Impactos en el Valle Inferior

Paula Awe

Reducir el agua a recurso hídrico es empobrecer el agua.

    

Boff, 2010a, p. 49

Introducción

El agua es un elemento fundamental e indispensable para la vida humana, como para todo sistema ecológico. A lo largo del siglo pasado y más fuertemente desde la segunda mitad del siglo xx, este bien común global ha tendido a hacerse cada vez más escaso, mercantilizado y contaminado. Ha acontecido una multiplicación en la demanda de agua por el crecimiento y expansión de un sistema urbano-agro-industrial a nivel global (Fernández Duran, 2011).

La actual crisis hídrica global se encuentra instalada definitivamente en la agenda internacional y forma parte de una crisis más amplia proveniente de los modelos de desarrollo dominantes, donde se potencia mutuamente con otras tendencias actuales.

Tanto en la Argentina como en la región patagónica se manifiestan impactos de mencionada crisis. Como sucede en otros territorios de Sudamérica, existe una presión cada vez mayor sobre la naturaleza dadas las transformaciones productivas de las últimas décadas, esto es, una apuesta a las actividades que son intensivas en la explotación de recursos naturales para abastecer el mercado externo. La provincia de Río Negro no queda fuera de dicha lógica, cuyos múltiples impactos –insuficientemente estudiados– permiten cuestionar si no se está minando la posibilidad de un desarrollo humano (en adelante, DH) y sostenible a la población rionegrina.

La política pública^[1] del agua a nivel provincial, encargada de la gestión y administración de las aguas, resulta de la influencia del modelo de país y provincia imperantes y la relación de fuerza de los distintos actores involucrados en el usufructo de aquellas.

El Valle Inferior de la cuenca del río Negro posee dificultades típicas de las economías regionales, y el contexto de crisis hídrica –que aún no se vislumbra como tal por todos los actores– condujo a desentrañar sobre cómo repercute la política del agua en zona de agricultura irrigada. Se refleja la particularidad que asume la gestión del agua en un ámbito donde esta condiciona ampliamente los medios de vida de las personas (Mussetta, 2014).

Dado que el agua y las actividades bajo riego se encuentran íntimamente vinculadas a la situación ambiental de la provincia y a la política de alimentos, entre otras cuestiones, se vuelve pertinente el abordaje de esta política pública desde una perspectiva de DH. El enfoque de DH –que aquí se expondrá brevemente– propone que el humano sea el actor, sujeto y beneficiario de los esfuerzos sociales, y que el desarrollo sea un proceso de expansión de las libertades reales que gozan las personas (Sen, 2000) conjugándose con una apreciación fuerte de sustentabilidad (Gudynas, 2003).

El estudio de la relación agua-DH en una realidad concreta contribuiría a la profundización de análisis existentes sobre políticas vinculadas al agua en general e impactos en medios rurales en particular.

Agua y desarrollo humano

Definiciones y perspectivas de una crisis

Se parte de la idea de una multidimensionalidad de la significación del elemento agua, y en el marco específico de su aprovechamiento humano, de una multiplicidad de usos. Las políticas que hacen a la gestión, en su mayoría, lo hacen en tanto que recurso productivo. Aunque bien hay distintas significaciones de lo que es el agua, superando ampliamente la de recurso hídrico: las distintas sociedades han tenido y tienen una cultura del agua (Vargas, 2006), que se manifiesta en la forma en que se vinculan los seres humanos entre sí y con la naturaleza.

Como se mencionó, el agua ha tendido a hacerse más escasa, mercantilizada y contaminada puesto que ha habido una multiplicación en el uso del agua debido a las demandas de lo que Fernández Durán (2011) denomina el sistema urbano-agro-industrial global^[2]. De hecho, la demanda de agua ha duplicado el porcentaje de crecimiento de la población de las últimas décadas. La agricultura industrializada se lleva gran parte del consumo de agua dulce, y a su vez incide cada vez más en su deterioro (Fernández Duran, 2011). Tradicionalmente, se han distinguido tres usos: el agrícola, el industrial y el doméstico. A nivel mundial se distribuye en tales actividades de la siguiente manera: el sector agrícola con irrigación es el mayor demandante de agua del mundo, siendo responsable del 65 % de su consumo, y de más del 90 % de su uso consuntivo^[3], que en cada país varía en función de la dieta de su población y de si su modelo económico se especializa en producción agro-ganadera. Luego, se ubica el sector industrial con un 25 %, principalmente destinada a la producción de energía hidroeléctrica, refrigeración y minería (fundamentalmente, megaminería). Por último, el sector doméstico y de otros usos urbanos representa un 10 % del consumo de agua.

A su vez, el agua circula globalmente mediante otro mecanismo que se efectúa vía el comercio internacional por el cual adquiere la denominación de agua virtual^[4]. Se trata del agua contenida en las materias primas, como los alimentos, y en los productos elaborados a partir del agua contenida en los procesos para lograr esos productos.

Al tiempo que la demanda no deja de incrementarse, la situación global se caracteriza por un descenso en la disponibilidad (o dificultad de aumentar) de los recursos de agua dulce, y la dificultad en el suministro por diferentes causas (Consejo Interprovincial de Ministros de Obras Públicas, 2009), principalmente por contaminación y sobreexplotación y privatización del bien y de sus fuentes. Debe tomarse en consideración que no se usan solo recursos, sino ecosistemas, y lo que se asume como progreso técnico, sin una evaluación crítica de por medio, puede significar una aceleración en el ritmo de extracción (Fernández Equiza, 2013).

