Antoine Comont

Résumé

Depuis deux décennies, le système commercial multilatéral (SCM) est en perte de vitesse. Ses règles et les institutions qui veillent à leur application, comme l’Organisation mondiale du commerce (OMC), sont aujourd’hui fragilisées par une remise en cause sans précédent. En parallèle, le Canada et l’UE ont conclu en 2017 l’Accord économique et commercial global (AECG) ainsi que l’Accord de partenariat stratégique (APS). Ces accords commerciaux et politiques visent à répondre aux nouvelles problématiques du commerce mondial pour y apporter des solutions plus ou moins novatrices. Malgré la portée évidemment régionale de l’AECG et de l’APS, la coopération entre le Canada et l’Union européenne qui découle de la mise en œuvre de ces accords est un point de départ central pour d’importantes négociations plurilatérales, voire multilatérales. Le Canada et l’UE tentent d’élaborer ensemble des solutions grâce à leurs mécanismes de coopération bilatéraux qu’ils cherchent ensuite à exporter au sein des organisations internationales telles que l’OMC. L’objectif de la présente contribution sera d’apporter une analyse normative du rôle du partenariat canado-européen face à la crise de l’OMC. Il s’agira bien évidemment dans un premier temps de revenir sur le cadre juridique et les raisons d’être de ce partenariat sans oublier les implications qu’il peut engendrer sur le Système commercial multilatéral. Ensuite, c’est seulement dans un second temps qu’il conviendra de déterminer l’apport de ce partenariat pour tenter de dépasser les crises que connaît aujourd’hui l’OMC. Le Canada et l’Union européenne ont à ce titre formulé plusieurs propositions concrètes pour une réforme institutionnelle de l’OMC et pour parvenir à un déblocage de l’Organe de règlement des différends. En l’attente d’avancées multilatérales majeures, les initiatives plurilatérales lancées par le Canada et l’Union européenne dans le cadre de l’OMC sont également un autre signe de leur proactivité et de leur attachement à un système fonctionnel, adapté aux réalités actuelles du commerce international et fondé sur des règles de droit effectives.

   

Mots-clés : Accord économique et commercial global, Accord de partenariat stratégique, Organisation mondiale du commerce, nouveaux enjeux de la mondialisation économique

Abstract

Over the past two decades, the multilateral trading system (MTS) has been experiencing a decline in momentum. Its rules and the institutions overseeing their enforcement, such as the World Trade Organization (WTO), face unprecedented challenges. Simultaneously, in 2017, Canada and the EU concluded the Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) and the Strategic Partnership Agreement (SPA). These trade and policy agreements aim to address emerging issues in global trade with varying degrees of innovation. Despite the apparent regional scope of CETA and SPA, the cooperation resulting from their implementation between Canada and the European Union serves as a pivotal starting point for significant plurilateral, if not multilateral, negotiations. Together, Canada and the EU endeavor to develop solutions through their bilateral cooperation mechanisms, which they subsequently seek to export within international organizations like the WTO. This contribution seeks to provide a normative analysis of the role of the Canada-EU partnership in light of the WTO crisis. First and foremost, it will examine the legal framework and rationale behind this partnership, considering the implications it may have on the multilateral trading system. Subsequently, the focus will shift to determining the partnership’s contribution to overcoming the current crises facing the WTO. In this regard, Canada and the European Union have put forth concrete proposals for the institutional reform of the WTO and for unblocking the Dispute Settlement Body. While awaiting significant multilateral progress, the plurilateral initiatives launched by Canada and the European Union within the WTO also underscore their proactive approach and commitment to a functional system that aligns with the realities of today’s international trade and is grounded in effective rule of law.

   

Keywords: Comprehensive Economic and Trade Agreement, Strategic Partnership Agreement, World Trade Organization, new challenges of economic globalization.

   

Instituée en 1995, l’Organisation mondiale du commerce (OMC) n’a jamais véritablement produit les effets escomptés. Après les manifestations de la conférence ministérielle de Seattle et malgré le nouvel élan donné par l’ouverture du cycle de Doha sur le développement, aucun accord commercial majeur n’a été conclu. Les États se sont donc progressivement détournés des négociations multilatérales au profit d’une plus grande intégration économique régionale et bilatérale. L’OMC connaît une polycrise qui se matérialise par le blocage de l’Organe d’Appel (ci-après OA) de l’Organe de Règlement des Différends (ci-après ORD), par l’inefficacité des règles de notification ou de transparence et par l’échec des négociations commerciales récentes pour la prise en compte des nouveaux enjeux de la mondialisation économique. C’est dans ce contexte, combiné avec la nécessité de redonner corps au partenariat transatlantique qu’en 2017, le Canada et l’Union européenne ont conclu un partenariat multidimensionnel. Leurs relations économiques et commerciales sont dorénavant régies par l’Accord Économique et Commercial Global (AECG) et leur coopération politique gouvernée par l’Accord de Partenariat Stratégique. Bien que ce partenariat ne soit pas fondé sur une proximité géographique entre le Canada et l’Union européenne, cette proximité existe et s’exprime d’une autre manière. En guise d’introduction, il convient donc de présenter la raison d’être de ce nouveau partenariat (A), d’en délimiter le cadre juridique (B) et de préciser quelles peuvent être les implications de ce partenariat sur l’OMC (C).

