Flore Brisquet

Résumé

De nombreuses critiques émises à l’égard de l’accord négocié entre l’Union européenne et le Mercosur sont dirigées vers son volet agricole. Dans un contexte de défiance envers la mondialisation et de préoccupation grandissante aux enjeux écologiques, le développement des relations conventionnelles de l’Union devient très complexe. Le secteur agricole étant particulièrement sensible et disposant d’une politique interne propre, la politique agricole commune, celle-ci se doit d’être cohérente avec la politique commerciale commune. Cette politique commerciale doit permettre de satisfaire les ambitions de l’Union en matière de développement durable. Pour ce faire, la réciprocité des normes de production est un vecteur de cohérence ambitieux. Celle-ci serait efficiente à condition de mettre en place un mécanisme de sauvegarde propre aux filières agricoles sensibles, en vue de concilier l’action extérieure de l’Union avec ses politiques internes en faveur du développement durable. Ainsi, il est impératif de tenter de concilier la libéralisation des filières agricoles sensibles avec des politiques de l’Union telles que le Green Deal ou la stratégie « De la ferme à l’assiette ». La mise en place d’un mécanisme de règlement des différends efficient est un vecteur pragmatique de cohérence en ce qu’une juridictionnalisation des enjeux de développement durable subordonnerait réellement les échanges au respect de dispositions de l’Accord y étant relatives.

   

Mots clés : Accord UE-Mercosur, libre-échange, politique agricole commune, politique commerciale commune, développement durable, commerce international, mondialisation.

Abstract

Many of the criticisms directed at the negotiated agreement between the European Union and Mercosur are focused on its agricultural aspect. In a context of skepticism towards globalization and growing concern for ecological issues, the development of conventional relations within the Union becomes highly complex. The agricultural sector, being particularly sensitive and governed by its own internal policy, the Common Agricultural Policy, must align with the Common Commercial Policy. This trade policy must enable the Union to fulfill its sustainable development ambitions. To achieve this, the reciprocity of production standards serves as an ambitious coherence mechanism. However, its effectiveness relies on the establishment of safeguard mechanisms specific to sensitive agricultural sectors, aiming to reconcile the Union’s external actions with its internal policies in favor of sustainable development. Hence, it is imperative to attempt a reconciliation between the liberalization of sensitive agricultural sectors and Union policies such as the Green Deal or the “From Farm to Fork” strategy. The implementation of an efficient dispute settlement mechanism is a pragmatic means of coherence, as judicializing sustainable development issues would genuinely subordinate exchanges to the adherence of relevant Accord provisions.

   

Keywords: EU-Mercosur Agreement, free trade, Common Agricultural Policy, Common Commercial Policy, sustainable development, international trade, globalization.

   

« Il est urgent d’actualiser les règles du commerce mondial pour qu’elles soient au diapason de l’environnement économique d’aujourd’hui et des défis auxquels la communauté internationale est confrontée. Rendre la mondialisation plus durable et plus équitable devrait être le principe directeur de la politique commerciale, de manière à répondre aux attentes des Européens et du reste du monde »^[1].

La Commission européenne affirme, dans ce communiqué du 18 février 2021, sa volonté d’utiliser le levier commercial pour parvenir à des fins non-économiques. Cette velléité s’est traduite, dans les accords bilatéraux négociés par l’Union européenne, par l’introduction de chapitres consacrés au développement durable. Les négociations menées entre l’Union européenne et le Mercosur le sont ainsi dans l’objectif de parvenir à un accord qui serait au moins aussi ambitieux d’un point de vue environnemental que le droit interne de l’Union.

Les négociations pour un accord d’association entre l’Union européenne (UE) et le Marché commun du Sud (Mercosur) ont débuté au début des années 2000. Un accord-cadre interrégional de coopération a en effet été signé le 15 décembre 1995 et des négociations ont eu lieu entre 1999 et 2004. Celles-ci n’avaient pas abouti en raison de discordes relatives aux produits agricoles et agro-industriels et au caractère imparfait de la zone de libre-échange récemment mise en place entre les pays du Mercosur. Les négociations ont ensuite repris en 2010 lors d’un sommet entre les deux blocs à Madrid avant de s’arrêter à nouveau en 2012. Le contexte politique^[2] a conduit à une reprise des négociations en mai 2016, négociations qui ont ensuite à nouveau été bloquées à plusieurs reprises. Le 28 juin 2019, les représentants des deux intégrations régionales sont parvenus à un « accord de principe » publié par la Commission le 1er juillet 2019. Celui-ci résume les dix-sept chapitres du volet commercial de l’accord d’association dans lequel il s’inscrit. Néanmoins, plusieurs pays de l’Union, dont la France et l’Allemagne, ont déclaré qu’ils ne le ratifieraient pas en l’état. Le Parlement européen a voté contre « sa ratification en l’état » en octobre 2020. Les opposants déplorent que l’accord ne sanctionne pas réellement le non-respect de l’Accord de Paris et qu’il n’impose pas des normes environnementales et sanitaires au moins équivalentes à celles auxquelles doivent se soumettre les producteurs européens.

