El extractivismo en un contexto nuevo

Nos recuerda oportunamente Burchardt (2014) que el extractivismo no es un fenómeno nuevo en América Latina, es más, “la historia de América Latina es también la historia del extractivismo”. Sin embargo, la fase extractivista que se inaugura a inicios del presente siglo ha concitado especial atención. Existen varias razones para este inusitado interés. Destacamos a continuación que cualquier explicación no puede prescindir de tres elementos cuya interpretación es clave para entender el significado y alcance del fenómeno extractivista.

En primer término, a partir del año 2003 los precios internacionales de los commodities entraron en la fase ascendente de un superciclo, es decir, una tendencia prolongada (alrededor de una década) de alza en los precios reales de las materias primas impulsados por la industrialización y urbanización de una economía o grupo de economías de peso significativo a escala mundial (Heap, 2005; Erten y Ocampo, 2012). Con mayor o menor intensidad, todos los países de América Latina se beneficiaron de esta “década idílica” de la “lotería de los commodities” (Domínguez y Caria, 2016).

Segundo, este período de bonanza económica ocasionada por el flujo de las rentas provenientes de la exportación de los recursos naturales tiene lugar luego de prácticamente dos “décadas perdidas”. Durante el período comprendido entre los años sesenta y setenta del siglo pasado, América Latina, en conjunto, experimentó un crecimiento sostenido de alrededor del 5 por ciento anual. En la década siguiente, la mayoría de los países en la región sufrieron una mezcla de crisis superpuestas e interconectadas: la crisis de la deuda externa, altas tasas de inflación y un crecimiento económico muy modesto o inexistente. La década de los años noventa fue la década de la “estabilización”, en la que los países, con mayor o menor aceptación, fueron sometidos al recetario neoliberal, aunque el crecimiento económico continuó siendo muy modesto.

Como lo señalan algunos autores (Ocampo, Bastian y Reis, 2018), las altas tasas de crecimiento que tuvieron lugar a lo largo del período 2003-2014, calificado como la “década de América Latina”, fueron excepcionales si se las compara con los resultados del crecimiento de la región durante las dos décadas anteriores, pero no tan excepcionales si se las compara con el crecimiento de la región en las décadas 60-70 o con el desempeño económico de otras regiones. Bajo una perspectiva de largo aliento, Gallengher (2016) señala que la historia económica de América Latina desde finales del siglo xix hasta el siglo xxi puede dividirse en épocas distintas en las cuales las naciones de la región, aprovechando diversas coyunturas para la explotación de sus recursos, desarrollaron cada vez una nueva receta para la prosperidad económica que los responsables políticos consideraron muy prometedora para la región. Cada era tuvo algunos logros notables, pero ninguna logró cumplir plenamente su promesa. La Tabla 7.1 resume estas épocas de la historia económica de América Latina: el período de la lotería de productos básicos desde 1870 hasta la Gran Depresión, el período de industrialización dirigida por el Estado que siguió a esta bonanza, y el Consenso de Washington que puso fin al siglo xx, a las que se agrega una última: la “lotería de los recursos” originada por la demanda de la China.

Las cifras de la Tabla 7.1 corroborarían la tesis de Ocampo, de ahí que este autor y sus colegas se refieran al período del boom de la China, con una menor dosis de optimismo, como el “mito de la década latinoamericana” (Ocampo, Bastian y Reis, 2018). Esta observación nos parece relevante en un contexto de análisis en el que los superlativos nos pueden hacer perder de vista el alcance y el verdadero significado de los procesos económicos y sociales que tuvieron lugar a lo largo de la “década idílica”. En cualquier caso, un hecho importante que requiere ser destacado es la ausencia de un cambio estructural a lo largo de esta fase de crecimiento, lo que, según los autores citados, hace presagiar una débil trayectoria de desarrollo en el futuro cercano.

Tabla 7.1. Las épocas de crecimiento de América Latina

Un tercer elemento indispensable para una interpretación de los cambios ocurridos en América Latina desde inicios de siglo es la irrupción de la China como una potencia económica en la arena internacional. Quizá la repercusión política más importante de las nuevas relaciones de los países latinoamericanos con el gigante asiático fue la apertura de un espacio que, en algunos casos, les permitió alejarse (al menos temporalmente) de la tutela de las instituciones financieras internacionales y adoptar políticas propias o por lo menos mitigar la ortodoxia del recetario neoliberal. La posibilidad de un modelo de desarrollo autónomo creó expectativas cargadas de un optimismo alejado de la realidad. Zapata y Benzi (2021, pág. 193) resumen de manera precisa el nuevo discurso aún vigente en círculos académicos y políticos:

La trayectoria histórica de desarrollo de China y su política de no intervención en asuntos internos resulta muy atractiva para los países periféricos. Su imagen dual como potencia en ascenso capaz de desafiar la hegemonía occidental y como un país con un pasado periférico que supo sortear el intervencionismo extranjero para poner en marcha un modelo autónomo y heterodoxo no solo aumentó el entusiasmo desarrollista de la izquierda, sino que ha contribuido al descrédito de las recetas neoliberales.

Por último, por varias razones, cuya discusión cae fuera del alcance del presente trabajo, la “década dorada” de América Latina vio la reemergencia en varios países de la región de gobiernos populistas “dirigidos por líderes personalistas quienes promovieron desde el poder la movilización de las masas electorales y desafiaron los grupos elitistas en nombre de un concepto vago y confuso como es el pueblo” (Roberts, 2007). El factor determinante en la notoriedad de estos regímenes, notoriedad que duró lo que duró el boom de los precios de las materias primas, fue la disponibilidad de un flujo inusitado de rentas que les permitió un gasto fiscal discrecional con una marcada tendencia asistencialista y clientelar, creando la ilusión de una transformación profunda en las estructuras sociales, económicas y políticas. Sin embargo, todo esto no pasó de ser solo espejismos o falsos milagros que se disiparon una vez pasados los efectos del boom:

Las mejoras en el ámbito económico y social fueron simples repuntes en el marco de un más amplio movimiento pendular que están devolviendo no solo a los países andinos sino a la región entera a su estado anterior, a una trayectoria de década perdida (Zapata y Benzi, 2021, pág. 215).

