Entre lo internacional y lo nacional

Alejandra de Arce y Alejandra Salomón

Introducción

A mediados del siglo xx, la emergencia de los Estados de Bienestar y de las doctrinas desarrollistas se entrama con la creación de organismos internacionales (OI) –tales como la Organización de Estados Americanos (OEA) y la Organización de Naciones Unidas (ONU)– dedicados a la promoción de mejores condiciones de vida. Por razones sociales, humanitarias, económicas y políticas fue que estos organismos se consagraron al problema del bienestar. En clave rural, las sugerencias apuntaban a la modernización del sector agropecuario en un contexto de transformaciones en la demanda, producción y comercialización de bienes agrarios (Kay, 1995), así como a la elevación del nivel de vida de sus pobladores.^[1]

La producción de saberes en cualquier sociedad nacional no está aislada de los procesos de circulación internacional de teorías, individuos y modelos de acción política (Neiburg y Plotkin, 2004: 25). En el mismo sentido, como plantea Altamirano para los comienzos de las ciencias sociales en la Argentina, los modos de descripción e interpretación del mundo social no han sido desde entonces el producto de una reflexión endógena, sino más bien del ingreso, la adopción y, eventualmente, la adaptación de esas formas todavía nuevas del discurso sobre la vida social (Altamirano, 2004: 31). Asimismo, se insertan en la construcción de la ciencia pública, la cual funciona como fuente de legitimidad para la política y gestión del Estado (Whitley, 2012). De modo que las ideas y los saberes técnicos juegan un rol preponderante en el proceso y los cambios de las políticas (Sabatier, 2010).

Estas mismas reflexiones acerca de la generación del conocimiento sobre la sociedad, su divulgación internacional, el sustento que brinda al diagnóstico de problemas sociales y la formulación de soluciones podrían pensarse para la cuestión del bienestar rural. El análisis “arqueológico” –desde la perspectiva de Foucault– de la emergencia y la trayectoria de este concepto permite reconstruir continuidades, discontinuidades y rupturas dentro de las formaciones discursivas. La tarea es “describir la organización del campo de enunciados [históricamente arraigados] en el que aparece y circula” esta noción, registrar la coexistencia de significados (presencia, concomitancia/ consensos, conflictos, memoria) y los procedimientos de intervención sobre los enunciados (reescritura, trascripción, traducción, aproximación, delimitación, transferencia y sistematización) (Foucault, 2002: 76). En suma, se trata de

colocarse a cierta distancia de este juego conceptual manifiesto, e intentar determinar de acuerdo con qué esquemas […] pueden estar ligados los enunciados con otros […] se trata de fijar así cómo pueden los elementos recurrentes de los enunciados reaparecer, disociarse, recomponerse […] volver a ser tomados en el interior de nuevas estructuras lógicas. (Foucault, 2002: 81).

En una época en que industrialización y desarrollo se homologaban y que esa asimilación determinaba las prioridades de la agenda institucional, ¿qué significaba el bienestar rural como tema socialmente problematizado y qué expectativas motivaba? En tal dirección, en este trabajo examinaremos las visiones históricas del bienestar rural (y sus conceptos afines) que habrían orientado la producción de conocimiento y la elaboración de políticas públicas dirigidas hacia la sociedad rural argentina durante la segunda mitad del siglo xx, identificando usos y variantes a través del tiempo. En particular, aquí nos concentramos en las ideas de los OI, en base a la premisa de que existía un circuito propiamente dedicado al agro latinoamericano, estructurado por instituciones que luego de la Segunda Guerra Mundial ganaron protagonismo y ascendencia en el país, como CEPAL (Comisión Económica para América Latina), FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, más conocida por sus siglas en inglés) e IICA (Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas, luego llamado Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura).

A partir del análisis de documentación institucional (informes, memorias, publicaciones, etc.)^[2], incursionaremos en los siguientes interrogantes: ¿qué lugar ocupaban los problemas sociales rurales en el pensamiento de estas instituciones? ¿Qué definiciones de bienestar rural se proponían y cuáles eran sus indicadores? ¿Con qué cambios en la sociedad global-local se relacionaban los giros en el discurso sobre el bienestar? Concebimos el bienestar rural como un concepto polisémico, al que se le han atribuido distintos usos y significados según han pasado los años, de modo que realizaremos un abordaje diacrónico. El mismo se divide en tres períodos: 1) 1950-1960 (concepto fundacional propositivo y holístico, con sentido progresivo), 2) 1970-1980 (decadencia de su fuerza explicativa frente al debate en torno a la pobreza) y 3) década de 1990 (uso meramente nominal, sustitución por igualdad y/o equidad). A través de esta división intentamos dar cuenta de la reestructuración de las dimensiones, variables e indicadores que han definido la operacionalización de este concepto clave para el agro latinoamericano y argentino en particular, dentro del período que va desde los postulados de modernización, tecnificación e integración desarrollista hasta las políticas de liberalización económica e individuación progresiva de los años 90. El cambio de siglo trajo consigo nuevas perspectivas: los ocho Objetivos del Milenio se pronunciaron a favor de una mundialización “plenamente incluyente y equitativa”, en base a los valores delibertad, igualdad, solidaridad, tolerancia, respeto a la naturaleza y responsabilidad compartida.^[3]