Lo hídrico, como problemática ambiental, no surge de la utilización o de la generación de residuos, sino que acontece cuando los recursos son

… utilizados a ritmo mayor a las capacidades de la naturaleza de reproducirlos; o cuando tales desechos son generados a un ritmo también mayor a la capacidad de absorción de la naturaleza […] una contradicción entre el ritmo de los ciclos bio-geo-químicos, y el ritmo de la producción humana […] (Tommasino y Foladori, 2001, p. 11).

La crisis del agua también se manifiesta respecto el acceso de las personas al agua limpia y al saneamiento adecuado; si bien las cifras en estos aspectos han mejorado a comparación de otras épocas, aún continúa una situación deficitaria que en realidad se ve potenciada por las tendencias contemporáneas. En los términos de las agencias de la Organización de Naciones Unidas, la situación actual amenaza el cumplimiento de los Objetivos para el Desarrollo del Milenio. La problemática agua para los pueblos más postergados tiene un significativo lazo con todo lo que no es el agua: el conjunto de necesidades fundamentales (Vargas, 2006).

Luego, la definición de la crisis en términos de escasez ha sido adoptada por amplios sectores internacionales. La escasez es un factor subjetivo en tanto que un estrés hídrico puede ser agudizado por conflictos distributivos, sea por procesos de disputa o despojo. Desde esta perspectiva, la situación hídrica global, a grandes rasgos, está en la raíz de conflictos socio-políticos, transfronterizos, como también nacionales (Delgado Ramos, 2010).

La colocación del asunto como tema de seguridad nacional se relaciona estrechamente con el abordaje que le han dado los sectores más dinámicos: una amenaza a la estabilidad de la economía mundial. Es por ello que hace ya más de una década se ha postulado en los medios la problemática del agua como el tema estratégico más importante del siglo xxi.

No obstante todo lo anterior, para reconocer las causas estructurales, se precisa asumir la imbricación de la crisis del agua con otras crisis. En la crisis de la economía moderna, se hallan la crisis energética, de alimentos y la crisis ambiental, cuya expresión más contundente y reconocida de esta última es el cambio climático. Vega Cantor (2009) utiliza la expresión de crisis civilizatoria para enfatizar que se asiste al agotamiento de un modelo de organización económica, productivo y social con sus respectivas expresiones en el ámbito ideológico, simbólico y cultural. En este marco identifica varias crisis, entre ellas la hídrica, resultado de que el agua haya dejado de ser un bien común y público y convertido en un nicho de mercado. Es remarcable en tal sentido, la interrelación entre la explotación de hidrocarburos y el agua, que la extracción de la primera lleva siempre despilfarro de la segunda de múltiples formas, y también los nexos directos entre el trastorno climático y la crisis hídrica -afectando la producción de alimentos.

Resumiendo, y contextualizando el fundamental debate del agua en la región de América Latina y el Caribe,

… desde los últimos años se asiste a un crecimiento sin precedentes de conflictos por el agua producto del avance del modelo neoliberal, que además de entregar la gestión del agua a corporaciones, promueve actividades extractivas y agroindustriales que implican el uso intensivo de los bienes naturales -el agua en particular-, e impactan sobre las condiciones de vida de la población y el ambiente. De modo que los conflictos por el agua no radican en una escasez real o física del líquido vital, son producto de una escasez inducida por el acaparamiento, la contaminación, el mal manejo, la monopolización y el desconocimiento de gestiones ancestrales y comunitarias (Amigos de la Tierra de América Latina y el Caribe [ATALC], 2018).

El elemento agua desde una perspectiva de desarrollo humano sustentable

Considerando que el enfoque del DH se asume como una propuesta crítica y alternativa al desarrollo en su versión hegemónica, se describen brevemente algunos de sus elementos que permiten entender las implicancias de la cuestión hídrica de manera holística y que reivindican a la naturaleza como sujeto de valor.

Variados aportes han confluido hacia la conformación del enfoque^[5]. El punto de partida es la crítica a la visión clásica de que el desarrollo económico es la fuente del “progreso” de las naciones, e indirectamente del bienestar de las personas. Ya a principio de los 70 se postulaba la estrecha relación entre los problemas ambientales y el modelo de producción, al tiempo que la insuficiencia del crecimiento económico no estaba ofreciendo un acceso equitativo a los satisfactores básicos del bienestar humano. Se hacía evidente el desequilibrio sistémico a partir del quiebre de dos fronteras de sustentabilidad: la ambiental y la social.

Como proceso, el DH pone a las personas en el centro de las políticas y el término capacidades^[6] se ha convertido en una referencia, en un punto de partida de dicho enfoque. Esta idea supone una habilidad no desarrollada o efectivamente realizada; por tanto, el objetivo del desarrollo debe ser incrementar el campo de estas potencialidades, de manera de incrementar el espectro de la libertad de las personas. Libertad como la posibilidad de elegir un tipo de vida u otro entre las distintas opciones de vida asequibles y libertad como proceso vinculada al concepto de agencia (Sen, 2000).

