El análisis cualitativo comparado

Un enfoque configuracional

Los cientistas sociales a menudo enfrentan un dilema al conducir la investigación social. Por un lado, ellos pueden abordar, por ejemplo, las economías extractivas como pertenecientes a una población inclusiva e investigar cómo el fenómeno extractivo varía en escala, intensidad y consecuencias. El estudio se focaliza en patrones generales observados en todos los casos, generalmente mediante la correlación de diferentes aspectos, con el fin de identificar inferencias a partir de los patrones observados. Una vez que se define un conjunto relevante de observaciones, las técnicas estadísticas convencionales tratan estos casos como observaciones equivalentes, lo que supone un grado sustancial de homogeneidad a lo largo de los casos. Más aún, una vez que los límites del universo estudiado son establecidos, la cuestión de la homogeneidad no es reabierta. Cualquier cambio en los límites del conjunto de observaciones relevantes cambia las correlaciones entre las variables utilizadas para caracterizar los casos incluidos en el conjunto de observaciones. Este es el enfoque adoptado por la mayoría de estudios que, a partir de la aplicación de herramientas estadísticas, se focalizan en inferir los efectos del fenómeno extractivo sobre el crecimiento económico a partir de un análisis correlacional entre variables independientes.

Por otro lado, los cientistas sociales también pueden abordar los fenómenos sociales como eventos, provocados por actores que toman decisiones e interactúan entre ellos, y presentar estudios detallados de uno o pocos casos específicos. Bajo esta perspectiva, y en el tema que nos ocupa, el fenómeno extractivista es explicado como el resultado de una secuencia de sucesos y coyunturas de una cadena de eventos, de tal manera que el investigador se focaliza en la identificación de patrones y mecanismos de causalidad. Las estrategias de investigación focalizadas en eventos son a menudo caracterizadas como “cualitativas” y el método de análisis consiste en seleccionar uno o pocos casos y tratar de dilucidar el carácter específico del fenómeno objeto de estudio. Este tipo de investigación se focalizará en el carácter específico del caso seleccionado como un todo interpretable, como un caso de representación completa del fenómeno estudiado y con conclusiones válidas para este caso^[1].

Por último, se puede acometer la investigación de los fenómenos sociales como un estudio comparativo de casos. Esta alternativa permite una aprehensión de la diversidad del fenómeno y acortar así la brecha entre las dos alternativas anteriores. En lugar de asumir, por ejemplo, que todas las economías extractivas pertenecen a un universo único o a un conjunto restringido de casos, el enfoque comparativo reconoce la presencia de diferentes categorías empíricas, cada una con una variedad de causas y consecuencias. Esta modalidad de investigación permite abordar los fenómenos sociales en términos de tipos y clases, permitiendo de esta manera generalizaciones intermedias que se refieren a diferentes categorías. Este es precisamente el objeto del análisis cualitativo comparado.

La distinción entre métodos cuantitativos y enfoques cualitativos no tiene nada que ver con el uso de números versus el uso de la expresión verbal. La diferencia fundamental consiste en que estos dos paradigmas están basados en dos escuelas alternativas de matemáticas: los métodos cuantitativos en la estadística descriptiva e inferencial (teoría de probabilidades y teoría estadística), mientras que la investigación cualitativa, el ACC en particular, tiene sus raíces en la lógica formal y la teoría de conjuntos. Se trata de dos paradigmas de la investigación, de dos tradiciones o culturas de investigación. La pregunta de cuál de los métodos es superior carece de sentido. Ambas técnicas son apropiadas para diferentes tareas de investigación y están diseñadas para alcanzar objetivos de investigación diferentes. Para algunos objetivos de investigación, los métodos cuantitativos son más apropiados que las técnicas cualitativas, mientras que para otros las segundas se adaptan mejor.

Causalidad compleja

El enfoque del ACC y los enfoques cuantitativos (econométricos) difieren diametralmente en la concepción de la causalidad de los fenómenos sociales. En los estudios correlaciónales, la causalidad es típicamente inferida de un patrón de covariación. Si se considera que una variable representa una causa (dependencia de la exportación de recursos) o es indicador de una condición causal fuertemente correlacionada con la variable resultado (crecimiento económico), entonces el investigador establece una inferencia causal (“la dependencia de recursos mineros inhibe el crecimiento económico”). Generalmente, el investigador evalúa al mismo tiempo la influencia o importancia relativa de algunas variables adicionales. El objetivo consiste en identificar cuál de las variables explica la mayor variabilidad de la variable resultado, o simplemente evaluar la importancia relativa de diferentes variables.

La característica más relevante, y quizá la más restrictiva, de los métodos estadísticos de regresión consiste en asumir la causalidad de los fenómenos sociales como lineal y aditiva. Esta hipótesis, implícita en los modelos, supone una enorme simplificación de la realidad social (Ragin, 2008). Cuando se ajusta un modelo de regresión, se procura encontrar el patrón de relación causal que es común a la mayoría de los casos (observaciones). Bajo este patrón, las variables independientes, es decir, las variables a las que se atribuye fuerza causal sobre el fenómeno que se estudia (variable dependiente), son vistas como analíticamente separables; se trata de medir el impacto, el efecto neto, de cada una de ellas sobre la variable dependiente manteniendo fijo —controlando— el efecto de las demás. El coeficiente numérico obtenido expresa el peso causal específico de la variable en cuestión sobre el proceso que se estudia.

En algunos casos puede ser de interés evaluar la importancia relativa de las variables; sin embargo, este no debe ser el objetivo exclusivo del enfoque analítico de las ciencias sociales. El objetivo primario de la investigación debe ser analizar cómo diferentes condiciones, factores o variables causales se combinan en la ocurrencia de un fenómeno social. El análisis cualitativo comparado permite abordar la explicación de los procesos sociales en términos de una causación compleja, como una combinación de factores o condiciones. Las condiciones de causalidad no compiten entre ellas como en el caso de los métodos correlacionales; ellas se combinan. Analizar la manera como estas condiciones se combinan y ensamblar esta combinación e interacción sobre la base del conocimiento de un conjunto de casos de estudio es el objetivo del ACC.

En resumen, a diferencia de la unifinalidad característica del análisis cuantitativo, el análisis de condiciones necesarias y suficientes permite explorar: i) la combinación de factores que conducen a un resultado; ii) las diferentes combinaciones de condiciones que pueden conducir a un mismo resultado; iii) cómo una misma condición puede tener diferentes impactos causales dependiendo de las demás condiciones con las que interactúa; y iv) explicar el hecho de que si bien un factor explicativo puede conducir a la ocurrencia de un resultado, no se puede asegurar que la ausencia de ese factor inhiba la ocurrencia de ese resultado. Los dos primeros ítems se refieren a la equifinalidad de causas; el tercero, a la causalidad coyuntural, y el último, a la asimetría de las condiciones causales. Estas tres características definen la causalidad compleja abordada por el ACC.

Los casos de estudio

El estudio cualitativo comparado de un grupo de economías extractivas, cuya síntesis presentamos a continuación, se centra en analizar el desempeño económico como resultado de la presencia e interacción de un cierto número de factores, variables o condiciones entre los cuales la dependencia de la explotación y exportación de recursos mineros y energéticos, es decir, la condición extractivista de los países, ocupa el centro de atención. La pregunta central que este ejercicio trata de responder puede ser formulada en los términos siguientes: ¿cuáles son las condiciones (factores, variables) necesarias y suficientes explicativas de las trayectorias de crecimiento económico que han experimentado los países con economías extractivas en las tres últimas décadas?

La respuesta a esta pregunta requiere como punto de partida definir un área de homogeneidad, un dominio de investigación que demarca los límites dentro de los cuales las unidades o casos objeto de análisis y comparación son seleccionados. Después de todo, los casos se refieren a cierta clase de fenómenos que ocurren en un contexto determinado y acotado. Por consiguiente, los casos de estudio deben mostrar un cierto paralelismo y ser comparables entre ellos a lo largo de ciertas dimensiones especificadas. Esta consideración nos conduce a acotar el sistema o universo de estudio sobre la base de un balance entre criterios de carácter teórico, empírico y práctico.