Los conocimientos producidos por las instituciones fueron apropiados por profesionales y funcionarios locales a través de diversos medios: informes de expertos, viajes de capacitación al extranjero, conferencias y seminarios dictados por visitantes ilustres, reuniones y vínculos con especialistas foráneos contratados por oficinas estatales. Así como había sujetos –en este caso, extranjeros– que detentaban mayor grado de incidencia sobre los poderes públicos, la cultura política ofició de filtro en la percepción y resolución de los problemas. Por lo tanto, la recepción de dichas creencias no ha sido pasiva, sino que ha implicado necesariamente algún tipo de adaptación que redundó en producción local/localizada de conocimiento (Fernández Prieto, 2015). Incluso, a la hora de la implementación, no deben desconocerse los múltiples condicionantes de la realidad nacional.

Aunque desde hace un tiempo el bienestar ha recibido atención por parte de la historiografía, su estudio en clave rural y más allá del primer peronismo presenta importantes claroscuros (Ortiz Bergia y Salomón, 2017). En especial, cabe mencionar la ausencia de investigaciones históricas que expliquen de modo sistemático y analítico los procesos de circulación internacional de ideas referidas al bienestar rural, aun cuando en un país periférico como la Argentina son los referentes internacionales los que dotan de legitimidad a los encargados de idear, gestionar y ejecutar las políticas públicas. De allí que el abordaje del fenómeno desde la perspectiva de los OI renovaría y complejizaría los estudios históricos sobre la cuestión social rural, en tiempos en los que han ganado mayor protagonismo los debates en torno al desarrollo rural y sus conceptos asociados, tales como desarrollo local, desarrollo territorial y desarrollo territorial rural (Manzanal, Neiman y Lattuada, 2006; Schejtman y Barsky, 2008; Lattuada, Nogueira y Urcola, 2014).

Este capítulo se estructura en dos grandes partes. En primer lugar, nos referimos a la institucionalización de la CEPAL, la FAO y el IICA, así como a las formas en que el intercambio de trayectorias individuales e institucionales delineó el pensamiento sobre la cuestión rural nacional. En un segundo momento, nos dedicamos a reconstruir la conceptualización del bienestar rural por parte de dichos OI, así como sus indicadores, modelos de intervención y agentes implicados en la periodización construida (1950-1960, 1970-1980 y 1990).

1. Organismos internacionales para el agro latinoamericano

1.1. La construcción de instituciones dedicadas a la cuestión social rural

Desde sus inicios, el IICA, la FAO y la CEPAL han prestado especial atención al desarrollo de las zonas rurales, ejerciendo singular influencia en la Argentina. El Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas, perteneciente a la Unión Panamericana (desde 1948, la OEA), fue creado en 1942. Primeramente, se dedicó a la investigación agronómica y a la enseñanza de postgrado y, con los años, también a la cooperación técnica y al fortalecimiento institucional. En 1979 cambió su nombre a Instituto Interamericano para la Cooperación de la Agricultura y ajustó sus objetivos, en pos del desarrollo agrícola y el bienestar rural. Obtuvo el reconocimiento jurídico por parte de la Argentina en 1944 y detenta representación activa en el país desde 1966. Dos argentinos han liderado la Dirección General: Martín Piñeiro (1986-1990 y 1990-1994) y Manuel Otero (2017-2020).

Tanto la FAO como la CEPAL se instituyeron en el seno de la ONU. La primera, en 1945, se proponía combatir el hambre y la malnutrición, y gestionar eficazmente el sistema alimentario mundial. Desde entonces, no solo ha actuado como un foro internacional para negociar acuerdos y debatir políticas, además es una fuente de conocimientos, información y ayuda técnica y financiera. La Argentina forma parte de la misma desde 1951 y cuenta con oficina propia desde 2003. La segunda, fundada en 1948, promueve el desarrollo económico, las relaciones internacionales y estudio de la región. Sobre estas bases, se constituyó desde sus inicios en un centro fundamental del pensamiento latinoamericano con un claro perfil económico. Desde 1973 posee oficina en Buenos Aires y tres argentinos han accedido a la Secretaría Ejecutiva: Raúl Prebisch (1950-1963), Norberto González (1985-1987) y José Luis Machinea (2003-2008).

El rápido influjo de las propuestas del IICA, la CEPAL y la FAO en la Argentina se vincula con un conjunto de procesos sociohistóricos. A mediados del siglo xx, aunque con ritmos diversos y heterogeneidades regionales y locales, se intensificaron una serie de transformaciones que afectaron las condiciones de vida y de trabajo de los habitantes rurales. En tiempos en que la industrialización por sustitución de importaciones hegemonizaba la política de desarrollo, un primer fenómeno significativo consistió en la lenta recuperación agropecuaria, traccionada por nuevas inversiones y medidas favorables hacia el sector (Barsky y Gelman, 2001). Así, los poderes públicos le asignaron al agro objetivos ambiciosos con el fin de recuperar lo que se percibía como un retraso dramático. Las discusiones sobre el estancamiento agrícola, la tenencia de la tierra, la promoción de la tecnología, la eficiencia y el desarrollo social de la comunidad signaron las iniciativas en torno al papel de la familia agrícola, en consonancia con las recomendaciones de los OI y el apoyo norteamericano a América Latina (Gutiérrez, 2009).

