Decir en nuestros días que la democracia en el mundo está en crisis es una suerte de truismo. Después de haber progresado regularmente desde mediados de los años 70^[1], este tipo de régimen retrocede^[2], sin que se multipliquen los golpes de Estado militares instalando dictaduras duraderas. Aunque este oscuro diagnóstico es ampliamente compartido en nuestros días, se tienden a subestimar los progresos realizados en materia de profundización de la democracia. Estos pasan muchas veces desapercibidos cuando la evaluación de la democracia se hace en función de las condiciones del ejercicio de sufragio y las modalidades de la representación política. Cuando se desplaza la mirada hacia las prácticas participativas a una escala más local, emerge otro panorama. Los dispositivos que permiten a los ciudadanos deliberar y contribuir a la toma de decisiones se han multiplicado y cuentan con un éxito^[3] real. Los presupuestos participativos son, por ejemplo, muy solicitados por doquier en el mundo. Ciertamente, la literatura que recoge estas experiencias padece, en ocasiones, de un sesgo positivo, silenciando la manipulación política de la que pueden ser objeto. Sin embargo, estos dispositivos pueden contribuir a progresos democráticos significativos. Los avances son aún más notables en el caso de las iniciativas espontáneas de individuos o grupos de ciudadanos buscando poner a los gobiernos bajo vigilancia. La vigilancia ciudadana de la acción pública puede ejercerse de múltiples formas y producir efectos muy diversos.

Si bien la democracia participativa en su modalidad institucionalizada y conferida por los poderes públicos, es objeto de una literatura abundante, las iniciativas ciudadanas siguen estando insuficientemente exploradas. Este libro ofrece una contribución a esta literatura al inclinarse por el estudio de las modalidades y la incidencia de estos dispositivos ciudadanos de vigilancia y control. Se propone establecer una distinción entre la vigilancia que el ciudadano “común” puede ejercer de una manera pasiva, pero informada, y el control que implica la construcción de un contra-poder.

Este libro esclarece dispositivos poco conocidos desde la teoría y la práctica, apoyándose en estudios de casos exhaustivos realizados en cinco países de América Latina.

Pero ¿por qué América Latina? Este continente se ha mostrado innovador desde hace tres décadas, con tres olas de reformas que han reforzado las prácticas participativas. La primera es una reacción a la decepción suscitada por las transiciones democráticas de los años 80. Ante el desencanto, se lanzaron diversas experiencias de participación, como el famoso presupuesto participativo de Porto Alegre (Brasil). La segunda es producto de las reformas neoliberales de los años 90. Se supone que la participación de los usuarios en la toma de decisión está llamada a aportar una mayor eficiencia y legitimidad durante la elaboración e implementación de las políticas públicas. Finalmente, la tercera ola es impulsada por la izquierda en el poder durante los 2000. En aras de mejorar la calidad de la democracia, se multiplican las instancias deliberativas.

Por todo esto, América Latina constituye un laboratorio de experiencias democráticas que puede aportar numerosas enseñanzas. Este libro propone una exploración de algunas de estas experiencias, organizadas en torno a cuatro preguntas: ¿cuál es el contexto político e institucional de la participación ciudadana? ¿Cuáles son los actores implicados? ¿Mediante qué modalidades prácticas se ejerce la vigilancia y el control ciudadano? Y ¿cuáles son los efectos sobre la acción pública, principalmente en términos de transparencia y rendición de cuenta? Cada capítulo aporta a estas preguntas respuestas críticas que evocan, asimismo, dimensiones de la problemática del control ciudadano propias de cada país.