En el presente análisis, se parte del criterio cercano a la idea de mayor similitud (Caramani, 2009) en la selección de los casos de estudio. De acuerdo a este criterio, es posible identificar entre sistemas similares un número de diferencias teóricamente significativas y asumir que estas diferencias pueden ser usadas en la explicación de un fenómeno. La combinación de casos similares permite el “control” de la mayoría de las variables en el sentido de que algunas condiciones o factores pueden ser excluidos y los resultados diferentes que se observan en la población o muestra pueden ser atribuidos a los factores remanentes que diferencian los casos. Bajo el criterio de mayor similitud de los casos, se consideran dos dimensiones para acotar la selección: una dimensión temporal y otra que se refiere al carácter extractivista de los casos. La explicación es como sigue.

Dimensión temporal

La temporalidad en la selección de los casos de estudio está asociada a las oscilaciones de los precios de los recursos naturales en el mercado mundial. Ante las fluctuaciones de los precios, los países adoptan distintas estrategias de repuesta que se traducen en políticas y trayectorias de crecimiento diferenciadas, y es precisamente la combinación de estas respuestas la que explica su desempeño económico a lo largo del período de tiempo que cubre el estudio.

En las últimas tres décadas, período que cubre el presente análisis, los precios internacionales de los minerales y el petróleo presentan patrones o tendencias claramente identificables (Gráfico 9.1). A lo largo de los años noventa y primeros años de la década posterior (1990-2003), se puede observar un ciclo de precios deprimidos, por debajo del nivel de precios reales registrados en 1980 (año de referencia en el gráfico). En la década siguiente (2003-2012), esta tendencia cambia notablemente y los precios de los commodities entran en un nuevo superciclo de precios al que nos referimos ya anteriormente. Posteriormente (2013-2019), la tendencia se revierte y los precios disminuyen, pero, de todas maneras, tienden a estabilizarse en niveles superiores a los observados en los años noventa. La constatación de este comportamiento de los precios tiene una incidencia diferenciada en las economías de los países, cuyos efectos dependen de las respuestas adoptadas por sus gobiernos. Esto nos lleva a distinguir tres subperíodos de análisis: 1990-2003, 2004-2012 y 2013-2019. Se asume, por consiguiente, que los factores explicativos del desempeño económico pueden variar no solamente entre los países, sino en el interior de cada uno de ellos. Esta periodización nos lleva a tratar los países no como observaciones o casos homogéneos, sino que permite capturar el efecto de las condiciones de causalidad sobre el crecimiento en consonancia con las fluctuaciones de los precios de exportación de los recursos extractivos.

Gráfico 9.1. Precios reales de los productos primarios (1980 = 100)

Fuente: elaboración propia con base en Ocampo J. (2017).

Dimensión extractivista

La segunda dimensión en la delimitación del universo de estudio tiene que ver con la intensidad o nivel de afectación de las actividades extractivas sobre las economías de los países. Definimos aquí como “economías extractivas” a aquellos países en los que una elevada participación de la renta proveniente de la extracción de minerales o recursos energéticos vuelven a estos recursos la piedra angular de la economía ya sea por su peso en la composición del producto nacional, en el total de las exportaciones o en el ingreso fiscal de los gobiernos. Las actividades extractivas incluyen la explotación de recursos energéticos (petróleo, gas natural y carbón) y de minerales y concentrados.

La categorización de un país como una economía extractiva es necesariamente un ejercicio discrecional. Según la UNCTAD, un país en desarrollo es considerado un país dependiente de recursos naturales cuando el ingreso por exportaciones de bienes primarios contribuye con más del 60% al total de sus exportaciones (Hallam, 2018). En el caso del petróleo, el Banco Mundial considera países dependientes de las exportaciones de petróleo aquellas economías en las que las exportaciones de este recurso constituyen por lo menos el 50% de las exportaciones totales (2006). Otros autores coinciden en calificar a un país como economía extractiva si las actividades extractivas representan niveles superiores al 8 por ciento del PIB y al 40 por ciento de los ingresos por exportaciones (Nankani, 1979; Gelb, 1988; Auty, 1993).

La dependencia del ingreso fiscal de las rentas e impuestos de los recursos minerales y energéticos ha sido sugerida como un tercer elemento para categorizar un país como una economía extractiva (Oskarsson y Ottosen, 2010; Collier, 2007; Auty, 1993). Este criterio es relevante ya que la transferencia de los ingresos de las actividades extractivas al gobierno sería la causa principal de la llamada maldición de los recursos (Davis G., 1995). Dependiendo de la participación porcentual de las rentas en el presupuesto nacional, Burchardt (2016, pág. 73) sugiere distinguir tres tipos particulares de Estados rentistas: “tipo pronunciado (por lo menos 40%), tipo medio (por lo menos 30%) y tipo débil (por lo menos 20%)”. Sin embargo, señala este autor (pág. 62) que, dadas las imprecisiones metodológicas y criterios no siempre coincidentes en la definición de este último indicador, resulta difícil determinar la proporción de las rentas extractivas dentro de los presupuestos nacionales, por lo que las estadísticas deben ser tomadas con cautela.

En el presente análisis se han considerado los tres criterios anteriores para la definición de los casos como economías extractivas. La información disponible, como se muestra a continuación, permite identificar los siguientes países: Bolivia, Colombia, Chile, el Ecuador, el Perú y Venezuela. Por consiguiente, la intersección de la dimensión temporal (tres períodos) con la dimensión geográfica, social y política (seis países) define, en principio, 18 casos de estudio^[2] cuya comparación permite dilucidar la influencia de un conjunto de factores, incluida la condición extractivista, sobre el crecimiento económico experimentado por estos países a lo largo de las tres últimas décadas.

Los factores de causalidad

Analizar las relaciones de causalidad (es decir, la relación sistémica entre eventos o fenómenos) es el objetivo último de los estudios comparativos. Se asume que los eventos están uniformemente conectados y las declaraciones de causalidad implican una especie de leyes sobre regularidades entre causas y efectos. El ACC es en esencia un método comparativo configuracional y, como tal, está focalizado en evaluar en qué medida las semejanzas o diferencias entre configuraciones (conjunto de variables, factores o condiciones) están relacionados con el fenómeno que se pretende explicar.

Evidentemente, existe un número considerable de teorías y enfoques que compiten en la explicación del crecimiento económico y, por consiguiente, los factores que cada teoría admite como variables explicativas del fenómeno son así mismo múltiples. La tarea inicial del investigador consiste entonces en seleccionar un conjunto de variables que definen el espacio de condiciones dentro del cual se ubican los casos de estudio y que, en definitiva, explican los resultados objeto de la investigación. Son varios los criterios que han guiado la selección de condiciones explicativas en el presente análisis. En primer lugar, uno de carácter práctico que consiste en acotar el número de variables a un nivel manejable de acuerdo a las características del método. Varios autores (Ragin, 2008; Kahwati y Kane, 2020; Hirzalla, 2020) sugieren como “regla de oro” que la selección de casos debe ser tres o cuatro veces superior al número de condiciones, lo que implica, en el presente estudio, que un número de cinco condiciones estaría dentro del rango sugerido.

Un segundo criterio consiste en seleccionar un conjunto de variables o condiciones que permitan comparar las conclusiones del análisis cualitativo comparado con otros estudios focalizados en el análisis del extractivismo y el crecimiento económico (Sachs y Warner, 2001; Manzano y Rigobón, 2007; Brunnschweiler, 2008; Sala-i-Martin, Doppeholfer y Miller, 2004). En tercer lugar, se ha seleccionado un conjunto de condiciones que reflejan de una manera más directa las implicaciones del fenómeno extractivista en el desempeño económico de los países. Recalcamos que las condiciones seleccionadas corresponden a variables sustentadas en información estadística y, por consiguiente, ninguna de ellas corresponde a criterios de carácter subjetivo (indicadores de democracia, niveles de corrupción, índices de gobernabilidad, efectividad de las instituciones y otros).