En la actualidad de la era informacional o sociedad red (Castells, 2000), entender sobre el binomio inclusión-exclusión se vuelve fundamental: la exclusión social se vincula a la pobreza entendida como pobreza de capacidades, es decir, carencia de libertad de realizar cosas valoradas. Ser excluido de relaciones sociales lleva a otras privaciones, mientras que incluir promovería capacidades humanas (Calderón, 2007). Esta idea que se asocia a la ciudadanía, a su vez, se entrelaza con la de participación, y en tal sentido, el espacio público como lugar de encuentro donde se debate y se crea un lazo político, supone actores (Calderón, 2007) y la inclusión de distintos saberes y valoraciones (Gudynas, 2003).

La categoría bienes púbicos introduce la dimensión colectiva en la consideración del bienestar. Más específicamente, “no hay bien público per se, sino que se definen socialmente y se construyen de acuerdo con lo que cada sociedad percibe como necesidad pública valiosa para el bienestar de su ciudadanía” (Dubois Migoya, 2008, p. 51). El agua, en tal sentido, es una necesidad pública valiosa merecedora de un tratamiento como bien público por garantizar.

Según la idea de florecimiento humano de Deneulin (2010), la política pública en un marco de DH debiera estructurarse alrededor de los siguientes principios:

• Equidad: toda persona debería contar con la oportunidad de experimentar libertades reales.
• Participación: las personas son los sujetos de su propio desarrollo y no el objeto de políticas.
• Sustentabilidad: el bienestar de las personas no puede lograrse en desconocimiento y detrimento de futuras generaciones.

La propuesta de Deneulin acerca el DH a visiones de sustentabilidad más fuertes^[7]. En una tendencia tal tiene una perspectiva biocéntrica, considera a la naturaleza como sujeto de valor y las propuestas de políticas responden a nuevos estilos de vida con cambios profundos en los actuales modelos de desarrollo, y ello solo puede darse con ciudadanos participando activamente.

El informe de DH del año 2006 titulado Más allá de la escasez: poder, pobreza y la crisis mundial del agua define dicha crisis a partir de la desigualdad, la pobreza y el poder, así como en las políticas erradas de gestión del agua que agravan la escasez. Siendo de ese modo, se entiende que el origen de la falta de acceso adecuado al agua y de saneamiento está en las instituciones y en las opciones políticas, y no en la disponibilidad del agua. Pero las políticas no ocurren en un marco aislado, sino que se dan en el marco de un modelo de desarrollo. Las políticas del actual modelo dominante que se expande cada vez más, priorizan la maximización de las ganancias en un corto plazo. Para la visión hegemónica de desarrollo, la naturaleza en su conjunto es observada como proveedora de recursos que pueden ser sustituibles por una forma de capital.

El agua condiciona todos los aspectos del DH. “Cuando a alguien se le niega el acceso a agua limpia en su casa o cuando carece de acceso al agua como recurso productivo, sus opciones y su libertad quedan limitadas por las enfermedades, la pobreza y la vulnerabilidad” (PNUD, 2006, p. 2). La seguridad de acceder y disponer del agua es parte integral del concepto más amplio de seguridad hu­mana, y

… se basa en que cada persona disponga de un acceso confiable a una cantidad suficiente de agua limpia por un precio asequible para lograr una vida salu­dable, digna y productiva, al mismo tiempo que se mantienen los sistemas ecológicos que proporcio­nan agua y también dependen del agua (PNUD, 2006, p. 3).

Sin duda, el agua es un recurso que permite producir, y mediante el sistema de riego, hacerlo allí donde de otro modo sería imposible. Pero el agua es mucho más: es un derecho que tiene toda persona para ejercer la ciudadanía –que de nada le sirve si no se dan las condiciones para ejercerlo–, es adjudicataria de distintos sentires y saberes y, sobre todas las cosas, es sujeto de valor. Entendida de esta manera, el agua debiera abordarse en tanto que patrimonio natural; es parte de la vida de las personas y de sus sustentos de vida, en la que el aspecto ambiental está contenido, y el tratamiento político es requisito necesario para el ejercicio de las libertades reales.

Prevalece, no obstante, respecto la problemática del agua, en los términos que utiliza Boff (2010b), una visión mercadológica, propia del enfoque hegemónico, frente a una visión ecosistémica, que entiende el agua como patrimonio y desde variadas dimensiones.

Situación hídrica y política pública del agua en la provincia de Río Negro

Contextualización y antecedentes

Dado que la normativa argentina en relación con el agua se explica, en parte, debido a la organización federal del país –las provincias conservan todas las competencias que no hayan delegado expresamente en el gobierno federal–, y la trama institucional incrementó su tamaño y complejidad, incorporando un conjunto de nuevos actores, como consecuencia de la profundización del modelo neoliberal –reforma del Estado–, la situación legal y normativa a nivel provincial es muy variada. En parte, debido a esto, hay un vacío de información respecto los usos consuntivos y de la hidrología (Arienza et al., 2011).

Para el caso de la provincia de Río Negro se pueden rastrear antecedentes de la política hídrica desde la conformación como provincia. De hecho, desempeñó un rol estratégico para la consolidación tanto política como económica de la provincia.

