Carolina Pesuto y Julieta Nicolao

Introducción

Este capítulo se propone identificar aquellas capacidades necesarias con las que deben contar, o las que deben desplegar, los gobiernos locales para desarrollar una política de internacionalización y brindar herramientas que orienten y acompañen este proceso. Mientras que en capítulos previos se desarrollaron aspectos contextuales que remiten a tendencias y procesos diversos que, a escala global, regional o nacional, comportan efectos favorecedores o limitantes para el desarrollo de estas políticas, en las siguientes páginas se pone el foco central en los gobiernos locales y en aquellas condiciones intrínsecas del territorio, la administración pública, y su esquema de vinculaciones multiactorales, que habilitan su performance internacional.

Veamos…

Algunos puntos de partida

Muchas investigaciones se han desarrollado sobre las relaciones internacionales de los gobiernos subnacionales y particularmente locales en América Latina, la mayoría de ellas dedicadas a describir estas experiencias. Mucho más reducidas, sin embargo, han resultado aquellas que se interrogan sobre las causas que explican su desarrollo, o que posibilitan su sostenimiento en el tiempo, colocando la mirada en los propios municipios.

En este capítulo del manual, se ofrecen herramientas conceptuales y recursos prácticos para la gestión pública local de cara al desarrollo de proyectos de internacionalización, donde asumirá relevancia central el nivel de análisis municipal y la categoría de capacidades estatales.

Entendemos por “capacidades estatales” aquellos atributos del Estado, características, roles, estructuras y habilidades de vinculación con distintos agentes, es decir, capacidades “hacia adentro” (de la propia estructura y organización gubernamental) y “hacia afuera” (en su relación con el ambiente en el que se desenvuelve) que permiten la producción e implementación de políticas (Evans, 1995), en este caso específico, de políticas de internacionalización municipal, o que son necesarias para ello.

Lo cierto es que tanto a nivel latinoamericano y especialmente de Argentina, gran parte de la internacionalización de los municipios se ha recostado en la iniciativa o práctica de liderazgos políticos propulsores de dichos procesos. Ello ancla el desarrollo y la continuidad de dicha política o iniciativa a la permanencia de estos líderes en las estructuras de toma de decisiones.

Por añadidura, es importante reconocer que la institucionalidad se revela como la contracara del personalismo y que, en tanto que el interés o voluntarismo político no esté acompañado por la adquisición de diversos atributos o despliegue de capacidades, difícilmente se pueda pensar en un plan de internacionalización integral y sostenible en el tiempo.

Compartimos el argumento según el cual la estrategia de internacionalización diseñada por un gobierno local debería estar sustentada en el intenso conocimiento de su potencial internacional, la identificación de amenazas y oportunidades que se le presentan y que no están bajo su control, y el análisis del contexto externo o las posibilidades ofrecidas por el entorno y también, y muy especialmente, de la situación interna, lo cual implica realizar un diagnóstico sobre la situación del territorio, identificando sus fortalezas y debilidades (Zapata Garesche, 2007: 33-34).

De ahí la consideración de un esquema integral de capacidades estatales necesarias para la internacionalización que se revisarán en este capítulo, que permiten observar avances en el perfil de internacionalización de los gobiernos locales y dar seguimiento a las posibilidades de consolidación de trayectorias de relacionamiento internacional.

Condicionantes locales de la paradiplomacia Los estudios llevados adelante en Brasil por Matsumoto (2011) reflejan que, además de la influencia de variables externas, los recorridos de internacionalización que emprenden los gobiernos locales se encuentran estrechamente anclados en las competencias, condiciones y posibilidades de estas unidades. Sobre la base de un esquema de tres niveles de análisis en los que se insertan las variables explicativas de la paradiplomacia (Soldatos, 1990), que son las causas externas (a), las causas internas a nivel federal (b) y las causas internas a nivel local (c), se advierte la relevancia específica de estas últimas. El citado estudio reconoce la pertinencia de los condicionantes locales de la paradiplomacia en Brasil, ponderando elementos tales como las condiciones geográficas, la ubicación en zonas fronterizas o las características de la población, reconociendo su peso decisivo en algunos casos. El autor confirma que los gobiernos locales de regiones fronterizas tienen más probabilidades de actuar internacionalmente, y también que las capacidades sociales tienen un peso relativo: los índices de desarrollo humano (IDH-municipal) han sido medidos y observados, y arrojan una incidencia importante cuando este es mayor y cuando el municipio cuenta con una institución de educación superior, lo que aumenta la probabilidad de tener un área internacional que desarrolle políticas en este terreno (Matsumoto, 2011).

