias está devorando al planeta (Aguirre, 2021).

Los gases de efecto invernadero que liberan nuestros campos de monocultivo químico, el metano de nuestros rebaños, las chimeneas de nuestras fábricas y los escapes de nuestros transportes contribuyen al colapso. Hasta los gases con los que durante 50 años refrigeramos los alimentos para conservarlos están (siguen) destruyendo la fina capa de ozono –si fuera comprimida tendría 3 mm de espesor– que nos protege de la peligrosa radiación ultravioleta del sol.

Estamos arrasando nuestro planeta y lo hacemos con rapidez, sin reflexionar, con ansiedad, como si quisiéramos acabar con todo. ¡Eso es devorar! Pero hacerlo no nos transformó en más sanos ni más felices, sino solo en más pobres y más gordos. ¿Valió la pena? La carga de enfermedad que conlleva nuestra manera de comer es preocupante.

En otros siglos, el problema era la falta de alimento, las hambrunas asolaban regiones enteras. Hoy, el exceso hace lo mismo. Durante 2016, la Organización Mundial de la Salud (OMS) calculó que, gracias al sobrepeso, esta generación reducirá en cinco años la esperanza de vida respecto de sus padres.

Era esperable que una sociedad que no produce ni distribuye “bien” tampoco consuma “bien”. Desde los alimentos mismos y los sujetos, por sus elecciones insalubres, por la falta de acceso económico o cultural, por la vida que llevamos y nos empuja a “solucionar” el problema de la ingestión con comida “rápida”, “preelaborada”, “industrializada”, “ultraprocesada”, que los nutricionistas llaman “chatarra”, todos comemos “mal”. Y es “mal” desde todos los estándares: culturales, nutricionales, económicos y ecológicos. No es extraño, entonces, que la alimentación inadecuada se encuentre en la base del 60 % de las enfermedades que aquejan a las sociedades occidentales.

Por eso es útil el concepto de sindemia, desarrollado en la década de 1990 en busca de articular los conceptos de comorbilidad e interacciones sociales y culturales para lograr una mejor comprensión del VIH-sida (Singer, 1996), y que ha proporcionado un marco teórico para entender, prevenir y tratar las comorbilidades en el caso de enfermedades masivas (como el COVID-19). El término sindemia se refiere a problemas de salud convergentes que afectan a una población en una cultura y un lugar determinados, tomando en cuenta su contexto social y económico. De esta manera, obesidad, diabetes y otras enfermedades crónicas no transmisibles (ECNT) pueden ser consideradas sindemias. Aquí se estimará, cambiando los componentes de Swinburn (2020), que son producto de la acción convergente de tres pandemias: la pobreza, la malnutrición (como obesidad y desnutrición) y el cambio climático. Las tres tienen los mismos determinantes sociales.

Es hora de cambiar. Necesitamos acciones que al mismo tiempo movilicen a los sujetos y las instituciones en vista de tener un futuro. Las acciones –sin duda– deben ser actualizadas mediante conductas responsables de los sujetos (educación alimentaria y ambiental, consumo ético y demás aspectos relacionados), pero con planificación, coordinación y gestión por parte de instituciones de diversos niveles, ya que la escala no es local y ni siquiera nacional, sino global.

2. Políticas para que exista un futuro

Aunque el diagnóstico sea sombrío en este momento, un consumo alimentario saludable en el marco de un sistema agroalimentario sostenible es posible. ¡Hay alternativas! Ya están en marcha diferentes opciones para cambiar la alimentación y a la sociedad que la ha llevado a este punto crítico. Si efectivamente –como sugerimos– existe una sinergia entre el sistema agroalimentario y el económico político, entonces, dentro de ciertos límites se puede cambiar el mundo transformando la alimentación.

Se reseñarán políticas internacionales y nacionales destinadas a innovar al mismo tiempo los patrones de consumo, la producción alimentaria (primaria y secundaria) y la distribución socialmente legitimada a través de las políticas públicas. La referencia internacional es necesaria, no solo por el carácter sistémico de la crisis, que necesita de respuestas coordinadas más allá de los países (porque los ecosistemas no reconocen fronteras administrativas), sino porque los pactos internacionales firmados se integran a nuestra Constitución nacional desde 1994.

Este artículo tiene como fin analizar nuestras políticas alimentarias –ya sean nacionales o internacionales– y brindar una guía de los aprendizajes logrados (algunos, para no repetirlos). Y en este sentido es necesario construir políticas y gestionarlas colectivamente porque los problemas derivados de la acción humana se solucionan con otras acciones humanas.

No se trata de un perjuicio causado por los astros, los dioses o el destino: ¡somos los humanos quienes estamos devorando el planeta con nuestras conductas! Las políticas alimentarias deberían servirnos para cambiar esta dirección suicida. La pregunta no es si tal alternativa es mejor o peor que aquella otra, sino –lo más importante– si estamos a tiempo de revertir la situación.

Repetidamente se ha señalado que, en Argentina y el mundo en general, la crisis alimentaria no pasa por la disponibilidad, sino por el acceso. Y, en sociedades de mercado, ese acceso fundamentalmente depende de la capacidad de compra de los consumidores.

Sin embargo hay otro actor que incide al respecto: el Estado, que a través de políticas públicas –directas o indirectas– puede terciar en la puja distributiva modificando la tasa de ganancia de distintos sectores al gravarlos impositivamente para premiar o castigar ciertas producciones, procesos o consumos, según el interés nacional. Puede darles créditos a tasa cero a ciertas industrias de procesos para que se asienten en el territorio, porque además de alimentos desarrollan tecnologías y generan empleos en el país.

En la otra punta de la cadena puede subsidiar a los consumidores, por ejemplo, a través de tarjetas de compra. El Estado tiene la posibilidad de asistir indirectamente a través de la construcción de infraestructura (rutas y puertos para mover mercaderías o represas para proveer de agua y energía) y de las universidades públicas y las instituciones científicas sostenidas por toda la ciudadanía, que aportan una valiosa investigación local a las industrias de procesos.

También puede promover la formación de los agentes de las empresas privadas o generar saberes para solucionar sus problemas, así como directamente asistir a todos los anteriores en las emergencias (climáticas, económicas o sanitarias) donando dinero, alimentos o tecnología para paliarlas y en algunos casos hasta haciendo algo para prevenirlas.

Las políticas indirectas –aunque menos visibles e impactantes que las directas– suelen pasar desapercibidas para el ciudadano común, pero de ninguna manera para los grupos interesados, que compiten dentro de la estructura del Estado por imponer aquellas más afines a sus objetivos.

La idea de un Estado neutral oculta la permeabilidad de las instituciones estatales a los diversos intereses que pujan por imponerse en todas las áreas, pero en la de alimentación especialmente. Luchan concepciones contradictorias –del derecho, de la salud, y de los roles del Estado y los privados, entre otros ámbitos– de grupos discordantes, que implican disputas sectoriales por la hegemonía.

Bourdieu (1999) propuso una imagen elocuente de las políticas públicas. El Estado actúa como si tuviera dos manos: la mano derecha (Ministerio de Economía), con mayor poder y eficiencia, se encarga de promover los intereses privados, y la mano izquierda (la asistencia) se ocupa de la cuestión social: como el bombero que apaga el incendio que otros provocaron, corre detrás de los acontecimientos asistiendo a las víctimas sin incidir en las causas.