Cinco condiciones explicativas de causalidad constituyen la base del presente estudio comparativo; estas condiciones son caracterizadas por los siguientes indicadores:

1. un índice de dependencia extractiva que evalúa el grado de dependencia de la economía de las actividades extractivas;
2. un indicador de inversión extranjera directa expresada como porcentaje del producto nacional;
3. un indicador que expresa las estrategias de gestión de las rentas por regalías, rentas e impuestos provenientes de la explotación de recursos expresado mediante el porcentaje (en relación con el PIB) de estos ingresos acumulados ya sea en la reserva monetaria o en fondos especiales de acumulación.
4. un índice de neoliberalización que expresa la medida en la que las políticas económicas y sociales adoptadas por los países a lo largo del período analizado se alinean con los principios y prácticas de la ideología neoliberal; y
5. un indicador sobre los niveles de gasto social en protección social, salud y educación.

A continuación, se presenta una breve explicación del alcance y significado de estos indicadores y la base estadística de soporte.

Dependencia extractiva (DEP)

En línea con el planteamiento de varios autores (Auty, 1993; Davis G., 1995; Di John, 2009), definimos aquí un Índice de Dependencia Extractiva como indicador de pertenencia de un país a la categoría de economía extractiva. Este índice consiste en el promedio ponderado de tres elementos: (i) la contribución de la explotación de recursos mineros y energéticos al PIB; (ii) el peso de las exportaciones de estos recursos en el total de las exportaciones; y (iii) el porcentaje de las rentas provenientes de la explotación de estos recursos en el gasto público. Tomando este indicador como criterio de pertenencia de un país al conjunto de economías extractivas, es posible distinguir en América Latina (el universo del estudio) un conjunto de países que se destacan del resto por la incidencia de este índice en sus economías. Estos países son Bolivia, Colombia, Chile, el Ecuador, el Perú y Venezuela. La Tabla 9.1 muestra, para los tres períodos de análisis y los seis países de la región exportadores de minerales y energía, los valores de estos parámetros, así como el índice de dependencia resultante.

Tabla 9.1. Índice de dependencia minero-energética

Ingreso: ingresos fiscales provenientes de la exportación de recursos naturales como porcentaje del PIB.
Exportación: exportación de recursos naturales como porcentaje del total de exportaciones.
Renta minera: contribución de las actividades extractivas al PIB.
Fuente: elaboración propia con base en CEPALSTAT, WB DataBank.

La selección del umbral a partir del cual un país puede ser calificado como una economía extractiva es siempre un ejercicio arbitrario; más aún, como se puede observar en el cuadro, el valor del índice depende de las fluctuaciones de los precios internacionales de los recursos. Así, en períodos de auge de los precios (período 2004-2012), el índice de dependencia extractiva fue superior al 20 por ciento, umbral que prácticamente se mantiene en el período posterior, mientras que en períodos de precios bajos (1990-2003), con excepción de Venezuela, el índice se mantiene a niveles inferiores al 20 por ciento. Sin embargo, tomando un promedio a lo largo de todo el período (1990-2019), el índice de dependencia se sitúa alrededor del 20 por ciento, lo que nos sugiere que, a pesar de los sesgos y limitaciones que implica la agregación de información, este umbral de dependencia refleja de manera satisfactoria el peso de los recursos sobre la economía de un país.

Inversión extranjera directa (INV)

La teoría económica convencional sostiene que un país requiere invertir anualmente por lo menos el 25 por ciento del PIB para lograr un crecimiento estable y sostenido en el largo plazo. En los últimos 30 años la inversión anual de la China fue el equivalente al 40 por ciento del PIB, mientras que durante el mismo período la inversión en América Latina se situó, en promedio, por debajo del 20 por ciento, un punto menos que durante el consenso de Washington (Gallagher, 2016). En principio, la inversión extranjera directa está llamada a desempeñar un papel importante en el crecimiento, especialmente del sector de manufactura, por sus supuestos efectos multiplicadores sobre el empleo y la innovación tecnológica.

Dos observaciones son relevantes para una comprensión del papel de la inversión extranjera en las economías en el período y los países que nos ocupan. En primer lugar, los flujos de inversión han sido de corto plazo y de carácter especulativo, focalizados más en operaciones financieras de bonos, stocks, instrumentos derivados del mercado y otros en lugar de focalizarse en el desarrollo de infraestructura, instalación de fábricas o provisión de servicios. Por su volatilidad, la inversión extranjera ha sido uno de los factores de inestabilidad financiera y crisis recurrentes, volviendo difícil para los gobiernos manejar este tipo de inversión. Segundo, virtualmente toda la inversión externa ha tenido un comportamiento procíclico; es decir, la inversión aumenta durante los períodos de auge económico y disminuye en la fase de descenso. La irrupción de la inversión proveniente de la China, en cierta medida, rompe este esquema tradicional.

En el año 2000, la inversión china en América Latina era prácticamente inexistente; para el año 2012, la China fue el tercer mayor inversionista después de los EE. UU. y los Países Bajos (Gallagher, 2016, pág. 50) y, aunque el ritmo de inversión se ha frenado en los últimos años, los capitales chinos tienden a posicionarse como la fuente de mayor inversión en la región. Resulta de interés reiterar tres características de la inversión china en América Latina. Empezamos por señalar que la inversión es diferente de la inversión extranjera convencional en el sentido de que es dominada por empresas estatales en lugar del sector privado multinacional. Segundo, el 87 por ciento de la inversión ha estado dirigida hacia los sectores minero y energético. Las inversiones en manufactura se han focalizado de manera particular a asegurar un mayor acceso a los mercados de la región. Por último, la inversión china ha aumentado la competencia entre algunos países por atraer los flujos de inversión ya sea otorgando excepciones de impuestos por ciertos períodos o tasas impositivas más bajas que las tasas domésticas o menores al promedio de sus vecinos.

Gestión de la renta (REN)

Señalábamos anteriormente que las rentas originadas en la exportación de los recursos pueden afectar el crecimiento económico de maneras diferentes. Una parte de ellas puede ser destinada a incrementar la reserva monetaria internacional o ser acumulada en fondos de estabilización que permitan atenuar los impactos económicos, especialmente de carácter fiscal, ocasionados por las fluctuaciones de los precios internacionales de los recursos naturales. Las rentas pueden también ser destinadas al financiamiento de proyectos de infraestructura para el desarrollo o simplemente para cubrir el gasto fiscal de políticas sociales de reducción de la pobreza como subsidios o transferencias condicionadas.

Los países objeto de estudio, a lo largo del período analizado en el presente trabajo, adoptaron estrategias diferentes en el uso de sus rentas. Bolivia, Chile, Colombia y el Perú destinaron una parte de las rentas para fortalecer sus reservas monetarias o establecieron fondos especiales como una medida contracíclica en períodos de descenso de los precios internacionales de exportación de sus recursos. Por el contrario, el Ecuador y Venezuela privilegiaron el gasto público corriente en el financiamiento de programas sociales, lo que les impidió establecer buffers fiscales capaces de atenuar el shock de un descenso busco de sus ingresos.

Dos son los indicadores retenidos en el presente análisis con el fin de caracterizar las políticas adoptadas por los países en el manejo de las rentas provenientes de sus recursos naturales. El primero se refiere al volumen de los fondos de estabilización económica como porcentaje del PIB, y el segundo, a la fortaleza de la reserva monetaria medida como el número de meses que podría cubrir las importaciones. La escala abierta de la información estadística sobre estos indicadores es transformada en una escala cerrada en el intervalo 0-1, posibilitando de esta manera la comparación y agregación (Tabla 9.2).