Actorness (“poder de agencia”) Una mirada innovadora sobre las capacidades desplegadas por los gobiernos locales para desarrollar una política de internacionalización deriva del concepto de actorness; también denominado “poder o capacidad de agencia”. Este concepto fue aplicado para comprender el poder de influencia internacional que alcanzan determinados actores del escenario global como bloques de integración u otras organizaciones internacionales, y recientemente ha sido aplicado al campo de los estudios de paradiplomacia. Recomendamos la siguiente lectura para profundizar la utilidad de esta herramienta conceptual para el caso de los gobiernos no centrales (subnacionales) y su accionar internacional, donde las variables y los aspectos contemplados atraviesan y logran dialogar, en algunos casos, con la distinción de las capacidades estatales trabajadas en este capítulo, en cuanto proponen una indagación en la constitución interna del actor (gobierno subnacional), en su autonomía, sus instituciones y su impacto. Ver Luna Pont, M. y Oddone, N. (2021). Relaciones internacionales y desempeño internacional subnacional: una oportunidad para revisitar el concepto de actorness. Revista Oasis, 33, pp. 223-245.

Definición de las capacidades estatales: clasificación para su análisis y diagnóstico

Para comprender mejor los contenidos y alcances de las capacidades estatales, a continuación se esquematizan y clasifican estas en función de las dimensiones que abarcan con su respectiva descripción y los indicadores que colaboran en su evaluación o medición: dimensión territorial, dimensión relacional y dimensión técnico-administrativa (ver esquema subsiguiente)^[1].

La presencia o ausencia de dichas capacidades en los gobiernos locales, o su menor o mayor desarrollo relativo, se convierte en una herramienta para comprender la variación en el tipo y la intensidad de la participación internacional que despliega cada municipio. En tal sentido, diagnosticar las capacidades deficitarias o faltantes representa un punto de partida fundamental en pos del desarrollo de un proyecto de internacionalización propio, o de consolidación y sostenimiento de uno ya emprendido (Calvento, 2012).

Dimensión territorial

Subdimensiones	Indicadores de interés
Contexto normativo-institucional	Competencias de los gobiernos locales en el campo de acción de las relaciones internacionales (RR. II.) y sus marcos regulatorios.
	Apoyo institucional, presupuestario y financiero provincial, nacional e internacional promoviendo internacionalización.
Contexto de acción	Tamaño relativo de la economía municipal dentro del producto bruto interno (PBI) provincial.
	Peso de la producción de bienes en el producto bruto geográfico (PBG).
	Densidad del tejido productivo de las pymes exportadoras.
	Ubicación geográfica, acceso y conectividad en el ámbito provincial y nacional.
	Condiciones de infraestructura y transporte.
	Tamaño de la población.
	Patrimonio natural y cultural de valor singular.

Una primera dimensión que denominamos “territorial” remite a aspectos contextuales del ambiente socioeconómico, político y normativo-institucional en el que se desenvuelven los municipios y en el que diseñan e implementan sus estrategias de participación internacional.

Como puede observarse en el cuadro, en esta variable se distinguen dos subdimensiones. Una es la normativo-institucional, que toma en cuenta indicadores tales como las funciones atribuidas a las administraciones locales en el campo de las relaciones internacionales (aspecto que ha sido desarrollado en profundidad en los capítulos 1 y 3), que toman como soporte los marcos constitucionales (provinciales o nacionales) y cartas orgánicas de los municipios. Además, contempla el apoyo institucional del nivel de gobierno provincial o nacional e incluso del ámbito internacional que puede surgir en cada coyuntura específica para el desarrollo de proyectos de participación internacional. En relación con este último punto, se debe observar la existencia o no de programas, convocatorias, líneas de gestión, y oportunidades de financiamiento que puedan aplicar a agendas y problemáticas gestionadas desde niveles superiores de gobierno, o incluso de organismos internacionales que habiliten y favorezcan el accionar, la vinculación y el despliegue de cooperación internacional para gobiernos locales.