El territorio de la provincia de Río Negro posee una superficie de 203.013 km2. Por su diversidad geográfica, puede ser considerada como una provincia continente, y desde una concepción de zona económica –que involucra, según Iuorno (2007), aspectos como comunicación, estructura social, mercado de consumo y producción comunes– hay cuatro zonas claramente diferenciadas que se han desarrollado históricamente a un ritmo desigual y desconectado entre sí: zona andina, zona atlántica, zona de estepa, zona de valles. Esta última se define en función de los dos ríos más importantes de la provincia: el Negro y el Colorado. Las zonas bajo riego son de vital importancia para la economía de la provincia, aunque existen diferencias relevantes entre las distintas subregiones, siendo el complejo agroindustrial –la fruticultura, principalmente en el Alto Valle– el pilar fundamental.

Por su parte, la cuenca que conforman los ríos Negro, Limay y Neuquén es la más extensa del país, y aguas abajo se encuentra ubicado el espacio rural que será abordado en detalle.

Mapa 1

Fuente: www.aic.gov.ar

La noción del ambiente natural como proveedor de recursos aprovechables por el humano para su bienestar, para lo cual hay que previamente dominarlos (Gudynas, 2003), formó parte de los procesos de conquista y colonización de la Patagonia y del territorio que corresponde a la provincia de Río Negro. La incorporación de la Patagonia a la economía argentina expandió la superficie agropecuaria del país. A la política de colonización oficial le siguió una conquista económica mediante el diseño y construcción de obras públicas en producciones latifundistas. A los efectos de poner los territorios a producir, se precisaba de sistemas de riego^[8].

Política hídrica

La constitución provincial de 1957, que ordenó jurídica y políticamente al nuevo estado, estableció la creación de lo que sería el órgano de gobierno del agua y ya en 1961 se dio forma definitiva al organismo ideado: el Departamento Provincial de Agua^[9] (DPA).

En 1995 la ley N.º 2952, comúnmente conocida como el Código de Aguas, modifica y reemplaza la anterior, y se constituye en el cuerpo normativo básico que en la actualidad rige el accionar de la autoridad de aplicación de la política hídrica provincial que recae en el DPA. El nuevo código produjo, fundamentalmente, un ordenamiento de la legislación del sector hídrico a tono con las modificaciones de la época –traspaso a las provincias de organismos con funciones que eran competencia del Estado Nacional y promoción de la transferencia y tercerización de los servicios–.

La política hídrica en Río Negro, con este nuevo código y las transformaciones institucionales que fueron complejizando el accionar del DPA junto a un crecimiento en la cantidad de sus competencias asumidas, se enmarca en los designios internacionales^[10] y nacionales^[11].

Son varios los actores, estatales y no estatales, que influyen en mayor o menor medida en la política pública del agua de la provincia. El DPA es, reconocidamente, el organismo encargado del diseño y ejecución de la política del agua. Un recinto de especialistas acometido a dar solución técnica a los requerimientos de la provincia, donde no suele hablarse de garantizar el derecho humano al agua; se habla más bien en términos de dar prioridad, lo cual se condice con el artículo 32 del Código que establece el siguiente orden de preferencia en materia de otorgamiento de concesiones y permisos: abastecimiento para poblaciones^[12]; regadíos y usos agrarios^[13] y otros aprovechamientos. Hay otro eslabón del gobierno del agua conformado por los organismos interjurisdiccionales de cuencas –claves dada la característica que revisten los elementos de la naturaleza que no respetan fronteras político-administrativas–, entre los cuales se destaca la Autoridad Interjurisdiccional de Cuenca (AIC)^[14] por ser la Autoridad de Aplicación de los Contratos de Concesión de las represas del Chocón.

El objetivo de la normativa concerniente al agua enfatiza el estudio y conocimiento del recurso en todas sus modalidades y en hacerlo llegar allí donde se necesite. Cabría preguntar, en los términos que utiliza Mussetta (2014), si esta institucionalidad logra asir la realidad, ya que como lo explica, existe una sobrerregulación de los recursos hídricos en pos de la eficiencia que no asegura la solución de problemas. Una modalidad de presencia estatal que funciona en muchos casos desacoplada de las necesidades humanas.

Elementos de un estado crítico

En la indagación de la existencia de una crisis hídrica, representantes provinciales comparten la visión de una crisis global del agua en términos de escasez relativa, pero no se la reconoce en la misma magnitud respecto la cuenca de los ríos Negro, Limay y Neuquén. Consideran que la escasez no es necesariamente aplicable al recurso hídrico dada la disponibilidad y su relación cuantitativa con los usos actuales. No obstante, es de público conocimiento la disminución del caudal del río Negro en los últimos años debido a que se retiene el agua en las represas con el fin de regular, abastecer y generar energía, lo cual se combina con cuestiones climáticas e impactos no suficientemente estudiados. Sí se reconoce un aumento en la competencia por el uso del agua.

La sociedad, actor fundamental en el gobierno del agua, aunque aún de agencia fragmentada, ha permitido visibilizar situaciones críticas vinculadas al agua.

Una primera cuestión tiene que ver con la contaminación proveniente de los efluentes cloacales dada la falta de infraestructura suficiente para el tratamiento de estos, en tanto falta de planificación respecto el crecimiento demográfico y de decisión política para que se asigne presupuesto para la implementación de las obras necesarias. Hay focos de esta demanda en distintos puntos de la provincia, llegando la de algunas localidades a los medios de comunicación nacionales^[15]. La falta de acción por parte del estado provincial y los municipios se explicaría por motivos presupuestarios.