Por otro lado, el despoblamiento rural agudizó la concentración poblacional en el área metropolitana (Reboratti, 2007). La promisión de oportunidades y la modernidad que ofrecían las ciudades, junto a la prescindencia de mano de obra –fruto de la mecanización y de la reorganización productiva– y a la desvalorización del campo como lugar de residencia, funcionaron como desencadenantes de las migraciones internas (Balsa, 2006; Lázzaro, 2012; Ivickas Magallán, 2017). El atractivo que detentaron las propuestas del IICA, la CEPAL y la FAO en la Argentina se asocia con los procesos descritos. El influjo de sus sugerencias se observa en la instalación de instituciones, la capacitación de agentes, publicaciones y la circulación de conceptos. De hecho, numerosos informes internacionales se dedican al caso argentino, como el de la CEPAL de 1959.^[4]

Resulta complejo identificar las dependencias del sector público argentino que durante la segunda mitad del siglo xx se consagraron a la cuestión social rural. Por un lado, es insoslayable la preponderancia del Ministerio de Agricultura y Ganadería, autoridad máxima de formulación y ejecución de políticas agrarias. Sin embargo, el Ministerio ha priorizado históricamente la dimensión productiva, en detrimento de la social. En contraste, otras instituciones habrían ganado protagonismo en la promoción del bienestar rural, tales como el Servicio de Extensión del INTA y los organismos subnacionales tanto públicos como privados, así como las políticas sociales –en general, dispersas y carentes de especificidad y continuidad– de otros Ministerios. Un hito importante consistió en la creación del Ministerio de Bienestar Social en 1966, aunque los indicios indican que la agenda de esos años se supeditó a la puesta en práctica del ideario corporativista, con escasa preocupación por las cuestiones sociales rurales. Bajo el amplio concepto de su denominación, ligado al desarrollo comunitario, se pretendió desvincular la relación estrecha entre el trabajo asalariado y los beneficios sociales, así como cualquier apelación a la “justicia social” del peronismo (Osuna, 2017).

1.2. Un circuito internacional de funcionarios y técnicos

Los funcionarios del Ministerio de Agricultura y Ganadería prontamente establecieron lazos con la FAO, la CEPAL y el IICA, en cuyas sedes se celebraban reuniones y debates sobre los problemas del desarrollo (Losada, 2005: 26). De todos modos, el débil correlato entre las visiones integrales y propositivas sobre el bienestar y la acción/omisión concreta en nuestro territorio invita a reflexionar sobre los múltiples condicionantes a los que enfrentaba el Estado nacional. En cambio, habría sido el INTA una de las instituciones más receptivas a la influencia de los OI, en especial en el primer período (Losada, 2005; León y Losada, 2002; De Arce y Salomón, 2018). Creada en 1956 por sugerencia de Raúl Prebisch, promovía la investigación, la experimentación y la extensión entre los productores agropecuarios, para alcanzar no solo una mayor productividad sino el bienestar de la familia rural. Sus informes institucionales visibilizan múltiples vinculaciones internacionales, tal como lo exponen las evaluaciones de la CEPAL y la inauguración de una Escuela de Enseñanza de Postgrado en 1967 con la cooperación del IICA y dos universidades.^[5] Según sugiere este caso existían variados instrumentos de articulación con el plano internacional: la organización de congresos; la puesta en marcha de cursos, talleres y reuniones^[6]; y la fundación, el asesoramiento y la evaluación de agencias estatales. El respaldo financiero que otorgaron los OI –a través del BID, BIRF, etc.– contribuyó a la concreción de muchas de estas iniciativas.

Las trayectorias individuales también evidencian las articulaciones entre lo nacional y lo internacional. Es decir, personas que viajaban, se comunicaban en otros idiomas y difundían ideas foráneas en el ámbito local, gracias a becas, congresos, cursos, asesorías o la incorporación como funcionarios al servicio de los OI. Los itinerarios individuales y profesionales de especialistas en temas agrarios demuestran esas conexiones. Por ejemplo, el del ingeniero agrónomo Ubaldo García, quien luego de ser Director Nacional del INTA (1956-1970) fue designado Director de Planeamiento Prospectivo del IICA. A su vez, numerosos técnicos del INTA viajaron a EE. UU. con becas de la FAO y del IICA, en tiempos en que la internacionalización de los procesos económicos, políticos y culturales acentuó el valor de las estancias en el extranjero.^[7] Al respecto, resulta ilustrativo el caso de la ingeniera agrónoma Haydeé Bidigorri: una beca otorgada por el IICA le permitió recibirse de magister agriculturae y luego convertirse en asesora del organismo (De Arce, 2017). IICA elaboró a lo largo de su historia varios programas de capacitación –algunos en conexión con FAO–, como el “Programa Interamericano de Desarrollo Rural y Reforma Agraria” (1967-1973), con el cual la Argentina envió a 133 participantes a estancias e intercambios.^[8] La CEPAL también se ocupaba de la formación y la asesoría para la gestión pública a través del ILPES (Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social), creado en 1962.