Es este el contexto político que nos permite entender los cambios ocurridos en el período de bonanza de las economías de algunos países de la región y, sobre todo, el papel que desempeñaron las rentas en las políticas adoptadas por los gobiernos de las economías extractivas.

La coincidencia de los factores señalados ha dado lugar a una interpretación sesgada de las dinámicas diferentes de crecimiento que experimentaron algunos países (en particular los países andinos) y que han sido objeto de debate y conceptualización bajo los términos “neoextractivismo”, “extractivismo progresista” o simplemente “neoextractivismo andino” (Peters, 2016; Burchardt, 2014; Domínguez y Caria, 2016). En general, estas caracterizaciones enfatizan diferentes aspectos, pero ellas comparten algunos elementos: una superación de la etapa del modelo neoliberal en la definición e implementación de políticas públicas que permite hablar de una etapa posneoliberal; un auge de políticas nacionalistas que se traducen en fuerte regulación y apropiación del Estado de los recursos naturales; la intensificación y expansión cuantitativa de la extracción y exportación de bienes primarios; una marcada orientación social y de lucha contra la pobreza sustentada en el flujo de rentas provenientes de la exportación de recursos energéticos y mineros y, por último, un importante desarrollo de infraestructura que había permanecido represada en nombre de una austeridad fiscal impuesta por la ortodoxia neoliberal.

Todas estas características tienen una cierta dosis de verdad; sin embargo, son incompletas y, en algunos casos, corresponden más a construcciones ideológicas con escasa sustentación empírica. Los hechos demuestran que, en el contexto de un boom de los precios de las materias primas, los países de la región respondieron de manera diferente; algunos, motivados por la urgencia de políticas netamente de corte populista y de corto plazo, se focalizaron en la maximización de la captación de la renta; otros, bajo criterios más ortodoxos y con una visión de más largo plazo, adoptaron políticas más cautelosas en la administración de las rentas. El resultado fue la adopción de un conjunto de políticas híbridas que, como brevemente señalamos a continuación, difícilmente pueden ser categorizadas en dicotomías como progresistas-conservadoras, extractivismo clásico-neoextractivismo andino, neoliberal-posneoliberal, etcétera.

La apropiación de la renta

De acuerdo a un amplio volumen de literatura, el modelo de desarrollo neoextractivista, también referido como extractivismo progresista o neoextractivismo andino, estaría caracterizado por: i) un aumento de la participación del Estado en la apropiación de las rentas originadas por la explotación de sus recursos; ii) el fortalecimiento del control del Estado en el manejo de los recursos; iii) una intensificación y expansión en las tasas de producción y exportación; y iv) la redistribución de una parte importante de las rentas a programas de lucha contra la pobreza y disminución de las desigualdades sociales. Esta visión exige ciertos matices y más aún, como se discute a continuación, sostenemos que se trataría de hipótesis que confrontadas con la realidad pierden sustento o, por lo menos, habría que aplicarlas con la debida precaución. Las tres primeras características son abordadas a continuación; la cuarta se discute en la sección posterior.

Un aspecto estratégicamente importante en la gobernanza de los recursos naturales tiene que ver con el marco legal, las herramientas y las definiciones por medio de las cuales los Estados ejercen su soberanía en la gestión de los recursos y se apropian y distribuyen las ganancias de su explotación. Tanto la determinación de los niveles impositivos y los porcentajes de las rentas han sido siempre una fuente de tensión entre los Estados propietarios de los recursos y las empresas transnacionales que los explotan y comercializan. Esta contradicción tiende a crear una especie de competencia entre los países por atraer la inversión extranjera. Una segunda fuente de tensión, que se manifestó con una intensidad variable en los países de la región, fue la aplicación de tasas y rentas progresivas en períodos de un aumento de los precios como ocurrió especialmente durante la primera década del presente siglo. En respuesta al boom de los precios que empezó en el 2003, los países exportadores de recursos introdujeron o bien nuevas regalías, o bien aumentaron los impuestos sobre las ganancias de las empresas o aplicaron una combinación de ambas (Cepal, 2014).

Durante el pico del aumento de precios de los minerales (2004-2009), los países con una larga tradición minera (Bolivia, Chile y el Perú), al igual que Colombia con el carbón, aumentaron su participación en la renta minera entre el 27 por ciento y el 37 por ciento. Esta participación se situó en los niveles de los países de la OCDE (Australia, 26 por ciento y Canadá, 36 por ciento) y correspondió a los rangos impositivos de las diez más grandes empresas transnacionales entre el 2005 y el 2010 (Cepal, 2014). Las políticas aplicadas se enfocaron más en el incremento de las regalías (Chile y el Perú) que en los impuestos a las ganancias de las empresas, permitiendo así a los países disponer de mecanismos independientes e indicadores específicos que garantizaban mayor transparencia en las ganancias y costos.

En respuesta al boom de los precios, los países exportadores de hidrocarburos de la región (Bolivia, el Ecuador y Venezuela) también aplicaron una estrategia de incremento progresivo en la participación de la renta petrolera. En el período 2010-2012, el porcentaje de la renta captada por los Estados alcanzó hasta el 78 por ciento. El aumento progresivo de la participación del Estado en las ganancias inesperadas de las empresas no fue una estrategia privativa del “nacionalismo andino”, sino que países como el Reino Unido y los Estados Unidos también la aplicaron domésticamente (Cepal, 2014).