La spécificité de l’accord UE-Mercosur

L’accord UE-Mercosur est particulier à plusieurs titres. D’abord, il s’agirait de l’accord le plus important en termes de population concernée. Il s’agirait ainsi du plus important accord de libre-échange conclu par l’UE tant par la population concernée (780 millions de personnes) que par les volumes d’échanges couverts (40 à 45 milliards d’euros d’importations et d’exportations)^[3]. La seconde typicité qui pourrait être mentionnée est relative au fait qu’il s’agit d’un accord conclu entre deux intégrations régionales. En effet, les divergences d’intérêts entre les différents pays des deux zones rendent les négociations plus complexes encore. Enfin, la conclusion d’un accord de libre-échange entre les deux intégrations ne ferait qu’accroître la spécialisation des deux zones, ce qui renforcerait l’asymétrie préexistante. Comme le souligne le Rapport Ambec^[4], la spécificité la plus marquante du Mercosur en tant que partenaire commercial est sa forte spécialisation dans l’agriculture. Ainsi, en 2017 (dernière année pour laquelle des statistiques complètes sont disponibles pour l’ensemble des composantes), les exportations bilatérales de produits agricoles du Mercosur sont dix fois plus élevées que les flux inverses^[5]. Pour les produits industriels en revanche, la disproportion est d’environ un à quatre en faveur de l’UE pour les produits industriels, produits qui concentrent de fait ses intérêts « offensifs » (à l’exception de quelques produits agricoles et agro-alimentaires tels que les vins et spiritueux ou les produits laitiers).

L’élevage, pierre d’achoppement des négociations

L’historique des négociations entre les deux intégrations régionales retracées montre que la question agricole et, plus spécifiquement, celle de l’élevage, constitue un point de discorde entre les deux parties. Les pays européens qui refusent de ratifier l’accord ont en effet « exprimé des craintes sur les conséquences des concessions accordées sur les secteurs sensibles de l’UE »^[6]. La question de l’élevage préoccupe particulièrement les agriculteurs européens. En cas de ratification de l’accord, les quotas de bœufs et veaux annuels passeraient à 99 000 tonnes, avec un taux préférentiel de 7,5%. L’Europe utilise actuellement trois quotas tarifaires sur le bœuf dont un est spécifique au pays exportateur. Le premier restreint les importations de bœuf de haute qualité (69 376 tonnes, avec un taux de 20%)^[7] est établi distinctement par pays. Ainsi, les quatre pays du Mercosur disposent de 46 876 tonnes de droits d’accès. Dès lors, les 99 000 tonnes du quota tarifaire annoncé par la Commission viendraient s’ajouter au premier quota (celui appliqué au bœuf de haute qualité) dont le droit de douane passerait de 20 à 0% pour les quatre pays du Mercosur. In fine, 136 000 tonnes de bœuf en provenance du Mercosur pourraient bénéficier de quotas à droits nuls ou faibles (7,5%). Cela représente un peu moins de 2% de la consommation de l’UE^[8]. Cela pourrait avoir deux issues sur l’évolution des prix – soit le prix sur le marché intérieur européen sera abaissé à celui du bœuf importé soit, en raison de l’excédent du marché européen, il restera au même niveau. Phil Hogan, commissaire à l’agriculture et au développement rural, avait déclaré, après la publication par la Commission de l’accord de principe du 28 juin 2019, que « L’accord UE-Mercosur est un accord équitable et équilibré qui offre des perspectives et des avantages aux deux parties, y compris les agriculteurs européens ». Il a également précisé que l’ouverture aux produits agricoles du Mercosur se fera « sur la base de contingents soigneusement gérés qui permettront d’éviter tout risque d’inondation du marché de l’UE pour un produit donné qui mettrait en péril les moyens de subsistance des agriculteurs de l’UE »^[9].