A mediados de los años 70 las fuentes sugieren una merma de capacitación externa. Por ejemplo, dentro del INTA la cantidad de becas de especialización en el exterior, que había sido de 86 en el quinquenio 1964-1968 y 62 en el de 1969-1973, se redujo a 9 en 1974-1978.^[9] No obstante, la celebración de reuniones y conferencias, como la V Reunión Interamericana de Ejecutivos de la Reforma Agraria impulsada por el IICA o la de consultores y asesores en Derecho Agrario por iniciativa de FAO, fueron ocasiones para que funcionarios argentinos intercambiaran ideas con sus pares extranjeros.^[10] El registro de estos intercambios –más para las primeras décadas– evidencia la importancia concedida por estas entidades a la formación teórica y práctica de técnicos y funcionarios. Cada una de ellas propuso una visión y acciones concretas para responder a los problemas sociales del agro latinoamericano, tal como veremos a continuación. Particulares definiciones conceptuales de bienestar rural se construyeron, reprodujeron, desvanecieron y transformaron en el discurso, al compás de las reformulaciones de las agendas públicas y de las ruralidades.

2. La definición del bienestar rural en la agenda internacional (1950-1960)

Desde la década de los cincuenta, los documentos que diversos OI publicaron compartían la preocupación por el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural. Para ello instalaron el bienestar como categoría experta para la evaluación de los múltiples e interdependientes elementos que componían la vida rural (salud; ingresos y consumo; condiciones de trabajo; instrucción y actitudes; equilibrio social; seguridad individual; creencias, costumbres y normas de conducta). Cabe mencionar que dicha categoría no presuponía una definición a priori, puesto que añadía el juicio de valores de los expertos y las comunidades involucradas. De hecho, para la FAO, pionera en la instalación de la cuestión en la agenda pública (fundó tempranamente el Departamento de Bienestar Rural), el bienestar era esencialmente subjetivo, un “estado del espíritu”, si bien muchos de sus elementos eran de origen material.^[11]En tanto fenómeno multidimensional, estaba integrado por códigos morales, creencias religiosas, normas estéticas, reglas de conducta y factores concretos.

En América Latina la problematización mencionada se comprende en el contexto de la segunda posguerra. Según la FAO, el bajo nivel de vida de los campesinos contrastaba con el progreso de los sectores urbanos. Dicho contraste no solo explicaba las escasas producción y productividad de los campos, sino que incidía en el lento desarrollo industrial, la inflación, la aglomeración urbana y sus perturbaciones sociales, así como en alteraciones del régimen democrático.^[12]Se advierte que la individualización de las brechas en términos de campo-ciudad tendía a invisibilizar las brechas al interior del primero, desconociéndose además las relaciones de poder y la dimensión conflictiva. De hecho, se ligaba el concepto más al marco en el que tenía lugar (la comunidad) que a una clasificación social (género, etnia o clase). Así bosquejada, la cuestión no se historizaba; el peso explicativo estaba colocado en el presente y, a lo sumo, en procesos de corto plazo.

Dado que el bienestar no era un mero asunto de política social, su institucionalización implicaba una intervención, no solo planificada y científica, sino también integral por parte del Estado. La concepción de la vida rural como un todo redundaba en la combinación de actividades técnicas, educacionales, sociales y económicas bajo la inspiración de la filosofía denominada “desarrollo de la comunidad”. La expresión designaba aquellos procesos en los que los esfuerzos de una población –traducidos en trabajo, dinero y materiales–se sumaban al apoyo de su gobierno para mejorar las condiciones económicas, sociales y culturales de las comunidades.

El destinatario de los programas de fomento solía ser el pueblo, la población rural o el campesinado, mencionándose pocas el vocablo pobres.^[13] Los indicadores, múltiples y variados, se erigían como instrumentos necesarios para determinar aquellas necesidades plausibles de ser reducidas a cifras. Convenía, de acuerdo a las recomendaciones formuladas por el organismo, proceder por etapas y con metas precisas, fijando prioridades y niveles mínimos de bienestar para cada una de las colectividades rurales. De todos modos, subyacía el supuesto de un bienestar entendido más como meta de felicidad que como igualdad en los umbrales mínimos. El horizonte radicaba en mejorar o elevar las condiciones de vida de las masas rurales.

Pese a que dentro del pensamiento de la CEPAL la industrialización ocupó un lugar central, la dimensión social no estuvo completamente ausente. Las referencias aluden menos al bienestar rural y más al desarrollo social, el cual equivalía centralmente a la redistribución de los recursos de la tierra. La primera vez que apareció el término en un documento institucional fue en 1953 y, al año siguiente, una nueva publicación le brindó mayor cobertura.^[14]Allí se plantea el desfasaje entre los logros económicos y sociales, fundamentalmente fruto de la falta de ímpetu de la agricultura para dotar de ingresos, y por ende bienestar, a las poblaciones rurales. El Servicio de Bienestar Rural, sustentado en créditos para la capacitación de pequeños agricultores, obraba a favor de estos impulsos. El mismo preveía el trazado inicial de un plan de mejoramiento para la comunidad con intervención vecinal, y luego la selección de un número de familias para ayudarlas a bosquejar sus propios planes de formación y auxiliarlas con dirección técnica, educación y préstamos. En suma, una acción integral y localizada, pero dentro de un programa de desarrollo mayor, constituía la llave maestra para superar la miseria.