La raison d’être du partenariat Canado-Européen

Le partenariat Canado-Européen repose d’abord sur une communauté de valeurs. Le préambule de l’APS rappelle l’historique des relations entre le Canada et l’Union européenne et se réfère à « la longue tradition de coopération dans la promotion des principes internationaux de paix, de sécurité et de l’État de droit »^[1]. Les préambules de l’AECG et de l’APS soulignent aussi toutes les composantes de leur communauté de valeurs : « attachement résolu aux principes démocratiques et aux droits de l’Homme », opinion partagée quant à la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive, l’importance de la primauté du droit, du multilatéralisme ou de la coopération internationale^[2]. L’ensemble de ce corpus de valeurs, auxquelles ils sont attachés de longue date, est au fondement même du partenariat canado-européen comme le rappelle très justement la première déclaration du Comité ministériel conjoint^[3].

En plus de leur communauté de valeurs, le Canada et l’Union européenne partagent une même vision du commerce mondial. Les observateurs les qualifient volontiers de like-minded countries. Le concept de ‘like-minded countries’ utilisé à l’époque du GATT par Cordel Hull semble être réactualisé par l’émergence de nouveaux accords commerciaux conclus avec des partenaires politiquement stratégiques et dont la finalité même est de servir d’instrument de politique étrangère^[4]. Il est évident, à la lumière des positions communes qu’ils prennent dans les forums internationaux qu’ils sont animés par une même vision des relations internationales, et a fortiori des relations commerciales^[5]. Pourtant, l’Amérique du Nord et l’Europe ont toujours été divisées sur de grandes questions commerciales comme la place de règlementation^[6]. La conclusion d’un partenariat d’envergure entre le Canada et l’Union européenne marque donc une étape importante vers une convergence de leur vision du commerce international. Ce rapprochement a notamment été permis par l’intégration progressive des considérations relatives au développement durable dans leurs politiques extérieures respectives^[7]. Le Canada et l’Union européenne sont ainsi parvenus à une hiérarchie inédite entre les objectifs de libéralisation des échanges et de promotion du développement durable. En ce sens, le partenariat canado-européen préfigurait en 2017 une certaine rupture par rapport aux accords de libre-échange traditionnels. D’ailleurs, le Canada et l’Union européenne ne cachent pas leur volonté de « façonner la mondialisation » dans la droite ligne de la vision du commerce consacrée dans l’AECG^[8].

Au-delà de la consécration de valeurs partagées et d’une vision commune de ce que devrait être le commerce mondial, ce nouveau partenariat est également l’occasion de parfaire leur coopération en matière de politique étrangère et de leur permettre d’avoir une approche concertée sur les relations qu’ils doivent entretenir avec certains partenaires clivants^[9]. Compte tenu de leurs attributs, il est difficile pour l’Union européenne et le Canada de mettre en œuvre des politiques coercitives vis-à-vis des partenaires qui iraient à l’encontre de leurs valeurs ou de leurs intérêts^[10]. Ils sont souvent qualifiés de « puissances civiles » en ce sens qu’ils ne peuvent recourir à la force et à la contrainte pour imposer leur point de vue^[11]. Lorsqu’il se trouve que des États peuvent présenter des défis pour la communauté de valeurs que le Canada et l’Union souhaitent promouvoir, mais aussi des opportunités pour servir leurs intérêts, il devient obligatoire que ces derniers harmonisent leurs positions. Il en va de leur crédibilité sur la scène internationale.

L’AECG et l’APS doivent donc leur apporter un cadre juridique et institutionnel important de sorte à faciliter leur coopération. Cela contribue encore grandement à l’affirmation et à la mise en œuvre de leurs objectifs communs, y compris au sein des différents forums internationaux.

Le cadre juridique du partenariat Canado-Européen

L’AECG est un accord particulièrement ambitieux qui peut être qualifié par la doctrine d’accord de « troisième génération »^[12]. C’est un accord qui se compose de trente chapitres et de trois protocoles qui peuvent être classés dans quatre groupes^[13]. Premièrement, il y a les dispositions traditionnelles. Il s’agit des chapitres généralement destinés à libéraliser et faciliter le commerce des biens. Ces dispositions sont des dispositions standards utilisées à l’OMC. Deuxièmement, on retrouve les dispositions de type ALENA^[14] que l’on peut sous-catégoriser en dispositions OMC+ et dispositions OMCx^[15]. Ces dispositions caractérisent les accords de libre-échange qui se sont multipliés des années 1990 à 2010^[16]. Les normes OMC+ renvoient aux chapitres concernant des domaines déjà couverts par des accords de l’OMC^[17], mais pour lesquels les parties entendent renforcer les dispositions. Quant aux dispositions OMCx elles concernent les chapitres pour lesquels aucune équivalence n’existe à l’OMC. Troisièmement, l’AECG incorpore de nombreuses dispositions règlementaires ce qui constitue une grande nouveauté^[18]. Les dispositions règlementaires traditionnelles (barrières non tarifaires, obstacles techniques au commerce et mesures sanitaires et phytosanitaires) sont évidemment reprises, mais des dispositions sur « le bon fonctionnement des marchés »^[19] concernant la politique de concurrence^[20], les entreprises et monopoles publics^[21] ou encore les marchés publics ont aussi été adoptées^[22]. Au surplus, il est important de souligner les chapitres sur la règlementation intérieure^[23] et la coopération en matière de règlementation^[24], qui sont certainement parmi les chapitres les plus controversés lors des négociations. Ces derniers font écho aux choix faits par les parties et les difficultés généralement rencontrées pour trouver un compromis entre protection des considérations non commerciales et coopération règlementaire, voire harmonisation règlementaire. Quatrièmement, pour assurer l’équilibre de cette architecture titanesque, l’accord dispose de son propre cadre institutionnel. Des procédures de règlement des différends commerciaux^[25] et de règlement des différends investisseurs/États^[26] ont évidemment été prévues. Mais l’institutionnalisation de cet accord dont l’ampleur est inédite va, elle aussi, bien au-delà de ce que les accords de libre-échange avaient pu produire jusque-là.