Sur la pertinence de libéraliser l’agriculture d’un point de vue environnemental

À l’aune de ces précisions quant aux effets qu’aurait la conclusion de l’accord sur les filières agricoles sensibles, la question de savoir s’il est pertinent de les libéraliser ne peut être écartée. Il existe en effet a priori un conflit d’objectif et de principe^[10] entre la mondialisation économique et les changements climatiques. La mondialisation agit sur les émissions de CO2 par deux canaux. D’une part, elle permet aux pays du nord d’avoir une économie moins polluante en ce qu’elle va reposer sur du carbone importé qui n’apparaît pas dans la comptabilité classique, basée sur la production. D’autre part, le transport (maritime ou aérien) induit par la mondialisation contribue à augmenter les émissions de CO2. Certains chercheurs considèrent néanmoins que le libre-échange est bénéfique pour la protection de l’environnement. Ainsi, Grossman et Krueger^[11] ont mis en évidence les effets de composition, d’échelle et de technique. D’abord, en ce qu’il est communément admis que la libéralisation des échanges entraîne la croissance, l’augmentation de la production et des transports qui en résulte entraînerait un effet d’échelle dont les conséquences environnementales sont négatives. Ensuite, la spécialisation des échanges due au libre-échange concourt à un effet dit de composition qui peut avoir des effets positifs^[12] ou négatifs^[13] sur l’environnement. Enfin, la libéralisation des échanges permettrait des transferts de technologies favorables à la protection de l’environnement. Ils ont qualifié cela d’effet technique. Grossman et Krueger ont adapté, à partir de ces trois effets, la courbe de Kuznets au cas de l’environnement^[14]. Selon celle-ci, le développement économique serait nocif pour l’environnement dans un premier temps puisque les agents s’en préoccupent peu, mais, une fois que le niveau de revenu a atteint un niveau seuil (point de retournement atteint quand les besoins primaires sont satisfaits), la tendance s’inverse^[15]. Reste que l’agriculture occupe une place particulière dans les échanges commerciaux et que ces considérations théoriques ne s’appliquent pas forcément à ce secteur. Ainsi, dans le cas de l’accord UE-Mercosur, les reproches adressés au commerce international ne sont pas uniquement d’ordre économique, mais sont relatifs à des considérations éthiques et sanitaires^[16]. Néanmoins, les limites du protectionnisme agricole^[17] montrent qu’il est préférable d’opter pour une libéralisation maîtrisée des échanges, qui s’inscrirait dans un processus de harness globalization^[18], permettant ainsi de concilier échanges et préservation de l’environnement.

L’impératif de cohérence entre la politique interne et externe de l’UE

Le volet agricole et agroalimentaire de l’accord conclu entre l’Union et le marché commun du Sud relève de la politique commerciale commune de l’UE. L’accord rentre donc dans le cadre de la politique extérieure de l’Union telle qu’elle est énoncée à l’article 21 du Traité sur l’Union européenne (TUE), politique qui se doit de promouvoir les « valeurs et intérêts » de l’Union et de contribuer à la protection de ses citoyens conformément à l’article 3 paragraphe 5 du même traité. Selon la Cour de justice, « l’objectif de développement durable fait désormais partie intégrante de la politique commerciale commune »^[19]. La politique commerciale commune est autonome par rapport à la politique agricole commune (PAC). Le traité de Lisbonne attribue, de surcroît, une compétence exclusive à l’UE^[20] en ce qui concerne la politique commerciale commune là où celle-ci ne dispose que d’une compétence partagée avec les États membres en ce qui concerne la PAC. Dès lors, les produits agricoles importés dans le cadre de l’Accord UE-Mercosur devraient être soumis à des normes environnementales au moins aussi exigeantes que celles prévues par la PAC. En d’autres termes, la politique agricole externe doit être cohérente avec la politique agricole interne menée au sein de l’Union par le truchement de la PAC. Ainsi, le processus de négociations commerciales conduit entre les représentants de l’Union et ceux du Mercosur doit prendre en compte le particularisme des produits agricoles. Dès lors, les négociations relatives au développement durable doivent permettre de parvenir à un accord qui soit cohérent, d’une part, avec la politique environnementale de l’UE et, d’autre part, avec les dispositions relatives à l’environnement contenues dans la politique agricole commune^[21]. Pour répondre à cet impératif de cohérence, l’Union tente d’utiliser son levier commercial pour promouvoir une politique ambitieuse en termes de développement durable. Dès lors, les négociations de l’accord UE-Mercosur montrent-elles les limites de la volonté de l’Union de promouvoir ses objectifs de développement durable à travers sa politique commerciale?

Pour parvenir à un accord qui serait cohérent avec ses ambitions en termes de développement durable (2), l’Union tente d’utiliser son levier commercial pour imposer des objectifs ambitieux en la matière dans la négociation du volet agricole (1).