A diferencia de la más economicista CEPAL, el IICA enalteció su visión social. Prueba de ello es que el bienestar rural se erigió como una de las cuatro líneas de investigación desde sus inicios, junto a la ganadería, la ingeniería agrícola, la fitotecnia y los suelos y la economía agrícola. Para eso organizó el Departamento de Economía y Bienestar rural como parte de un convenio con la Universidad de Michigan, con el objetivo de elevar el nivel de vida de los habitantes rurales desde el enfoque “desarrollo de la comunidad”. Con los aportes de la sociología rural norteamericana, reivindicó el lazo desarrollo-educación y colocó el foco en los sujetos (componente subjetivo de la ecuación) más que en las cosas (dimensiones materiales de las condiciones de vida).^[15]El conocimiento producido por sus espacios de investigación se dirigía a técnicos y especialistas pero, en particular, a la población rural.^[16] Un proyecto emblemático del organismo, el Proyecto 39, promovía el desarrollo económico como medio “para mejorar el nivel de vida y promover el bienestar social” de los pueblos.^[17]

3. El desvanecimiento del concepto frente a la emergencia de la pobreza (1970-1980)

A mediados de la década de 1970 cobraron relieve en Latinoamérica los programas de Desarrollo Rural Integral, en gran medida por el impulso del Banco Mundial. Este enfoque partía de la percepción de que el progreso por sí solo no se había traducido en una mejor distribución del ingreso. A pesar del incremento y la tecnificación de la producción (con la “revolución verde”), la expansión de la frontera agrícola, los cambios en la estructura de la tenencia de la tierra, la irrupción de grandes empresas rurales y la complejización de la estructura social, la evidencia disponible indicaba la persistencia –e incluso agudización–de la pobreza rural, tal como lo expresaban los altos niveles de desempleo, subempleo, malnutrición, enfermedad y éxodo rural.

En 1979 la Conferencia Mundial sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural, organizada en Roma por la FAO, marcó un hito en la lucha contra la pobreza rural. La autonomía y la centralidad que esta alcanzó dentro de la agenda de los OI fomentaron la explicitación de supuestos y estrategias para combatirla.^[18] En este contexto, no resulta extraño que en los documentos se desplazara al bienestar rural como aspiración suprema, para instalar la pobreza rural como categoría para el diagnóstico y la solución de la cuestión social rural.^[19]La “utopía” del bienestar, entendida como una aspiración evolucionista, se desvanecía frente a la visualización del escaso impacto de los programas en la superación de las condiciones de pobreza masiva. Por un lado, la desigualdad, a diferencia del bienestar, representaba un estado a revertir frente a las fallas en las predicciones progresistas. Por otro, la alta dosis de subjetividad que encerraba el concepto bienestar no se correspondía con el afán cuantificador de los economistas. Así, las variables económicas subyugaron a las valorativas, en tanto las políticas ya no serán pensadas holísticamente, sino se focalizarán en los sujetos marginales.

Dentro de la FAO ganó terreno el interés por definir y clasificar a los pobres rurales, así como por elaborar criterios operativos que indicaran las necesidades mínimas de subsistencia (básicamente dos: bienes de producción e ingresos). Términos como equidad y justicia distributiva solapaban al de bienestar, y los tres asumían connotaciones semejantes, asociadas a un ingreso justo, un empleo seguro y servicios satisfactorios. La institución ponía singular énfasis en la seguridad alimentaria y la asistencia al desarrollo, promoviendo programas dirigidos a elevar el nivel de vida de los pobres y a reforzar las actividades científicas y extensivas de carácter agrícola. Las propuestas giraban alrededor de tres elementos principales: producción de alimentos, estabilidad de su suministro y acceso de los necesitados a estos alimentos.^[20]La pretensión de erradicar las causas (y no los efectos) de la pobreza junto a la consideración de sus determinantes políticos, indujo al organismo a sugerir reformas estructurales (como la reforma agraria) para garantizar igualdad de posibilidades. Así una justa distribución de ingresos y recursos productivos y una mayor participación de la población en instituciones políticas y sociales conducirían al desarrollo agrícola y al desarrollo rural integrado.^[21]

Similar diagnóstico sobre la asimetría entre el crecimiento económico y la distribución de sus beneficios –evidenciada por los altos índices de pobreza–planteaba el IICA. De allí que coincidía con la diferencia existente entre el desarrollo agrícola, de corte productivista, y el desarrollo rural integrado, que incluía el mejoramiento de la vida.^[22] En consonancia con las recomendaciones de la FAO, el IICA apostaba a una actitud comprometida y dirigista de los Estados (a través de crédito, reforma agraria, extensión, investigación, impulso cooperativo, etc.), respaldados por los OI, el sector privado, las universidades y los heterogéneos sujetos que conformaban la población rural.^[23]Desde el Programa (IX) de Planificación y Administración para el Desarrollo agrícola y Bienestar rural se responsabilizaba a la desarticulación de actores y a la exigua formación de las burocracias por el fracaso de iniciativas previas. De este modo, la planificación, la administración estratégica y la capacitación se convirtieron en ejes centrales de las propuestas de cooperación técnica del Instituto.^[24]