Avant de présenter le cadre institutionnel de l’AECG, il convient d’abord d’énumérer les comités institués par l’APS. En effet, ce partenariat politique est un véritable accord-cadre qui fournit une base juridique importante capable d’impacter les relations commerciales bilatérales entre le Canada et l’Union européenne^[27]. Deux comités sont prévus par l’APS : le Comité de coopération conjoint (ci-après CCC) qui a principalement pour but de veiller au bon fonctionnement de l’APS et de suivre l’évolution de la relation stratégique entre les parties^[28]. Le CCC est composé de représentants des parties et doit présenter chaque année un rapport sur l’état de la relation entre les parties au CMC^[29]. Le principal rôle du CMC, co-présidé par le ministre des Affaires étrangères du Canada et du haut représentant de l’union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité^[30], est d’établir des directives et de grandes orientations sur l’évolution des relations entre le Canada et l’Union européenne^[31]. Il a aussi la possibilité de créer des sous-comités pour l’assister dans des secteurs bien spécifiques, prérogative qui n’a toutefois pas encore été utilisée^[32].

L’AECG quant à lui n’a pas, en tant que tel, vocation à définir de grandes orientations politiques. Son cadre institutionnel doit donc être mis au service direct des relations économiques et commerciales entre l’UE et le Canada. L’AECG a prévu un comité mixte qui joue un rôle central de coordination entre les douze comités spécialisés, les deux forums et les six groupes de dialogues bilatéraux envisagés par l’accord^[33]. Si l’AECG n’est pas le premier accord de commerce à intégrer un cadre institutionnel avec des comités ou des groupes de travail, force est de constater que de manière générale, la coopération dans les accords de libre-échange s’est avérée infructueuse^[34]. L’AECG est défini comme un « living agreement », qualification appuyant l’idée que l’accord est en mesure d’évoluer en fonction des travaux menés par les comités^[35]. Ainsi, les dispositions de l’AECG ne sont pas figées dans le marbre ad vitam aeternam contrairement à la plupart des accords commerciaux qui doivent être renégociés dès qu’une problématique nouvelle émerge^[36]. Le comité mixte dispose ainsi non seulement du pouvoir d’émettre des recommandations, mais surtout d’un pouvoir décisionnel^[37]. Les décisions du Comité mixte sont obligatoires et contraignantes dès que les parties ont accompli les procédures internes nécessaires^[38]. La possibilité d’adopter des décisions est un premier pas vers un accord qui pourrait à terme produire son propre droit dérivé, encore faudrait-il pour cela que les comités instaurés par l’accord fassent preuve de suffisamment de dynamisme en ce sens^[39].

Le champ d’application particulièrement étendu de l’AECG et le cadre institutionnel qui en découle permettent au Canada et à l’UE d’être particulièrement proactifs sur les nouveaux enjeux de la mondialisation économique. De plus, cela leur donne une structure pour appréhender en amont les négociations multilatérales qui se tiennent à l’OMC.

Les implications du partenariat Canado-Européen sur l’OMC

Au début des années 2000, la question de la compatibilité des accords commerciaux régionaux avec le SCM portait principalement sur la rupture avec la pierre angulaire du système GATT/OMC, à savoir le principe de traitement de la nation la plus favorisée^[40]. Un accord de libre-échange reste en pratique un accord préférentiel qui permet aux États qui les négocient de s’accorder un accès préférentiel à leurs marchés respectifs. En plus des atteintes au principe de traitement NPF, les États qui ont la capacité de négocier de tels accords demeurent majoritairement des États développés. Par conséquent, la multiplication d’accord de libre-échange entre pays développés atténue aussi l’efficacité des mécanismes préférentiels prévus pour les pays en développement à l’OMC. Ainsi, la narrativité selon laquelle les pays développés resteront toujours les gagnants du commerce mondial s’ancre de plus en plus dans les esprits^[41]. L’autre élément concernait les mécanismes de facilitation des échanges, qui modifient également les opportunités d’accès aux marchés. Mais face à la substance réelle des nouveaux accords de type partenarial, avec leur dimension institutionnelle et les implications qu’ils peuvent avoir tant sur la politique extérieure des parties que sur le SCM, les critères qui permettent d’analyser leur compatibilité avec le SCM doivent évoluer^[42].

La multiplication des dispositions OMC+ et OMCx dans les ACR crée des niveaux d’intégration différents et modifie en substance les droits et obligations des États dépendamment de l’accord applicable, ce qui renforce la complexité pour les opérateurs économiques de se saisir des opportunités commerciales^[43]. Enfin, faute de pouvoir trouver un consensus à 164 sur les nouveaux enjeux du commerce mondial, les États se détournent pour des négociations à l’OMC, le commerce devient de moins en moins inclusif et l’agenda du cycle de Doha sur le développement s’éloigne progressivement.

Il est donc paradoxal de penser qu’un partenariat régional, fût-il conclu entre le Canada et l’Union européenne, puisse répondre aux crises de l’OMC et permettre au SCM d’évoluer. En 2007, l’OMC avait elle-même établi que les nouveaux partenariats stratégiques qui étaient en cours de négociation par l’UE pouvaient fragiliser le SCM^[44]. Consciente de cette problématique, la Commission s’était toujours engagée à ce que ces accords « soient un tremplin et non un obstacle à la libéralisation multilatérale »^[45]. Si les principaux acteurs du multilatéralisme négocient des instruments bilatéraux au moment où le système compte sur leur leadership, c’est alors se résigner à toute approche multilatérale^[46]. Mais, avec l’échec évident des négociations multilatérales, le retour au protectionnisme et la multiplication des enjeux globaux, ces accords devaient, au contraire, témoigner d’un attachement continu au SCM en montrant que malgré les difficultés, la libéralisation ordonnée du commerce continue^[47]. C’est d’ailleurs le sens que donne l’ancienne Commissaire au Commerce, Mme Cecilia Malmström, qui expliquait ceci : « we need to fight for the WTO with everything we have. CETA is an example of how our bilateral agenda can feed into this objective. Through strengthening relationships with likeminded countries and proving the benefits of trade to those who doubt it »^[48].