1. La tentative d’introduction d’objectifs de développement durable ambitieux dans la négociation du volet agricole de l’accord UE-Mercosur

Le secteur agricole constitue un point saillant des négociations en ce que des intérêts divergents doivent être conciliés tant au sein de l’Union (1.1) que dans le cadre de ses relations extérieures (1.2).

1.1. Le secteur agricole, source de conflits internes au sein de l’Union

Au sein de l’Union, un conflit interinstitutionnel naît de la divergence des intérêts en présence (1.1.1), conflit qui tend néanmoins à être résorbé par l’implication de la société civile dans les négociations relatives à l’agriculture (1.1.2).

1.1.1. Le conflit interinstitutionnel résultant de la divergence des intérêts en présence

Au sein de l’UE, deux directions générales interviennent dans les négociations agricoles : la direction générale commerce (DG Commerce) et la direction générale agriculture (DG Agriculture). Néanmoins, ces deux institutions sont gouvernées par des intérêts souvent divergents. La DG Agriculture et développement rural est chargée de la politique de l’UE dans les domaines de l’agriculture et traite de tous les aspects de la PAC. La DG Commerce est quant à elle chargée de mettre en œuvre les politiques européennes de commerce et d’investissement. Elle coordonne donc les relations commerciales entre l’UE et le reste du monde. Néanmoins, le conflit interinstitutionnel ne s’explique pas uniquement par la divergence de fonctions de ces deux institutions. En effet, la consultation d’entreprises ou, plus largement, la prise en considération d’intérêts privés par les différentes directions générales peut influencer leur position dans les négociations^[22]. En l’espèce, la DG Agriculture a précisé qu’elle prenait en compte les intérêts privés dans le processus de décision là où la DG commerce n’envisage aucune participation directe des entreprises^[23] dans la procédure de négociations commerciales internationales^[24]. Cela peut poser un problème en ce que les études d’impact visant à évaluer les conséquences économiques, sociales et environnementales de l’accord doivent être réalisées en collaboration avec les DG concernées (en l’occurrence DG agri et DG commerce). Dès lors, la DG Commerce pourrait s’opposer à la consultation de membres de la société civile dans l’élaboration de l’étude d’impact. Cette divergence intra-institutionnelle (au sein des différentes DG de la Commission) peut entraîner une divergence interinstitutionnelle (entre la Commission et le Conseil) qui pourrait nuire à l’efficacité des négociations en ce que l’Union ne serait pas en mesure d’afficher une ambition univoque face au Mercosur. De surcroît, cette absence de consensus rend plus difficile à mettre en œuvre la stratégie d’intégration environnementale^[25] de l’Union. Cette stratégie d’intégration environnementale étant déjà peu efficace en ce que la nouvelle PAC privilégie une autonomie du droit de l’environnement^[26], ces conflits internes au sein de l’UE nuisent davantage à son efficience.

1.1.2. L’implication encourageante de la société civile dans les négociations relatives à l’agriculture

Les négociations entre l’UE et le Mercosur sont marquées par une volonté de l’Union de démocratiser la gouvernance de l’accord. Plus précisément, l’Union tente d’impliquer particulièrement la société civile dans les négociations, et ce de manière inédite. Cette volonté s’est matérialisée par la constitution de groupes consultatifs internes (GCI), et d’un Forum de la société civile, organes qui représentent la société civile. Ainsi, la gouvernance de l’accord est démocratisée et ne repose pas uniquement sur les organes traditionnellement mobilisés dans de telles négociations (sommets présidentiels, conseil de l’association, comité de l’association, comité parlementaire)^[27]. Le Mercosur possède également une tradition de dialogue avec la société inspirée du modèle européen, matérialisée par la constitution d’un FCES (Forum consultatif économique et social). Cette intégration de représentants de la société civile est très positive d’autant que, du côté européen, les GCI traitent de « tous les sujets couverts par l’accord », allant ainsi au-delà de ce qui a pu être fait jusqu’alors par l’UE dans la négociation d’accords internationaux^[28]. Cette politique de démocratisation des négociations s’inscrit dans celle, plus large, qui consiste pour l’Union à faire du dialogue de la société civile de la DG Commerce un vecteur de légitimation des accords de libre-échange^[29].

1.2. La sensibilité du secteur agricole dans le cadre des relations extérieures de l’Union

L’intégration du volet externe de la PAC dans les relations économiques extérieures (1.2.1) est d’autant plus complexe que le secteur agricole n’est pas appréhendé d’une manière optimale dans les négociations (1.2.2).