La política alimentaria siempre tiene que ver con las concepciones del lugar de los seres humanos en el medio ambiente físico y social, de sus posibilidades y necesidades, y de la responsabilidad del Estado en su reproducción física y social.

Los estados preindustriales con sus monarquías teocráticas sabían que debían presentar al soberano como “el gran proveedor”. Por eso construían graneros reales y los llenaban con el producto del saqueo interno (a su población) a través de impuestos o del saqueo externo (a las naciones vencidas) como producto del tributo después de una guerra imperial.

La paz social en todos los sistemas políticos –fueran repúblicas o monarquías– ha dependido en gran medida de la eficiencia del sistema alimentario (donde incluyo el subsistema agroecológico y el subsistema político con sus relaciones) para mantener controlada a la población a través de una provisión regular de alimentos. El imperialismo colonialista es fruto de este fracaso, necesita exportar el hambre hacia los márgenes del imperio, donde se producen alimentos y materias primas para el centro consumidor.

Desde el siglo xix existía la convicción de que el hambre era una cuestión relacionada con los recursos naturales: países con capacidad de producir alimentos no tenían por qué tener problemas y, en cambio, en países ecológicamente desfavorecidos era inevitable que lo sufrieran.

En el siglo xx, la Sociedad de las Naciones (1919-1946) apoyaba esta manera de ver el hambre como producto de los recursos naturales que llevaba a los países a aumentar su producción en busca de autonomía alimentaria, deplorando sus “improductivas” selvas o montañas, consideradas las causantes del problema de la escasez. Conceptos como estos justificaron las guerras por aumentar el “espacio vital” de la nación.

Así sacaron de la ecuación las relaciones sociales, que en el pasado y a través de tecnologías mucho menos desarrolladas que las del siglo xx habían modificado la geografía creando tierra en donde no existía, “tallando” las montañas para crear terrazas y plantar maíz en los Andes o arroz en China.

La consideración de la problemática alimentaria como recurso natural promovió una causalidad lineal y reductora respecto de la disponibilidad. Esta conceptualización teórica sería cuestionada por la realidad del hambre en entornos pródigos (Mesoamérica) y la abundancia con recursos escasos (Japón).

A partir de la década del cuarenta, el análisis del médico Josué de Castro desplazó la problemática del hambre de la geografía a la política. Primero, en el norte de Brasil con Geografía del hambre (1948) y, luego, país por país en todo el planeta con Geopolítica del hambre (1951) mostró cómo la organización social y –sobre todo– el colonialismo fueron los causantes del padecimiento antes que la geografía o las catástrofes naturales.

Esto le valió ser el primer director de la Oficina de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, por sus siglas en inglés de Food and Agriculture Organization) cuando –a partir de 1945 y especialmente desde 1948, con la Declaración Universal de los Derechos Humanos– se aceptó local e internacionalmente que la alimentación es un derecho humano fundamental.

Sin embargo, al mismo tiempo que incuestionable, la alimentación como derecho humano ha tenido un estatus meramente declamatorio, ya que al tratar de operacionalizarla en los entornos nacionales fue sustituida en la práctica, durante décadas, por un mix de beneficencia y asistencia meritocrática que justificaban la exclusión de las víctimas. El derecho a la alimentación –así como a la vida y a la salud, con los que está fuertemente relacionado– en las sociedades de mercado necesita de una fuerte base económica para su efectivización.

Pensando en su concreción, la Normativa 12 del Pacto Internacional sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), proclamado en 1966 y que entró en vigencia diez años después, reglamenta qué se entiende internacionalmente y cómo se pone en práctica localmente el derecho a la alimentación. Aunque es una norma vinculante porque se trata de un pacto, su ejecución en los entornos nacionales no es plena, no por la jerarquía de la norma, sino por la falta de posibilidades o de control sobre su cumplimiento.

Al revés de los conceptos liberales, en los cuales la idea de capacidad derivaba de la responsabilidad de la alimentación hacia el individuo (Aguirre, 2006), en el enfoque de derechos, el garante es –en última instancia– el Estado, que se convierte así en un actor principal al momento de efectivizarlos. Y ese papel como garante de derechos es al mismo tiempo el de garante de la cohesión de la sociedad, y no puede ser transferido por los poderes del Estado ni minimizado por agentes externos: es su plena responsabilidad. Pero esto debe tener un correlato material en instituciones, para lo cual se requiere de la creación o el fortalecimiento de organismos específicos (Pautassi, 2016).

Pero entre la política pública y el derecho aparecen límites difusos. Como la política pública es una estrategia de acción colectiva diseñada y calculada en función de determinados objetivos, en la puja de intereses se pueden vulnerar o desconocer derechos (es el caso de la aplicación de políticas de carácter regresivo).

En la alimentación, un punto de partida para el diseño de políticas específicas es reconocer en cada persona a un titular de derechos, a un ciudadano. La concepción de la alimentación como un derecho y no como necesidad, ni falta, ni adecuación, sino tomando en cuenta la existencia de personas que tienen derechos –por eso son ciudadanas– que pueden exigir o demandar y que dan origen a obligaciones jurídicas y al establecimiento de garantías y responsabilidades, implica un giro copernicano respecto del pasado.

Desde esta concepción, la distribución social de los alimentos es un problema político. Una política alimentaria se entiende como un proceso o una dinámica entre acuerdos, conflictos y decisiones de los actores involucrados. Porque las sociedades y los estados no son entidades monolíticas, ni siquiera coherentes. En el Estado que elabora políticas públicas alimentarias –respondiendo o no a los intereses de los ciudadanos– conviven, junto a la dirigencia política, una burocracia técnico-administrativa, grupos de interés y otros ámbitos con historias y culturas institucionales que luchan por imponer los acuerdos que más convengan a sus intereses.

En ese campo de alianzas y contradicciones se construyen los marcos posibles para las obligaciones y las garantías de derechos, incluso con programas que fueron planificados e implementados desde otras concepciones. No bastan las leyes. Estas dos dimensiones no confluyen por sí solas. No basta con que se firmen acuerdos para dotar de institucionalidad a los programas alimentarios con relación a los derechos, desconociendo cómo opera el entramado institucional en el que se vienen desarrollando.

Es más, en esta década casi hay un exceso de la retórica del marco de la ampliación de los derechos, bajo una intervención que en muchos casos no cambia la modalidad de atención asistencialista y búsqueda de control social. Hay mucho por hacer en lo concerniente a la distribución social de los alimentos. Aun dentro de las “leyes del mercado” y la implementación de políticas alimentarias bajo el paradigma del derecho, todavía existen criterios poco específicos en la vinculación del enfoque de derechos y las políticas.

Probablemente, el próximo desafío sea abrir el campo de la política alimentaria –y de las políticas sociales en general– dentro de entornos mayores, como la reproducción del sistema capitalista moderno, conformando un insumo de la política tendiente a producir focos de integración y reproducción social ampliada.

En 1975, luego de la Conferencia Internacional de Nutrición, la FAO comenzó a impulsar en sus países miembros el concepto de “seguridad alimentaria” como derecho a la alimentación nutricional y culturalmente adecuada, comprendiendo cuatro dimensiones: disponibilidad, acceso, estabilidad en el suministro y utilización biológica.