Tabla 9.2. Indicadores de gestión de la renta minero-energética

Fuente: diversas fuentes (ver referencias en el texto).
Fuente: The World Bank DataBank.
Obtenidos mediante una calibración de tipo logístico.
Promedio de los índices (3).
Fuente: elaboración propia.

Índice de neoliberalización (NLB)

Con el fin de evaluar en qué medida la ortodoxia o heterodoxia neoliberal de las políticas adoptadas por los gobiernos contribuyó o frenó el crecimiento económico a lo largo de los períodos de estudio, construimos un índice de neoliberalización sobre la base de tres dimensiones que de cierta manera capturan el papel del Estado en el marco del programa neoliberal. Estas dimensiones son las siguientes^[3]:

1. El peso y tamaño del gobierno en la esfera económica. Contrario a su autorrepresentación discursiva, el neoliberalismo no puede ser reducido a un simple proceso de substitución del Estado por los mercados ya que, en la práctica, los mercados, ya sean privatizados o desregulados, siempre requieren ser gestionados y monitoreados por el Estado. En el caso presente, la “dimensión” del Estado se aplica a instituciones y políticas que caracterizan diferentes formas de Estado (socialistas, desarrollistas, socialdemócratas, liberales). En concreto, el peso y tamaño del Estado considera cinco elementos (definidos con relación al PIB): el consumo del gobierno; las políticas redistributivas de transferencias y subsidios; la inversión del gobierno; la carga impositiva; y el tamaño de la burocracia estatal. Mientras más alto es el índice (en una escala de uno a diez), mayor es la afinidad.
2. Las políticas de “flexibilización laboral”. Esta dimensión incluye las políticas de regulación sobre contratación laboral y salario mínimo; la presencia de sindicatos y organizaciones de negociación colectiva; y las regulaciones sobre indemnizaciones de despido laboral. De acuerdo con los principios neoliberales, las modalidades de estas regulaciones atentan en grados diferentes contra la libertad económica de empleados y empleadores; por consiguiente, mientras más alto es el índice de flexibilización laboral, mayor es la fuerza del mercado en la determinación de los salarios y las condiciones del empleo.
3. La apertura comercial. La ortodoxia neoliberal sostiene que el intercambio comercial es una actividad de suma positiva que beneficia a las partes involucradas y, por consiguiente, cualquier medida proteccionista afecta negativamente al bienestar de la población. Dos indicadores miden el grado de proteccionismo: el promedio global de las tarifas arancelarias y la existencia de barreras no arancelarias. Al igual que en los casos anteriores, mientras más elevado es el indicador, mayor es el grado de apertura comercial y, viceversa, mientras menor es el indicador, mayor es el grado de proteccionismo.

Tabla 9.3. Indicadores de neoliberalización

Fuente: elaboración propia con base en Freedom Data (www.fraserinstitute.org)

La Tabla 9.3 contiene una síntesis de los indicadores que, en cierta medida, reflejan el grado de afinidad de las políticas públicas adoptadas por los gobiernos con los principios neoliberales. Los valores muestran que a lo largo del período estudiado los países adoptaron un conjunto de estrategias y políticas híbridas, muchas veces contradictorias, y no siempre en línea con el dogma neoliberal. Las tendencias observadas sugieren que las políticas respondieron más a solucionar o enfrentar problemas coyunturales antes que a lograr cambios estructurales en sus economías en el marco de un programa político coherente. De manera general, pueden señalarse algunas tendencias significativas. Primero, el peso y tamaño del Estado en la economía aumenta (Chile sería la excepción), siendo más marcado en Bolivia y, sobre todo, en el Ecuador. Segundo, salvo el caso de Venezuela, en todos los países se observa una tendencia hacia una mayor “flexibilización” laboral. Aun gobiernos con un discurso abiertamente antineoliberal (Bolivia y el Ecuador) adoptaron regulaciones que favorecieron al capital y en parte fueron dictadas con el objetivo de crear condiciones atractivas para la inversión externa. Por último, definitivamente los países avanzaron hacia una mayor apertura de su economía al comercio internacional, con una marcada tendencia hacia regímenes comerciales de menores barreras (arancelarias y no arancelarias). En algunos casos (Colombia, el Perú), la tendencia aperturista fue más marcada, mientras que en otros (Bolivia, el Ecuador) el ritmo fue menor (nuevamente Venezuela es una excepción).

Gasto social (GST)

Definimos aquí un índice de gasto social como la suma del gasto público en: a) protección social; b) salud; y c) educación. Tanto en términos relativos como absolutos, el gasto público social ha aumentado significativamente en América Latina a lo largo de las tres últimas décadas, ya sea este el caso de regímenes conservadores o progresistas, aunque los niveles alcanzados todavía se encuentran rezagados respecto a los países más avanzados. El Gráfico 9.2 muestra las tendencias de los tres componentes del gasto.

Gráfico 9.2. Gasto social como porcentaje del PIB

Fuente: elaboración propia con base en CEPALSTAT.

Condiciones necesarias y suficientes para el crecimiento económico

Quizá el mayor aporte y ventaja del análisis cualitativo comparado es el reconocimiento de la naturaleza dual de los fenómenos sociales, dualidad que abarca al mismo tiempo una variación cualitativa y cuantitativa (Ragin, 2000). La condición cualitativa se refiere a la pertenencia del fenómeno a las múltiples categorías definidas por las condiciones de causalidad (por ejemplo, la pertenencia del caso Chile2 a los países con alta inversión extranjera; ver Tabla 9.4). Por otra parte, la diversidad cuantitativa es capturada por la noción del grado de pertenencia a las diferentes categorías y se basa en la idea de que virtualmente todas las distinciones categóricas de las ciencias sociales incluyen una variación de grado. En el ejemplo, podemos afirmar que el caso Chile2 pertenece de manera absoluta al conjunto de países con una alta inversión extranjera directa (grado de pertenencia igual a uno), mientras que el caso de Ecuador3 se caracteriza por un grado de pertenencia casi nulo a este conjunto de países. De esta manera, el ACC ofrece un camino intermedio entre las mediciones cualitativas y cuantitativas.

Tabla 9.4. Grados de pertenencia de los casos a las condiciones

Fuente: elaboración propia.

Condiciones necesarias^[4]

Los fenómenos sociales presentan configuraciones causales complejas; mientras que la diversidad de causas analizadas tiene algún impacto en la estructura de causalidad, algunas condiciones son más importantes que otras, a tal punto que un fenómeno no pude ocurrir en su ausencia. Estas condiciones, en sí mismas, pueden ser insuficientes para desencadenar un fenómeno, pero pueden ser suficientemente importantes para constituir una parte necesaria de una combinación de causas. El concepto de “necesidad” ha sido altamente exagerado en la literatura sobre el ACC ya que muchos investigadores confunden una condición necesaria con una causa necesaria (Arik, 2018)^[5]. Las condiciones necesarias pueden verse como factores contextuales habilitantes que tienen un impacto positivo en el fenómeno que se analiza, pero en sí mismas no proveen explicaciones de causalidad (Mello, 2021, pág. 33); después de todo, un fenómeno social no requiere de ninguna condición necesaria para su ocurrencia (Schneider y Wagemann, 2012, pág. 74)^[6].

Tabla 9.5. Consistencia y cobertura de las condiciones necesarias

La Tabla 9.5 muestra los resultados de las condiciones necesarias para la ocurrencia del fenómeno analizado. El índice de consistencia evalúa el grado en el que la información empírica corresponde a la declaración de necesidad; en otras palabras, la medida en la que los casos que muestran el resultado (crecimiento económico) pueden ser considerados como un subconjunto de los casos que muestran la presencia de la condición. Por ejemplo, el grado de consistencia de 0,93 para la condición de economía extractiva (DEP) significa que los casos para los cuales el resultado está presente (alto crecimiento económico) son un subconjunto (con un grado de consistencia 0,93) del conjunto de casos en los que la condición de dependencia extractiva está presente. En el mismo sentido, el nivel de gasto público es otra condición que puede ser considerada como una condición necesaria.

