La gobernanza de seguridad híbrida en las fronteras de América Central y México

Camila de Macedo Braga y Rafael Duarte Villa

Introducción

Desde la firma de los Acuerdos de Paz, a principios de la década de 1990, los ciudadanos de América Central parecían haberse acostumbrado a describir su nueva situación como de “paz”. La violencia política era parte del pasado y las ideologías en conflicto y las divergencias políticas ahora tenían lugar en arenas políticas regulares, o eso parecía. Sin embargo, la miseria humana se intensificó diariamente, y se profundizó la brecha socioeconómica entre las capas más y menos prósperas de las sociedades de posguerra; al mismo tiempo, la corrupción y la criminalidad se extendieron; se reanudaron los flujos migratorios y la violencia armada social alcanzó niveles nunca vistos. A raíz de estos procesos, la región experimentó nuevas olas de migración y desplazamiento. Las palabras crisis, conflicto y violencia se desplegaron continuamente, de manera intercambiable, mientras actores políticos y sociales buscaron dar forma o reforzar políticas y prácticas de seguridad a través de esquemas más autoritarios. La palabra paz rápidamente perdió su brillo. La arrolladora reelección del presidente salvadoreño Nayib Bukele, una figura conocida por haber desacreditado el acuerdo de paz salvadoreño más de una vez desde su elección en la primera vuelta (llamándolo una “farsa”, El Faro, enero de 2021), expresa el desencanto de la gente con la democracia insegura y desigual de posguerra.

Las transiciones de la guerra a la paz son momentos de profundos cambios sociales, especialmente cuando el objetivo principal es redefinir las condiciones y posibilidades de violencia en tiempos de paz. Además, la dinámica de la violencia ha cambiado considerablemente a lo largo de los años y con ella las estructuras de seguridad y paz en sus dimensiones domésticas, regionales y globales. Desde la década de 1990, los altos niveles de violencia estatal de los años 1960 y 1980 (Agüero, 2016) fueron reemplazados por crecientes niveles de violencia “social” (Latinobarómetro, 2018). Además, la presencia de actores armados no estatales transnacionales (ANET) y su capacidad para influir en la política y práctica estatales, así como los desafíos que plantean para las formas tradicionales de poder estatal, están cambiando las dinámicas de gobernanza de seguridad en toda América Latina y el Caribe, con un impacto significativo en América Central, lo cual remodela las dinámicas de seguridad.

Por lo tanto, con el objetivo de comprender el presente en términos de seguridad regional, este capítulo presenta un marco para mapear las dinámicas cambiantes de conflicto y paz en América Latina, y busca responder a las siguientes preguntas: ¿cómo explicamos los patrones actuales de gobernanza de seguridad en la región? ¿Qué significa el aumento de los actores armados no estatales transnacionales para las políticas y prácticas estatales y las nociones clásicas de seguridad y paz?

Para abordar estas preguntas, el capítulo se dividió en tres partes: inicialmente, se analizan las dinámicas de conflicto y paz en América Central, introduciendo brevemente el carácter cambiante de las formas de violencia experimentadas durante y después del período de la Guerra Fría. A continuación, se presenta un marco tentativo para analizar los sistemas dinámicos de gobernanza de seguridad que han ayudado a dar forma al orden social y, por lo tanto, a las estructuras en las que se establecen las prácticas de seguridad regional y el aparato institucional. Se avanza en una tipología de gobernanza de seguridad, centrándose en cómo los actores ejercen su agencia, que opera en lógicas distintas de gobernanza de seguridad: las prácticas orientadas hacia el conflicto se identifican con la formación de conflictos, y las prácticas orientadas hacia la resolución de conflictos, la mitigación o eliminación de la violencia, se asocian con la formación de la paz. En la tercera parte de este capítulo se exploran las consecuencias de una superposición observada empíricamente entre ambos sistemas en el contexto regional, al producir un sistema híbrido de gobernanza de seguridad donde el conflicto y la paz inclinan la balanza de la violencia.