Durante la década de los setenta, la FAO suponía que la seguridad alimentaria se haría efectiva incrementando la producción, la estabilidad y la autonomía, todas características de la disponibilidad. Conjeturaba que la revolución verde, con sus semillas híbridas y fertilizantes; las grandes represas, abriendo para la agricultura miles de hectáreas gracias al agua controlada, y la modernización del agro terminarían con el hambre.

En los ochenta, y a tono con las reformas neoliberales del entonces presidente de Estados Unidos, Ronald Reagan, y la primera ministra del Reino Unido, Margaret Thatcher, en el mundo anglosajón, en el ámbito de la seguridad alimentaria se comenzará a valorizar la acción individual señalando el peso de las capacidades de los sujetos en el derecho a alimentarse y a alimentar a otros.

Esto disminuyó la responsabilidad del Estado, que es el garante último de los derechos. Esta posición sería discutida por el Premio Nobel Amartya Sen (1981) al situar las capacidades de los sujetos dentro de la estructura de derechos de las sociedades. También influyó que en 1985 –al menos estadísticamente– se logró la disponibilidad plena en el planeta y sin embargo se contabilizaron 896 millones de desnutridos.

A partir de 1990, el derecho entendido como seguridad alimentaria se haría efectivo “cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimentarias y sus preferencias en cuanto a los alimentos, a fin de llevar una vida activa y sana” (FAO, 2012), que es la definición aún utilizada.

De esta manera, el peso conceptual ha pasado de la disponibilidad –fuertemente influida por la producción– al acceso dependiente de la distribución, ya sea a través del circuito del mercado, del Estado y sus políticas asistenciales o de la sociedad civil y sus instituciones de cuidado.

Y esto en gran medida es porque décadas de globalización económica han producido un fenómeno fundamental para el nuevo milenio: el Estado burocrático-weberiano, concebido como una entidad que en el ejercicio del poder implementaba políticas vía administración, ha cedido frente a concepciones más fluctuantes del poder y del Estado mismo (y sus políticas).

El fenómeno más inquietante de estos tiempos es que hay una organización automatizada del poder (aquello que el filósofo francés Michel Foucault [1999] llamaba “la estrategia sin estrategas”): una forma de poder que funciona de manera autónoma y que –a despecho de quiénes ganen las elecciones– está representada por la macroeconomía y la técnica. Y estas dos variables ordenan lo que llamamos “la realidad” y, por lo tanto, lo que denominamos “el Estado”. Y, por supuesto, también ”las políticas alimentarias” y la distribución social de la comida.

Macroeconomía y técnica son los dioses que todos los estados modernos deben adorar para ser “realistas”. Aunque haya políticos corruptos, especuladores inescrupulosos, empresarios deshonestos y científicos negligentes, entre otros de los actores que están destruyendo al mundo y se aprovechan de sus escombros, lo cierto es que nadie está dirigiendo ese proceso.

Alguna cara visible aparece de vez en cuando detrás de alguna indignidad demasiado grande, pero si ese no estuviera, otro igual –con distinto apellido– ocuparía ese lugar. Porque no es una conspiración de villanos, que solo existe en las historietas, sino una combinatoria de macroeconomía y técnica que marca los valores del bien, y lo deseable y lo posible.

Si alguien no quiere hacer eso, entonces otro ocupa ese lugar. Los sujetos solo pueden ir con o contra –en cuyo caso no están allí– la corriente general de una estrategia que los excede y que no domina ningún rey, científico loco o presidente totalitario. Es una estrategia sin estrategas, que se impone a través de la macroeconomía y la técnica, que son las que crean los valores que hacen cierta “la realidad” de hoy.

Entonces, lo que la técnica hace posible y la macroeconomía financia “está bien”, es “progreso”, y este se lee como “normal” y “deseable”. Por eso cambian tan poco las políticas alimentarias, aunque se pase del discurso del asistencialismo al derecho o de la problemática del hambre a la obesidad. Seguimos la corriente del dar de comer (antes, energía para paliar el hambre; hoy, micronutrientes para compensar la falta sin engordar) con el fin de mantener un sistema dominado por la lógica de la ganancia, que se reproduce esté quien esté.

Y por supuesto que ante el poder hay resistencia y autoorganización; seguramente, también sufrimiento y exclusión, y victorias y derrotas, y procesos que conducen y no… a alguna parte. Resisten los ecosistemas (hasta que sucumben a la polución y se degradan), los cuerpos (hasta que se enferman) o las almas (hasta que enloquecen).

Aunque de esta realidad ecológica, económica, política y sanitaria surgirá otra, las evidencias del cambio climático y de las pandemias sucesivas –entre otras calamidades– marcan un horizonte para nada tranquilizador. Sin duda, el mundo del mañana será diferente, pero hay que ver si esa nueva reorganización sistémica nos incluye. Nada indica que lo hará. Y si lo hace, nada indica que será para todos los habitantes del planeta.

La alimentación humana es un campo particularmente importante en el cual operar para iluminar la oscuridad que la macroeconomía y la técnica imponen a la política, y con ella al control de las sociedades y los cuerpos.

El colapso ambiental, la pobreza interminable y la enfermedad evitable son los precios que se están pagando por esta forma de generación de poder sin sujetos ni responsabilidades. Si se sigue produciendo –alimentos o cualquier otra cosa– de la forma actual, los recursos se agotarán. Si se sigue consumiendo como hoy, la injusticia nos consumirá.

La superposición de desnutrición y obesidad en la pobreza muestra la oscuridad antes que la “potencialidad de los márgenes” (como quería el filósofo Herbert Marcuse, 1970). Sin duda, el desafío mayor es encontrar nuevas formas de organización social y, por lo tanto, de estructurar la política en vista de diagramar las medidas para acompañar los cambios gigantescos que nos esperan, dadas las lamentables condiciones que la organización macroeconómica y técnica del pasado les infligieron a las sociedades y sus instituciones, y –consecuentemente– a su población y al planeta mismo.

Otras formas de consumir, producir, compartir e intercambiar no van a ser fáciles. Hay iniciativas y teorías, como la del sociólogo Anthony Giddens (1995) que habla de la doble estructuración de la acción social. Si bien las estructuras modelan a los sujetos, estos con sus acciones pueden crear nuevas estructuras o modificar las vigentes; también las instituciones, mediante normas y leyes, pueden afectar el comportamiento de aquellos cambiando la dinámica general. Es necesario actuar en todos los niveles y simultáneamente.

No estoy hablando de políticas alimentarias, sino de políticas sociales, económicas, ecológicas, sanitarias y de otros tipos. Porque la alimentación no es un campo autónomo: lo atraviesa todo, y en distintos niveles y variadas dimensiones. Al mismo tiempo es material y simbólica, y toca lo subjetivo, institucional, nacional e internacional.

Por eso, la distribución social de la comida –esa que se esconde tras la cómoda máscara de los alimentos donados para paliar el hambre– no solo habla de los ganadores y los perdedores en la reproducción física y social, sino también del éxito o el fracaso de una forma de organización social, política y económica que hoy es planetaria. Y revela que son las sociedades quienes han transformado al mercado en el eje organizador de su dinámica.