En segundo lugar, dentro de la dimensión territorial, se incorpora el contexto de acción del municipio. En relación con este, Alburquerque (2002) señala que casi todas las comunidades locales poseen, en mayor o menor medida, cierto número de recursos que constituyen su potencial de desarrollo; por tanto, la clave está puesta en la definición e implementación de políticas que favorezcan su aprovechamiento. En su metodología para recoger datos sobre los recursos disponibles para el desarrollo económico local, reconoce que deben considerarse las características propias del territorio, entre las que se señalan la economía y el perfil de desarrollo, la población y el mercado de trabajo, la infraestructura, la ubicación y las características geográficas, los recursos patrimoniales histórico-culturales, las capacidades científicas, entre otras.

Para reconocer el contexto local de acción, es oportuno avanzar en un conocimiento y diagnóstico cuanti-cualitativo profundo y actualizado de este tipo de capacidades. Entonces, además de los indicadores priorizados en el cuadro anterior (algunos de los cuales se retoman seguidamente), se ofrecen categorías e interrogantes que, sin pretensión de exhaustividad, pueden orientar tal ejercicio.

Área temática	Preguntas
Economía y estructura productiva	¿Cuál es el producto bruto geográfico del partido? ¿Cuáles son los principales sectores productores de bienes y servicios del territorio? ¿Cuáles sectores generan mayores fuentes de trabajo? Y, dentro de este universo, ¿cuáles se involucran en flujos de comercio exterior? ¿Cuántos tienen potencialidades exportadoras?
Geografía y conectividad	¿Dónde está ubicado el municipio? ¿A qué distancia se encuentra de los núcleos urbanos más importantes? ¿Es una ciudad de frontera? ¿Cuáles son las vías de acceso al territorio?
Situación demográfica	¿Es una metrópoli, una ciudad de tamaño intermedio, una ciudad pequeña? ¿Qué peso demográfico relativo retiene en el ámbito provincial y nacional? ¿Es un distrito receptor de migraciones internacionales?
Infraestructura y transporte	¿Es un municipio portuario? ¿Posee aeropuerto? ¿Cuáles condiciones logísticas lo distinguen?
Patrimonio	¿Posee patrimonio cultural o natural que lo hacen único o singular?
Educación, ciencia y tecnología	¿El municipio es sede de universidades de gestión pública o privada? ¿Existen otro tipo de institutos de educación superior emplazados en su territorio? ¿Y centros de investigación y desarrollo científico-tecnológico? ¿En cuáles áreas disciplinares?
Entramado socio-comunitario	¿Posee el municipio un entramado de organizaciones de la sociedad civil amplio y denso? ¿Funcionan organizaciones de migrantes o colectividades? ¿Instituciones culturales? ¿Religiosas?

El conjunto de estas características (aunque a veces puede ser la presencia de solo una de ellas) define un perfil territorial que habla de la condición de posibilidad o punto de partida central para que un municipio o gobierno local pueda desplegar vínculos y acciones a nivel internacional. En otras palabras, contar con la presencia o ausencia de algunos de los elementos expuestos define una tendencia o vocación internacionalista del distrito en cuestión; tal es el caso de las ciudades portuarias o ciudades de frontera vis a vis aquellas que no retienen tal singularidad.

Ahora bien, la participación internacional de un municipio no solo depende de la disponibilidad de recursos naturales, económicos, financieros o tecnológicos territoriales, sino también de la definición e implementación de políticas que favorezcan su aprovechamiento; es por ello por lo que, en los siguientes apartados, nos detendremos en otra dimensión de las capacidades estatales que complementan la dimensión ya descripta: la relacional y técnico-administrativa.