Se observa una gobernanza de seguridad híbrida al ponerse el acento en las prácticas relacionadas con la seguridad de agentes de seguridad tradicionales y no tradicionales, en las que la superposición de dinámicas de sistemas distintos da lugar a formas alternativas de gobernar el mundo social, de modo que se desafían las nociones tradicionales de seguridad y autoridad. La hibridez en la gobernanza de seguridad permite entender cómo la violencia misma se redefine y cambian las dinámicas de seguridad regionales. Siguiendo esta perspectiva, el capítulo presenta un marco a través del cual se puede diseñar un análisis empírico para observar cómo los actores locales, nacionales, regionales y globales están identificando y abordando los problemas descritos como violentos para construir la paz, y los desafíos que enfrentan.

1. Violencia y cambio social en América Latina

Las imágenes a las que tenemos acceso y que asociamos con la violencia son variadas y multifacéticas: se manifiestan directamente como violencia física, o indirectamente como violencia estructural, cultural o simbólica que emerge en configuraciones de poder dentro de las relaciones sociales. En todas estas imágenes, la violencia se representa como un “daño” a las sociedades, a los grupos sociales, a los demás o a nosotros mismos. Sin embargo, para entender completamente la violencia, se debe mirar más allá de las señales visibles, ya que juega un papel distintivo en la construcción de cualquier orden social y está invariablemente presente en las muchas transformaciones de las sociedades modernas (Bauman, 2004; Rose, 2010).

En América Central, las últimas décadas han visto el surgimiento de un tipo de violencia que se describe como “social y transnacional” en naturaleza, que amenaza a individuos y órdenes políticos al interrumpir la gobernanza del Estado y el control sobre la estabilidad doméstica. Sin embargo, las formas emergentes de violencia no se describen por su carácter político, al contrario, son ‒por repetición‒ retratadas como apolíticas, irracionales, depredadoras, terroristas. La creciente difusión y privatización de la violencia por parte de grupos armados no estatales (GANE) transnacionales se asocia con el surgimiento de organizaciones criminales y formas más difusas de violencia que se desbordan en la sociedad y en su vida cotidiana, como la violencia social, doméstica o de género.

La despolitización de la violencia parece ser una tendencia común en la política global y se observa especialmente en América Latina, donde se asocia con una degeneración de la violencia política en contextos como Centroamérica, Colombia y México. En la era de la posguerra en América Central, la transformación de la violencia de “agravio” a “anhelo” ocurre en un contexto de transiciones sociales y políticas donde las relaciones de poder se transforman y el uso legítimo de la violencia se vuelve instrumental para los órdenes sociales regulatorios emergentes. En países como Guatemala y El Salvador, por ejemplo, los observadores han señalado las similitudes en los niveles de violencia antes y después de que se concluyeran las negociaciones de paz, lo que indica un vínculo causal entre la violencia de la guerra civil y la criminalidad en tiempos de “paz” (Mackenbach y Maihold, 2015). Como también señalan los investigadores de la UNODC en el Estudio Global sobre Homicidio (2013), “abordar el crimen y el homicidio en todas sus formas es crucial para los países que emergen de conflictos, ya que la violencia criminal aumenta a niveles similares a los de la violencia en tiempos de conflicto armado” (UNODC, 2013: 17, citado en Garzón-Vergara, 2015).

Sin embargo, para los Estados centroamericanos de posguerra, lo que una vez fue violencia política no desapareció en los períodos de transición mencionados anteriormente. La violencia, descrita hoy como una crisis emergente de seguridad pública en todos los países centroamericanos, está históricamente arraigada en las dinámicas de poder de sistemas sociales complejos y en cambios en los órdenes políticos dentro de la región. Ese es el caso del aumento de la violencia de género, por ejemplo. Si bien se puede argumentar que se basa en viejos prejuicios y en la cultura machista predominante, no es irracional, ya que ha ayudado a dar forma a las estructuras de las sociedades dominadas por lo masculino a lo largo de los siglos y juega un papel importante en el proceso de reconfiguración de los patrones de relaciones sociales después de los conflictos armados.