En el mundo global todo se transa: los alimentos se compran y se venden, la tierra y el agua son mercancías susceptibles de comprarse y venderse, los seres vivos se pueden patentar y vender, hasta el aire es cuestionado como bien social. En este último caso, hay lugares en donde el aire es saludable, con precios altísimos, y zonas con atmósferas irrespirables por lo insalubres, habitadas solo por los pobres que han tomado esas tierras justamente porque el aire contaminado que de ella emana las hace inelegibles para otros.

Tal vez haya que empezar a pensar en sacar de la órbita del mercado los elementos fundamentales de la vida. Y si lo logramos, y hacemos crecer la categoría de los bienes sociales hasta alcanzar los alimentos, las políticas específicas podrían tomar otro curso.

Antes de invocar el pragmatismo realista y pensar que tales eventos son imposibles, quiero recordar que, en Inglaterra, el país donde se inventó la economía liberal, cuando enfrentaron emergencias, repetidas veces consideraron bienes sociales a los alimentos y –en vez de venderlos– los repartieron según criterios biológicos antes que económicos.

Estamos ejemplificando con el Plan Beveridge, previo a la Segunda Guerra Mundial. Inglaterra ya tenía la experiencia de una población empobrecida, desnutrida y poco apta para defender la nación, porque, durante las guerras de los bóeres (1880-1902), el Ejército debió rechazar al 60 % de los aspirantes ya que no cumplían con los requisitos mínimos de talla, peso y edad que se consideraban indispensables para un soldado.

Los rechazados eran jóvenes obreros provenientes de los cordones fabriles, quienes en un contexto de desnutrición crónica encontraban en el Ejército lo que pensaban que era una mejor calidad de vida –y la garantía de comida asegurada– frente a lo que podían lograr con su trabajo y su salario.

Ante la inminencia de la contienda bélica, el Ministerio del Alimento requisó todos los alimentos y los distribuyó a través de libretas de racionamiento usando criterios de edad, sexo y estado de salud (hoy no aceptaríamos estas categorías para el reparto, pero en 1939 eran otras la ciencia y la emergencia).

En dos años no había más desnutridos la isla. Inglaterra –motor del capitalismo mercantil, cuna del capitalismo industrial y abanderada del capitalismo financiero– podía mostrar, al mismo tiempo, la posibilidad de la ampliación de los bienes sociales y el estado de bienestar en coexistencia con el capitalismo, sistema que ha demostrado una notable capacidad de transformación y adaptación.

Aunque hay quienes creen que debe pensarse primero en una doctrina económica distinta si se quiere otro sistema alimentario, consideramos que los componentes de un sistema pueden cambiar simultáneamente (por ejemplo, en sus relaciones), por lo que no hay que empezar por uno u otro necesariamente. La sugerencia siempre es comenzar por donde la necesidad haya creado menor resistencia. Habrá que ver dónde nos situamos para empujar y hacia qué lado.

La realidad del cambio climático y la posibilidad cierta de pandemias –como las ocho sufridas en el último medio siglo y que repentinamente recordamos ahora gracias al COVID-19– nos ponen en situación de afrontar la necesidad de transformaciones inducidas, conscientes y racionales frente a la inercia procesual y deteriorante. La alimentación que hoy vemos como problema podría ser una parte importantísima de la solución.

Por lo menos así lo entendieron los perdedores del modelo global (agricultores familiares, pequeños y medianos productores, trabajadores campestres, pequeñas cooperativas regionales, pueblos originarios, comercios e industrias locales vinculadas con el sector), que sintieron el deterioro de la calidad de vida en los pueblos rurales y en las economías locales.

Ellos levantaron la idea de “soberanía alimentaria”, primero –a través de Vía Campesina– en el Foro Social de 2001 y el Foro de la Tierra en 2003, y desde entonces en la FAO (en la cual Vía Campesina es asociada con voz, pero sin voto), entendiéndola como:

…el derecho de los pueblos a definir sus propias políticas y estrategias sustentables de producción, distribución y consumo de alimentos que garanticen el derecho a la alimentación para toda la población. Con base en la agricultura familiar, respetando la cultura de los pueblos, la diversidad de los modos campesinos, pesqueros e indígenas de producción, de comercialización y de gestión de los espacios rurales, en los cuales la mujer desempeña un papel fundamental.

Frente a la guerra conceptual “seguridad contra soberanía”, algunos gobiernos –sobre todo, aquellos comprometidos en la lucha contra el hambre de América y África– proponen considerarlos como términos complementarios, aunque no lo sean, y piden “seguridad con soberanía en las Américas” (OEA, Declaración de Cochabamba, 2012).

3. La cuestión alimentaria en Argentina

Deseo hacer notar que la alimentación humana siempre ha sido un “problema”, al igual que el nacimiento o la muerte; pero, como problemática (entendemos como tal la instalación de ese problema en la agenda social), su historia es otra. En Argentina, la problemática del hambre fue una realidad constante durante el siglo xix, cuando las guerras de independencia y las sequías se amalgamaban para no permitir buenas cosechas, lo que producía catástrofes humanitarias.

En 1904, Wenceslao Escalante, ministro de Agricultura del presidente Julio Argentino Roca, al inaugurar lo que hoy es la Facultad de Agronomía y Veterinaria dijo que Argentina podía ser el “granero del mundo”. Y sus palabras marcarían el tratamiento de la problemática durante 80 años, porque la capacidad de producir alimentos para la población -y aun exportar- modeló la manera de pensar la cuestión alimentaria. Precisamente, porque la hizo desaparecer como tal y la redujo a un problema biológico (ni social, ni político).

Para el nivel macro, de la nación, dominaba la naturaleza (el clima y el suelo, a lo sumo, la tecnología y los saberes aplicados, reducían la alimentación a suficiencia en la producción). Y la reducción biologicista en el nivel micro hacía que toda la comida se leyera como necesidad. Variables como la propiedad de la tierra y el precio de los alimentos o los ingresos no entraban en el análisis.

Si el problema tiene estatus de problemática y se instala en la agenda política, la alimentación surge como cuestión social, lo que presupone una relectura de la realidad social y política que tome en cuenta la dinámica de distintos grupos de poder dentro de la sociedad y el Estado, creando así una nueva correlación de fuerzas y otro tejido social alrededor del conflicto.

Debido a la hegemonía conceptual del “granero del mundo”, durante las primeras décadas del siglo xx, en Argentina, el problema de la desnutrición infantil –aunque extendido– se veía como un tema familiar. La malnutrición regional se pensaba como un inconveniente de educación (este argumento era particularmente usado en áreas rurales) o de trabajo (ya fuera por alto desempleo o bajos ingresos en las áreas urbanas).

Siempre se derivaba la responsabilidad a los propios individuos que “fallaban” en alimentar y alimentarse en un contexto pródigo, ya fuera porque no sabían, no podían o no querían. Al vivir en el “granero del mundo”, el problema de la alimentación se consideraba fuera del ámbito social y por lo tanto no integraba la agenda política.

Como había producción suficiente, se la reducía a un problema individual –a lo sumo, familiar– y siempre transitorio (no estructural), que se desplegaba y resolvía en el ámbito privado con capacidad y voluntad (del propio sujeto), con caridad (sujeto/sujeto) o con asistencia (institución/sujeto).