Dimensión relacional

Subdimensiones	Indicadores de interés
Mapeo de organizaciones	Actores gubernamentales, no gubernamentales, públicos y privados locales.
	Agencias provinciales y nacionales vinculadas a la inserción internacional.
Red de tareas	Canales de vinculación y retroalimentación de actores y agencias.

La dimensión relacional de las capacidades estatales tiene que ver con el tipo de vinculaciones que desarrolla el gobierno local con un conjunto de actores locales y extralocales, públicos o privados, que son centrales para el desarrollo de sus relaciones internacionales.

Cuando se habla de capacidad relacional, se habla ni más ni menos de capacidad política y, por extensión, de la habilidad para la construcción de alianzas, acuerdos, estrategias colaborativas con actores que poseen intereses y recursos de poder heterogéneos (Grindle, 1996; Alonso, 2007).

Se parte de asumir que las vinculaciones internacionales no se construyen sobre el vacío o de modo aislado, sino que requieren de la acción coordinada o articulada con el complejo multiactoral que forma parte del tejido social y productivo del territorio, que en ciertos casos puede resultar conflictiva o más o menos cooperativa. Estas observaciones aportarán a delinear el nivel de representación de intereses que logra la administración local respecto a su diseño de vinculaciones internacionales. Intenta describir las características de la red de agentes que se incluyen en la elaboración de los lineamientos de política internacional subnacional, sus agendas e instrumentos y cómo se involucra y legitima el entramado actoral e institucional del territorio en el accionar internacional del gobierno local.

Entonces, comprender este tipo de capacidades exige avanzar en un doble ejercicio: trabajar en la identificación y construcción de un mapeo de actores involucrados en la generación de las políticas de participación internacional, y luego comprender la red de tareas que se construye con estos actores, en términos de vinculaciones, articulaciones, flujos de recursos, pero siempre colocando el énfasis en la posición del gobierno municipal hacia dicho conglomerado multiactoral.

¿Cómo se puede construir ese mapeo? ¿Qué tipo de actores es pertinente considerar? Fundamentalmente, actores territoriales y extraterritoriales. La identificación de los primeros dialoga directamente con las capacidades territoriales anteriormente descriptas, el reconocimiento de los segundos, con agentes (organizaciones, entidades públicas y privadas). En el siguiente cuadro, se ofrece un listado tentativo para pensar dicho mapeo.

Actores territoriales	Actores extraterritoriales
Pymes y cámaras empresariales	Embajadas de distintos países
Universidades	Agencias de cooperación internacional
Institutos de investigación o desarrollo C-T	Cancillería
Colectividades	Otras agencias estatales nacionales con injerencia en el campo de las RR. II.
Sector emprendedor	Agencias provinciales con injerencia en el campo de las RR. II.
Instituciones culturales o religiosas	Agencias del sistema de Naciones Unidas (Unesco, OMS, OIM, ACNUR, etc.)
Consulados con emplazamiento en territorio
Banca pública y privada

En suma, las capacidades relacionales exigen contemplar el entramado sociocultural y económico-productivo del territorio que engloba a una amplia gama de actores (Skocpol, 1995), desde el sector empresarial y productivo, pasando por las instituciones universitarias o científico-tecnológicas del territorio, las organizaciones de la sociedad civil como pueden ser las organizaciones de migrantes o colectividades, instituciones culturales, entre muchas otras; pero también las agencias gubernamentales vinculadas a la inserción internacional (algunas de las cuales pueden tener, incluso, emplazamiento en territorio), y pueden estar a cargo de fuerzas políticas partidarias opuestas o coincidentes. Luego de tal reconocimiento, se avanza en la observación de los canales de comunicación y vinculación (Evans, 1995) con participación activa en los procesos de internacionalización de los municipios y el carácter conflictivo o cooperativo de tales interacciones (Alonso, 2007).