Sus informes y evaluaciones refieren al imperativo de reducir la pobreza crónica y masiva de las familias rurales. Desde la perspectiva institucional, existían cinco factores asociados a misma: 1) tamaño y potencial productivo de la tierra, 2) escasas oportunidades de empleo, 3) imperfecciones del mercado, 4) individualismo y 5) difícil acceso a los servicios del Estado (educación, salud y saneamiento, modernización tecnológica, asistencia técnica y comercialización). Los problemas en torno a la definición conceptual y la medición de misma fueron objeto de debates y reflexiones, puesto que, según explicitaba el organismo, los criterios adoptados definirían la población objetivo y evitarían la distribución desigual de los programas.^[25]De allí que el IICA confrontara su visión con la del ILPES, de perfil más economicista. Pese a que abogaba por el ingreso como el indicador más adecuado dentro del enfoque de “necesidades básicas” e índices de bienestar, terminó reconociendo que las múltiples variables incluidas en el enfoque “calidad de vida” dificultaban su aplicación.

También dentro de la CEPAL se observa un sesgo más social en sus conceptualizaciones del desarrollo: desarrollo social rural o, simplemente, desarrollo rural era el término acuñado a una estrategia tendiente a la provisión directa de bienes y servicios sociales básicos y a la aplicación de planes de infraestructura y producción en los casos de necesidad. Si bien el nuevo enfoque se presentaba como novedoso, en el sentido de la integralidad y la incorporación de la participación de los beneficiarios en los proyectos, compartía varios principios con el anterior. En contraste, una de las diferencias más notables habría sido descentralización de los programas.^[26]

Para la CEPAL, la insatisfacción de un umbral mínimo de necesidades, definido por indicadores objetivos, determinaba la condición de pobreza rural. Así como en los años cincuenta y sesenta consideraba que esta estaba ocasionada por la mera ausencia o insuficiencia de tierras, en la década siguiente amplió los criterios a partir de los cuales apreciar la magnitud del fenómeno. Con la incorporación del trabajo y los ingresos (causa de otras privaciones, como alimentos, vivienda, salud y educación) en las mediciones, se complejizó al sujeto (asalariados temporales, mujeres, campesinos, minorías en situación desventajosa). No obstante, el tratamiento operativo a través de los métodos de medición de la pobreza se concentró en aspectos cuantitativos, razón por la cual recortó el concepto de bienestar en sus dimensiones materiales. Otro efecto del empleo de tal principio de clasificación conllevó a la homogeneización, bajo el rótulo de pobreza, de una experiencia que adquirió una impronta diversa. Dicho rótulo refería, según el organismo, a una situación crónica y estructural que expresaba una historia de transmisión inter-generacional y diluía responsabilidades individuales.^[27] La solución radicaba en la complementariedad de políticas sociales y económicas (muchas de ellas con el foco puesto en el campesinado), en virtud de las cuales se avanzaría hacia la equidad, agente dinamizador del desarrollo rural.^[28] Persistía la idea de que el crecimiento económico generaría bienestar social.

Como quedó demostrado, los tres organismos –aunque con matices– expresan similares diagnósticos, conceptualizaciones y propuestas en relación a la pobreza rural. Las mayores interacciones entre ellos, producto del avance de las telecomunicaciones y la circulación de saberes y personas, junto a un contexto crítico en toda Latinoamérica, explicarían los consensos y las publicaciones conjuntas en torno al agotamiento y las debilidades de un modelo de desarrollo.^[29] El “descubrimiento” de la pobreza exigía procesos de intervención estatal compensatorios y sectoriales. Esta focalización o segmentación de los destinatarios (hacia los postergados, campesinos, pobres, mujeres) se distanciaba de las anteriores, que apuntaban a la comunidad y a la familia. Los parámetros materiales, en base a la presencia o ausencia/insuficiencia de recursos, se convertían en indicadores de pobreza, razón por la cual la cuantificación tendió a simplificar el bienestar al traspaso del umbral de necesidades básicas. No obstante, deben reconocerse objeciones y debates dentro y entre los OI en torno al simplismo de las miradas utilitaristas del bienestar, en tiempos de auge del enfoque del desarrollo humano (Sen, 1996).

4. Los noventa: equidad, participación y sostenibilidad

En América Latina, la década del noventa fue testigo de políticas de ajuste, reforma del Estado y apertura económica. Tras la ruptura del modelo desarrollista y keynesiano, se difundieron nuevos conceptos asociados al desarrollo rural, a los cuales se dedica una prolífica bibliografía. Por entonces, una nueva conceptualización de la ruralidad y de sus vínculos con lo urbano puso en evidencia tensiones entre lógicas locales y globales y la agudización de los desequilibrios sociales, regionales y ambientales. El dinamismo del sector agropecuario tuvo su contracara en el acelerado proceso de concentración que amplió las brechas entre productores competitivos y no competitivos, trabajadores formales e informales, ciudades superpobladas y campos despoblados, ricos y pobres. En este sentido, ganó consenso entre los expertos la necesidad de impulsar un desarrollo rural con base territorial, sostenible y equitativa, es decir, anclado en la multifuncionalidad de las actividades rurales y no rurales, sostenido en el aprovechamiento de diversos recursos locales y regionales y destinado a reducir la pobreza y la desnutrición.