Existe otra cuestión más abarcadora que se sintetiza en el reclamo “agua para la vida”, en conjunción con las asambleas autoconvocadas que se extienden de sur a norte y expresan una crítica a la idea dominante de desarrollo que comparten gobiernos y empresas (Svampa y Antonelli, 2009). Esta defensa por la vida del río Negro se manifestó, en los últimos años, en más de una oportunidad ante eventos que avasallan la soberanía del pueblo y avalan emprendimientos en los que predomina la búsqueda de rentabilidad^[16], y temiendo una escalada en la competencia por tierra y agua.

Los espacios públicos que se configuran en torno a la problemática del agua invocan un marco de derechos reconocidos en la Constitución y las leyes e interpelan al Estado, politizando sus responsabilidades públicas (Carrizo y Berger, 2012), es decir, sus demandas los haría hacedores de la política pública del agua o al menos demuestra que la efectiva garantía de derechos exige mecanismos de control horizontal (O’Donnell, 2001; 2010) además de información pública y la institucionalización de canales de participación de la ciudadanía.

Se agregan situaciones como la tensión suscitada entre las provincias de Buenos Aires y el resto de las que conforman la AIC dado el renovado reclamo en los últimos años de los bonaerenses por un cupo mayor de agua para regar cultivos al sur de Bahía Blanca y proponiendo, incluso, un trasvase del río Negro al Colorado.

Por otro lado, existen proyectos de desarrollo rural^[17]que han analizado el potencial de ampliación de la red de riego con el fin de incorporar superficies de agricultura irrigada. A su vez, el Plan Nacional de Agua de la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación, a partir de 2015, impulsa el desarrollo de nuevas áreas de riego con base en la promoción de inversiones de carácter público y privado, siendo la provincia de Río Negro unas de las áreas señaladas para esta modalidad con 500.000 hectáreas potencialmente regables e, impulsándose desde la provincia, para una primera etapa, una ampliación de 130.000 hectáreas en zonas aledañas al Valle Inferior (“Más riego, Río Negro muestra su plan”, 2017).

Estos proyectos de ampliación de las zonas bajo riego generan variados interrogantes, por ejemplo, quiénes deciden las prioridades del agua en la Argentina; cuál sería el destino de un aumento en la producción agroalimenticia que emerge de las evaluaciones de potencialidad de agricultura irrigada, en varias ocasiones por expertos foráneos a la región.

El modelo de desarrollo que prioriza intereses económicos también se manifiesta en problemas producidos por una falta de ordenamiento territorial. La falta de un plan estratégico en este aspecto en la provincia de Río Negro tiene efectos que exceden los conflictos puntuales. La extranjerización^[18], por ejemplo –parte de un proceso más amplio de la economía nacional–, se constituye en una preocupación ya que incluye los cursos de agua^[19], además de la falta de claridad sobre la administración y disposición de tierras públicas.

Estas y otras conflictividades configuran una territorialidad emergente en la que se reconoce la existencia de elementos de una crisis del agua en la región. Estando la política pública del agua reducida a la gestión productiva del bien (Awe Luca, 2017), se vislumbran signos de debilidad estatal (que atentan contra los Objetivos de Desarrollo del Milenio), por ejemplo, cursos y reservorios de agua asediados por el dominio de las tierras que las circundan (Otal, 2013), actividades productivas que se están apuntalando, que impactan negativamente en la disponibilidad, uso y calidad del agua, además de discrecionalidades (Pizzolon, 2013) que evidencian una falta de integralidad que amerita la estrecha vinculación existente entre agua y tierra, más aún cuando se habla en términos de cuenca hidrográfica.

Impactos en el DH en el Valle Inferior de Río Negro

Entendiendo la realidad de la provincia –disímiles desarrollos de las distintas zonas económicas– y la extensión del presente capítulo, se ahonda sobre la cuestión hídrica en el valle inferior del río Negro.

En esta zona, perteneciente al sistema mayor de la cuenca de los ríos Negro-Limay-Neuquén, opera una política hídrica vinculada a designios más amplios que los locales. Es un caso que permite relevar la multiplicidad de vinculaciones posibles en la materia, y fundamentalmente porque, desde una perspectiva histórica, evidencia un plan de desarrollo (según los términos de la época) que implicó grandes transformaciones y que aún no ha sido concluido. En este sentido, debe señalarse el Instituto de Desarrollo Valle Inferior (IDEVI), ente autárquico creado en 1961, al que se le delegaron los poderes administrativos y de policía del DPA en la zona de influencia.

Como parte de un plan político y económico para potenciar la zona atlántica y equilibrar los desarrollos provinciales, el IDEVI se planteó como palanca de transformación del Valle Inferior aprovechando los elementos de la naturaleza e introduciendo nuevas tecnologías para hacerlo^[20], resultando en una obra ingenieril hidráulica de avanzada para la época. El objetivo, definido en su ley de creación, fue el de habilitar tierras aptas para riego, promoviendo el asentamiento de población a partir de la adjudicación de parcelas, y fundamentándose en “incorporar nuevas zonas de regadío a la producción de alimentos y fomentar el desarrollo del Valle Inferior por contar con condiciones propicias para la ganadería y la mayoría de los cultivos de zonas templadas y templadas frías” (FAO, 1970, p. 3). Al IDEVI se lo puede definir tanto como un ente como una región; una región de chacras^[21] contigua a la ciudad capital de la provincia y que abarca 80.560 hectáreas en la margen sur del río Negro.