Il convient donc d’analyser en quoi le partenariat Canado-Européen se présente comme un instrument pertinent pour dépasser le blocage des négociations commerciales à l’OMC (I). Il appert à ce titre que le Canada et l’UE ont entendu d’abord accroître leurs engagements bilatéraux sans toutefois éluder complètement l’influence normative qu’ils peuvent avoir sur le reste du SCM. Le partenariat Canado-Européen donne aussi un cadre institutionnel fort à la coopération entre les parties qu’il sera également pertinent d’en déterminer la manière dont il a pu être mis au service des difficultés institutionnelles que rencontre l’OMC (II).

1. Le Partenariat Canado-Européen comme instrument de réponse à une production normative à l’OMC au point mort

Se présentant comme un nouveau modèle de régionalisme ouvert, le Canada et l’UE se sont assurés de bâtir un cadre de coopération inclusif (1.2). Cela vaut particulièrement pour les questions règlementaires, lesquelles sont un enjeu incontournable de la facilitation des échanges et pour lesquelles l’OMC peine à apporter un cadre juridique satisfaisant. Face aux difficultés que rencontre l’OMC, notamment son incapacité à faire évoluer son corpus normatif, le Canada et l’UE se servent de leur partenariat pour renforcer leur intégration économique et se positionnent comme fer de lance sur de nombreux enjeux. L’absence de prise en compte des questions environnementales dans l’élaboration des règles commerciales fait partie des principaux griefs formulés à l’égard de l’OMC par la société civile et bon nombre d’États développés. Le Canada et l’UE entendent faire de l’AECG un modèle sur la question et portent cette vision du commerce au sein du SCM (1.1).

1.1. Des partenaires attentifs quant à la conciliation entre commerce et environnement

Parmi les nombreuses critiques qui ont émergé après l’institutionnalisation de l’OMC, la conciliation difficile, voire impossible, entre commerce et environnement figure en tête de liste. L’engagement du Canada et de l’Union européenne pour le climat a déjà été souligné. Puisque le développement durable, la justice sociale et l’environnement sont des préoccupations centrales, le droit de règlementer des parties ne saurait plus être remis en cause^[49]. Cette consécration de la primauté du droit de règlementer, en vue de promouvoir le développement durable ainsi que des normes sociales et environnementales élevées, constitue un changement de paradigme important dans le modèle de commerce défendu par l’Union européenne et le Canada. Un certain nombre d’actions simultanées, souvent complémentaires, répondent à cet engagement pour tenter de trouver l’équilibre entre commerce et développement durable.

La mise en œuvre de l’accord de Paris fait partie des grandes priorités. Pour cela, on peut compter sur la coopération bilatérale entre le Canada et l’Union européenne^[50]. Faute de négociations à l’OMC sur le sujet – les États-Unis s’étant opposé à toute forme de discussions – il faut aussi souligner l’initiative trilatérale avec la Chine, laquelle permet un échange continu d’informations sur les instruments techniques pertinents ou en vue des mesures à adopter^[51]. Penser l’économie de demain est aussi au cœur de leurs travaux. D’une part, avec la décennie numérique entamée par l’Union européenne, il est important d’avoir une approche durable des nouvelles technologies, ce que les parties s’efforcent de développer dans un cadre bilatéral avec la participation de la société civile et des opérateurs économiques concernés en organisant depuis trois ans le CleanTech Summit^[52]. D’autre part, le gouvernement canadien et l’Union européenne ont fait de la facilitation du commerce d’hydrogène une priorité puisque c’est un élément central de la transition énergétique qui doit s’opérer^[53]. Le commerce de l’hydrogène fait également l’objet d’un partenariat international^[54] regroupant vingt autres États en plus du Canada et de l’Union européenne pour faciliter la transition énergétique et la transition vers des modes de transports responsables^[55]. Enfin, dans le cadre de l’OMC, le Canada et l’Union européenne sont membres du groupe FAST^[56] piloté par le Costa Rica. Ce groupe vise à développer, dans un cadre plurilatéral à défaut de négociations multilatérales, des mesures pour protéger la biodiversité, promouvoir l’économie circulaire ou contre les subventions aux énergies fossiles^[57].

La mesure environnementale la plus emblématique et la plus difficile à mettre en œuvre est certainement le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (ci-après MACF). Depuis 2019, l’Union européenne échange avec le Canada une quantité importante d’informations en vue de la création d’un MACF^[58]. La coopération sur ce sujet et les propositions formulées dans le cadre du Forum de la Société Civile de l’AECG sont particulièrement ambitieuses et n’écartent aucune possibilité quant aux implications de l’existence de marchés carbone européens et canadiens^[59]. Les réunions ministérielles sur l’action climatique sont aussi l’occasion d’envisager l’adoption de « bonnes pratiques » voire même de « solides directives » pour règlementer les marchés internationaux du carbone^[60].