El segundo parámetro, “cobertura”, nos indica el grado de relevancia o trivialidad de una condición; en otras palabras, expresa el tamaño del conjunto de casos que muestran el resultado en relación con el conjunto de casos en los que la condición está presente. En resumen, la condición extractivista y un elevado gasto público, que también muestran un alto grado de cobertura, son indudablemente condiciones necesarias para asegurar un alto crecimiento económico y, por consiguiente, es razonable esperar que estas dos condiciones estén presentes en la solución.

Condiciones suficientes

La identificación de condiciones suficientes para la ocurrencia del fenómeno bajo estudio se lleva a cabo sobre la base de una tabla de verdad, matriz que constituye el concepto fundamental del ACC. La tabla es simplemente una matriz cuyas columnas corresponden a las condiciones o factores que se analizan y las filas representan todas las combinaciones o configuraciones posibles de dichas condiciones (Tabla 9.6). Evidentemente, cada caso de estudio corresponde a una de las 32 configuraciones posibles de la tabla de verdad^[7]. La tabla 9.6 corresponde a la tabla de verdad abreviada, en la que se han omitido las configuraciones para las cuales no existe evidencia empírica (ninguno de los casos corresponde a la configuración omitida). La tabla de verdad no es sino la expresión lógica de toda la información empírica que alimenta el análisis. Evidentemente, la información condensada en la tabla no es de mucha utilidad para llegar a conclusiones relevantes, por lo que se torna necesaria su simplificación. Esta simplificación se logra mediante el procedimiento de minimización boolena. Se trata simplemente de un algoritmo que, en definitiva, permite eliminar la información redundante con el fin de llegar a resultados claros y consistentes, útiles para el análisis y conclusiones.

Tabla 9.6. La tabla de verdad

En resumen, la fórmula solución nos dice que el crecimiento económico observado para los casos señalados responde a los siguientes factores de causalidad (gráfico 9.3):

1. La combinación (I. A) nos dice que una fuerte dependencia de la exportación de recursos (DEP), la prevalencia de políticas sociales y económicas de carácter heterodoxo (~NLB), un gasto social significativo (GST) y la ausencia de inversión extranjera significante (~INV) son condiciones suficientes que explican el crecimiento económico de los casos respectivos (gráfico 9.3).
2. La combinación (I. B) nos dice que las condiciones suficientes para un crecimiento económico sostenido son una dependencia considerable de la exportación de recursos (DEP), la prevalencia de políticas económicas y sociales heterodoxas (~NLB), un gasto social relevante (GST) y la ausencia de un manejo “ortodoxo” de las rentas (~FON).
3. La combinación (II) expresa que las condiciones explicativas de un crecimiento económico sostenido en los casos señalados (gráfico 9.3) son una fuerte dependencia de la exportación de recursos (DEP), un flujo importante de inversión extranjera (INV), la prevalencia de políticas sociales y económicas de carácter ortodoxo (NLB) y una gestión conservadora de las rentas (FON).

Gráfico 9.3. Condiciones de suficiencia para el crecimiento económico

“~” significa ausencia (negación) de la condición respectiva.

La solución cubre 14 casos, con niveles de consistencia y cobertura de 0,84 y 0,82 respectivamente, lo que indica que las condiciones de causalidad seleccionadas son relevantes para la explicación del fenómeno estudiado. El diagrama XY (Gráfico 9.4) muestra el grado de pertenencia de cada caso al conjunto solución en relación con su grado de pertenencia al conjunto “crecimiento económico” (un gráfico similar para cada una de las soluciones parciales se presenta más adelante). La línea diagonal señala el grado de pertenencia a cada uno de los conjuntos, mientras que las líneas horizontales y verticales marcan los umbrales de pertenencia a la solución (línea vertical) y al conjunto crecimiento económico (línea horizontal)^[8].

Gráfico 9.4. Los casos de estudio y la solución global

El gráfico 9.4 permite visualizar algunas particularidades. Primero, dos casos (ECU3 y VEN1) presentan un grado de pertenencia al conjunto crecimiento económico muy inferior a lo que se esperaría por su grado de pertenencia al conjunto solución. Se trata de casos desviados (deviant cases) que requieren una explicación fuera del modelo. Segundo, ocho casos corresponden a casos típicos; es decir, su grado de pertenencia al conjunto solución es mayor a 0,5 y su pertenencia al conjunto crecimiento económico es mayor o igual al grado de pertenencia a la solución. Tercero, se pueden observar tres casos (ECU1, COL1 y PER1) que no son explicados por la solución y pueden considerarse como casos irrelevantes para el análisis.

En síntesis, la solución global consiste en una disyunción lógica que señala dos “conjeturas de causalidad” definidas por dos combinaciones de condiciones o “trayectorias” explicativas del crecimiento económico de los casos analizados (Gráfico 13). La primera conjetura parcial (I) abarca un conjunto de casos cuyo desempeño económico, en particular durante y luego del período del auge de las commodities, se explica por la conjunción de cuatro condiciones: (i) una alta dependencia económica de las actividades extractivas (DEP); (ii) la puesta en marcha de mecanismos heterodoxos en el manejo de la política económica (~NLB); (iii) un gasto público social relativamente alto en relación con el tamaño de sus economías (GST); y (iv) un nivel relativamente bajo de flujos de inversión extranjera directa (~INV). En el caso del Ecuador y Venezuela, la solución parcial muestra que el crecimiento económico se dio en ausencia de una política de acumulación de las rentas provenientes de la explotación de los recursos energéticos (~FON) como fue el caso de Bolivia.

La segunda trayectoria de causalidad explica el crecimiento económico por la ocurrencia simultánea de cuatro factores: (i) la participación de las actividades extractivas en la economía; (ii) la inversión externa directa (INV); (iii) una tendencia a la continuidad de políticas ortodoxas en línea con los preceptos neoliberales (NLB); y (iv) una política de gestión ortodoxa de las rentas provenientes de la explotación de los recursos naturales y que se traduce en una estrategia de acumulación de un porcentaje de las rentas en fondos especiales de estabilización económica.

Gráfico 9.5. Soluciones parciales

Los diagramas de dispersión de los casos de acuerdo a sus grados de pertenencia a los conjuntos definidos por las configuraciones de las soluciones respectivas y al conjunto crecimiento económico se muestran en el Gráfico 9.5, que permite apreciar un grado satisfactorio de consistencia de ambas soluciones. Dos grupos de países o, mejor dicho, dos “estilos de extractivismo” emergen claramente de las soluciones, a los cuales nos referimos con cierto detalle a continuación.

Resultados

1. Queda fuera de duda que el ingente flujo de rentas originadas por el auge de los precios de los minerales y la energía fue un factor decisivo o el “factor habilitante” más importante para lograr las altas tasas de crecimiento económico alcanzadas por los seis países estudiados. Tasas de crecimiento del producto nacional cercanas o superiores al cinco por ciento anual fue la tónica que caracterizó el desempeño económico a lo largo del período 2004-2012. El índice de dependencia extractiva (DEP), presente en todas las soluciones parciales, corrobora este hecho y pone en serio cuestionamiento la tesis de la “maldición de los recursos”.

Las trayectorias del índice de dependencia de los recursos naturales para los casos estudiados pueden apreciarse con claridad en el Gráfico 9.3. Salvo el caso de Venezuela, cuyo nivel de dependencia extractiva muestra valores muy por encima del resto de países, se observa cierta homogeneidad en el comportamiento y tendencias de estos últimos. La reprimarización de las economías (Rodrik, 2015) de los seis países es notoria en el período 1990-2012, con una tendencia a la baja en la última década, sin que este giro implique un cambio en las estructuras económicas sustentadas en la exportación de los recursos. La tendencia observada en el último período analizado refleja el descenso de los precios internacionales de los minerales y la energía, descenso explicado por la contracción de la demanda de la China, cuyas importaciones de bienes y servicios como porcentaje del PIB pasaron del 29 por ciento en el 2006 al 16 por ciento en el 2020^[9]. En el caso del Perú, el descenso de los precios fue compensado por el aumento de la extracción minera con un incremento de su producción de cobre por un factor de tres a lo largo del período 2004-2017.