El caso del Ecuador amerita especial atención. En 2007, el gobierno, en una actitud evidentemente demagógica, decretó que el 99 por ciento de las ganancias extraordinarias de las empresas como resultado del aumento del precio internacional del crudo vayan al Estado y únicamente el uno por ciento a las empresas. Esta medida ha sido considerada una de las políticas emblemáticas del rompimiento con las prácticas neoliberales. A pesar de la casi inmediata rectificación del gobierno, al bajar la tasa de participación al 70 por ciento, varias empresas consideraron el nuevo porcentaje de participación de las ganancias una violación de los contratos de concesión vigentes y apelaron a los tribunales internacionales exigiendo indemnizaciones millonarias al Estado ecuatoriano. El desplante nacionalista de la revolución ciudadana costó al país centenares de millones de dólares, cuyo pago continúa en la actualidad^[1]. Queda la duda de si el Ecuador se benefició o se perjudicó con esta política “neoextractivista andina”.

La participación de la renta minera en el PIB tuvo un salto significativo en el período 2004-2009 y siguió creciendo en los años inmediatos (Tabla 7.2). Evidentemente, el incremento de los precios explica parcialmente esta tendencia; sin embargo, los cambios en las reglas de participación en la renta complementan la explicación. Ya sea a través de modificaciones a los impuestos sobre las ganancias de las empresas petroleras o de nuevas regulaciones sobre el porcentaje de regalías u otros mecanismos impositivos, los países, de acuerdo a su legislación, incrementaron significativamente sus ingresos. En conclusión, la política progresiva de participación del Estado en las rentas inesperadas por el aumento de los precios no fue una respuesta a la ortodoxia neoliberal, sino una “estrategia de sentido común” (Gallagher, 2016) de los países en la gestión de sus recursos naturales.

Tabla 7.2. Renta de hidrocarburos y minería como porcentaje del PIB

Fuente: CEPAL (2014).

Otro factor importante en las tensiones entre los Estados y las empresas transnacionales por la captación de la renta minera y petrolera giró alrededor del marco legal que norma las relaciones y que tiene que ver básicamente con los tipos de contratos aplicados, ya sea estos de concesión, participación, prestación de servicios u otros. Resulta difícil afirmar cuál de estos se acerca o se aleja más de los preceptos neoliberales o corresponde a posiciones nacionalistas y progresistas. Los gobiernos aplicaron diferentes modalidades contractuales, básicamente bajo la preocupación de incrementar en el corto plazo el flujo de rentas para el financiamiento de sus programas. Así, por ejemplo, ya en el año 2006 el gobierno revolucionario de Venezuela, preocupado por el descenso de la tasa de extracción de crudo, migró desde la modalidad de contratos de servicios a una modalidad de propiedad compartida llamada empresas mixtas (concesiones), lo que “de facto significó una desnacionalización de las reservas petroleras y las ganancias. […]. Una política, a todas luces, de esencia neoliberal” (V. Poleo en Coronil y Cedeño [2008]).

En el caso del Ecuador, el gobierno progresista, bajo el membrete de una política calificada de neonacionalismo, aplicó una política opuesta a la de Venezuela, modificando los contratos con las empresas petroleras al pasar de la modalidad de concesiones a la modalidad de prestación de servicios, una estrategia en principio de beneficio para el Estado en condiciones de precios altos de petróleo, pero muy perjudicial cuando los precios descienden. Bajo esta política neonacionalista, los riesgos de una crisis de los precios fueron asumidos por los Estados (como en realidad sucedió) y no por las empresas, como hubiera sido el caso bajo una modalidad de concesiones. En efecto, cuando los precios internacionales del crudo empezaron a descender, se llegó a extremos en los que en algunos campos marginales de explotación de crudo los pagos por servicios excedían o estaban muy cerca de los rendimientos económicos de dichos campos. En principio, ninguna de las dos modalidades de contratación es superior a la otra en términos de ventajas para el Estado. Los beneficios dependen de los términos de contratación, las condiciones y expectativas del mercado, la capacidad técnica de las instituciones y, sobre todo, del control del Estado en la gestión de los contratos.

Pero quizá los dos hechos emblemáticos que ponen en cuestionamiento la tesis de un neoextractivismo posneoliberal ecuatoriano fueron, en primer lugar, la entrega del gobierno de Correa del campo petrolero Auca a la transnacional petrolera Schlumberger en condiciones jamás imaginadas ni en la época de oro del neoliberalismo^[2]. El segundo, el uso del petróleo como palanca y garantía de préstamos y compromisos de inversión con la China significó de hecho la transferencia de la propiedad de los recursos naturales incluso antes de su extracción. Esta vez, el capitalismo chino entraba también en la ecuación ‘post-neoliberal’ del gobierno de la revolución ciudadana^[3].

Sostenemos aquí que la errática política petrolera del gobierno no se trató de un hecho aislado, sino del inicio de una rearremetida o, mejor dicho, de un reacomodo del proyecto neoliberal en el Ecuador. La estrategia adoptada por el gobierno bajo un discurso prometedor de “un Estado proactivo”, de “intervenciones selectivas del Estado”, de la creación de un “entorno macroeconómico habilitante para las empresas privadas”, es decir, bajo un lenguaje de eficiencia y competitividad, justificaba la transferencia de bienes y servicios públicos a la esfera privada^[4]. De esta manera, aunque hasta hoy con escaso éxito, el gobierno empezó la subasta de una costosa (por los sobreprecios de construcción y las condiciones lesivas de financiamiento) infraestructura de transportes (puertos, aeropuertos y carreteras), energética (explotación petrolera, refinación y comercialización de hidrocarburos, centrales hidroeléctricas) y servicios (comunicaciones) (Villavicencio, 2014).

Conviene señalar que en otros sectores se observaron tendencias neoliberales similares.

La política agrícola y alimentaria impulsada por el gobierno de Correa se basa en el modelo del agronegocio […] y los mayores beneficiarios de tal política son las empresas más grandes y poderosas del sector agroalimentario que monopolizan la producción, procesamiento y distribución” (Romero, 2022, pág. 191).