Un tel mécanisme fait tout de même l’objet de nombreuses contestations et d’inquiétudes, notamment par les pays en développement, et sa compatibilité avec le droit de l’OMC n’est pas assurée. Bien que le Canada et l’UE entretiennent des discussions approfondies sur cette question^[61], il est possible de douter de la compatibilité de ces mécanismes avec le droit de l’OMC puisqu’ils peuvent être assimilés à des obstacles tarifaires au commerce^[62]. Certains auteurs préconisent donc de commencer par développer de tels mécanismes dans le cadre d’accords bilatéraux avant d’envisager de les rendre applicables à l’ensemble des marchandises importées^[63]. Malgré tout, l’adoption d’un MACF dans le cadre d’un ALE ne peut garantir sa légalité vis-à-vis du droit de l’OMC dès lors qu’un État tiers pourrait considérer être victime d’un préjudice du fait de la mise en œuvre d’un MACF^[64].

Au-delà des questions sur les MACF, le Canada et l’UE se sont aussi illustrés sur les questions relatives à la préservation de la faune marine. En 2019, ils sont parvenus à la conclusion d’un partenariat sur les Océans^[65]. Ce partenariat vise notamment à « structurer leur dialogue sur les affaires maritimes » et « renforcer leur leadership sur les questions de la gouvernance mondiale et la cohérence des politiques concernant les océans »^[66]. Parmi leurs objectifs, on retrouvait la conclusion du traité international sur la protection de la haute mer^[67] survenu à l’ONU en mars 2023 ainsi qu’un accord sur les subventions à la pêche dans le cadre de la 12ème conférence ministérielle de l’OMC^[68]. Cet accord a bien été conclu et la DGA Angela Ellard a salué « l’Union européenne pour sa participation vitale à la négociation de l’Accord et aux travaux à l’OMC sur les subventions à la pêche »^[69]. Reste encore à poursuivre ce leadership et à ratifier l’accord dans les meilleurs délais. Le processus de ratification est en cours, le Conseil de l’UE doit au préalable obtenir l’avis de deux commissions parlementaires dont la première a d’ores et déjà présenté un avis favorable^[70].

Faute d’un multilatéralisme fort, on peut toutefois espérer que les réponses aux défis globaux découlent d’initiatives bilatérales, comme cela peut être le cas avec le développement durable. La mise en œuvre avec succès de ces initiatives leur permet de rencontrer un véritable essor plurilatéral avant peut-être une transposabilité à l’échelle multilatérale. Par ailleurs, le modèle de coopération règlementaire instauré par l’AECG pourrait aussi connaître la même tendance à la multilatéralisation.

1.2. Des partenaires privilégiés ouverts à la coopération règlementaire avec les États tiers

La question de la coopération règlementaire est sans nul doute l’élément le plus caractéristique des nouveaux accords commerciaux^[71].Les distorsions en matière de règlementation intérieure sont un frein au commerce. La mondialisation grandissante et les difficultés rencontrées dans les négociations multilatérales poussent les États à privilégier le cadre bilatéral pour instaurer des mécanismes de coopération règlementaire^[72]. La première finalité de cette coopération est évidente, il s’agit de faciliter les échanges en parvenant à une plus grande cohérence des standards de production et autres règlementations intérieures. Une deuxième finalité peut se dessiner dans certaines circonstances. Certains acteurs internationaux ont pour ambition de développer un cadre règlementaire qui lui permettrait d’influencer les normes mondiales^[73], c’est notamment le cas de l’Union européenne et du Canada^[74].

Parmi les deux objectifs de la coopération règlementaire, en fonction des priorités sur lesquelles s’entendent les parties à l’accord, les mécanismes de coopération divergent. L’exemple du Canada est assez criant à cet égard. Dans ses relations commerciales avec les États-Unis, la coopération règlementaire tend à l’harmonisation des cadres règlementaires^[75]. La coopération règlementaire est soumise au mécanisme de règlement des différends commerciaux, elle revêt ainsi un caractère obligatoire^[76]. De plus, le processus d’élaboration de nouvelles règlementations est extrêmement contraignant^[77]. L’objectif est donc très clairement de limiter le plus possible que les divergences de normes nationales puissent être un obstacle au commerce^[78]. Toutefois, dans le cadre de l’AECG, l’objectif est véritablement de coopérer sur la base du volontariat^[79]. Si le chapitre sur la coopération règlementaire n’est pas formellement exclu du mécanisme de règlement des différends, la rédaction des dispositions exclut toute nature contraignante^[80], d’autant plus que le droit de réguler vient avant les objectifs d’efficience économique^[81]. En d’autres termes, l’AECG met davantage l’accent sur le dialogue entre régulateurs et instaure des procédures de reconnaissances mutuelles^[82].

L’AECG a, en plus, vocation à diffuser son cadre de coopération aux autres partenaires^[83]. Cette possibilité a été largement évoquée concernant les normes relatives à la protection de l’environnement. Néanmoins d’autres exemples sont bien plus aboutis. En 2019, l’UE avait présenté un projet de règlementation sur les médicaments vétérinaires pour laquelle le Canada a manifesté son intention de coopérer en vue de l’adoption d’un règlement similaire^[84]. Une règlementation commune a ainsi été rédigée et les parties ont convenu que celle-ci pourra être signée et ratifiée par les États tiers^[85]. De cette manière, les parties ont pu partager le fruit de leur coopération règlementaire avec le reste de leurs partenaires stratégiques qui sont enclins à adhérer à de tels standards et normes de production.