Gráfico 9.6. Nivel de dependencia de los recursos naturales

Fuente: elaboración propia.

2. Una pregunta de marcado interés tiene que ver con la medida en la que los casos de estudio se alejaron o acercaron de la ortodoxia neoliberal y el grado de influencia o causalidad de estas desviaciones, en especial aquellas relacionadas con el manejo de los recursos, sobre el crecimiento económico de los países a lo largo del período analizado. Señalamos anteriormente que varios autores sostienen que el boom de los commodities fue un factor esencial que llevó a algunos países a “romper” con el neoliberalismo y emprender trayectorias autónomas de desarrollo. Más aún, Jepson sostiene que “una alta concentración de las exportaciones de recursos naturales es una condición necesaria para romper con el neoliberalismo” (Jepson, 2020, pág. 10). No está claro el significado o alcance del término “rompimiento con el neoliberalismo”. En principio, esta afirmación tendría sentido bajo evidencias reales de procesos de rearremetida del Estado en la esfera económico-social, de estatización de bienes y servicios que habían sido sometidos a programas de privatización, de procesos de rerregulación y control de la economía; en definitiva, de un conjunto de señales coherentes que permitan visualizar trayectorias de desarrollo desacopladas o divergentes del dogmatismo del mercado. Se debe reconocer que este no ha sido el caso.

El resultado del análisis muestra que la condición ortodoxia-hetorodoxia de las políticas públicas adoptadas tiene una repercusión en dos sentidos, lo que nos permite identificar dos grupos de países (gráfico 9.4). Por un lado, Colombia, Chile y el Perú, que aprovecharon el boom de las materias primas para consolidar los pilares neoliberales de sus economías. En estos casos, los gobiernos se amoldaron de cierta manera a los preceptos neoliberales, mientras que en un segundo grupo de países (Bolivia, el Ecuador y Venezuela), a pesar de ciertos niveles de confrontación con dichos preceptos, prevaleció la convivencia. La confrontación no se tradujo en una transformación económica y de las estructuras de clase ni en una alteración de su inserción subordinada en la división internacional del trabajo. En definitiva, el resultado fue la presencia de una diversidad de gobiernos, cada uno con sus matices y peculiaridades que cubrieron un amplio espectro político, desde el modelo ortodoxo peruano hasta la radicalización del venezolano. Esta constatación nos lleva a concluir que “la intensificación de la especialización primario-exportadora no diluye en un status común a todos los gobiernos, ni los triunfos populares contra el neoliberalismo no determinan un paisaje posneoliberal” (Weber, 2019, pág. 99). Como acertadamente señala este autor, “la modificación de un patrón económico y un tipo de inserción internacional van mucho más allá de los presidentes y sus políticas económicas”.

Gráfico 9.7. Trayectorias de neoliberalización

3. Los resultados del presente estudio muestran claramente la asimetría de las condiciones de causalidad en la explicación de los fenómenos sociales. La presencia de una condición o factor explicativo puede producir un resultado, pero no se puede asumir que la ausencia de dicho factor conduzca a la no ocurrencia de ese resultado. Esta asimetría de las condiciones de causalidad se manifiesta con claridad si comparamos Colombia, Chile y el Perú con el desempeño de Bolivia, el Ecuador y Venezuela. En los primeros, ya sea el establecimiento de fondos de estabilización a partir de las rentas de exportación de los recursos, conjuntamente con niveles relativamente altos de inversión extranjera y una política económica ortodoxa, serían factores que explican el alto crecimiento económico de sus economías, de manera particular en el período 2004-2012. Sin embargo, la ausencia de estas condiciones no implica que altas tasas de crecimiento no puedan ocurrir, como en los casos del segundo grupo de países, que también alcanzaron un crecimiento notable a pesar de la ausencia de esta combinación de condiciones.
4. En general, la inversión extranjera fue alentada tanto por gobiernos de izquierda como de derecha, facilitando en ambos casos, aunque con diversos regímenes tributarios y pago de regalías, la apropiación de los recursos naturales por parte del capital transnacional, en particular de las empresas chinas (gráfico 9.5). En los casos de Bolivia, el Ecuador y Venezuela, la inversión extranjera alcanzó niveles relativamente elevados en los noventa para luego decrecer notablemente en los períodos posteriores. El crecimiento de la inversión en los noventa, en su mayoría concentrada en la exploración y explotación de recursos mineros y energéticos, creó las condiciones para una reacción nacionalista que propició posteriormente una intervención de los gobiernos de Bolivia, el Ecuador y Venezuela en el manejo de los recursos mineros y energéticos (Fontaine, 2008). Esta política, a su vez, “ahuyentó” la inversión, que descendió notoriamente en años posteriores. A pesar de que desde mediados de la década pasada los gobiernos de estos países inician una nueva etapa de apertura y atracción a la inversión extranjera, los resultados no han sido prometedores. Por el contrario, la política adoptada por Colombia, Chile y el Perú difiere significativamente. Estos países recibieron flujos importantes de inversión extranjera precisamente en el período del boom de precios de los recursos naturales y mantuvieron un flujo, aunque ligeramente inferior, en los años posteriores.

Gráfico 9.8. Inversión extranjera directa como porcentaje del PIB

Fuente: elaboración propia con base en CEPALSTAT.

5. Resulta de interés destacar la diferencia en el manejo de las rentas que adoptaron los países. Bolivia, Colombia, Chile y el Perú practicaron políticas un tanto ortodoxas que se tradujeron en la creación de fondos de estabilización destinados a amortiguar las oscilaciones periódicas de los precios mundiales de los recursos. Es plausible, como lo señalamos anteriormente, que la existencia de estos fondos explique el crecimiento sostenido de estas economías en el período posterior (2013-019), cuando los precios de los commodities regresaron a sus niveles históricos y los gobiernos estuvieron en capacidad de efectuar un gasto anticíclico aprovechando las reservas acumuladas. Chile sería la excepción, aunque se podría argumentar que en algún momento el recurso al fondo de estabilización (equivalente al 5,8 % del PIB en el 2014) evitó una recesión aún más severa de su economía. Por el contrario, el Ecuador y Venezuela, países que priorizaron el gasto público, sin la acumulación de fondos de amortiguamiento ante la crisis, experimentaron una fuerte contracción en sus economías.
6. El caso de Bolivia es un ejemplo emblemático de cómo la acumulación de ingresos provenientes del aumento de los precios de exportación de recursos minerales puede desencadenar un círculo virtuoso de crecimiento económico. Para el año 2019, Bolivia experimentó su “decimoquinto año de crecimiento continuo, a un promedio anual de alrededor del 5%, el más alto por un tiempo tan prolongado” (Molina, 2019, pág. 8). Esto no hubiera sido posible sin el “shock de liquidez” proveniente de las exportaciones de gas natural y minerales que le permitió acumular una reserva monetaria en niveles que no hubieran sido posible sin el boom de las exportaciones de los recursos naturales y posibilitó desencadenar un cambio estructural conocido como la “bolivianización de la economía”. Este cambio consistió en la recuperación paulatina, gradual y de largo plazo de la moneda local como medio de pago, unidad de cuenta y depósitos de valor. La acumulación de la reserva monetaria permitió incrementar la oferta de dólares, disminuir las presiones de devaluación y reducir los niveles de dolarización de la economía. Como resultado de la bonanza del sector externo, para el año 2011 las reservas en divisas del Banco Central representaron tres veces el nivel de depósitos en los bancos, mientras que en el quinquenio 2000-2004 dicha cobertura alcanzaba solamente alrededor del 27 por ciento (Aguilar, 2013).