1.2.1. L’intégration délicate du volet externe de la PAC dans les relations économiques extérieures

« Le lien PAC/PCC constitue le point central et inévitable de la rencontre des volets internes et externes du système communautaire »^[30]. La politique commerciale commune (PCC) est en effet l’instrument qui permet à l’Union d’exporter son modèle agricole sur la scène internationale. Néanmoins, la PAC dépend matériellement de la PCC et cette dernière en subit la concurrence. Ainsi, les accords de libre-échange sont conclus en suivant la procédure de la PCC, autonome par rapport à la PAC. L’avis 1/94^[31] donne en effet priorité à la PCC sur la PAC pour la conclusion d’accords internationaux et rompt avec la jurisprudence antérieure qui, depuis l’arrêt dit « Hormones »^[32], faisait primer la PAC^[33]. Le traité de Lisbonne reconnaît une compétence partagée à l’Union en matière agricole (paragraphe 2- d, article 4 TFUE). Néanmoins, s’agissant du volet externe de la PAC, la compétence exclusive est reconnue à l’Union. En effet, depuis l’avis 1/94 de la CJCE et la jurisprudence « AETR »^[34], il est reconnu à l’Union une compétence pour agir en l’absence d’attribution explicite. Cela a été confirmé par le traité de Lisbonne^[35]. La PCC relève quant à elle de la compétence exclusive de l’Union (Article 3 paragraphe 1 e) et a) TUE) ce qui est cohérent eu égard à l’impératif « d’uniformité »^[36] que requiert une telle politique. Néanmoins, cette dépendance de la PAC à la PCC est fertile en ce que la PAC agit comme une « contrainte »^[37] permettant à l’UE de servir ses intérêts agricoles sur la scène internationale. En d’autres termes, la PCC permet d’assurer le rayonnement externe de la PAC et, de surcroît, d’asseoir la légitimité agricole de la politique commerciale de l’Union.

1.2.2. L’appréhension questionnable de la question agricole dans les négociations

La manière dont est appréhendée la question agricole dans les négociations pose question. En effet, l’Union peine à s’imposer comme un leader dans les négociations avec ses partenaires. Ainsi le Professeur Alan Hervé a souligné que « le système décisionnel de l’Union souffre aujourd’hui d’une complexité décisionnelle problématique s’agissant en particulier de la conclusion des accords mixtes »^[38]. Cette complexité décisionnelle est d’autant plus remarquée dans le cas des négociations relatives au secteur agricole en ce que, comme cela a été mentionné, deux politiques de l’Union se doivent d’être conciliées : la politique agricole commune et la politique commerciale commune. La politique commerciale commune est censée révéler l’identité de la PAC et la faire évoluer. La spécificité du secteur agricole justifierait ainsi qu’un processus de décision idoine soit mis en œuvre. Or, en l’espèce, les négociations de l’Accord UE-Mercosur relatives aux filières agricoles sensibles se déroulent de la même manière que les négociations qui ont trait aux autres secteurs. Ces négociations sont ainsi tenues secrètes, pratique à rebours de ce qui est souhaitable en matière environnementale^[39]. Au surplus, le fait que l’agriculture soit appréhendée comme une « variable d’ajustement »^[40] dans les négociations ne permet pas de parvenir à un accord contenant des dispositions satisfaisantes relatives à l’agriculture. Dès lors, pour que les négociations permettent d’aboutir à un accord ambitieux d’un point de vue environnemental, la politique commerciale de l’Union, outil qui lui permet de promouvoir ses « valeurs et intérêts »^[41] doit elle-même être cohérente avec ses objectifs en la matière.

2. La nécessaire mise en cohérence de la politique commerciale de l’Union avec ses objectifs en matière de développement durable

La réciprocité des normes de production est un vecteur qui permettrait d’assurer une cohérence entre la politique interne et la politique externe de l’Union (2.1). Cette réciprocité des normes de production doit néanmoins s’accompagner, pour être effective, d’un mécanisme de règlement de différends relatifs au développement durable efficient (2.2).

2.1. La réciprocité des normes de production, vecteur ambitieux de cohérence

Pour garantir une réciprocité des normes de production, l’introduction d’un mécanisme de sauvegarde propre aux filières agricoles sensibles (2.1.1) est un a priori qui permettrait de concilier libéralisation des filières agricoles sensibles et politiques de l’Union relatives au développement durable (2.1.2).