De esta manera, Antoine Maillet, Antoine Faure y Sebastián Carrasco se interesan por el rol jugado por la sociedad civil en el transcurso de la elaboración de un conjunto de leyes sobre la probidad y el financiamiento de la vida política en Chile. Aun cuando la presidenta Bachelet tuvo problemas para cumplir sus promesas de campaña, su “agenda de probidad y transparencia” suspendida por diversos escándalos de corrupción, dio lugar a la rápida aprobación de diversas leyes que reforman en profundidad el sistema político. Los autores explican este suceso mediante el rol determinante de dos fundaciones, Ciudadano Inteligente y Espacio Público. Gracias a estrategias innovadoras, estas fundaciones ejercieron una presión directa en la implementación de esta agenda. Tal éxito, no obstante, debe ser matizado. No fue la sociedad civil la que estuvo asociada a la elaboración y puesta en práctica de la política. Las fundaciones reaccionaron en nombre de la sociedad civil, lo que les permitió legitimar el trabajo de un gobierno con muy poca popularidad. Esta pretensión de representatividad no respalda el importante papel desempeñado en términos de transparencia y defensa del interés general. Los autores realizan un importante trabajo de cartografía conceptual, con el objetivo de especificar el rol exacto de las fundaciones: ni grupos de interés o de presión, ni lobbies, ni movimientos sociales, ni think tank o watchdogs; están en la intersección de estas categorías bien establecidas con anterioridad, y hacen un uso “cívico” de las nuevas tecnologías (civ techs).

Damien Larrouqué, por su parte, analiza un caso de innovación institucional que ha permitido desarrollar el control ciudadano en un país y sector improbables.

Paraguay, en efecto, se encuentra a menudo a la cola del ranking de calidad de la democracia en la región. El sector educativo también se ve particularmente afectado por la corrupción y el clientelismo. El Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación (FEEI) que estudia el autor, es producto de una iniciativa ciudadana. Un pequeño grupo de periodistas buscó proteger un fondo importante proveniente de la renegociación de un acuerdo con Brasil sobre los beneficios generados por una represa hidroeléctrica en el río fronterizo. El trabajo de lobbying realizado conduce a la adopción de una ley, que representa una primera victoria. El segundo motivo de satisfacción para los precursores del proyecto reside en la modalidad de gestión del fondo. Al escoger la forma jurídica de fideicomiso, optan por una gestión público/privada que a priori debe poder prevenir las tentativas de malversación de este fondo consagrado a la educación. Representantes de la sociedad que forman parte del Consejo de gestión del fondo imponen incluso ciertas decisiones a los funcionarios representados. Estos contribuyen también a la transparencia de la gestión del fondo, lo que representa una innovación en Paraguay.

Marie-Hélène Sa Vilas Boas se interesa en su capítulo por dos dispositivos de participación ciudadana similares en dos ciudades de Brasil: Recife y Londrina. Las “Conferencias de Mujeres” creadas por el presidente Lula, toman formas variadas y la autora muestra correctamente que sus efectos son distintos de una ciudad a otra, pues los dispositivos pueden ser objeto de apropiaciones y usos diferenciados. Así en Recife, una “Coordinación de la Mujer” está integrada al gabinete del alcalde, lo que le confiere una posición de autoridad transversal de cara al conjunto de integrantes de la municipalidad. Las conferencias sirven de espacio de encuentro y de negociación intersectorial. En Londrina, en cambio, poseen una Secretaría de Mujeres desprovista de autoridad. Las conferencias de mujeres sirven principalmente a reforzar esta institución donde el trabajo está centrado en las cuestiones de género.

Más allá, la autora muestra las capacidades de los diferentes dispositivos para dotar de autoconfianza, identidad grupal o poder político a los actores participantes. El Consejo de Mujeres de Recife, por ejemplo, es calificado como “lugar de socialización de la acción colectiva feminista”. En esta ciudad, mucho más que en la otra, las conferencias de mujeres están en condiciones de llevar a buen término las demandas.

Rocío Annunziata, en su capítulo sobre Argentina, suscita el cuestionamiento sobre la eficacia de los dispositivos de participación y control ciudadano online. A partir del estudio comparado de una manifestación contra la violencia de género (#NiUnaMenos) y de la plataforma Change.org, ofrece una serie de reflexiones que cuestionan la idea según la cual solo la movilización de calle sería eficaz.

La primera movilización tomó la forma de una convocatoria a manifestarse lanzada por periodistas en las redes sociales. La iniciativa fue un éxito, con casi un millón de personas en las calles del país el 3 de junio de 2015. La segunda movilización tuvo una tasa de “éxito” récord con 66% de participantes en Argentina, contra el 33% de promedio en el mundo. Los efectos de las movilizaciones a través de las redes son complejos. La autora distingue cuatro tipos de efectos: institucionales, político-electorales, sociales y culturales y en los actores. Sobre esta base, la autora clasifica ocho registros de movilización en función de la intensidad del compromiso que implican. La tipología toma forma de un continuum que consta de dos extremos: el simple like en las redes sociales que ella califica de “poroso”, y en el otro extremo, la marcha en el espacio público.