Esta invisibilización de la problemática alimentaria determinó ocho décadas de abordajes de emergencia, siempre coyunturales y solo de manera excepcional como un problema estructural, vinculado a las restricciones del acceso, producto de la dinámica del modelo de acumulación (Aguirre y Pautassi, 2021).

Al no existir una reflexión social sobre las causas, ya fuera desde el ámbito tanto de las instituciones públicas como de las organizaciones de la sociedad civil y la academia, las respuestas estatales durante la primera parte del siglo xx se concentraron en acciones tendientes a solucionar los síntomas con acciones puntuales, que tomaron la forma de planes y programas de emergencia, los cuales eran concebidos como transitorios –aunque se extendían en el tiempo– sin reparar en las causas y transformando la transitoriedad y la focalización en la regla.

Operó el reduccionismo biologicista, al naturalizar tanto la problemática de “no se cubren las necesidades” como la solución de “dar de comer”.

Al filo del siglo xx fue fundado el Patronato de la Infancia (1892), que luego sería transformado en el Patronato Nacional de Menores, dependiente del Ministerio de Justicia e Instrucción Pública, encargado del asilo y la asistencia a la niñez. El modelo –de corte beneficientista y base higienista– estableció una alianza implícita entre las mujeres y el modelo médico, al descargar en ellas el cuidado de la salud y la alimentación.

Como consecuencia de la crisis de 1930, el país cambió el régimen de acumulación económica y pasó a planificar su desarrollo en base a la industrialización. Durante esa década serían creadas las primeras instituciones de asistencia social alimentaria: en 1932, comedores escolares dependientes del Consejo Nacional de Educación (ley N.º 11.597) y, en 1934, la Junta Nacional de Ayuda al Niño, para “socorrer al niño en edad escolar”.

En 1936, la Ley Palacios (N.º 12.341) constituyó el primer intento serio de dar respuesta desde el Estado a los problemas de salud y alimentación de la población materno-infantil en situación de pobreza, incorporando formulaciones similares a las de países europeos con estados de bienestar robustos. Así, con carácter de obligatorio, la norma promovía el amamantamiento de los bebés hasta el cuarto mes de vida, al mismo tiempo que prohibía la “lactancia mercenaria” de las amas de cría y establecía la entrega de leche en polvo para liberar de la lactancia a la mujer obrera (Aguirre, 2006).

El otorgamiento de leche en polvo –antes que asistencia sanitaria– era un medio para incrementar la libertad y la autonomía de la mujer obrera.

Durante el gobierno justicialista de 1945 a 1955 fueron sentadas las bases del régimen de bienestar en Argentina, asombrosamente concebido por un mandato presidencial que se apoyaba en los trabajadores industriales de todos los géneros pero que levantaba la imagen conservadora de la familiar nuclear urbana de varones proveedores y mujeres amas de casa.

Dos instituciones llevarían adelante la política alimentaria del Estado: la Fundación Eva Perón, que entregaba alimentos y brindaba educación alimentaria, y el Ministerio de Salud.

El titular de este último organismo, el médico Ramón Carrillo, al plantear los problemas sanitarios de la Argentina señalaba:

según las estadísticas de Escudero, hay un tercio de nuestra población en estado de subalimentación, que no come lo suficiente para vivir en estado de salud. Es un problema médico-social y, al mismo tiempo, un problema económico de distribución de los alimentos. Hay una mala distribución de nuestra riqueza alimenticia.

“Hay factores de orden social que inciden en la mortalidad infantil que tendrán que desaparecer”, determinaba el sanitarista, en una clara definición que pensaba la política alimentaria como resultado del orden social y no natural. Sin embargo, para ese momento, la Declaración de los Derechos Humanos solo había sido firmada por 48 países (no exentos de discrepancias y diversidad de opiniones al respecto) y el derecho a la alimentación como valor y como norma legal encontraba –y aún lo hace– serias dificultades a la hora de ponerse en acto desde el punto de vista tanto económico como conceptual.

Tal vez por eso todos los estados han legitimado sus políticas alimentarias no sobre el derecho universal a la alimentación, sino enfocados en la acción reparadora de la vulneración del derecho en algunas poblaciones específicas –los niños, los ancianos y los pobres, entre otras– que no están sujetas a controversia por la obvia incapacidad de alimentarse por sí mismos.

Durante décadas, aunque reconociendo el derecho universal a la alimentación, en la gestión de los programas que debían actualizarlo se utilizó una mezcla –nunca explicitada– de falta de recursos y exceso de prejuicios. Esto, porque, en sociedades salariales en las cuales el trabajo se consideraba no solo un medio de vida, sino además un valor en sí mismo, el derecho a alimentarse y alimentar a otros se veía como el resultado esperable de la integración social vía empleo.

Mientras, los estados europeos construían “estados de bienestar” como acuerdos entre el Estado, el mercado y sus ciudadanos, en los cuales asumían un rol regulador de las relaciones productivas y por medio de imposiciones tributarias alcanzaban a establecer las bases materiales de la redistribución, trasladando los conflictos a la esfera de la reproducción.

Este estado de bienestar de los países europeos, que había comenzado con la industrialización (cuando se rompieron los lazos solidarios de la familia y fueron remplazados por instituciones estatales, desarrollando así el servicio público), sería adaptado en Argentina –y otros países de Latinoamérica– en otro contexto, con un Estado con baja capacidad institucional para asegurar los derechos sociales y en una economía dependiente con elevada informalidad, que determinará una estratificación de la protección social, y alimentaria en particular, de acuerdo con el poder de presión de cada grupo en pugna, según su posición estratégica en el modelo económico (Fleury, 2021).

Con criterio tanto sanitario como social, a partir de 1952, y dentro del Ministerio de Salud, la Dirección Nacional de Maternidad e Infancia organizó la entrega de leche en forma regular con el objetivo explícito de controlar la mortalidad infantil, consecuencia principalmente de la desnutrición y la diarrea estival. Diversas obras sociales, dependiendo del poder de su gremio, también organizaban entregas de leche en polvo a los recién nacidos de sus asociados.

Las sucesivas intervenciones militares entre 1955 y 1983 relegaron los derechos ciudadanos, de manera que en los programas alimentarios –aunque continuaron el Programa Materno Infantil y Comedores Escolares a nivel nacional, junto a decenas de programas provinciales y municipales– se hablaba de enfermedad, emergencia y necesidad.

Hasta la recuperación de la democracia en 1983 no hubo una agenda de derechos humanos, la cual caracterizó a la política –no solo alimentaria– a partir de entonces con la ratificación de numerosos pactos y tratados internacionales, hasta llegar a la Constitución nacional de 1994, que precisamente les dio jerarquía constitucional.

En 1986, Argentina ratificó el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) por la ley N.º 23.313. En el artículo 11.º de ese pacto, los estados “reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia”.

La introducción del concepto de adecuación significó una exigencia superadora. Pero va más allá: enumera una serie de medidas que deben adoptar los estados, como la mejora en métodos de producción, conservación y distribución de alimentos, y la reforma de los regímenes agrarios para alcanzar la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales. También compromete a los estados a garantizar una distribución equitativa de los alimentos en relación con las necesidades.

Posteriormente, Argentina adoptó otros pactos internacionales. En 1996, el Protocolo de San Salvador, en el ámbito del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, en el artículo 12.º reconoció el derecho a la alimentación adecuada, ratificado por Argentina en 2003.