2.1.1. L’introduction souhaitable d’un mécanisme de sauvegarde propre aux filières agricoles sensibles

L’ancienne Commissaire au Commerce, Cecilia Malmström, avait affirmé lors de la conclusion de l’accord de principe en 2019, que celui-ci « fixe des normes élevées et établit un cadre solide pour traiter conjointement des questions telles que l’environnement et les droits du travail, tout en renforçant les engagements en matière de développement durable que nous avons déjà pris, par exemple dans le cadre de l’accord de Paris »^[42]. Néanmoins, à la différence de ce qu’avait pu dire Valdis Dombrovskis lors de l’annonce de l’accord de principe avec le gouvernement chinois, la Commissaire n’a pas abordé l’épineuse question des sauvegardes. Il est regrettable que les mécanismes de sauvegarde spécifiques à l’agriculture, qui existent dans le cadre de l’OMC, soient écartés dans l’accord UE-Mercosur^[43]. La clause de sauvegarde spéciale agricole de l’OMC est en effet écartée. Dès lors, le mécanisme de sauvegarde général devra permettre de protéger les filières agricoles sensibles, mais celui-ci semble trop peu protecteur en ce qu’il exige des « circonstances exceptionnelles » pour sa mise en œuvre^[44].

2.1.2. La tentative de conciliation entre libéralisation des filières agricoles sensibles et les politiques de l’UE relatives au développement durable

Le secrétaire général du Copa-Cogeca, Pekka Pesonen, a déclaré^[45] :

Tout accord commercial doit contenir un chapitre agricole équilibré qui respecte nos modèles de production et qui garantisse une cohérence avec les autres politiques de l’UE. Les agriculteurs européens peuvent supporter des restrictions supplémentaires et assurer la mise en œuvre de mesures ambitieuses pour s’adapter au changement climatique et relever les défis climatiques. Toutefois, cela ne sera possible que si l’UE ne mine pas leurs efforts en tolérant des importations de produits provenant de pays qui encouragent la déforestation et soutiennent des pratiques agricoles qui ne sont pas acceptées au sein de l’UE.

Ainsi, la ratification de l’Accord UE-Mercosur en l’état serait a priori incohérente avec la stratégie « de la ferme à l’assiette » présentée par la Commission en 2020 et qui entend « s’attaquer à la surconsommation de viande et d’aliments ayant subi de nombreuses transformations […] et consacrer davantage de terres à l’agriculture biologique »^[46]. Aussi, à titre d’exemple, six promoteurs de croissance sont autorisés dans l’alimentation animale au Brésil alors que l’UE a interdit, depuis 2006, l’usage d’antibiotiques à cette fin^[47]. L’UE prohibe ainsi l’importation d’animaux et de produits animaux traités avec des produits vétérinaires interdits ou nourris avec des compléments vétérinaires dont les agriculteurs européens ne peuvent faire usage. Ce texte a été introduit sur proposition de la France^[48] et pose un principe de réciprocité et de « mesure miroir » auquel la Commission s’est opposée lors de la négociation du règlement. L’Union cherche néanmoins à mettre en place des politiques permettant davantage de cohérence entre ses ambitions d’un point de vue environnemental et son action externe. Il en est ainsi de la stratégie de Global Gateway, lancée fin 2021 sous la présidence française de l’UE par la Commission européenne qui a pour ambition, par la mobilisation du secteur privé, de contribuer au développement des pays partenaires émergents. Cette stratégie de passerelle doit ainsi permettre de soutenir une libéralisation conforme au Green Deal, à Fit-for 55 et à la stratégie énergétique extérieure de l’Union. Reste que devra être prise en compte la volonté légitime des dirigeants du Mercosur « de ne pas pousser leurs économies vers la primarisation et d’opter pour des modèles productifs connectés aux chaînes de valeurs mondiales, loin de l’extractivisme qui a toujours imprégné leurs relations commerciales »^[49]. En outre, cette coopération devra se faire en tentant d’endiguer les asymétries dans les relations entre les deux intégrations régionales.

2.2. L’élaboration d’un mécanisme de règlement des différends efficient, vecteur pragmatique de cohérence

Le fait que le chapitre relatif au développement durable soit exclu du mécanisme de règlement des différends opérant pour le reste des dispositions de l’accord justifie que l’on puisse considérer que la juridictionnalisation du développement durable envisagée n’est pas pleinement satisfaisante (2.2.1). La manière dont est appréhendé le principe de précaution est également importante pour juger de l’efficience du mécanisme de règlement des différends (2.2.2).