También en la educación superior la reforma universitaria emprendida en el año 2008 se planteó como objetivo una universidad de élite (versión criolla de las universidades de élite norteamericanas), de corte científico-tecnocrático, funcional al mercado, con la misión de no ya formar ciudadanos sino agentes económicos y emprendedores exitosos en los negocios; es decir, una visión a todas luces neoliberal de la educación universitaria (Villavicencio, 2017).

La distribución de la renta

En el horizonte de un cambio estructural de la economía, la gobernanza de los recursos naturales es crítica en dos momentos diferentes (Cepal, 2014, p. 292). El primero tiene que ver con el desarrollo mismo del sector minero o de hidrocarburos; es decir, los esfuerzos coordinados necesarios para mantener y potenciar la capacidad de producción, transporte y procesamiento, impulsar el desarrollo e innovación tecnológica y establecer encadenamientos con otros sectores. El segundo momento del proceso concierne a la manera como los ingresos son priorizados por los gobiernos en la asignación de programas sociales y obras de infraestructura. Nos referimos a continuación al primer momento; el segundo es abordado en el epígrafe siguiente.

La intensificación y expansión cuantitativa de la extracción y exportación de petróleo y minerales se señala como una característica recurrente del neoextractivismo (Peters, 2016, pág. 28). Esta percepción obedece a una confusión entre el aumento de los ingresos debido al incremento de los precios internacionales por un lado y, por otro, al aumento físico de las tasas de extracción. Mientras el primero afectó, en mayor o menor grado, positivamente a todos los países, el segundo no se manifestó en la misma dirección ni con igual intensidad en todos los países a lo largo del período neoextractivista. Así, por ejemplo, el Perú prácticamente triplicó su producción de cobre en el período 2004-2017, mientras que en el mismo período la producción en Chile permaneció prácticamente estancada, oscilando alrededor de 5,5 millones de toneladas por año. El salto en la exportación de este mineral se dio a lo largo de los años noventa, en los que la producción pasó de alrededor de 1,6 millones de toneladas en 1990 a cerca de cinco millones en el año 2000.

Pero el hecho notable que merece ser destacado es la extracción de petróleo en el Ecuador y Venezuela. En este último país, en 1999 la tasa de extracción fue de alrededor de 3,5 millones de barriles por día. Para el año 2008, la producción descendió a 2,3 millones (la meta fijada por el plan estratégico del gobierno de H. Chávez fue alcanzar una producción de 6 millones de barriles diarios en ese año), y para el año 2018 la tasa de producción fue inferior a un millón de barriles. En el caso del Ecuador, la situación fue menos dramática. Como resultado de las políticas de apertura a la inversión extranjera, la producción saltó de 390.000 barriles por día en 2002 a una tasa de alrededor de 530.000 barriles en 2004. Bajo el gobierno de la llamada revolución ciudadana, las tasas de producción declinaron y en 2010/2011 alcanzaron su nivel más bajo en diez años, precisamente en los momentos en los que los precios internacionales del petróleo alcanzaban récords sin precedentes. En conclusión, la tesis según la cual la explotación de recursos se intensificó en la década del boom de los recursos sería una excepción.

Los datos anteriores son reveladores porque en cierta manera reflejan las políticas aplicadas por los países en el manejo de sus rentas petroleras. Un indicador que mide la eficiencia en el uso de las rentas provenientes de la extracción de un recurso no renovable es la inversión que tiene lugar para compensar el agotamiento del recurso; es decir, la inversión que se realiza en delimitación y exploración de nuevos campos a medida que disminuyen las reservas como efecto de la actividad extractiva. La teoría económica define esta inversión como el costo de reposición de las reservas y prescribe que por cada barril de petróleo extraído se debe invertir una fracción en la reposición de este barril.

El Gráfico 7.1 muestra este tipo de inversión para algunos países sudamericanos. En el caso de los países de interés, se advierten claramente, para utilizar la terminología de Domínguez y Caria (2016, pág. 89), “dos estilos de extractivismo andino: el conservador (clásico o convencional) de Perú y Colombia y el neoextractivismo progresista de Ecuador y [Venezuela]”. Se observa en el gráfico que la inversión en exploración por barril extraído en el caso de los dos primeros países fue superior en más de diez veces a los segundos. Esto muestra que mientras que una de las preocupaciones de Colombia y el Perú en el uso de las rentas fue mantener o incrementar sus tasas de producción en el mediano plazo, la estrategia adoptada por el Ecuador y Venezuela fue de muy corto plazo y se focalizó en maximizar la renta, sacrificando así los niveles de extracción o la posibilidad de aumentarlos en el futuro. De ahí que el calificativo “conservador” nos parece apropiado en el primer caso, no así el término “progresista” aplicado al segundo.

Gráfico 7.1. Inversión en exploración por barril de petróleo extraído (2007-2011)

Fuente: elaboración propia con base en Wood Mackenzie^[5].

Esta estrategia significó también, en los casos del Ecuador y Venezuela, un debilitamiento preocupante de la capacidad técnica y de gestión de sus empresas petroleras nacionales. En principio, las políticas adoptadas exigían el fortalecimiento institucional y tecnológico de las empresas petroleras estatales para llenar los espacios dejados por las empresas privadas. Sin embargo, esto no sucedió ya que la renta petrolera fue destinada al financiamiento de inversiones en infraestructura (de dudosa necesidad y rentabilidad) y a un gasto social de corte populista, con un rédito político inmediato, dejando de lado la inversión para mantener y mejorar la operación del sector motor de la economía del país. Como se señaló, los resultados de esta política no se hicieron esperar: las tasas de extracción de crudo empezaron a declinar y en el mejor de los casos se estancaron. Si a este escenario de desinversión y consiguiente deterioro de la eficiencia en la gestión del sector se suman por un lado el descenso posterior de los precios internacionales del petróleo y, por otro, el persistente fantasma de una crisis económica que requería y requiere un flujo de ingresos para aliviar los crónicos déficits fiscales y de balanza de pagos, se tienen entonces las condiciones adecuadas para el inicio de un nuevo ciclo de desnacionalización petrolera que se tradujo en la apertura a la inversión y control de la industria hidrocarburífera por parte de empresas transnacionales.