El potencial de vinculación internacional de un distrito no es igual si cuenta con un entramado amplio de organizaciones de migrantes o de consulados de distintos países allí emplazados que sí carece de tal densidad organizativa; no es el mismo si convive con una cámara empresarial robusta y un sector productivo-comercial pujante con el que logra construir canales sinérgicos que si no lo tiene; no es equivalente la ausencia o presencia en su territorio de un complejo universitario o científico-tecnológico para sus posibilidades de proyección internacional.

Dimensión técnico-administrativa

Finalmente, la tercera dimensión de las capacidades estatales que definen las posibilidades de internacionalización de los municipios son las técnico-administrativas, que contemplan aspectos estrictamente organizacionales como atinentes a los recursos humanos de la administración pública (Hilderbrand y Grindle, 1994).

Subdimensiones	Indicadores de interés
Organización	Oficinas destinadas al campo específico, funciones y ubicación en organigrama.
	Gestión proactiva/reactiva y descentralizada/centralizada.
	Trayectoria/tradición de internacionalización del gobierno local.
	Desarrollo de estrategia de comunicación interna y externa.
	Liderazgo y autoridad.
	Infraestructura y presupuesto.
	Comunicación estratégica.
Recursos humanos	Número de personal afectado al área.
	Perfil de personal y modalidad de reclutamiento.
	Conocimientos y capacitación en la materia.

En este campo son consideradas características como el tipo de administración y los recursos físicos, financieros y humanos en sentido amplio, que permiten instrumentar los objetivos de la política pública en cuestión (Repetto, 2007).

Se reconocen dos subdimensiones para su consideración: una organizacional y otra atinente a los recursos humanos. Dentro de la primera, se incluyen como indicadores la existencia o no de un área específica dedicada a la elaboración de políticas en la materia, incluyendo su ubicación en el organigrama (que define tanto su rango jerárquico como su dependencia de determinada órbita administrativa) y, en relación con ello, el presupuesto y la infraestructura asignados al área. También se consideran como aspectos centrales de toda política pública, y especialmente válidos para el campo de la internacionalización municipal, la trayectoria o los antecedentes del municipio en el abordaje del tema, que ejerce influencia sobre el desarrollo de políticas en la materia, e incluso sobre la orientación que estas asumen, en términos de aprendizajes adquiridos y capitalizados por la burocracia local: la trayectoria de internacionalización es un aspecto clave y condicionante.

Estos indicadores de análisis se combinan con los establecidos por Graciela Zubelzú (2008), en su estudio sobre el diseño organizacional o institucional del área de gestión externa de los gobiernos de las provincias argentinas, aplicable a los gobiernos municipales, como la descentralización/centralización y la gestión proactiva/reactiva.

En cuanto a la primera distinción, se emplea para diferenciar aquellas realidades de gobiernos locales donde el manejo de las relaciones internacionales se encuentra desconcentrado en distintas áreas municipales con injerencia y desarrollo de agenda en el tema (gestión descentralizada). Respecto de aquellos casos donde la cuestión internacional, aun resultando una dimensión transversal de la agenda de muchos departamentos del municipio, se centraliza en un área específica como puede ser una secretaría de producción, de comercio exterior, o de relaciones internacionales propiamente dicha (gestión centralizada).

En cuanto a la segunda, se reconoce la existencia de políticas de relacionamiento externo que surgen como respuesta a una determinada coyuntura internacional como puede ser la reciente crisis pandémica (y los consecuentes canales de cooperación internacional descentralizada que se abrieron en temáticas sanitarias para darle respuesta) o el incremento en el valor o la demanda de determinados productos o servicios en el ámbito del comercio internacional, que puede dar lugar al despliegue de herramientas unilaterales de comercio exterior para el aprovechamiento de tales condiciones. En tales casos, se advierte el desarrollo de políticas reactivas en materia de internacionalización municipal. En cambio, se identifican políticas proactivas en el campo específico cuando las administraciones locales comienzan a plantearse objetivos propios en relación con el medio externo y a diseñar alguna estrategia para alcanzarlos, lo cual probablemente venga acompañado de la persistencia de acciones propias en el tiempo, la búsqueda de nichos o espacios para vincularse en función de algunas metas claras y alto compromiso de las máximas autoridades políticas en el impulso de estas iniciativas (Zublezú, 2008).