Las nuevas definiciones de las agencias internacionales desempeñaron un rol importante en el diseño y el financiamiento de proyectos de transformación productiva e institucional en el agro, fundamentados en estrategias de base local, territorial, endógena y focalizada. En esencia, las mismas apuntaban a la inclusión y cohesión de los sectores pobres y los pequeños productores, respondiendo a un enfoque compensatorio que, al tiempo que alentaba la participación de organizaciones de la sociedad civil en conjunción con los sectores público y privado, ignoraba la existencia de una relación de poder desigual entre los sujetos. En este contexto, las políticas nacionales fueron sustituidas por una multiplicidad de programas y proyectos de apoyo social a los grupos más vulnerables que contaban con el financiamiento de organismos multilaterales de crédito y se enarbolaban tras la integralidad y la descentralización institucional.^[30] Los programas sociales, pensados como mecanismos transitorios y compensatorios, apuntaban al logro de la equidad en conjunción con una transformación productiva.

En los años noventa, fiel a su tradicional discurso, la CEPAL sostenía que la pervivencia acentuada de la pobreza seguía siendo una variable dependiente del crecimiento.^[31] La desigualdad socioeconómica era atribuida principalmente a la transmisión intergeneracional de capital, educación y oportunidades laborales.^[32]Así, la igualdad se erigió como imperativo de la hora, en estrecha vinculación con el crecimiento, la democracia y la cuestión ambiental. La misma, a diferencia del bienestar, no era concebida como un proceso lineal y ascendente hacia una meta, sino como un acceso a umbrales mínimos.^[33] El supuesto de que una variedad de sujetos rurales atravesaba un escenario contradictorio y pujante signado por un desigual acceso a los recursos esenciales (no solo tierra, ingresos y agua, también tecnología, información, financiamiento, etc.) motivó extensas discusiones sobre la pertinencia de las metodologías para construir líneas de pobreza.

Para la FAO, el instrumento por excelencia para medir la gravedad de la pobreza rural era la magnitud del hambre.^[34] Un nuevo concepto, seguridad alimentaria, pasó a condensar el derecho al acceso a “los mínimos de bienestar aceptable”, entendidos estos como garantía de equidad.^[35] Para el logro de tal objetivo, la ayuda alimentaria constituía una herramienta prioritaria, combinada con medidas de apoyo a la diversidad de actividades económicas de los pobres. Además, mientras la promoción de la mujer en el desarrollo dejaba de ser una cuestión aislada, se le concedía una mayor relevancia a la participación de los destinatarios en los programas.

En el seno del IICA, también ganó centralidad la cuestión de la desigualdad, tanto social como territorial. La inequidad en el acceso tierras, tecnologías, nuevas formas de gestión empresarial, trabajos estables, salarios dignos y prestaciones sociales dan pauta de ello. Entonces, la equidad, comprendida como derecho al bienestar, se enlazaba con la democratización y su contracara, la pobreza. Esta última fue redefinida, al trascender la “insatisfacción de necesidades básicas” e incluir “la falta de participación en el sistema de toma de decisiones en cuanto a la distribución del ingreso y del poder”.^[36] Así, la equidad significaba tanto satisfacer esas necesidades como participar y ejercer influencia política. Además, no se circunscribía a lo individual, sino que aludía a grupos sociales específicos, conglomerados (regionales, locales) y grupos étnicamente diferenciados o categorías sociales (género, generación).

La promoción de una modernización incluyente y participativa que asegurara las condiciones de equidad y sustentabilidad ambiental era acompañada por postulados de descentralización institucional diálogo activo con las organizaciones sociales (ONG) y el fortalecimiento de la gestión local. Así, nuevos actores y conceptualizaciones acompañaban la reflexión de este organismo sobre la pobreza y el desarrollo rural. Sus objetivos prioritarios destacaban líneas convergentes con los demás organismos: lograr el desarrollo agropecuario sostenible, contribuir al desarrollo rural humano a través de la promoción de la equidad de género, la participación de la juventud rural y de la agricultura familiar y campesina en un contexto de nueva ruralidad.^[37]

Reflexiones preliminares

En este capítulo revisamos la construcción histórica del concepto bienestar rural en la segunda mitad del siglo xx, en función de los enfoques de tres organismos internacionales claves para el agro: el IICA, la CEPAL y la FAO. Analizar el derrotero de este concepto comprende la distinción de matices, discontinuidades y rupturas en la formulación de cada entidad y su inscripción en la formación discursiva del desarrollo. Como vimos, el término bienestar rural apareció en Argentina como preocupación gubernamental en relación al despoblamiento y al estancamiento del sector agropecuario en la década de 1950. Una vez instalado, reemplazó la politizada noción de justicia social –idea fuerza del peronismo–, al tiempo que convivió (o subsumió) con otras denominaciones utilizadas como sinónimos: condiciones de vida o cuestión social.