En plus de l’influence qu’elle peut avoir sur les normes internationales, la coopération canado-européenne peut avoir d’autres répercussions. L’UE et le Canada sont parvenus à une entente sur la reconnaissance des inspections de laboratoires pharmaceutiques étrangers menées par les parties^[86]. Ainsi, les autorités sanitaires européennes s’engagent à reconnaître le rapport dressé par santé publique Canada à l’issue d’un contrôle effectué dans un laboratoire situé à l’étranger et inversement. En conséquence, les médicaments produits par ces laboratoires pourront accéder plus facilement aux marchés européens ou canadiens. À l’heure du débat sur la compatibilité entre régionalisme et multilatéralisme, Bergsten avait établi que la facilitation des échanges qui découlaient des accords de libre-échange devait aussi bénéficier aux États tiers^[87]. Reconnaître l’accomplissement des formalités règlementaires opérées par les autorités partenaires est ici un moyen indirect permettant aux États tiers de bénéficier de la coopération règlementaire entre le Canada et l’UE.

Permettre une convergence règlementaire entre les principales économies mondiales reste sans doute un moindre mal pour l’avenir des futures négociations multilatérales. La multiplication de ces instruments bilatéraux de coopération règlementaire basés sur le modèle de l’AECG pourrait à moyen terme suggérer un rapprochement entre ces cadres bilatéraux^[88]. Une problématique persiste cependant : dans les rapports avec les États en développement, les Européens sont souvent perçus comme des « donneurs de règles », la légitimité de ces processus de coopération pourrait donc en pâtir^[89].

L’UE et le Canada veulent œuvrer pour une mondialisation qui n’implique pas obligatoirement une dérégulation du commerce^[90]. La construction normative qui s’impose doit donc prendre en compte les préférences collectives et les traditions culturelles des États qui y participent^[91]. Toutefois, leurs tentatives resteront vaines tant que l’OMC ne sera pas en mesure de répondre à ses propres crises institutionnelles. Là encore, le partenariat Canado-Européen pourrait s’avérer être un instrument intéressant.

2. Le Partenariat Canado-Européen comme instrument de réponse aux crises institutionnelles de l’OMC

Dans le cadre de leur partenariat économique et politique, le Canada et l’Union européenne entendent également trouver des solutions pour dépasser les crises institutionnelles que connaît l’OMC. D’abord, face à la crise de l’OA de l’ORD, ils sont à l’initiative d’une procédure arbitrale provisoire qui permet d’assurer le respect du droit de l’OMC (2.1). Ils sont aussi particulièrement proactifs pour assurer la capacité d’action de l’OMC afin de faire face aux différentes perturbations du commerce mondial comme la crise sanitaire ou la guerre russo-ukrainienne (2.2). S’ajoutent à ces initiatives les propositions insistantes pour parvenir à une réforme globale de l’OMC (2.3).

2.1. Des partenaires attachés à un système fondé sur la primauté du droit

Depuis décembre 2019, l’OA de l’OMC n’est plus en mesure de siéger. Même si le Canada et l’Union préfèrent le statu quo, ils entendent les griefs formulés par les États-Unis^[92]. Ils sont ainsi à l’origine d’une proposition de réforme de l’OA dont l’objectif est de répondre aux préoccupations étatsuniennes tout en garantissant la pleine effectivité des règles de l’OMC avec un ORD fort^[93].

Le Canada et l’Union européenne avaient signé, en juillet 2019, un accord bilatéral permettant de recourir à l’arbitrage en cas de différend à l’OMC, anticipant ainsi l’hypothèse où celui-ci viendrait à ne plus pouvoir siéger^[94]. Par la suite, une initiative plurilatérale est annoncée par 16 États membres sous le nom de « Arrangement multipartite concernant une procédure arbitrale d’appel provisoire » (ci-après AMPA) en janvier 2020^[95]. Cette possibilité de recourir à l’arbitrage est prévue par le mémorandum d’accord sur le règlement des différends, les parties doivent simplement notifier à l’ORD leur volonté d’aller à l’arbitrage^[96]. Ainsi, l’AMPA est formellement instaurée le 30 avril 2020 par 36 membres^[97]. Il compte aujourd’hui 53 États signataires sur 164 membres à l’OMC^[98]. Ce mécanisme semble fonctionner puisqu’il a rendu ses deux premières décisions en 2022^[99] et six procédures d’arbitrage sont en cours^[100].

Avec cette procédure, les États membres qui ont signé l’AMPA renoncent à leur droit de faire appel et bénéficient d’une procédure devant un tribunal arbitral qui va suppléer l’OA tant que ce dernier n’est pas de nouveau en mesure de siéger^[101]. Ce tribunal arbitral a pour objectif de préserver les aspects substantiels et procéduraux de la procédure d’appel à l’OMC tels qu’ils sont définis par le mémorandum^[102]. Les parties à l’AMPA consentent automatiquement à l’arbitrage en cas de différends entre elles. L’AMPA fonctionne aussi sur la base d’une compétence ad hoc, la première affaire tranchée par les arbitres concernait d’ailleurs la Turquie qui n’a pas formellement adhéré à l’AMPA, mais lui a donné compétence pour le bien de son différend avec l’UE^[103]. En permettant à des États qui ne sont pas parties à l’initiative de bénéficier des procédures arbitrales d’appel, l’objectif est clairement de convertir par l’exemple l’ensemble du SCM comme en témoigne le nombre grandissant de signatures.

L’AMPA fonctionne lui-même sur la base de plusieurs arrangements procéduraux répondant aux griefs formulés par les États-Unis. De plus, il semble que ces derniers soient assez convaincus par le travail effectué par les arbitres de l’AMPA. À l’occasion de la sentence rendue dans le cadre du différend entre la Colombie et l’UE, les arbitres ont opté pour une interprétation divergente de l’interprétation traditionnelle de l’OA concernant certaines dispositions de l’accord antidumping^[104]. De manière surprenante, les États-Unis ont déclaré « We welcome the Arbitrator’s willingness to adopt an interpretation that is consistent with the text agreed by Members, even and especially if the interpretation differs from the Appellate Body’s erroneous views »^[105].