2.2.1. Une juridictionnalisation en demi-teinte des enjeux de développement durable

L’accord UE-Mercosur réaffirme l’Accord de Paris sur le climat, mais ne contient aucune mesure d’application effective des engagements climatiques^[50]. L’Accord opère en effet un renvoi inter-conventionnel (en ce qu’il incorpore les stipulations de l’Accord de Paris). Cette incorporation des engagements climatiques dans l’Accord UE-Mercosur dote par conséquent les États d’un mécanisme de règlement des différends dont il ne dispose pas au titre de l’Accord de Paris. Dès lors, il « établit un mécanisme non juridictionnel de facilitation de la mise en œuvre et de la conformité »^[51]. Il s’agit d’un mécanisme dit de « suivi »^[52] dont l’instauration paraît particulièrement judicieuse en ce qu’elle est conforme aux procédures qui prévalent en droit de l’environnement. Il s’agit davantage d’un mécanisme qui intervient en amont du règlement des différends, en privilégiant une approche d’assistance à l’exécution des obligations relatives à l’environnement^[53]. Ainsi, en cas de différend résultant du non-respect des obligations climatiques contenues dans l’Accord de Paris, celui-ci pourra être soumis à un groupe d’experts désignés en commun par les parties. Il ne s’agit donc pas d’un organe juridictionnel, car, bien que statuant en droit, il ne se prononce pas de manière obligatoire. En effet, les parties sont simplement tenues de négocier, mais celle-ci n’est pas assortie d’une obligation de résultat. Cette juridictionnalisation du développement durable n’est donc pas « complète » en ce que les obligations climatiques ne sont pas incorporées dans le mécanisme de règlement des différends général de l’accord. Ainsi, le mécanisme repose sur des voies arbitrales et diplomatiques qui ne conduisent pas à la mise en place de sanctions contraignantes. Reste que ce type de mécanisme a pu faire ses preuves en matière environnementale, notamment dans le cadre de la mise en œuvre de l’Accord UE-Corée^[54].

2.2.2. L’appréhension juridictionnelle du principe de précaution

Le Professeur A. Berramdane considère que « les stipulations de l’accord […] sont réduites à de simples déclarations d’intention, dépourvues de valeur juridique contraignante [et que] la reconnaissance du principe de précaution n’échappe pas à ce constat »^[55]. Le principe de précaution n’est en effet consacré qu’incomplètement dans l’Accord. Il est prévu dans l’accord, au chapitre « Commerce et développement durable », qu’une Partie peut adopter des mesures fondées sur le principe de précaution ». Cette reconnaissance est plus aboutie que les mentions du principe de précaution dans des accords antérieurs qui se bornaient à rappeler la Déclaration de Rio de 1992 ainsi que d’autres accords citant ce principe^[56]. Néanmoins, cette reconnaissance vise la protection de l’environnement et de la santé, mais ne précise rien quant à la protection de la sécurité sanitaire des aliments, essence même du principe. Au surplus, il demeure une incertitude quant à l’opposabilité du principe de précaution dans le cadre d’un arbitrage relatif à une mesure sanitaire fondée sur le risque^[57]. Enfin, l’ORD de l’OMC reste compétente pour trancher de la licéité d’une mesure prise au titre du principe de précaution. Ainsi, une mesure sanitaire fondée sur le principe de précaution pourrait être jugée illicite par l’OMC quand bien même le juge de cette organisation ne dispose pas du pouvoir de faire application de l’Accord^[58].

Conclusion

Les critiques émises à l’encontre du volet agricole de l’Accord négocié entre l’Union européenne et le Mercosur cristallisent les réticences tant des États membres que de la société civile à libéralisation des filières agricoles sensibles. La spécificité du secteur agricole implique en effet qu’une politique européenne lui soit consacrée, la politique agricole commune, et la conciliation entre cette dernière et la politique commerciale commune n’est pas chose aisée. Cela s’explique notamment par la dissemblance des objectifs poursuivis par ces deux politiques, qui défendent des intérêts divergents et de ce fait souvent difficilement conciliables. Au surplus, la tentative de l’Union d’impliquer davantage la société civile dans les négociations, bien que louable, contribue à les complexifier. Celle-ci est néanmoins nécessaire pour conférer davantage de légitimité à la politique commerciale extérieure de l’Union européenne.

L’exemple des négociations relatives aux filières agricoles sensibles dans l’accord UE-Mercosur permet ainsi d’illustrer la difficulté, pour l’Union, de concilier commerce et développement durable. En effet, pour que l’Union atteigne son objectif de se positionner en leader dans les négociations sur la scène internationale, elle doit être en mesure de mener des négociations efficaces. Pour ce faire, elle doit défendre une position univoque et ambitieuse en termes de développement durable. Il s’agit là d’une condition sine qua non pour qu’elle puisse utiliser son levier commercial pour promouvoir, dans ses relations conventionnelles, ses valeurs et intérêts. La crédibilité de l’Union sur la scène internationale est donc conditionnée à sa capacité à mener des négociations efficaces et cohérentes avec les politiques qu’elle défend en interne.