Otro indicador importante del uso eficiente de las rentas es la creación de los llamados fondos de estabilización financiera o económica. En esencia, los fondos de estabilización son una herramienta de política fiscal contracíclica orientada a acumular recursos financieros durante los períodos de auge con la finalidad de utilizarlos durante épocas de austeridad. Bajo diferentes estrategias, y aplicando una variedad de mecanismos de política fiscal, Bolivia, Colombia, Chile y el Perú establecieron fondos de estabilización económica que permitieron a los gobiernos equilibrar, en cierta medida, las fluctuaciones del gasto público sin necesidad de poner en riesgo la sostenibilidad de las finanzas públicas con mayores niveles de endeudamiento. Por el contrario, el Ecuador, al igual que Venezuela, no solamente ignoró esta herramienta, sino que diluyó sus fondos en el gasto fiscal^[6]. La diferencia entre estas dos estrategias puede ser visualizada en el Gráfico 7.2, que muestra el equivalente de las reservas acumuladas en función del tiempo (meses) que permitirían cubrir el volumen de importaciones que requiere la economía.

Gráfico 7.2. Reservas internacionales como meses de importaciones

Fuente: elaboración propia con base en World Bank Databank.

El asistencialismo progresista

Sin lugar a dudas, los logros sociales, concretamente la reducción de la pobreza y la desigualdad, han sido uno de los fenómenos relevantes del desarrollo latinoamericano a lo largo de la década dorada. De acuerdo a las estadísticas oficiales, la mayoría de los países registraron una disminución de los índices de pobreza, un aumento de la fracción del PIB destinada al gasto social, una disminución de la concentración de la riqueza reflejada en una disminución, aunque discreta, del coeficiente de Gini y un aumento del gasto en educación y salud (véase Gráfico 9.2). De igual manera, aumentó la fracción del PIB destinada a financiar los programas de transferencias sociales condicionadas, así como también se produjo un aumento de la tasa impositiva que, en promedio, pasó del 17% en 2000 al 21% en 2013 (Tabla 5.1), y así podemos continuar con la lista de indicadores estadísticos que dan cuenta del progreso social alcanzado. Estas evidencias despertaron muchas expectativas sobre estos cambios como la base para trazar la trayectoria de un nuevo proyecto político de desarrollo.

A pesar de la inusitada ilusión creada por estos avances, algunas voces han alertado sobre un exceso de optimismo respecto al potencial de transformación y, sobre todo, de la sostenibilidad de las políticas de corte social emprendidas por los “gobiernos extractivistas de corte progresista”. Acertadamente señala Peters (2016, pág. 38):

Hoy son cada vez más las numerosas voces que se declaran escépticas frente a los efectos reales de estas mejoras de índole estadística, bien sea porque se constata que se ha tratado de un ajuste hacia abajo en relación con las desigualdades en los ingresos o porque los resultados aparecen menos exitosos cuando se analizan las desigualdades relativas al patrimonio, o cuando se utilizan otros indicadores o bien porque el modelo de desarrollo neo-extractivista contribuye a la producción y/o profundización de (nuevas) desigualdades social-ecológicas. [El destacado es nuestro]

En lugar de un cambio estructural del sistema de exclusión social prevaleciente en la región, se introdujeron los llamados “Programas de Transferencias Condicionadas”, un sistema de ayudas, de corte asistencialista y patrimonial, con marcadas prácticas clientelares de corte electoral. En esencia, estos programas otorgaron recursos en efectivo, de manera focalizada a los segmentos más pobres de la población, y fueron el instrumento más importante y exitoso en la lucha contra la pobreza absoluta desarrollado hasta hoy (Burchardt, 2016, pág. 65). Estos programas tuvieron un importante papel en la dinamización de la economía en la medida que desencadenaron una expansión del consumo que se tradujo en un crecimiento sustancial de la demanda de bienes y servicios^[7].

Hace ya algún tiempo que la CEPAL acuñó el término “caja vacía” para referirse al hecho de que ningún país en la región había sido capaz de combinar crecimiento económico con avances significativos hacia una equidad social y sugería que sociedades más igualitarias significa patrones de consumo más austeros capaces de promover niveles más altos de ahorro y, por lo tanto, mayor crecimiento económico en el largo plazo. Tres décadas más tarde, esta institución reconoce que el potencial de la bonanza de los precios para emprender un cambio estructural no fue aprovechado ni fue priorizado en las agendas públicas (Cepal, 2014). Por el contrario, señala este organismo, el boom de los precios alimentó un aluvión de consumo. No hubo una priorización estratégica de la inversión pública basada en criterios de sustentabilidad económica en el largo plazo. La región replicó un patrón asimétrico: por un lado, una matriz productiva caracterizada por su falta de diversificación, sofisticación e innovación con una elevada dependencia de los ingresos de exportación de los recursos naturales y, por otro, un aumento del consumo fuertemente orientado hacia bienes importados. La experiencia está demostrando un escenario en el que la caída de los precios está provocando serios desbalances en esta ecuación.

Las políticas asistencialistas mantuvieron vigencia en la medida que los flujos coyunturales de dinero originados por la bonanza de las rentas alimentaron las transferencias; una vez que cesó la bonanza, el papel de un “Estado compensador” (Gudynas, 2011) fue debilitándose gradualmente, empezando una especie de cuenta regresiva: las transferencias, en el mejor de los casos, se redujeron drásticamente o, en otros, simplemente desaparecieron^[8]. De esta manera, y a pesar de la retórica revolucionaria, el neoextractivismo progresista, “antes que generar cambios profundos de las estructuras sociales, más bien provocó una movilidad colectiva hacia arriba” (Peters, 2016, pág. 31) y, como acertadamente lo sintetiza Burchardt, “las élites económicas pudieron conservar la totalidad de sus privilegios; las clases medias crecieron en tamaño e incrementaron sus ingresos; las clases más bajas, aunque en menor medida también incrementaron sus ingresos, se beneficiaron de las transferencias” (2016, pág. 70). De ahí que la metáfora del “efecto ascensor” resulta muy pertinente para caracterizar la política social del neoextractivismo, y se torna aún más pertinente al constatar que los ascensores empezaron el descenso, en algunos casos, en caída libre. La fragilidad de los logros sociales del modelo neoextractivista está fuera de discusión.