Con objetivos y mecanismos de política fiscal diferentes, pero bajo la misma lógica de proteger la economía de fluctuaciones externas de la volatilidad externa de los precios de petróleo, Colombia estableció ya en 1995 el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FEP) con el objetivo de “ahorrar parte de los ingresos derivados de la explotación del crudo con el fin de estabilizar los ingresos de Ecopetrol y de las entidades públicas beneficiarias de las regalías y participaciones”. Posteriormente, estableció dos fondos adicionales: el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (2007) y el Fondo de Ahorro y Estabilización del Sistema General de Regalías (2011).

En Chile, el Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES) (anteriormente Fondo de Estabilización de los Ingresos del Cobre) fue constituido en 2007. El FEES permite financiar eventuales déficits fiscales y realizar amortizaciones de la deuda pública, contribuyendo así a que el gasto fiscal no se vea mayormente afectado por los vaivenes de la economía mundial y la volatilidad de los ingresos que provienen de los impuestos, el cobre y otras fuentes.

El Fondo de Estabilización Fiscal, establecido por el Perú en 1999, alcanzó en el 2014 un capital cercano a los 10.000 millones de dólares, equivalente al 4,5 por ciento del PIB. Según el Banco Central de Reserva del Perú,

La creación del Fondo de Estabilización Fiscal fue un hito que se enmarcó dentro de un proceso de institucionalización del manejo de la política fiscal para contribuir a la estabilidad macroeconómica. Luego de casi 20 años de vigencia, este Fondo ha sido manejado con prudencia y se ha respetado con rigurosidad su normativa de funcionamiento, por lo que puede decirse que es un instrumento de política fiscal consolidado. El Fondo acumuló recursos en periodos de auge, los mismos que han sido utilizados parcialmente cuando ha sido necesario (Salas, Camacho y Alzamora, 2018).

Resulta de interés notar que uno de los resultados de las políticas de manejo de las rentas se refleja en el crecimiento económico de los países en el período posterior al auge de los precios. Bolivia, Colombia y el Perú mantuvieron su crecimiento económico, aunque a tasas inferiores a las registradas en el período de auge de los commodities, mientras que el crecimiento del Ecuador descendió bruscamente, alcanzando un magro crecimiento promedio del 1,5 por ciento en el período 2013-2019 (en este período se produce el colapso de la economía venezolana). Podemos concluir afirmando que las políticas de administración de las rentas de los recursos naturales no fue una cuestión de gobiernos progresistas o conservadores, sino, ante todo, una cuestión de sentido común.

7. Por último, el gasto público social es otro de los factores importantes que interviene en la solución. Al respecto, debemos recordar que ya hacia finales de los años noventa la región experimento un repunte del gasto público, del gasto social en particular, que mitigó parcialmente el impacto de la arremetida neoliberal (Gráfico 9.2). Posteriormente, el auge de los precios de los recursos posibilitó un gasto público, relativamente alto en el contexto de alto crecimiento, y dio lugar a la emergencia en algunos países de un “Estado compensatorio” (Gudynas, 2012) en los que la legitimidad política se basaba en los modestos resultados redistributivos logrados en parte a través de programas específicos de transferencia de efectivo a los sectores más pobres de la sociedad. Los Estados compensatorios rompieron con elementos específicos de la caja de herramientas de la política neoliberal ortodoxa en términos de la escala del gasto público, pero dejaron intactas las bases estructurales de la economía. Los programas de transferencia de efectivo nunca estuvieron diseñados para confrontar las causas estructurales de la reproducción de la pobreza y la desigualdad en las sociedades de América Latina. Mientras que el gasto público en programas de corte asistencialista a los pobres, junto con mejores oportunidades de empleo generadas a través del crecimiento económico relativamente alto, alivió en cierto grado la pobreza en muchos países; tales mejoras, modestas para las clases populares, coexistieron con ganancias netas sin precedentes para el capital privado extranjero y nacional en las inversiones en los sectores de recursos naturales (Weber, 2019).

El descenso de los precios de los commodities, y con ello la disminución del flujo de las rentas, cerró o por lo menos limitó fuertemente el margen de acción del Estado compensador. Ya a partir del año 2013, se percibe un punto de inflexión en el gasto social, con ciertas variaciones temporales y formales país por país. A partir de un viraje desde un perfil progresivo a uno tendencialmente más regresivo, este giro

… resultó en particular perceptible en las respuestas presupuestales a la crisis económica que azotó la región, que privilegiaron el capital frente al trabajo y al medio ambiente, como la actitud hacia las organizaciones y movimientos sociales situados a su izquierda, que tendió a endurecerse tanto discursiva como materialmente” (Modonesi, 2019).

Conclusiones

Quizá la conclusión más relevante del fenómeno extractivista en el marco de un análisis cualitativo comparado consiste en mostrar que no existe un factor único que por sí mismo sea suficiente para explicar las trayectorias de crecimiento económico experimentadas por los seis países a lo largo de los tres períodos estudiados. El ejercicio nos muestra que la causalidad del crecimiento se debe a coyunturas múltiples de combinaciones de condiciones (resultantes de políticas y estrategias concretas) y el método aplicado ha permitido identificar las condiciones causales compartidas por los casos objeto del análisis (causalidad coyuntural). Estas condiciones no compiten entre ellas, como es el caso los métodos correlacionales; ellas se combinan y la manera como lo hacen es un tema que el investigador debe ensamblar sobre la base de un análisis particular de cada caso.

Los resultados indican que el carácter extractivista de las economías (es decir, su dependencia de las rentas de explotación de los recursos mineros y energéticos) es un factor determinante en la explicación del crecimiento en todos los casos analizados. Esto nos muestra una vez más el condicionamiento de los países a los ciclos históricos de acumulación del capital a escala global. El desarrollo capitalista en gran parte de América Latina continúa bajo la subsunción histórica de esta región a los circuitos globales de acumulación a través de la producción agrícola y minera, resultando en Estados capitalistas que continúan dependiendo de la renta del suelo para su reproducción (Weber, 2019). El hiperciclo de los precios de la energía y minerales, impulsado por la demanda china, produjo un renovado auge de las actividades extractivas que explica en gran parte el crecimiento económico en el período 2003-2012. Los gobiernos, tanto de derecha como de izquierda, aprovechando la abundancia de recursos naturales y mediante la aplicación de regímenes de inversión relativamente flexibles, rezagos del auge neoliberal, lograron atraer a las corporaciones transnacionales, en particular las empresas estatales chinas, con una marcada tendencia hacia una competencia entre los países tanto por los mercados de exportación así como por capturar los “beneficios” de la inversión internacional. El resultado fue la intensificación de la explotación minera a cielo abierto, el avance de la explotación petrolera en territorios ecológicamente frágiles, una proliferación de megaproyectos diseñados para extraer y exportar recursos naturales con poco valor agregado; en definitiva, una dinámica cada vez más profunda de despojo o saqueo de tierras, recursos y territorios que acentúa las formas dependencia y dominación.

Los resultados también muestran que la forma de interdependencia de las economías extractivas con el mercado mundial y la manera como esta relación influye en la distribución de la riqueza generada está determinada por la correlación de fuerzas que interactúan en el interior del territorio nacional. Esta correlación se manifiesta a través de la distribución de la renta y los mecanismos de asignación de los recursos, la afinidad o divergencia de las políticas con las ortodoxias dictadas por la ideología neoliberal, sobre todo en lo que concierne al papel del Estado, la apertura al comercio y el gasto gubernamental. Sin embargo, siempre es necesario tener presente que los cambios que tuvieron lugar en las últimas décadas “emergen de la historia y tradición política de cada país en correspondencia con las necesidades de las clases dominantes y los desenlaces de la lucha social. Estos cambios no fueron procesados al mismo ritmo ni en la misma dirección” (Katz C., 2016, pág. 74).