Finalmente, Ana Carolina González y Claire Launay estudian el control ciudadano en el contexto de una sociedad profundamente polarizada como lo es la Colombia actual, que encara dos debates escindidos concernientes a los procesos de paz y la explotación de recursos mineros. Colombia adoptó en 1991 una nueva constitución que situó la participación ciudadana en el centro del funcionamiento del Estado. Dos leyes, en 2014 y 2015, crearon asimismo nuevas herramientas para asegurar la transparencia de la acción pública y desarrollar la rendición de cuenta. En aplicación directa de este marco legislativo, el Acuerdo de Paz firmado en 2016 pone bajo control ciudadano el conjunto de medidas destinadas a pacificar de manera sostenible el país. El sector minero, por el contrario, ha desarrollado muy poco la participación ciudadana, a excepción de algunos casos de consultas previas en las comunidades concernientes. En respuesta, desde principios de la década del 2000, muchas movilizaciones sociales han obligado a las autoridades y las empresas a ser más transparentes.

En 2013, Colombia adhiere la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI). Guiado por un comité tripartito (gobierno, sector privado, sociedad civil), el EITI se enfrentó a dificultades de funcionamiento. Los representantes de la sociedad civil sufrieron un déficit de información y enfrentaron grandes dificultades para inscribir la temática del impacto ambiental en la agenda de trabajo. El balance es moderado, pero se ha abierto un espacio de diálogo para atenuar la polarización.

Concerniente al Acuerdo de Paz, las autoras muestran que diversas organizaciones de la sociedad civil fueron solicitadas durante la fase previa a la negociación para establecer un diagnóstico y hacer propuestas. La filial colombiana de Transparency International, por ejemplo, estuvo a cargo de la temática del control ciudadano y la rendición de cuentas. Estas organizaciones han luchado para que la puesta en práctica de sus recomendaciones sea automática y que puedan ejercer luego un seguimiento.

En resumen, González y Launay concluyen con una calificación positiva. Ninguna de las dos experiencias ha podido resolver el delicado problema de la representatividad de los actores de la sociedad civil llamados a integrar los dispositivos deliberativos, pero su acción ha logrado progresos en la transparencia y la rendición de cuenta. El futuro dirá si la vigilancia ciudadana asegurará la sostenibilidad de los procedimientos establecidos, y si los actores de la sociedad civil saben protegerse de la fuerte polarización política que caracteriza a Colombia, con el fin de continuar trabajando por el bien común.

Los capítulos que componen esta publicación extraen su material empírico de un importante trabajo de campo. Se benefician asimismo de numerosas discusiones colectivas entre investigadores y especialistas que han trabajado juntos en el marco del proyecto “Gobernanza y participación ciudadana en América Latina” dirigido por dos instituciones asociadas: Transparencia por Colombia (filial colombiana de Transparency International) y el Observatorio político de América Latina y el Caribe (OPALC) de Sciences Po, con el apoyo financiero e institucional de la Fundación Charles Leopold Mayer.

Este proyecto se ha propuesto el doble objetivo de hacer progresar el conocimiento y de ofrecer herramientas a los activistas y profesionales de la sociedad civil y de la cooperación internacional. Es por ello que incluye conclusiones a modo de recomendaciones.

Ya sea que las experiencias recogidas sean fruto de iniciativas espontáneas o de la apropiación de los dispositivos existentes, todas ellas proporcionan cierto sostén. La vigilancia ciudadana es una realidad que avanza en América Latina; sin embargo, puede progresar mucho más.

La conclusión del libro evoca las implicaciones normativas de una investigación que es concebida como un aporte a la reflexión de los activistas comprometidos con las acciones de defensa. Los estudios de caso compilados en este libro contienen aprendizajes sobre la manera en la que los dispositivos de control ciudadano pueden ser mejorados. La conclusión los explicita con la esperanza de que promuevan la discusión.

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