Su devenir ha estado atado a los vaivenes nacional e internacional. La política liberalizadora y desreguladora tuvo una máxima expresión en el IDEVI donde desaparecieron pequeños y medianos productores, las unidades se tornaron económicamente insustentables para los colonos, y al endeudamiento le siguió el éxodo.

Mapa 2: Zona de Influencia Instituto de Desarrollo del Valle Inferior

Fuente: elaboración propia.

La gestión de este sistema de riego es llevada adelante por el Consorcio de Riego y Drenaje del Valle Inferior desde 1999; la consorciación a nivel provincial aconteció tras liquidación de la Empresa Agua y Energía (AyEE); las circunstancias y condiciones de la transferencia se traducen hoy en dificultades (Peri, 2004), entre las cuales se distinguen el estado de deterioro del sistema y la intervención por parte del DPA del Consorcio de manera ininterrumpida desde 2013.

Los efectos de la política del agua en este espacio de chacras inhabilitarían condiciones de un DH sustentable a los lugareños y productores. A partir de tres ejes guías de indagación se aporta una mirada desde quienes, como “usuarios”, son objeto y ¿sujetos? de dicha política^[22].

El primer eje tiene que ver con el acceso al agua para consumo humano. En este caso, dado que la red formal de distribución de agua potable no llega al Valle Inferior, cada hogar debe resolver la satisfacción de esta necesidad de subsistencia y protección –en primera instancia–, en función de sus posibilidades.

Las personas despliegan un abanico de alternativas a la hora de satisfacer la necesidad del agua para beber y usos domésticos, especialmente entre los meses de mayo y agosto, que es el periodo cuando se corta el suministro de agua proveniente del canal principal. Sobresalen las distintas realidades y, en función de estas, las alternativas posibles. Pero un aspecto común que se destaca es la previsibilidad que se debe tener en este aspecto tan esencial de la vida humana.

Hay familias que prefieren no consumir el agua contenida en la cisterna proveniente del sistema de riego por diferentes motivos. Si bien no hay estudios –al menos que se conozcan– del DPA que confirmen la contaminación del río Negro, muchos saben que en el largo trayecto de este vierten sus efluentes distintas actividades productivas, además de los de las plantas cloacales de las ciudades en la vera del río. Otro motivo es la falta de mantenimiento de las cisternas en algunas de las casas originales. Pero existen familias que sí consumen el agua y ello ocurre por varios factores: cultural, económico, de infraestructura, acceso a información adecuada.

Enfatizando una visión ecosistémica, es importante considerar que la zona de chacras es contigua a la ciudad de Viedma, en cuyas adyacencias existen basurales a cielo abierto –práctica, cuya incidencia no está debidamente considerada en el hábitat del IDEVI–.

La satisfacción del derecho a un agua de calidad y de manera segura permite el cumplimiento de otros derechos y la satisfacción de otras necesidades, aunque para algunos su concreción es más costosa. Tras este aspecto, vale la pena mencionar que uno de los más importantes retos consiste en seguir apropiándose del sentido del derecho fundamental al agua, no solo supeditado al mero acceso al agua de los seres humanos, sino de igual manera a la protección y cuidado de los ciclos de la naturaleza, de los territorios del agua que posibilitan la permanencia y dignificación de la vida.

Un segundo eje indaga sobre el agua en su condición de sustento de vida donde interesan las cualidades de previsibilidad y sostenibilidad para riego y las sensaciones que experimentan los seres humanos en cuanto al suministro de agua y gestión en general.

En términos generales, no se experimenta una sensación de inseguridad por parte de quienes trabajan la tierra: con más o menos dificultad, el productor tiene agua. No obstante, merece destacarse que, en relación con estos aspectos, también se da una multiplicidad de situaciones que depende de la ubicación de las chacras (si es cola de canal, por ejemplo); del tipo de cultivo (mayores necesidades hídricas); discrecionalidades de quienes trabajan en los distintos Entes con incumbencia, etcétera.

Hay dos cuestiones en relación con la seguridad que sobresalen respecto el sistema de riego. La primera, el manejo a cargo del consorcio –hoy intervenido–, en el cual, según su estatuto, solo son integrantes los propietarios o adjudicatarios de predios en la zona de influencia^[23]. La segunda, el estado de envejecimiento del sistema por falta de mantenimiento en su conjunto. Por caso, a nivel parcelario, hay incertidumbre respecto a la complejización que puede adquirir la situación de continuar sin el mantenimiento necesario junto a las nuevas estructuras que trastrocan la organización original para la cual fue pensado el sistema de riego en IDEVI. Otros, en cambio, advierten que no se está dimensionando una posible falta de agua en el caso de que el total de tierras improductivas se recuperen y sean puestas a trabajar.

La incertidumbre respecto de si se tornarán productivas, en un mediano plazo, las tierras que no lo están; sumado a ello, campos que aún no están sistematizados, y de continuar el ritmo de contaminación a nivel cuenca junto a los manejos actuales a nivel del Valle Inferior, evidencia una falta de planificación (inacción política) que implica desestimar las consecuencias a largo plazo de las prácticas actuales. Por lo anterior, se puede caer en el peligro de que los objetivos de políticas públicas estén subordinados a beneficios privados y por ello se afirma que los derechos formales no son garantía de la igualdad frente a relaciones desiguales de poder. En un contexto tal, las problemáticas asociadas al agua para riego no tienen que ver con un tema de escasez –aunque sí hay quienes advierten la incidencia de una escasez relativa que aún no se percibe–.