En el siglo xxi, la agenda de derechos humanos –y particularmente el derecho a la alimentación– busca incidir simultáneamente sobre varios frentes. Considerando la interrelación de los derechos humanos, no se puede levantar el derecho a la alimentación adecuada sin tomar en cuenta la sustentabilidad para garantizarla en el futuro. Y al hacerlo hay que proteger el medio ambiente. Esto quiere decir que no se admite el desarrollo a cualquier precio ni se avala la expansión de la producción a expensas de selvas, bosques y humedales. La opción “desarrollo a cualquier precio” hoy se supone zanjada con los criterios de “desarrollo sustentable”, entendiéndose que sin cuidar el medio ambiente no hay desarrollo posible o –más engañosamente, como lo demuestra el caso chino– (Smil, 2003) que puede haber un incremento de la producción hoy, pero conducente a un colapso seguro mañana.

Las consecuencias del desprecio hacia el medio ambiente por parte de las políticas alimentarias –aunque no solo de ellas– han generado desastrosos resultados: contaminación, desertificación, extinción de especies y cambio climático son algunos de los problemas que esta generación le legará a la próxima, ya que la crisis alimentaria es tan global como estructural y terminal (Aguirre, 2017).

En este sentido, los pactos internacionales que hoy inciden sobre el diseño de políticas alimentarias nacionales son los siguientes:

1. Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Organización de las Naciones Unidas (ONU): en 2015, en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, en Nueva York (Estados Unidos), los estados miembros de la ONU aprobaron el documento “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible” (A/RES/69-315). La Agenda 2030 contiene 169 metas y 17 objetivos que deben ser cumplidos para 2030. Esta iniciativa, que retoma los Objetivos de Desarrollo del Milenio, entró en vigencia el 1 de enero de 2016. Adherir a este programa implica asumir el compromiso de adoptar los ODS como propios y dictar las normativas necesarias para su cumplimiento en el ámbito nacional.
2. Acuerdo de París: adoptado en diciembre de 2015, fijó tres objetivos fundamentales: a) mantener el aumento de la temperatura global “bien por debajo” de los 2 °C respecto de los niveles preindustriales y esforzarse para limitar ese incremento a 1,5 °C, b) reforzar las medidas de adaptación a los impactos climáticos y c) adoptar trayectorias de desarrollo bajas en emisiones y resilientes al clima.
3. Guías alimentarias basadas en alimentos: en 1992, la FAO y la OMS les recomendaron a los países miembros que desarrollaran guías alimentarias. Argentina cumplió, aunque ahora se discute a nivel internacional si esas guías saludables, además, deberían ser sustentables.
4. Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (CSA), de la FAO: ha sido la plataforma para la negociación de cuestiones como las directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques en el contexto de la seguridad alimentaria nacional, los principios para la inversión responsable en la agricultura y los sistemas alimentarios, y el marco de acción para la seguridad alimentaria y la nutrición en crisis prolongadas. En 2008, el aumento de los precios de los alimentos y la volatilidad que se instaló desde entonces obligaron a los gobiernos a tomar medidas, incluyendo la reforma del CSA, en un intento de impedir que se repitieran crisis similares y de abordar los problemas tanto a largo como a corto plazo.
5. Acuerdos de comercio internacional de la Organización Mundial de Comercio (OMC): se observa una tendencia creciente para el acceso a los mercados de requerimientos basados en criterios ambientales y climáticos. Actualmente existen 455 ecolabels (etiquetas ecológicas) en países tanto del Norte como del Sur global. En el futuro, esta tendencia creciente al uso de ecoetiquetas y sellos de carbono-neutralidad puede volverse un requisito obligatorio para el comercio mundial. La Comisión Europea ha desarrollado una metodología para medir una huella ambiental de productos (PEF, por sus siglas del inglés product environmental footprint), la cual –aunque todavía es una norma voluntaria– podría volverse obligatoria más adelante. Si esto ocurriera, nuestras exportaciones podrían verse seriamente afectadas debido a la baja performance ambiental de los productos argentinos.

Otros tratados ambientales internacionales que inciden en la política alimentaria:

1. Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo: firmada en Brasil en 1992 y ratificada por el país en 1996 (ley N.º 24.501), estableció los principios internacionales que se deben cumplir con el objetivo de establecer una alianza mundial equitativa.
2. Convención de Ramsar: promueve la conservación y el uso racional de los humedales. Fue rubricada en Irán en 1971 y ratificada por Argentina en 1991 a través de la ley N.º 23.919.
3. Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del Mercado Común del Sur (Mercosur): tiene por objetivo impulsar el desarrollo sustentable y la protección del medio ambiente. Fue aprobado por Argentina en 2003 mediante la ley N.º 25.841.
4. Acuerdo de Escazú: firmado en Costa Rica, fue ratificado por Argentina en enero de 2021 a través de la ley N.º 27.566. Su objetivo es garantizar el acceso a la información pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y el acceso a la justicia, con el fin de vivir en un ambiente sano y contribuir al desarrollo sostenible a nivel regional (Maceira et al., 2022).

Se podría pensar que, con este marco normativo internacional que el Estado hizo propio, las políticas y los programas alimentarios se transformarían radicalmente. Pero, aunque no podemos negar que hubo cambios, estos no fueron de fondo ya que –si bien los programas siguen declamando derechos– continúan concentrados en la emergencia y la vulnerabilidad.

4. Políticas y programas alimentarios

Un rasgo distintivo de las políticas alimentarias en Argentina es que no son producto de un diagnóstico técnico sobre datos creíbles, sino de la evaluación partidaria –cambiante en las diversas administraciones– resultante de las tensiones internas del partido con su base de votantes y de las luchas dentro y fuera de las burocracias asistenciales (nacionales e internacionales).

Desde 1970, los países de Latinoamérica desarrollaban sistemas de Vigilancia Alimentaria y Nutricional (SISVAN), pero recién en 2006 fue realizada en Argentina la Encuesta Nacional de Nutrición y Salud (se repitió en 2018). Mientras, la Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares, del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), que debía ser concretada cada diez años, además de su irregularidad, incluyó aglomerados regionales recién a partir de 1996 (antes cubría solo el Área Metropolitana de Buenos Aires [AMBA]).

Aunque todos se referencien en la lucha contra el hambre, la pobreza o la desnutrición, en Argentina han sido una constante los programas diseñados en base a presunciones y sin evidencia empírica que los sustentara, con la urgencia de cubrir necesidades “percibidas” como tales pero cuyos alcances no se conocían en profundidad ni en magnitud.

Asimismo, la mayoría de esos planes tenían objetivos difusos (combatir la pobreza, mejorar el acceso o paliar la emergencia), presentaban poca coherencia entre necesidad (anemia) y programa (fortificación), y poseían múltiples operatorias que no respondían a la complejidad de la alimentación, sino a la opacidad de la meta. De allí que en general no se hayan realizado evaluaciones de ellos.

Cuando se analizan las políticas alimentarias de asistencia directa, el resultado es el entramado de programas alimentarios que conviven con un conjunto de medidas y acciones que no son consideradas del campo de la alimentación (retenciones y Asignación Universal por Hijo [AUH]) pero tienen una clara incidencia en ella y se ubican en diversas áreas estatales.