Aunque la mayoría de los países latinoamericanos no estuvieron directamente involucrados en la dinámica de la Guerra Fría, el período de 1945 a 1989 trajo consigo cambios importantes dentro de la región que estuvo directamente bajo la esfera de influencia de Estados Unidos. A partir de 1947, bajo la Doctrina Truman, el gobierno de Estados Unidos dejó claro que no toleraría acciones en contra de los principios democráticos de los estados regionales. Representaba el corolario de la Doctrina Monroe y la firme decisión de Theodore Roosevelt de intervenir con fuerza armada, si fuera necesario, siempre que los intereses nacionales estuvieran amenazados. En este punto, se diseñaron compromisos para preservar el orden internacional a través de esquemas de seguridad colectiva y también se imprimieron en el espíritu de todos aquellos que se reunieron en Bogotá para crear la Organización de los Estados Americanos (OEA) en 1948. Algunas de las primeras iniciativas incluyeron la Ley de Seguridad Mutua de 1951 (1951-1961) y el establecimiento de la Escuela de las Américas en Panamá (1946) (Agüero, 2016).

A su vez, para América Central, el período de la Guerra Fría estuvo marcado por luchas violentas y movimientos de resistencia popular contra siglos de explotación y dominación extranjera (Jonas, 1982). Directamente bajo la sombra de Estados Unidos, América Central se convirtió en el punto caliente de la región en ese momento, comenzando con la intervención en Guatemala, donde el gobierno de Jacobo Árbenz fue derrocado en 1954. Sin embargo,

para finales de la década de 1950, quedó claro que el objetivo de Estados Unidos de “estabilizar” América Central a través de su intervención en Guatemala no había funcionado (a pesar de la ayuda masiva de Estados Unidos). Para 1960, la agitación se estaba extendiendo por toda Guatemala y un antiguo problema de desempleo amenazaba la estabilidad en El Salvador. Finalmente, el triunfo de la Revolución Cubana en 1959 alteró definitivamente los términos de las políticas de la Guerra Fría de Estados Unidos en el hemisferio (Jonas, 1982: 124).

Después de su fracaso en la invasión de Bahía de Cochinos (1961) para contrarrestar la Revolución Cubana, el gobierno de Estados Unidos optó por otras formas de compromiso:

En 1969, el Informe Rockefeller recomendó la necesidad de un gobierno dictatorial temporal que, con el ejercicio de su mano dura, garantizara la seguridad continental. Más tarde, en la década de 1980, durante la administración de Ronald Reagan, estos movimientos contrainsurgentes pasaron a ser conocidos como “guerras de baja intensidad”, un concepto inventado en Estados Unidos aludiendo a las acciones tomadas por los ejércitos contra los brotes guerrilleros. Su denominación de baja intensidad guardaba muy poca relación con el número de víctimas dejadas en su paso por este tipo de conflictos (Agüero, 2016: 11).

Sin embargo, para entonces, los movimientos de resistencia popular, que comenzaron primero en Guatemala (1960) y algunos años después en Nicaragua y El Salvador, pronto representarían un desafío imparable para el realineamiento de la política regional bajo la esfera de influencia de Estados Unidos, y se convertirían en parte y proceso de la violencia experimentada regionalmente en las décadas siguientes. Al final de la Guerra Fría, los conflictos armados en América Central no solo se habían transformado en luchas regionalizadas, sino que también se habían internacionalizado, con los actores e intereses involucrados operando a nivel transnacional, y yendo más allá de los intereses políticos de Estados Unidos de contener la propagación del comunismo (en alianza con las clases dominantes regionales), para también representar la firme consolidación de los intereses económicos de la superpotencia en la región (Jonas, 1982: 123).

Paradójicamente, aunque no ocurrieran grandes guerras en América Latina hasta la década de 1980, “cada país latinoamericano enfrentó disputas fronterizas sin resolución que a menudo desencadenan crisis militarizadas y preparativos de guerra” (Battaglino, 2012: 131). La paz interestatal en las Américas prevaleció sobre la base de un consenso regional acerca de prácticas normativas para el arreglo pacífico de disputas. Además, el inicio de procesos de democratización en las décadas de 1980 y 1990 favoreció una fase de creciente cooperación política, económica y militar (Battaglino, 2012; Kacowicz, 1998). Para América Central, durante la década de 1990, los procesos de paz pusieron en movimiento tanto la democratización como la liberalización económica de los Estados nacionales emergentes, lo que se tradujo en procesos de pacificación interna, por un lado, y el impulso externo hacia la integración y la transnacionalización, por el otro. Como tales, las fronteras se convirtieron en un sitio de contención y luchas políticas localizadas, donde los Estados emergentes buscaron ejercer sus demandas nacionales.