Para que los derechos humanos al agua sean significativos, estos tienen que estar vinculados a estrategias que favorezcan el aumento de las capacidades de las personas, en el sentido que se la definió más arriba. Esto da espacio al tercer eje de indagación.

Este último eje pretende reconocer aspectos vinculados a la capacidad de agencia, y se refiere, en gran medida, a la participación. La participación es un aspecto fundamental en las perspectivas que conforman el enfoque de DH, y es clave para el debate público que presuponen perspectivas más fuertes de sustentabilidad.

Se ha sondeado si hay instancias de participación respectivas al agua ya que, siendo un elemento tan fundamental para la vida, la participación en la toma de decisiones sobre su destino se vuelve básico para poder encaminar a una comunidad al DH. El ejercicio de la capacidad de agencia permitiría la inclusión de otros saberes, como el de otras valoraciones hacia la naturaleza. En última instancia, el ser partícipe en la construcción de la política implica la posibilidad de las personas de convertirte en sujeto de políticas.

Así, el primer espacio que se señala es el Consorcio de Riego y Drenaje ya que es el espacio que fue ideado para la gestión participativa del valle irrigado. Se puede conjeturar que el cambiante volumen de participación en el tiempo se debe a la alternancia de períodos de intervención y normalización del Consorcio –mismo el IDEVI–, lo cual genera confusión respecto a quién corresponden qué tareas y responsabilidades. Ocurre además que, quienes se dedican a la producción tiempo completo sin otra mano de obra que la familia, o que contratan personal extra solo para tareas específicas, suelen experimentar una dicotomía entre participar y producir.

En la indagación sobre qué otros espacios existen, se ha apuntado las cooperativas, la Cámara de productores del Valle Inferior, y Cámaras especializadas como la de frutos secos; otro espacio que también fue reconocido en este aspecto, ha sido la unidad Estación Experimental del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (EEA INTA Valle Inferior) que, en general, presta asistencia a productores promoviendo un uso eficiente del agua.

Un espacio de participación valorado, en el que confluyen tanto propietarios como no propietarios, es el de las cooperativas agropecuarias. Estas permiten a los trabajadores acceder a mejores opciones de comercialización de sus productos, se convierten en interlocutores válidos antes las autoridades, pero, además, generan lazos. La presencia y aprovechamiento de estos espacios también tiene que ver con la coyuntura política y económica del país como de la provincia, por lo cual hay períodos que pueden tener un mayor impulso desde instancias estatales o todo lo contrario.

Como elementos que sugieren capacidad de agencia de los pobladores, se mencionan acciones que han sido impulsadas –movilización– por verse directamente perjudicados. Una refiere al grupo de productores que se autoconvocó en oposición a la transferencia del riego y la conformación del Consorcio con medidas directas como cortes de ruta. La otra ocasión fue la movilización ante una mala administración del Consorcio intervenido, donde se procedió a la recolección de firmas, alcanzando el asunto a la Defensoría del Pueblo por incumplimiento a los deberes de funcionario público.

En síntesis, se da una situación ambigua respecto de los espacios en los cuales se puede desplegar la capacidad de agencia, como así también de la percepción existente en relación con la participación. Por un lado, los lugareños entienden que es el despliegue de una vida que valoran. Pero por otro lado, hay quienes no ven en los espacios disponibles una posibilidad de expansión de sus libertades y se desalientan ante espacios cooptados y partidariamente politizados. Se puede aseverar entonces que falta una revisión de espacios alternativos para la gente del Valle Inferior, en los que puedan satisfacer de manera sinérgica necesidades de participación, entendimiento, creación, protección, identidad (Max-Neef et al., 2008) en un marco de sustentabilidades más fuertes (Gudynas, 2003).

Los impactos en el DH de la política del agua en el Valle Inferior están dados, en principio, porque se priorizó su función productiva, esto es, a partir de concebir el agua fundamentalmente como una forma de capital. La institucionalización creada alrededor del agua, que tuvo la misión de agregar valor a la producción para competir con otras áreas, está hoy desestimando otras cuestiones importantes, por ejemplo, una visión más amplia e integral del agua, como así también del valle que forma parte de una cuenca hidrográfica. Ello se traduce en constreñimientos al DH en términos de equidad, sustentabilidad y participación. Lo cual, se explicaría, entre otras cosas, por lo siguiente.

En primer lugar, la contemplación no adecuada de las distintas realidades de quienes habitan en el Valle Inferior, deja a algunos en posición más desventajosa, por ejemplo, ante la tarea de la provisión de agua para consumo humano.

Luego, se plantea incertidumbre respecto el devenir en el suministro de agua para cultivos y ello, más aún, con las actuales iniciativas tanto desde el Plan Nacional del Agua como desde los lineamientos estratégicos agroalimentarios de la Nación relativos a aumentar las áreas destinadas a riego –en parte para responder a la creciente demanda mundial de alimentos–, y donde la provincia de Río Negro sería una de las áreas sugeridas para tal fin.