Esta lógica fragmentada, asistencial y de polarización social se profundizó a partir de los noventa y se sigue reflejando en los programas alimentarios, a pesar del tiempo y del paso de gobiernos de distinto signo.

Un dato significativo es la permanente declaración legislativa de “emergencia alimentaria”. Se podría pensar que, con las crisis cíclicas de la economía argentina, las políticas alimentarias deberían ser tan estables como indiscutibles. Sin embargo, cuando se observan las declaraciones de emergencia alimentaria parece que en nuestra clase política existiera una fe ciega en la propia administración o una imprevisión suicida que provoca recaer sistemáticamente en los mismos errores.

La emergencia alimentaria fue declarada por el decreto N.º 108/2002 y sucesivamente prorrogada por las siguientes normas: decreto N.º 1.121/2003 (hasta el 10 de diciembre de 2003), decreto N.º 1.069/2003 (hasta el 31 de diciembre de 2004), decreto N.º 1.693/2004 (hasta el 31 de diciembre de 2005), ley N.º 26.077 (hasta el 31 de diciembre de 2006), ley N.º 26.204 (hasta 31 de diciembre de 2007), ley N.º 26.339 (hasta el 31 de diciembre de 2008), ley N.º 26.456 (hasta el 31 de diciembre de 2009), ley N.º 26.563 (hasta el 31 de diciembre de 2011), ley N.º 26.729 (hasta el 31 de diciembre de 2013), ley N.º 26.896 (hasta 31 de diciembre de 2015), ley N.º 27.200 (hasta el 31 de diciembre de 2017), ley N.º 27.345 (hasta el 31 de diciembre de 2019) y ley N.º 27.519 (hasta el 31 de diciembre de 2022).

La emergencia alimentaria es un acto administrativo que aumentó en 50 % las partidas presupuestarias para alimentación y agilizó los procesos administrativos al eliminar las licitaciones y permitir la compra directa. Sobre todo, le dio discrecionalidad al Poder Ejecutivo para reasignar recursos y concentrarlos donde haya problemas. También estableció que, a partir de diciembre de 2020, los fondos para políticas alimentarias deben ser actualizados cada tres meses para que no pierdan valor frente a la inflación. Todos los gobiernos han recurrido a la declaración de emergencia alimentaria no solo por la necesidad, sino también por la legitimación que da a su discrecionalidad (Aguirre y Pautassi, 2021).

En el cuadro siguiente se resumen los programas alimentarios desde el retorno de la democracia.

Cuadro 1. Tipología de los programas alimentarios de Argentina desde 1950 hasta 2015

Tipología		Programa	Norma legal	Inicio-fin	Población objetivo
En alimentos	Dación de alimentos	Programa Materno Infantil (PMI)	Ley N.º 12.341	1951- continúa	Embara­zadas, nodrizas y niños deman­dantes del subsector público
		Programa Alimentario Nacional (PAN)	Ley N.º 23.056	1984-1989	Familias en áreas con necesidades básicas insatisfechas (NBI)
		Programa Materno Infantil y Nutricional (PROMIN)	Decreto N.º 443/1993	1993-2005	Embarazadas y niños menores de 6 años en áreas con NBI
		Apoyo Solidario a los Mayores (ASOMA)	Decreto N.º 547/2000	1994-2000	Afiliados al Programa de Atención Médica Integral (PAMI) pobres
		Unidos (fusión de los programas Asoma y PRANI)	Decretos N.º 547/2000 y N.º 328/2002	2000-2002	Familias pobres
		Programa de Emergencia Alimentaria (PEA)	Decreto N.º 328/2002	2002-2003	Familias pobres
		Programa Pro Bienestar (PPB)	Res. PAMI N.º 1.517-D/1992	1992-	Afiliados al PAMI pobres
	Comedores	Programa Alimentario Nutricional Infantil (PRANI)	Decreto N.º 547/2000	1996-2000	Niños mayores de 2 años de familias pobres
		Fondo Participativo de Inversión Social (FOPAR)	Res. MDS N.º 1.826/1994	1998-2005	Comedores comunitarios
		Políticas Sociales Comunitaria (POSOCO)	Ley N.º 23.767	1989-2005	Comedores comunitarios
	Copa de leche	Programa Social Nutricional (PROSONU)	Ley N.º 24.049	1972-1992	Comedores escolares
En dinero	Ticket	Vale Más	Fondos del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA)	2001-2008	Familias pobres
		Bono Solidario	DNU N.º 400/1989 Ley N.º 23.740	1989-1990	Familias pobres
	Transferencia	Asignación Universal por Hijo (AUH)	Decreto N.º 1.602/2009	2009-continúa	Niños y embarazadas pobres
Autoproducción de alimentos		Prohuerta	Res. INTA N.º 239/1990	1990-continúa	Familias rurales pobres
Integra todos los tipos anteriores		Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA)	Ley N.º 25.724 Res. MDS N.º 2.040/2003	2003-continúa	Familias pobres

Fuente: Abeyá Gilardon (2016).

Así como el PAN fue el programa del retorno de la democracia, el PNSA es el del nuevo milenio. Nacido de la crisis de 2001, por su coherencia, cobertura, operatoria, presupuesto y tiempo de implementación tendría que haber marcado un hito en las políticas de asistencia directa. Sin embargo no implicó cambios sustantivos en la forma de concebir e implementar las políticas alimentarias. Así, continuó primando una lógica de reparto de alimentos o transferencias para el sostenimiento de comedores.

Si en los noventa eran las organizaciones no gubernamentales (ONG) las que gestionaban, a partir de 2003 intermediaron las organizaciones sociales y barriales, lo que introdujo nuevos actores en el campo de la interlocución y la implementación de los programas alimentarios. No obstante, uno de los logros de ese plan fue el enfoque de género, siempre presente en el tema de la alimentación pero no explicitado.

Una política alimentaria que se consideró puramente económica fueron las retenciones móviles a exportaciones (resolución N.º 125), que en Argentina se difundieron como una extravagancia recaudatoria. Sin embargo, un tercio de los miembros de la Organización Mundial de Comercio (OMC) –en general, países en desarrollo especializados en productos primarios– aplican retenciones móviles (sliding scales duties) a sus exportaciones como una forma de captar una porción de la renta proveniente de sus recursos naturales: Colombia al café y Turquía a los frutos secos, por ejemplo.

Esos derechos aduaneros sirven para lo detallado a continuación: a) desacoplar los precios internacionales de los domésticos, b) dirigir la producción favoreciendo los alimentos no afectados por las retenciones, c) mejorar el rendimiento de las economías regionales, ya que al ser móviles compensan diferencias, d) financiar a sectores de la producción que se desea desarrollar y e) al entrar en rentas generales, financiar planes de producción de alimentos, infraestructura y consumo.

Aunque se aplicaban sobre 70 empresas exportadoras, ellas las cargaron “hacia atrás” en la cadena y por eso fueron los productores los que resistieron la medida. El intento de aplicación creó un nuevo actor político, “el campo”, que logró derogarlas para volver a las retenciones fijas instaladas desde 2002. Simplificando y situándolas en el contexto global, deberíamos resumir que el Norte subsidia, el Sur retiene y –en la OMC– ambos se acusan de entorpecer el libre comercio.