El estudio ha mostrado también la existencia de trayectorias múltiples y no excluyentes que explican el fenómeno del crecimiento, en particular durante el período del boom de los commodities. El Ecuador y Venezuela sustentaron su crecimiento en el gasto público y la aplicación de políticas heterodoxas en la gestión gubernamental al igual que Bolivia, con la diferencia de que en este país la acumulación de una parte de la renta minera y gasífera en reserva monetaria desempeñó un papel de primer orden en el crecimiento económico. Al contrario, Colombia, el Perú y Chile consolidaron regímenes económicos más ortodoxos, absorbieron flujos relativamente importantes de inversión extranjera directa y adoptaron un manejo, en cierta medida cauteloso, de las rentas de la explotación de sus recursos naturales. Esta divergencia se puede observar con claridad en el gráfico 9.6.

Gráfico 9.9. Dos patrones de causalidad del crecimiento:
1990-2003 y 2004-2012

Las trayectorias de crecimiento explicadas por la solución del análisis cualitativo comparado en principio son coincidentes o se asemejan a categorizaciones o clasificaciones propuestas en algunos trabajos sobre el tema del extractivismo. Por ejemplo, Eifert et al. (2002, pág. 11) clasifican a los países exportadores de petróleo en cinco categorías, una de las cuales, “democracias faccionales”, incluye a Colombia, el Ecuador y Venezuela, a las cuales se podría agregar Bolivia y el Perú. De acuerdo con estos autores, esta categoría de países se caracteriza por una distribución desigual del ingreso, un consenso social elusivo, un débil sistema de partidos políticos, la competencia por el poder y la distribución de recursos que, en definitiva, dan lugar a regímenes políticos inestables. Ross Schneider (2013, pág. 161), en el marco de sus tesis sobre la prevalencia de un capitalismo jerárquico en América Latina, aclara que Bolivia, el Ecuador y Venezuela pertenecen a una categoría de capitalismo de Estado o capitalismo político caracterizada por políticas de nacionalizaciones hostiles a las corporaciones multinacionales, y un sector privado reducido.

Está fuera del alcance del presente trabajo entrar en un cuestionamiento de los trabajos referidos. Sin embargo, mención aparte amerita la categorización de las economías extractivas propuesta por Jepson en su libro In China’s Wake (2020). La hipótesis central de esta investigación plantea que los países del Sur con sustanciales niveles de deuda pública y una elevada concentración de recursos naturales (minerales y energía) en sus exportaciones, importadas en su mayor parte por la China, ha sido una condición necesaria, pero no suficiente, para el rompimiento con las políticas neoliberales a lo largo del período 2002-2013. Sobre la base de un conjunto de condiciones relacionadas con el peso de la exportación de los recursos en la economía, la inversión extranjera, los flujos financieros procedentes de la China y los flujos de “asistencia para el desarrollo”, el autor define cinco categorías de economías extractivistas de las cuales dos son de interés en el marco del presente estudio: una categoría “extractivista-redistributiva” y otra “ortodoxa-doméstica”. En la primera son incluidos Bolivia, el Ecuador y Venezuela, mientras que Colombia y el Perú corresponden a la segunda (Chile no entra en esta clasificación).

Aunque estas dos categorías de cierta manera coinciden con las dos configuraciones identificadas por la fórmula solución del resultado obtenido, tanto la argumentación, la metodología y el objetivo son diferentes^[10]. Se debe tener en cuenta que en las categorizaciones mencionadas, y en general en las clasificaciones de los estudios referidos, las categorías son definidas ex-ante, de una manera inductiva: estas se derivan de marcos teóricos y modelos de análisis previamente definidos por el investigador y los casos son seleccionados para encajar en esta clasificación. En otras palabras, los casos son primero “etiquetados” y luego viene la justificación mediante argumentos teóricos y evidencias de carácter empírico. En el trabajo que nos ocupa, el objetivo no consiste en establecer tipologías, sino investigar los factores de causalidad que explican el fenómeno de crecimiento económico. De todas maneras, la tipología (si cabe el término) emerge de la relación entre las condiciones explicativas de causalidad y la ocurrencia del fenómeno social que se investiga. En esto consiste, precisamente, el aporte y la ventaja del análisis cualitativo comparado en la investigación de la causalidad de los fenómenos sociales. Por otra parte, es necesario tener en cuenta que los resultados obtenidos en el presente análisis se limitan a un conjunto de países y para un período determinado; por consiguiente, no son extrapolables ni pueden ser automáticamente transferidos a otros países o regiones. Desde el punto de vista metodológico, el análisis cualitativo comparado es un método que no incluye fundamentos lógicos sólidos para un ejercicio de inferencia.

Los resultados confirman que las políticas ortodoxas-heterodoxas que adoptan los países responden a fenómenos dinámicos y complejos que por su naturaleza no pueden ser asimilados a principios y prácticas fijas que se manifiestan de manera uniforme independiente del contexto político, social y económico de los países. Hay que tener presente que el neoliberalismo no responde a un modelo único, sino que se presenta bajo diferentes variantes que migran de un sitio a otro, interactúa con diferentes realidades que analíticamente no pueden ser reducidas a casos de una condición global uniforme. Si bien se trata de procesos gobernados por características comunes, resulta inexacto conceptuar el neoliberalismo como un conjunto de principios y reglas que implican una relación unidireccional entre principios, programas y prácticas diseminados de manera homogénea a lo largo de los países. Por consiguiente, resulta forzado y cuestionable establecer una tipología de países basada en una dicotomía absoluta de rompimiento o continuidad con las políticas neoliberales.

Así, la adopción de políticas de orientación neoliberal no fue únicamente el resultado directo del sometimiento de los países a condicionamientos externos. La explicación del grado de implementación o no de estrategias de corte neoliberal obedecen una multiplicidad de factores, entre los cuales tres nos parecen relevantes: i) la decisión propia de los gobernantes, quienes, por convicciones ideológicas o pragmáticas, sin necesidad de presiones externas, adoptaron políticas de corte neoliberal bajo la convicción de que estas conducirían a mayor crecimiento y bienestar a sus poblaciones; ii) la presión de las instituciones de financiamiento internacional, cuyos programas de ajuste buscaban, en última instancia, un mínimo de solvencia (a cualquier costo social) de los países acreedores que les permitiría cumplir sus obligaciones y asegurar la continuidad del mecanismo de acumulación del capital internacional que representa el endeudamiento de los países; y iii) la necesidad de crear un entorno “favorable”, en línea con las preferencias del capital internacional, para atraer capitales de inversión que supuestamente permitan crear empleo, desarrollar la base industrial y favorecer el desarrollo tecnológico. Cómo estos factores incidieron en las trayectorias particulares de cada uno de los casos es un tema que requiere una investigación esta vez focalizada en las coyunturas sociales, políticas y económicas de cada uno.

Por último, y como de manera pertinente lo señala C. Katz (2016), es necesario tener siempre presente el desfase entre la política y la economía en América Latina a inicios del siglo xxi. Señala este autor que las dos dimensiones están muy relacionadas y las mutaciones de un plano inciden directamente sobre el otro. Pero esos cambios no se procesan al mismo ritmo ni en la misma dirección. “En la última década las grandes transformaciones políticas de América Latina incidieron en forma muy limitada sobre la esfera económica. Trastocaron el contexto ciudadano de algunos países sin alterar su esquema de reproducción” (2016, pág. 74). Sin embargo, no se pueden desconocer logros de importantes de conquistas democráticas. Los gobiernos, con distinta intensidad, permitieron un margen de maniobra para los movimientos sociales. Sin embargo, los avances políticos e ideológicos de los gobiernos tildados de izquierda (Bolivia, el Ecuador y Venezuela) no se tradujeron en una transformación de las estructuras de clase ni en una alteración de la inserción subordinada de América Latina en la división internacional del trabajo. Insistimos aquí nuevamente en que el supuesto giro a la izquierda de algunos gobiernos en América Latina en realidad no fue un giro ni fue a la izquierda.