En conclusión, los regímenes que prevalecieron en la región, en particular los neoextractivistas, fueron incapaces de modificar las estructuras sociales. No lograron modificar los mecanismos tradicionales de redistribución; no se afectaron las rentas de los grandes capitales; se mantuvieron estructuras de acceso desigual al derecho de la tierra; no se emprendió una política de reforma agraria, y no se ha logrado modificar estructuralmente el régimen laboral prevalente en la región. La mayoría de las prestaciones sociales se caracterizaron por sus marcados efectos regresivos:

… un segmento laboral y bien protegido, social y políticamente con importancia económica significativa, frente a un segmento de pequeñas empresas, en parte regulado, y una gran parte de trabajadores de la economía informal, cuya importancia y significado es de segundo orden (Burchardt, 2016, pág. 66).

¿Un neoextractivismo posneoliberal?

En la literatura sobre el extractivismo es frecuente encontrar afirmaciones como “el Ecuador es uno de los pocos países periféricos ricos en recursos naturales que ha hecho una transición desde el modelo de desarrollo neoliberal a uno post-neoliberal durante la fase global del capitalismo” (Latorre, 2015, pág. 33). En este sentido, el Ecuador ocupa un lugar de privilegio como el caso paradigmático de un gobierno que rompió con la ortodoxia neoliberal, superó modelos arcaicos de acumulación económica y emprendió nuevas trayectorias de cambio político y social:

El Ecuador representa un caso paradigmático para el debate sobre el neo-extractivismo, el cambio estructural y el post-extractivismo. […]. Ecuador se ha convertido durante la presidencia de Correa en una referencia central en los debates académicos y políticos sobre el neo-extractivismo y de discusiones sobre conceptos y estrategias políticas que buscan superar el extractivismo y, en parte también, transcender la noción de desarrollo (Burchardt, Domínguez, Larrea y Peters, 2016, págs. 9, 10).

Evidentemente, afirmaciones como la de la cita anterior resultan un tanto sorprendentes y requieren ser temperadas a la luz de una lectura menos subjetiva de los acontecimientos que moldearon trayectorias heterodoxas de crecimiento de algunos países de la región. En el mejor de los casos, como anotamos en el epígrafe anterior, la política económica del gobierno ecuatoriano de la década 2007-2017 transitó dubitativamente entre intentos fallidos por establecer desde un modelo autoritario regulador y productor hasta un modelo atrapado en contradicciones políticas e ideológicas, empeñado en lograr la reconfiguración de un Estado que garantice el funcionamiento de una acumulación capitalista.

Surge entonces la pregunta acerca de la insistencia de círculos académicos en presentar al Ecuador como un “caso de un rompimiento sustantivo con la neoliberalización” (Jepson, 2020). Una respuesta tendría su explicación en la falta de una confrontación de lo que se podría calificar de hipótesis de trabajo con hechos concretos; es decir, el desconocimiento de una serie de políticas que moldearon una realidad encubierta por una retórica discursiva en la cual quedaron atrapados los análisis sobre el fenómeno extractivista. Sin embargo, existe una explicación más de fondo. En su análisis sobre las trayectorias políticas y económicas que adoptaron algunos países exportadores de recursos a lo largo del período del boom de los precios (2003-2014), Jessop (2020, págs. 49, 53) define el rompimiento con el neoliberalismo como

… un cambio sustantivo en la orientación político-económica de un Estado alejada de los objetivos y medios neoliberales. […]. La adopción de esta trayectoria política global hubiese resultado inaceptable para las instituciones financieras internacionales a lo largo de las décadas de los años ochenta y noventa y, por lo tanto, imposible de llevarla a la práctica sin una ruptura altamente perjudicial con los acreedores o los miembros del Comité de Asistencia al Desarrollo.

Se trata de una visión del neoliberalismo como un fenómeno estacionario, anclado en principios y prácticas estáticas que se manifiestan de manera uniforme independientemente del contexto económico, político y social. Consideramos que justamente esta visión del neoliberalismo explica aquella percepción que califica la experiencia del Ecuador durante el período 2006-2017 como una etapa posneoliberal. El término neoliberal describe fenómenos dinámicos y complejos que por su naturaleza no son fijos, bien delimitados y estables. Por lo tanto, el neoliberalismo no existe como tal en ninguna parte. El modelo, por definición, no se realiza como tal en una forma pura en el mundo real o, en otras palabras, no se realiza de manera uniforme y homogénea a través del tiempo y el espacio geográfico (Peck J. , 2004).

Por consiguiente, es necesario reconocer “las diferentes variantes del neoliberalismo, la naturaleza híbrida de sus políticas y programas y los múltiples y contradictorios aspectos de los espacios, técnicas y sujetos neoliberales” (Larner, 2003, pág. 509). El neoliberalismo migra de un sitio a otro, interactúa con diferentes realidades que analíticamente no pueden ser reducidas a casos de una condición global uniforme (Barnett, 2010; Larner, 2003; Peck y Tickell, 2002). Como puntualizamos anteriormente, si bien se trata de procesos gobernados por características comunes, resulta errado conceptualizar el neoliberalismo como un conjunto de principios y reglas que implican una relación unidireccional entre principios, programas y prácticas diseminadas de una manera homogénea a lo largo del planeta^[9]. La idea del neoliberalismo como un modelo único global significaría que cualquier esfuerzo de resistencia a las políticas neoliberales sería marginal y estaría condenado al fracaso. La realidad es más compleja y la crítica teórica y empírica debe enfocarse en desenredar esta complejidad y explorar sus consecuencias para la comprensión y la acción (Castree, 2010).