Cela témoigne une fois de plus de la nécessité d’un organe de règlement des différends fort pour favoriser le commerce international. En protégeant les voies de recours offertes par le système multilatéral et en s’assurant que l’application du droit soit uniforme, la contribution de ces États est indispensable pour défendre un SCM fondé sur des règles. Sans affirmer que l’AMPA, bien que « provisoire », aurait vocation à devenir une solution pérenne pour pallier les difficultés de l’Organe d’appel, il semble évident que l’ensemble des pratiques innovantes – pour le règlement des différends interétatiques à l’OMC – qu’il initie devront et seront reprises dans la réforme de l’Organe d’appel. Nonobstant les réponses temporaires qu’il apporte, il donne également des solutions de fonds pour résoudre la crise de l’ORD dont s’inspirent déjà les négociations en cours^[106]. Afin de garantir l’effectivité du droit de l’OMC, il sera aussi indispensable de préserver sa capacité d’action contre toutes les perturbations temporaires du commerce mondial.

2.2. Des partenaires soucieux de préserver la capacité d’action de l’OMC contre les perturbations du commerce mondial

Cette capacité d’action repose principalement sur le respect des procédures de notification et des règles de transparence. Un constat est dressé : avec l’échec des négociations multilatérales et la paralysie de l’OA, les fonctions de suivi et les activités techniques de l’OMC sont plus importantes que jamais^[107]. Pourtant, le comité de l’examen des politiques commerciales voulu lors du cycle d’Uruguay produit des recommandations qui sont rarement suivies d’effets. Les règles de transparence dont le respect est pourtant essentiel pour que les différents comités puissent mener leurs travaux sont aussi peu effectives. Quant aux procédures de notification, bien que celles-ci soient généralement respectées, dès lors qu’il y a une perturbation importante du commerce mondial, celles-ci ont fâcheusement tendance à devenir accessoires. Pour répondre à ces difficultés, un projet de décision a été formellement présenté au Secrétariat à l’initiative de l’UE^[108], soutenue par le Canada et l’ensemble du groupe d’Ottawa^[109].

Il semble primordial de renforcer de manière durable les obligations de transparence et tous les aspects qu’elle recouvre. Il s’agit en d’autres termes de s’assurer que les différents comités puissent effectivement mener leurs missions de suivi des politiques commerciales^[110]. Il importe aussi, pour prévenir les différends, d’améliorer la transparence et les règles de prescriptions en matière de notification^[111]. Lorsqu’un État membre fait part de ses préoccupations concernant une règlementation nationale d’un autre État membre, les comités de l’OMC doivent s’assurer du respect des délais de réponse. Néanmoins, les fonctions exécutives de l’OMC connaissent aussi des difficultés temporaires lorsque le commerce mondial est perturbé par certaines crises auxquelles l’UE et le Canada n’ont pas manqué de répondre comme la COVID-19 ou l’invasion de l’Ukraine par la Russie.

Dès le début de la pandémie de COVID-19, certains États ont immédiatement renoué avec leurs anciens réflexes protectionnistes en fermant leurs frontières et en limitant le commerce des produits sensibles pour s’assurer de répondre en priorité à l’ensemble des besoins nationaux^[112]. Soucieux des dangers que pouvaient représenter les difficultés d’approvisionnement en matériel médical, le Canada et l’Union européenne avaient porté, avec le soutien du groupe d’Ottawa, la Trade and Health Initiative^[113] visant notamment à renforcer les chaînes d’approvisionnement mondiales et à faciliter la circulation des médicaments, des vaccins et des équipements médicaux essentiels^[114]. Cette initiative plurilatérale est d’abord née des travaux du comité spécialisé sur les produits pharmaceutiques prévu par l’AECG avant d’être proposée aux partenaires du groupe d’Ottawa puis à l’OMC^[115]. Cet exemple illustre encore parfaitement les possibilités qu’offre la coopération bilatérale entre le Canada et l’Union européenne pour le reste du système commercial multilatéral. Initialement signée par trente-huit membres, il y a aujourd’hui soixante États qui collaborent dans le cadre de cette initiative conjointe, ce qui souligne le dynamisme autour de cette proposition canado-européenne^[116].

Plus récemment, l’invasion de l’Ukraine par la Russie est venue perturber le système commercial multilatéral. Le conflit a mis en exergue la fragilité de nombreuses chaînes d’approvisionnement mondial pour les pays en développement comme pour les pays les plus développés. L’UE a dû faire face à des enjeux majeurs de souveraineté énergétique à l’heure où elle était particulièrement dépendante du gaz russe et dont les approvisionnements en pétrole étaient tout aussi stratégiques^[117]. Le Canada s’est d’ailleurs présenté comme une alternative souhaitable pour le commerce des énergies. Dans ses projections sur le commerce mondial, l’OMC tablait sur un des reculs les plus forts pour le PIB européen^[118]. Particulièrement exposée aux sanctions économiques imposées à la Russie, l’UE a renoncé à retirer le privilège du traitement de la nation la plus favorisée à la Russie et la Biélorussie ce qui était pourtant en discussion avec le Canada^[119]. Les pays en développement quant à eux étaient exposés à des risques de sécurité alimentaire. Sur ce point, le système commercial mondial s’est montré plutôt résilient et malgré la violente baisse des exportations de blé et d’huile de tournesol en provenance d’Ukraine ou de Russie, d’autres producteurs ont assuré les chaînes d’approvisionnement comme l’Inde, le Brésil ou l’UE^[120]. Cela n’a pas empêché les États d’adopter des engagements spécifiques à l’occasion de la douzième conférence ministérielle de Genève pour prévenir les risques de sécurité alimentaire^[121].