Bibliographie

Documents internationaux

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Législation nationale

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Commission dépendante (présidée par Stefan Ambec), Dispositions et effets potentiels de la partie commerciale de l’Accord d’Association entre l’UE et le Mercosur en matière de développement durable, Rapport au premier ministre (7 avril 2020), en ligne : <https://medias.vie-publique.fr/data_storage_s3/rapport/pdf/276279_0.pdf> [rapport Ambec].

Monographies

Allaire, Gilles, Benoit Daviron, Transformations agricoles et agroalimentaires : Entre écologie et capitalisme, Éditions Quæ, Versailles, 2017.

Aloupi, Niki, Catherine Flaesh-Mougin, Christine Kaddous, Cécile Rapoport, Les accords internationaux de l’UE. Commentaire de J. Mégret, Bruxelles, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2019.

Berramdane, Abdelkhaleq et Isabelle Hannequart, Union européenne-Mercosul-Deux intégrations régionales dans l’espace mondial, Paris, Mare & Martin, 2013.

Neframi, Eleftheria. L’action extérieure de l’UE. Fondements, moyens, principes, Paris, LGDJ, 2010.

Chapitres, articles de revue, entrées d’encyclopédie

Abbas, Mehdi, « Libre-échange et changements climatiques : “soutien mutuel” ou divergence? », (2013) 162:2 Mondes en développement 33.

Bodiguel, Luc, « Construire un nouveau modèle juridique commun agricole et alimentaire face à l’urgence climatique et alimentaire : de la transition à la mutation », Revue européenne de droit de la consommation, no 1, 2020, p 29.

Catala, Michel, « Les enjeux de la Politique Agricole Commune, du traité de Rome au marché unique, 1957-1993 », dans Laurent Jalabert et Christophe Patillon, dir, Mouvements paysans face à la politique agricole commune et à la mondialisation (1957-2011), Rennes, PUR, 2013, 37.

De Laroussilhe, Olivier, « La politique commerciale de l’Union européenne face aux nouveaux défis », Question d’Europe, no 502 (2019), en ligne : <https://old.robert-schuman.eu/>.

Gomez, Carla, « Normes commerciales et principes fondamentaux de l’Union européenne : vers un système commercial d’un genre nouveau », dans Oliver Delas, Mulry Mondelice et Olivier Bichsel, dir, L’Union européenne, puissance globale dans les relations internationales et transatlantiques, Bruxelles, Bruylant, 2023, 499.

Lupton, Sylvie, « Commerce international et incertitudes sur les effets environnementaux et sanitaires des biens. Les négociations autour du bœuf aux hormones et des OGM », (2011) 16:2 Négociations 23.

Willett, Walter et al, « Food in The Anthropocene: the EAT-Lancet Commission on Healthy Diets From Sustainable Food Systems », (2019) 393 Lancet 447.

Articles de journaux

Bustin, Alice, Hugo Sancho et Joshua Slawski, « Taxe carbone aux frontières : le juste ajustement? », Le Grand Continent (12 décembre 2019), en ligne : <https://legrandcontinent.eu/>.

Slavicek, Marie « Accord UE- Mercosur : Pourquoi ce traité cristallise la colère des agriculteurs » Le monde (31 janvier 2024) en ligne : <https://www.lemonde.fr/economie/article/2024/01/3>

Autres

Branchereau, Clément, « L’agriculture en droit des échanges internationaux », Essai d’études juridiques internationales, Université Panthéon-Assas, 2016, en ligne : <https://ihei.u-paris2.fr/>.

Dupré, Mathilde et Stéphanie Kpenou, « Mercosur : les dangers d’une ratification de l’accord de commerce en l’état », Institut Veblen (2023), en ligne : <https://www.veblen-institute.org/>.

Hervé, Alan, « L’harmonisation normative par les accords commerciaux », Institut de recherche juridique interdisciplinaire (28 janvier 2016), en ligne : <https://www.canal-u.tv/>.

Grossman, Gene et Alan Krueger, « Environmental Impacts of a North American Free Trade Agreement », NBER Working paper Series, No 3194, 1991.

Westlake, Martin, « Asymmetrical institutional responses to civil society clauses in EU international agreements : pragmatic flexibility or inadvertent inconsistency », Bruges political research papers, No 66, 2017.

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