Entonces, tiene más sentido hablar de neoliberalización en lugar de neoliberalismo en abstracto. Este último se refiere a un fenómeno fijo y homogéneo, mientras que el primero hace referencia un proceso espacial y temporal (Castree, 2008, pág. 137). Las políticas neoliberales que cobraron fuerza en los noventa en América Latina no fueron simples implantes de un programa neoliberal totalmente consistente y articulado: ellas representaron incursiones políticas en la arena de reformas orientadas al mercado en el contexto de un conjunto de condiciones de entorno que, en retrospectiva, fueron propicias para reacciones de estilo de mercado, pero que de ninguna manera proveyeron una hoja de ruta inequívoca para los nuevos empoderados reformadores. Estas condiciones de entorno incluyeron el agotamiento del keynesianismo y las políticas de sustitución de importaciones, la reglobalización de las finanzas, las presiones sociales en los Estados desarrollistas y las crisis petroleras, entre otras (Peck J. , 2004, pág. 401).

En este punto, resulta de interés referirse a la visión del proceso neoliberal en los países extractivistas de la región por parte de dos instituciones norteamericanas, el Fraser Institute y la Heritage Foundation, instituciones notorias por su afiliación ultraconservadora y proneoliberal. Estos dos influyentes centros de análisis político proponen un indicador, el “Índice de Libertad Económica” (Index of Economic Freedom)^[10], para medir el grado en el que las políticas económicas y sociales de los países se alinean con los principios y prácticas de la ideología neoliberal. De acuerdo con sus autores, el índice está diseñado para

… evaluar la medida en la que las instituciones y políticas de una nación corresponden a un gobierno ideal limitado cuya función es la de proteger los derechos de propiedad y normas para la provisión de un limitado conjunto de bienes públicos como la defensa nacional y el mantenimiento de una moneda estable y no mucho más de estas funciones básicas.

En este contexto, un gobierno ideal es aquel que “mantiene un bajo nivel impositivo, se abstiene de crear barreras para el comercio nacional e internacional, se apoya completamente en los mercados en lugar del gasto fiscal y regulaciones en la asignación de bienes y recursos”^[11]. El índice es construido a partir de 44 indicadores que corresponden a cuatro criterios: la observancia de la ley, el tamaño del gobierno, la eficiencia de la regulación y la apertura de mercado.

El Gráfico 7.3 muestra el comportamiento del Índice de Libertad Económica (ILE) a lo largo de las tres últimas décadas para seis países exportadores de recursos no renovables de América Latina. En el gráfico, distinguimos el período 1990-2000, a lo largo del cual todos los países muestran una marcada trayectoria en dirección a la implementación de políticas y estrategias de corte neoliberal. En efecto, se trata del período neoliberal ortodoxo de los ajustes estructurales que se inició a comienzos de los ochenta y entró en un período de recesión a inicios de la primera década del siglo xxi, con bajo crecimiento, aguda inestabilidad financiera y un aumento de la desigualdad social. Posteriormente, los gobiernos continuaron, aunque con menor intensidad, la tendencia de alineación con prácticas neoliberales. Con excepción de Bolivia (Venezuela es un caso aparte), no existe evidencia de que los países hayan revertido las políticas neoliberales aun en el caso del Ecuador, presentado este último como un ejemplo emblemático de rompimiento con el neoliberalismo. Aunque el ILE se basa en una mezcla de estadísticas económicas con criterios subjetivos de inversionistas y agentes económicos externos, esta combinación no resta validez al ejercicio. Por el contrario, consideramos que las apreciaciones subjetivas de estos agentes respecto al tejido institucional y de regulación económica de los países son un indicador revelador de cómo los cambios ocurridos en la región han sido percibidos por los ideólogos y gestores del capitalismo internacional. El caso del Ecuador, cuyo ILE aumenta de 5,3 en 1990 a 6,7 en 2019, mostraría una consolidación gradual del proyecto neoliberal a lo largo de las tres últimas décadas (Gráfico 7.3).

Gráfico 7.3. Índice de “libertad económica” según el Fraser Institute

Fuente: elaboración propia.

Este comportamiento corroboraría la tesis de que los cambios producidos en las últimas décadas pueden ser vistos más como parte de un proceso de desregulación y rerregulación de las instituciones y la economía para adecuarse a las condiciones cambiantes del mercado y del capital antes que como parte de un proyecto político hacia el cambio de un modelo de acumulación. Las reformas introducidas, por lo menos en el Ecuador, allanaron el camino para una intensificación del modelo extractivista, especialmente en el campo de la megaminería, permaneciendo inalterada la lógica de la acumulación dominante^[12]. En el fondo, las políticas aplicadas en ningún momento fueron motivadas por un nacionalismo genuino, un progresismo de avanzada o un giro a la izquierda; es decir, por un cuadro ideológico coherente, como ingenuamente se las presenta. Todos los cambios respondieron, en última instancia, a la necesidad de maximizar la captación de la renta petrolera para financiar necesidades apremiantes, incluida la urgencia de cubrir una persistente brecha fiscal. Estas observaciones nos llevan a dos conclusiones: en primer lugar, consideramos un exceso de lenguaje afirmar que con el neoextrativismo algunos países andinos (Bolivia, el Ecuador, Venezuela) entraron en una etapa posneoliberal (por lo menos en cuanto a las políticas de gestión de sus recursos mineros y energéticos), y segundo, que la agenda neoliberal continúo presente en estos países y se manifestó con diversos matices.