Es importante tener en cuenta el potencial de la comunicación como elemento transversal para aumentar las posibilidades de éxito de una política pública de internacionalización de un gobierno local. El diseño y la implementación de una estrategia de comunicación ayudan a legitimar y a socializar con explicaciones claras ante la opinión pública los beneficios concretos de la acción internacional del municipio, lo cual redunda en menos críticas y cuestionamientos. El enfoque de la comunicación para resultados se sustenta en gestionar intangibles, construir percepciones y tejer sensibilidades que apoyen a que las políticas públicas sean comprendidas, interiorizadas y legitimadas por la ciudadanía. Una mala comunicación dificulta la apropiación de los objetivos, las acciones y los resultados de la política de acción exterior y puede ocasionar duplicidades o solapamiento de actividades.

La segunda subdimensión, atinente a los recursos humanos involucrados, toma en cuenta el número de personal afectado al área específica (o aquel departamento municipal que se ocupa de la internacionalización o tiene injerencia en este campo), el perfil profesional del equipo de trabajo y su modalidad de reclutamiento, así como la formación o capacitación específica en el campo de actuación.

En el capítulo 6, se ofrece un recorrido pormenorizado respecto de la evaluación práctica de las capacidades estatales en lo que respecta a la dimensión técnico-administrativa y las vías para adquirirlas o fortalecerlas.

Ejemplo: caso de internacionalización en gobiernos locales entrerrianos Una investigación sobre la internacionalización de 21 gobiernos locales de la provincia de Entre Ríos (Argentina) que abarca el período 2008-2015 a cargo de Daniel Ippolito (2019) permite ilustrar algunas de las dimensiones trabajadas en este capítulo. El trabajo asume como supuesto central que las causas externas o sistémicas representan una “constante explicativa” de la actividad paradiplomática de los municipios, pues se manifiestan en un macroambiente con tendencias ya consolidadas que impactan actualmente sobre cualquier Estado. Con esto refiere a procesos tales como la globalización, la interdependencia y la integración regional, junto con la descentralización administrativa y el proceso de democratización de los Estados, que explican de manera general las causas de la paradiplomacia de los gobiernos no centrales. En cambio, el estudio se enfoca en los factores de orden local que ofrecen un mayor poder explicativo sobre el nivel de actividad internacional desarrollado por cada gobierno municipal, al enfocarse en sus particularidades y en el contexto territorial en el cual se hallan insertas. Mediante la aplicación de técnicas cuantitativas, esta investigación obtuvo un índice de actividad paradiplomática que permite comparar el posicionamiento de cada unidad del universo en un ranking provincial. El estudio requirió del diseño de un modelo explicativo capaz de correlacionar el dinamismo de dicha actividad con variables que representan características o particularidades de las propias unidades bajo análisis (gobiernos locales) y del territorio en el cual se localizan. Los resultados permiten sostener que la variación de la actividad paradiplomática de los gobiernos municipales de Entre Ríos se asocia a factores de tipo geográfico-territorial. Su localización en microrregiones de distinto desarrollo relativo y la situación de proximidad a la frontera internacional con la República Oriental del Uruguay inciden sobre el nivel de actividad alcanzado. Por el contrario, las argumentaciones centradas en el tamaño de las localidades y de su talla demográfica, de la puesta en funcionamiento de una Oficina de Relaciones Internacionales, o de la capacidad exportadora local no resultan suficientes para explicar la paradiplomacia de estos municipios.

Ideas clave del capítulo

• La internacionalización municipal no es un proceso espontáneo, requiere de atributos y recursos diversos que los municipios poseen (o se ocupan de desarrollar) que orienten este proceso y, sobre todo, permitan su sostenibilidad en el tiempo.
• El conjunto de tales dotaciones puede sintetizarse en el concepto de capacidades estatales que definen una mirada del gobierno local hacia adentro y hacia afuera.
• Para cada una de estas capacidades estatales (contextuales, técnico-administrativas y relacionales), existen subdimensiones e indicadores que permiten su medición y evaluación.

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