Más allá de los diferentes paradigmas que emergieron respecto al desarrollo ­­­–modernización, estructuralismo, dependencia–, había coincidencia en explicar el funcionamiento del espacio rural en base a un enfoque dicotómico, en el que el campo era definido por su opuesto, la ciudad. Con los años, comenzó a cobrar fuerza la idea de conexión entre ambos, en base a una gama de espacios de transición donde lo moderno y lo tradicional se mezclaban, aunque sin perder sus particularidades. La nueva ruralidad representaría desde los 90 este proceso de mutación, donde el campo se urbanizaba y la ciudad se ruralizaba. Así, en el período analizado se articularon conceptualizaciones de bienestar, desarrollo y ruralidad que tuvieron correlato en la agenda pública latinoamericana.

De acuerdo a la cronología construida para este abordaje diacrónico, entre 1950 y 1960, la concepción de bienestar específicamente rural adoptó un sentido propositivo (elevar, mejorar, asegurar, resguardar), holístico y retroalimentado. Como categoría experta, instaló la necesidad de integrar los aspectos sociales y económicos en la promoción del desarrollo de la comunidad. En la práctica, los componentes educacionales quedaron relegados tras el impulso a la mecanización y los avances tecnológicos. Según las caracterizaciones de FAO, CEPAL e IICA el bienestar no solo era un problema, también era una solución que remediaría “las consecuencias negativas” del desarrollo, la desigualdad de las estructuras agrarias y/o la brecha rural-urbana.

Entonces, para esta primera etapa, podríamos pensar en una coincidencia interinstitucional en la formulación conceptual y, al mismo tiempo, propuestas diferentes de implementación. La FAO se ocupó de pensar cabalmente el bienestar rural y sus indicadores, que luego tradujo en sugerencias puntuales. La CEPAL realizó diagnósticos regionales y propuestas de reformas institucionales, como en el caso del INTA. En tanto, el IICA centró su enfoque en la formación profesional que fomentó el intercambio entre los técnicos de Servicios de Extensión e Investigación en el continente y, con ellos, las prácticas que contribuirían al bienestar de los mundos rurales latinoamericanos. La influencia de la sociología rural norteamericana es evidente en los programas y proyectos. La conexión con universidades locales –espacios críticos de generación de conocimiento e insumos locales para las políticas públicas– si bien se prolongó en el tiempo, disminuyó en número y frecuencia en la década siguiente, probablemente ligada a la inestabilidad política argentina.

En los años 70, la transformación del contexto político-económico de América Latina traerá consigo la emergencia (conceptual y real) de la pobreza rural. Los debates en torno a su definición –y solución– desplazarán la preocupación por el bienestar. Así, su auge coincide con la defensa de los procesos de reforma agraria por parte de los OI. Luchar, combatir la pobreza –en una cruzada belicista–, sería el nuevo objetivo de las elaboraciones teóricas de la FAO –que la ligaba más a la seguridad alimentaria–, del IICA –que la pensaba como fruto de una distribución desigual de los programas de desarrollo– y de la CEPAL –que propondría el enfoque de necesidades mínimas y al ingreso como indicador fundamental para medirla–. Las políticas, entonces, serán guiadas por las máximas del desarrollo rural integral que, a diferencia del período anterior, localizaba problemas y sectorizaba programas y destinatarios.

A finales del siglo xx, el concepto perdió fuerza explicativa. La irreversibilidad de la pobreza, la caída de los Estados de bienestar, el reacomodamiento del capitalismo global y la democratización latinoamericana explican, entre otros factores, el desuso del término bienestar rural –en tanto “estado a conseguir”– y su reemplazo por el de equidad. Desde los años noventa se hace notoria la reorganización de la formación discursiva del desarrollo rural hacia un esquema centrado en el territorio y lo local. La nueva ruralidad acompañó el viraje de la discusión hacia los indicadores del bienestar y la medición de la pobreza. Comprendida como derecho (IICA), como objetivo para enfrentar la inseguridad alimentaria (FAO) y como un acceso a umbrales mínimos en un sistema de desigualdades (CEPAL), la equidad se convirtió en una preocupación central de los OI, en conjunción con la sustentabilidad y la participación.

En la actualidad, las tres entidades renuevan el debate sobre el bienestar rural, enlazándolo con los Objetivos del Desarrollo Sostenible y la Agenda 2030 de la ONU, aunque no con la centralidad de sus inicios. Este enfoque parece haber recuperado la dimensión cualitativa, al contemplar no solo la evaluación de la pobreza y desigualdad de ingresos, sino también la calidad de vida.^[38] La relevancia del tema es insoslayable para el agro nacional y amerita un análisis más contemporáneo. Por último, creemos que ese estudio plantea otro desafío. Si bien hemos registrado la circulación de agentes y funcionarios estatales, resta un examen exhaustivo de las formas en que las conceptualizaciones de bienestar, pobreza y equidad fueron apropiadas, reformuladas e incluidas en las políticas agrarias locales. La inestabilidad institucional argentina y la dispersión de las agencias estatales involucradas en la vigilancia del mejoramiento rural representan un reto historiográfico. Por lo pronto, mientras no se avance en el conocimiento de la problemática, el bienestar de la población rural continuará siendo una variable subordinada en los modelos de crecimiento económico, como hemos intentado demostrar.

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