Modonesi (2019) sintetiza con claridad los cambios ocurridos. Este autor caracteriza el ciclo progresista latinoamericano como un conjunto de proyectos políticos devenidos “procesos de transformaciones significativas pero limitadas, con un trasfondo conservador, impulsados desde arriba por medio de prácticas políticas desmovilizadoras y subalternizantes” (pág. 210). Así, la dinámica y los procesos políticos promovieron una desmovilización más o menos pronunciada de los movimientos populares y los gobiernos ejercieron un eficaz control social que socavó parcial, pero de manera significativa, su frágil e incipiente autonomía y su capacidad antagonista. Agrega este autor que

… operaron en paralelo fenómenos de ‘transformismo’ por medio de los cuales elementos, grupos o sectores enteros de los movimientos populares fueron cooptados y absorbidos por fuerzas, alianzas y proyectos que combinaban rasgos progresistas y conservadores y se “mudaron” al terreno de la institucionalidad y de los aparatos estatales por lo general para operar o hacer efectivos tanto las políticas públicas orientadas a la redistribución y de corte asistencialista, como los correspondientes procesos de desmovilización y control social o, eventualmente, de movilización controlada.

De ahí que la reflexión de Beasley-Murray nos parece muy pertinente: “Hay solo dos problemas con la noción de un giro a la izquierda en América Latina: primero, no es de izquierda; segundo, no es un giro” (2010)^[13].

Nacionalismo progresista o neonacionalismo andino

El carácter progresista de los gobiernos tendría otra explicación, a nuestro juicio más cercana a la realidad histórica. No se puede ignorar que Bolivia, el Ecuador y Venezuela, a lo largo de la primera década de este siglo, introdujeron cambios en el manejo de sus recursos mineros y energéticos que se tradujeron, además de en un aumento temporal en la captación de la renta, en una mayor intervención del Estado en la exploración, explotación y comercialización de sus recursos. Para entender el giro que se dio en el manejo de los recursos en Bolivia, el Ecuador y Venezuela no se debe perder de vista que estos países tienen un “largo historial de políticas cíclicas de reacción nacionalista” (Fontaine, 2008). Nos recuerda oportunamente Fontaine el “nacionalismo patriótico” de Bolivia en 1937 (expropiación de la Standard Oil, acusada de traición en la guerra del Chaco), el “nacionalismo moderado” de Venezuela en 1948 (sistema de repartición de la renta 50-50) reemplazado luego en 1973 por el “nacionalismo tercermundista” (nacionalización de los hidrocarburos) y el “nacionalismo modernizador” en el Ecuador (influenciado por el ejemplo de los gobiernos militares del Brasil) que se tradujo en un primer momento (1974) en la nacionalización de la Gulf Oil y luego el control de las actividades hidrocarburíferas por parte del consorcio CEPE-Texaco en 1976.

Una vez pasada la ola nacionalista de los setenta, a lo largo de los años ochenta la crisis del endeudamiento externo acompañada de un descenso brusco de los precios del petróleo determinó una reducción de las inversiones en exploración y explotación. Los efectos de esta nueva realidad llevaron a estos países a adoptar en la década siguiente nuevamente políticas de apertura y atracción a la inversión extranjera (menor participación del Estado en las operaciones y reducción de la carga fiscal para las empresas multinacionales). Esta política de apertura a los capitales privados transnacionales, sumada al aumento de los precios a partir del 2003, crearon las condiciones para una nueva ronda de nacionalismo a la que Fontaine denomina acertadamente “neonacionalismo petrolero andino” (2008, pág. 2), término que nos parece más apropiado que el de neoextractivismo progresista.

El resurgimiento del nacionalismo petrolero en la primera década de este siglo adquiere en cada uno de los tres países mencionados modalidades diferentes que varían de un país a otro y, por consiguiente, no deberían confundirse con una ola de nacionalizaciones al ejemplo de lo ocurrido en los setenta (Fontaine, 2008, pág. 13). En el Ecuador, a partir del año 2006 (antes del inicio del gobierno de la llamada revolución ciudadana), con la reversión al Estado de los campos petroleros concesionados a la empresa Occidental se inició una serie de cambios legales e institucionales que posteriormente tendrían importantes repercusiones en la “errática política petrolera que caracterizó al gobierno de la llamada revolución ciudadana” (Orozco, 2013). Indudablemente, el incremento de la participación del Estado en las rentas extraordinarias originadas por el aumento de los precios internacionales del crudo constituyó un giro en la captación y gestión de los excedentes petroleros. Este cambio, como se anotó anteriormente, trajo como consecuencia la modificación de contratos, anulaciones de concesiones y, sobre todo, en el caso del Ecuador, el paso de la modalidad de concesión a la modalidad de prestación de servicios en las relaciones entre el Estado y las empresas privadas, cuyas consecuencias negativas fueron ya mencionadas. Sostenemos aquí que las políticas “nacionalistas” adoptadas desde hace más de una década deben ser entendidas como la típica expresión de un régimen petropopulista que se instauró en el Ecuador a partir de 2007 y se prolongó durante más de una década^[14]. El petropulismo no es sino una variante del populismo en la que “el uso excesivo de los ingresos de explotación de los recursos naturales es destinado a comprar apoyo político” (Matsen, Natvik y Torvik, 2012).

En el Ecuador, el régimen de gobierno implementado a partir del año 2007 tuvo como denominador común maximizar la renta petrolera (y posteriormente el endeudamiento externo) con el fin de asegurar un flujo de fondos que permitieron “comprar” sustento electoral. De ahí que nos parece muy apropiada también la conceptualización de esta modalidad de petropopulismo como un “régimen político autoritario electoral” (Montúfar, 2020). Lo preocupante es el hecho de que una mayoría de la población, incluidos sectores de izquierda, movimientos ambientalistas e investigadores, percibieron los desmesurados niveles de gasto público como signo de un buen manejo económico, ignorando que el gasto fue posible por la disponibilidad inicial de fondos de ahorro petrolero heredados por el gobierno, el aumento de los precios del petróleo, el incremento de la renta y posteriormente un endeudamiento externo lesivo para los intereses del país. Cuando se agotaron los fondos, bajaron los precios, disminuyeron las rentas y se agotaron las fuentes de financiamiento externo, el país entró en una crisis que persiste y continúa agravándose, y cuya salida es difícil imaginar sin serios costos económicos y, por supuesto, sociales.