2.3. Des partenaires porteurs d’une réforme globale de l’OMC et de négociations commerciales ambitieuses

La proposition de réforme du droit matériel de l’OMC, portée par le Canada et par le reste du groupe d’Ottawa, distingue trois catégories de questions pour lesquelles il est nécessaire de revoir les règles applicables^[122]. Premièrement, il est entendu qu’il faut reprendre les négociations sur les sujets du cycle de Doha qui ont été laissées en suspens comme l’agriculture et la problématique du développement, en particulier pour les pays les moins avancés. Deuxièmement, il devient urgent d’adopter des mesures concernant le commerce numérique, le développement durable, les petites et moyennes entreprises, l’égalité des genres, les investissements ou encore la règlementation du commerce des services^[123]. Ces sujets font l’objet de chapitres à part entière dans les nouveaux accords de commerce. Cependant, n’ayant pas d’équivalent en droit de l’OMC, ils plongent les États dans le « bol de spaghetti » de Bhagwati^[124]. Troisièmement, pour éviter les tensions actuelles entre les États membres, il convient de répondre aux distorsions des conditions de concurrence en adoptant des règles plus fermes et plus claires sur les entreprises publiques, les subventions industrielles, les transferts de technologies ou plus simplement en matière de transparence^[125].

Dans le but de promouvoir son approche des réformes nécessaires pour l’OMC, le groupe d’Ottawa a été particulièrement actif dans l’ouverture de négociations officielles. Ainsi, il a été à l’origine des quatre premières « initiatives conjointes » même si le cadre juridique de ces actions reste encore très incertain^[126]. Ces initiatives conjointes concernent des domaines clefs au regard des évolutions du commerce international, il s’agit de la règlementation intérieure du commerce des services^[127], du commerce électronique^[128], de la facilitation des investissements^[129] et de la préservation des opportunités d’affaires pour les PME^[130]. D’autres initiatives plurilatérales ont aussi vu le jour auxquelles participent le groupe d’Ottawa et a fortiori le Canada et l’Union européenne. Deux initiatives ont été lancées en 2021 relatives à la protection de l’environnement. Il s’agit de l’initiative sur le commerce et la durabilité environnementale^[131] ainsi que l’initiative sur la pollution par les plastiques et le commerce des plastiques respectueux de l’environnement^[132].

Bien qu’il existe un certain nombre d’initiatives conjointes en cours, offrant un cadre pour des négociations arrimées au SCM, il est intéressant de souligner qu’il n’a jamais été question de revenir sur le principe du consensus. Même l’Union européenne, qui est pourtant rodée à l’exercice de la méthode communautaire, n’a pas formellement suggéré d’utiliser les mécanismes de vote pour redynamiser les négociations au sein de l’OMC. Les initiatives plurilatérales soulèvent elles aussi de nombreuses problématiques, mais il semblerait pour l’heure qu’il s’agisse de la solution la moins mauvaise afin de faire évoluer l’OMC.

En d’autres termes, force est de constater que le partenariat Canado-Européen a su s’adapter aux crises que le commerce mondial connaît et porte différents projets qui servent à moderniser le fonctionnement de l’OMC afin de lui assurer l’essentiel de ses fonctions et plus largement d’en faire évoluer le corpus normatif.

Conclusion

Il appert que le partenariat canado-européen marque un tournant majeur pour ceux qui douteraient encore des bénéfices du régionalisme pour le SCM. Les relations transatlantiques sont fondées sur des valeurs qui se veulent être universelles. Elles sont d’une importance telle que le maintien de relations commerciales, économiques et politiques privilégiées ne saurait subsister en cas de manquement grave à une de ces valeurs. La défense d’un multilatéralisme fondé sur des règles compte parmi ces valeurs. À ce titre, les actions communes ne manquent pas. De la réforme de l’OMC en passant par la crise de l’OA, le Canada et l’UE livrent encore un exemple concret de leurs intérêts et objectifs communs.

La mise en œuvre rapide des dispositions institutionnelles du partenariat canado-européen a grandement facilité la coopération bilatérale sur l’ensemble des domaines couvert par les accords. Évidemment, une coopération plus étroite entre des partenaires autant engagés sur la scène internationale a sans l’ombre d’un doute facilité l’adoption d’approches communes aux défis posés par la mondialisation. Conscients qu’ils ne peuvent parvenir à promouvoir seuls leurs ambitions, le Canada et l’UE collaborent avec d’autres partenaires aux relations commerciales et politiques parfois ambiguës. C’est notamment le cas de la Chine ou de la Russie. Il est donc nécessaire d’établir en amont une position claire sur les lignes rouges et objectifs attendus de ces partenariats. Il doit aussi être souligné le fait que le Canada et l’UE ont opté pour une coopération règlementaire ouverte aux États tiers qui entendent s’engager sur des standards et niveaux de protection identiques à ceux voulus par le Canada et l’UE.

À condition de ne pas entraîner d’incohérences majeures et en préservant une certaine harmonisation en matière de régulation du commerce, ces partenariats demeurent un instrument particulièrement efficace pour parvenir à des compromis sur des enjeux incontournables et pour lesquels les négociations à l’OMC sont latentes. Concernant le partenariat Canado-Européen, bien qu’il s’agisse d’un partenariat bilatéral, les ambitions plurilatérales, voire multilatérales, qui l’animent en font sans doute un modèle de coopération ouverte à l’heure où l’OMC fait face à une remise en cause profonde.

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