Por otro lado, el devenir del Consorcio que ha demostrado que la transferencia no es una vía automática para resolver problemas de gobernabilidad hídrica y que su accionar quedó reducido a una cuestión técnica, desvinculada de aspectos más abarcadores de la vida humana. Más aún, dadas las intervenciones, quedó a merced de una conducción por parte de expertos del gobierno del agua, que institucionalmente responden a la lógica utilitarista y productivista del modelo de desarrollo capitalista vigente.

Por último, toda decisión fuera del ámbito de lo “hídrico” tiene su impacto en el ejercicio del derecho al agua. Por ello vale remarcar lo fundamental que resulta la coordinación y coherencia entre las muchas políticas, legislaciones y medidas fiscales en relación con el tema, como así también la participación de los productores y vecinos del valle. En ese ejercicio no se puede soslayar el binomio agua-tierra y la cuestión de la soberanía alimentaria, como así también la inserción en la economía nacional e internacional.

Para habilitar condiciones de DH, una política pública del agua debe poner a las personas en el centro, planteando nuevas preguntas, en un marco ecosistémico sujeto de valor: la cuenca hidrográfica de los ríos Negro, Limay, Neuquén.

Conclusión

El capítulo propone un abordaje alternativo de una realidad concreta a través del enfoque del DH en el marco de la crisis hídrica global –con sus particularidades– en una zona de chacras de la Patagonia norte.

Se parte de la aceptación de una crisis global del agua, definida desde distintas perspectivas, primando una concepción de escasez física; aunque bien, para brindar verdaderas alternativas de soluciones, deben considerarse sus causas estructurales y la imbricación con otras crisis. En concreto, la crítica situación del bien común deriva del actual modelo de desarrollo. En ese sentido, las gestiones se han dado en tanto que recurso productivo.

La descripción y el análisis de la situación hídrica y sus efectos en la zona del Valle Inferior de Río Negro se da en un contexto nacional en el que, por un lado, se es parte de una región más amplia donde han acaecido transformaciones productivas con impactos negativos, incrementando el deterioro ambiental y la inequidad social; y por otro, se carece de una Ley de Agua, existiendo una variada situación normativa e institucional a nivel provincial.

En Río Negro el agua tuvo un rol estratégico desde su conformación como territorio provincial y más aún en la zona bajo estudio. El devenir de los actores centrales de la gestión –el DPA y el IDEVI, creados casi en paralelo– permite comprender la realidad y las concepciones dominantes que operan detrás del elemento vital.

La política provincial del agua ha estado en manos de especialistas, restringiendo el tratamiento político y ciudadano, y aunque se pueden distinguir varios actores con incidencia en diferente grado, priman intereses políticos cortoplacistas. Por otro lado, si bien diferentes actores han reconocido la existencia de una crisis global del agua, esta no es identificada en el ámbito de la cuenca del río Negro en los términos aquí planteados. Así las cosas, existen más bien respuestas reactivas a acciones iniciadas por la sociedad.

Lo recapitulado mediante los ejes de dialogo en la zona bajo estudio confirmó que los seres humanos no están en el centro de las políticas hídricas y que se desestiman cuestiones importantes a nivel de la cuenca hidrográfica con impactos no suficientemente estudiados. En estrecha vinculación con lo anterior, este análisis permitió ver lo necesario de un abordaje integral que considere las múltiples interrelaciones de la temática agua, y específicamente, en la ruralidad; y así mismo, lo necesario de una estrecha relación entre quienes diseñan las políticas y sus receptores, quienes debieran convertirse en sujetos de política.

Por lo antedicho, la política hídrica no habilita condiciones para un DH en términos de equidad, sustentabilidad y participación. Esto es así porque para ciertos productores rurales la consecución de agua para consumo se hace más costosa –ello en el sentido de que algunos habitantes tienen una red social que otros no tienen, sobre todo los que, para subsistir, están abocados a producir al cien por cien–; luego, porque no se tienen en consideración aspectos de calidad y sanidad del agua derivados de actividades productivas en zonas aledañas e incluso en la alta cuenca; y por último, porque los espacios existentes de participación son pocos, no nacen de las propias necesidades de los habitantes y productores coadyuvando a una cultura de cuidado del agua.

De la concepción de desarrollo entonces, las gestiones en relación con los bienes de la naturaleza tendrán efectos en las personas, en cómo despliegan su capacidad de agencia, dicho de otra manera, cómo ven disminuidos o incrementados sus oportunidades de vivir la vida que valoran. Una política desde la perspectiva de DH requiere una revisión de la actual manera de hacer política y que contribuya a superar los modelos actuales de desarrollo. La manera de lograrlo es mediante la participación ciudadana en condiciones que la permitan y estimulen. Ello es un doble desafío en espacios rurales y donde, como se indicó, el agua es medio de vida.

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Artículo periodístico

“Más riego, Río Negro muestra su plan” (6 de diciembre de 2017). Diario Río Negro. Recuperado de: http://tinyurl.com/2amk87cj

Documentos jurídicos

Estatuto del Consorcio de Riego y Drenaje del valle inferior del Río Negro

Reglamento de Riego y Drenaje de la provincia de Río Negro

Leyes provinciales

N.º 200

N.º 285

N.º 2952

Sitios web de consulta

www.aic.gov.ar

www.dpa.rionegro.gov.ar

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