En 2009, mediante la resolución N.º 1.083 del Ministerio de Salud fue aprobada la Estrategia Nacional para la Prevención y el Control de Enfermedades No Transmisibles, con el objetivo de reducir la mortalidad, la morbilidad y la discapacidad creada por el sedentarismo y las enfermedades crónicas. Estas son la diabetes, las afecciones cardiovasculares, renales y respiratorias, el cáncer, la hipertensión, la dislipidemia o colesterol alto, el sobrepeso u obesidad, el tabaquismo y el alcoholismo.

Se trata de patologías dependientes de la alimentación pero que quedaron fuera del PNSA, aunque la retórica de derechos y la interdependencia de estos fueron una bandera permanente.

Es que las sociedades que han entrado en la transición epidemiológico-nutricional, se preocupan hoy tanto por la escasez como por la abundancia de alimentos (Aguirre, 2006). En el nuevo milenio, la tendencia en las poblaciones es al crecimiento de la malnutrición, que superpone todos los problemas del déficit de micro y macronutrientes a todos los problemas de la abundancia (consumo de alimentos ricos en energía).

La obesidad en la pobreza es particularmente cruel porque encubre el hambre y la desnutrición tras el tamaño de la cintura. Aunque tiene carácter epidémico, es una epidemia sin agente porque la causa no es un patógeno, sino el estilo de vida socialmente construido sobre el que los sujetos difícilmente pueden incidir.

Las personas perjudicadas tal vez puedan elegir consumir productos orgánicos, pero no pueden respirar aire sin esmog, trabajar en condiciones ideales o vivir en una ciudad con espacios verdes, servicios, condiciones de habitabilidad y transporte saludables y sin violencia. Se trata de modificar el medio, de transformar la manera de vivir en sociedad, que se considera un factor de riesgo.

La lectura política justifica actuar modificando el espacio urbano e institucional para promover el movimiento, así como regular las industrias alcoholera, tabacalera y alimentaria fomentando ambientes libres de humo, limitando la venta de alcohol o regulando el contenido, el etiquetado y la publicidad de los alimentos, y no solamente impulsar actitudes responsables y saludables en la población, que resulta de una confianza demasiado optimista en la racionalidad de los sujetos y en la capacidad de la información para cambiar comportamientos.

La verdadera innovación en torno a los programas alimentarios fue la discusión sobre el “ingreso ciudadano” (como se lo llama internacionalmente), que según Van Parijs (1995) implica un beneficio mensual tan alto como sea posible, universal (no focalizado en la pobreza), no meritorio (se cobra solo por existir) y sustentable en su financiación.

Sin embargo no se concretó ante la necesidad de realizar enormes reformas económicas (por ejemplo, en la estructura impositiva para hacerla progresiva) y sociales (por caso, en la eliminación de los “punteros” y los intermediarios de la asistencia) que el Estado no estaba dispuesto a realizar.

Esta iniciativa terminó convertida en la Asignación Universal por Hijo (AUH), un ingreso mensual fijo para las madres, al principio condicionado a la educación y el control de salud de los niños, y hoy incondicional. En 2010 fue actualizada por decreto, en 2016 se ataba a las jubilaciones y a partir de 2021 se actualiza con una fórmula matemática poco clara y retrasada tres meses en su aplicación, lo que resulta en una devaluación importante del monto en contextos de alta inflación.

Aunque no es un programa alimentario, forma parte de la política alimentaria implícita del país ya que el monto percibido se destina principalmente a la alimentación y se la monitorea en función del costo de la canasta básica de alimentos o línea de indigencia.

En el período 2015-2019 se vio un desplazamiento de la política alimentaria, que como nunca estuvo dedicada a servir a la economía no solo por su carácter compensatorio, sino también porque se utilizaba la enorme capacidad del Estado para incidir en la producción antes que en el consumo (que había sido la bandera de la administración anterior).

Hacia eso se dirigieron la aprobación de 18 eventos transgénicos en solo cuatro años –de 60 aprobados desde 1996– y la reducción de las retenciones. Los programas alimentarios del Ministerio de Desarrollo Social continuaron en forma silenciosa y técnica, y sin innovaciones, como no fuera el aumento de participantes y la sustitución de la retórica de derechos por la retórica del acceso.

5. A modo de cierre

Si leemos la alimentación humana desde la complejidad, no debemos esperar una “bala de plata”. Al contrario, la única manera de abordar sistemas complejos posiblemente sea reconociendo componentes y relaciones, y actuar sobre ellos en su diversidad.

Así como necesitamos transdisciplina (y no sumar disciplinas apilando conocimientos, con lo cual cada profesional se queda en su mundito escuchando apenas al otro y esperando que la dirección sintetice y resuelva), también hay que cambiar la episteme –la manera de concebir el problema– haciendo que los especialistas sean “un poco anfibios” (García, 2006) y vayan más allá de las incumbencias disciplinares. Para comprender primero y actuar después.

Antes que crear la “Secretaría de la Alimentación Compleja” en el “Ministerio del Futuro”, como un camino posible sugiero empezar por leer con criterio alimentario los programas y las acciones de las instituciones existentes –llevando la cuestión alimentaria a todos lados en donde se tomen decisiones de política pública, porque todas la afectan– y actuar en consecuencia.

En algún momento he dicho que las políticas indirectas impactan más que las directas, y esto ocurre la mayoría de las veces porque son invisibles: al operar en la oscuridad, solo se las advierte por sus resultados cuando ya es tarde. De tomar esta actitud “transversal”, exigiríamos que los economistas del Banco Central fueran conscientes de las derivaciones alimentarias de sus decisiones, tal vez así cambiarían ciertas acciones.

Por ejemplo, una variación en el tipo de cambio no solo llena de productos importados los anaqueles de los supermercados o los vacía porque a la agroindustria le conviene más exportar según el dólar sea bajo o alto, que es lo evidente. También hay que visualizar su impacto en la contaminación del medio ambiente, en el consumo de alimentos de carestía y en las enfermedades no transmisibles, entre otros factores inherentes.

Si admitimos que no debe haber una sola política, sino políticas plurales, diversas, atendiendo a problemas de distintas fuentes y niveles (algunas locales y otras globales), lo que se puede pedir de una política alimentaria entonces no será homogeneidad (¿cómo proponer una política igual para desiguales?), sino direccionalidad y coherencia en el nivel macro, junto a efectividad en la gestión micro.

La complejidad de la alimentación amerita políticas alimentarias de ese tipo, que atraviesen la misma complejidad que los problemas que intentan abordar. Sin duda, la urgencia del padecimiento de la desnutrición interminable y la malnutrición evitable debe ser atendida. El desafío es hacerlo al mismo tiempo que restañamos las heridas de un hábitat devastado, con acervos menguantes, riesgos impredecibles y recursos escasos.

Hay una brújula que nos puede guiar: el enfoque de derechos como posición ética, conceptualización teórica y metodología.

Antes que el mercado termine de convertir el planeta en un shopping para pocos, un resumen de la política necesaria para que haya un futuro sería este: producir nuestros alimentos con sustentabilidad, distribuirlos con equidad y consumirlos en comensalidad.

Globales y locales simultáneamente, sociales e individuales, con enfoque de género y fuertemente asentadas en los derechos, las políticas para el futuro parecen imposibles. Pero, como señaló Nelson Mandela, “todo es imposible hasta que se hace”.

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