Según la base de datos Correlates Of War (COW), entre 1993 y 2010, más de 20 disputas internacionales militarizadas (MID, acrónimo en inglés) ocurrieron entre los Estados centroamericanos y solo una pequeña parte de ellas involucró a Estados extrarregionales. La mayoría de los enfrentamientos políticos y armados ocurrieron entre los Estados y sus fuerzas armadas y se dieron por territorios en disputa. Sin embargo, como explicó un especialista en prevención de violencia en América Central (KII, El Salvador, abril de 2023), las reclamaciones opuestas y las prácticas fronterizas cambiantes crearon espacios liminales donde, a menudo, se borraban las divisiones entre actividades lícitas e ilícitas. La pesca ilícita era antes lícita, la explotación mineral lo mismo, y las personas que vivían en la zona fronteriza, acostumbradas a sus cruces diarios (para trabajar, para estudiar o lo que fuera), tuvieron que enfrentar su “nueva” irregularidad al hacerlo.

Sin embargo, las narrativas de los eventos de MID registradas por la base de datos COW revelan un hecho interesante: la notable presencia de actores no estatales (GANE), con capacidad de violencia armada, en un número considerable de registros entre 1993 y 2014 en toda América Latina (COW, 2018). En diciembre de 1999, por ejemplo, Nicaragua protestó contra los movimientos de tropas hondureñas en el área de la Reserva de la Biosfera del Río Plátano que habían comenzado en el mes anterior para combatir el contrabando de drogas y la tala ilegal (“Operación Jaguar”). La disputa involucró la mediación de la ONU y la OEA y, posteriormente, el arbitraje de la Corte Centroamericana de Justicia que creó una “zona de amortiguamiento militar” en febrero de 2000, cuando ambos países acordaron reducir el número de tropas presentes en su área fronteriza (COW, 2018). Como esta, otras luchas relacionadas con la presencia de actividades ilícitas y fuerzas no estatales tendrían una presencia marcada en la región, de modo que se vería limitado el espacio para la integración política y económica a nivel estatal. Con todo, a nivel de la sociedad y de las relaciones locales a locales, la emergencia de actores sociales que operaban a nivel transnacional a través de redes lícitas e ilícitas aprovecharía estas líneas borrosas.

El campo de acción de los GANE se extiende más allá de sus territorios nacionales y no son los únicos. La acción de una pluralidad de grupos armados, paraestatales y no estatales, fomenta la incidencia de violencia armada de norte a sur en la región latinoamericana, que reúne a tres de los países más violentos del mundo: Venezuela, Honduras y El Salvador, con tasas de homicidio que varían entre 50 y 90 por cada 100.000 ciudadanos y representan las tasas más altas fuera de las zonas de guerra (Lehmann, 2017; OCDE, 2016).

En los contextos mencionados, la violencia no solo se despolitiza, sino que también evoluciona a través de un proceso de desterritorialización, que trasciende los límites de los Estados nacionales. Originalmente, las referencias al espacio nacional eran parte de los proyectos revolucionarios de guerrillas latinoamericanas como el EZLN en México, el FSLN en El Salvador y las FARC y ELN en Colombia. Sin embargo, el inicio de procesos de democratización regional, vinculados a nuevas políticas de desarrollo e interdependencia económica, así como el surgimiento de economías criminales transnacionales, ha proporcionado oportunidades estructurales y materiales para la expansión de las actividades de estos grupos (Mackenbach y Maihold, 2015: 9).

Como tal, por las estructuras difusas de conflicto y violencia (política, criminal, social, etc.), trazadas a través del período de la Guerra Fría hasta los procesos de democratización liberal y transnacionalización desde la década de 1980, junto a las economías emergentes de mercado, concurren para el surgimiento de una pluralidad de actores no estatales, paraestatales y transnacionales que ejercen formas alternativas de agencia y, por lo tanto, dan lugar a nuevas configuraciones de poder. A su vez, dentro de los Estados de posguerra civil (Nicaragua, El Salvador y Guatemala), las prácticas y estructuras movilizadas para hacer frente a las amenazas y riesgos asociados estaban limitadas por los principios tradicionales de soberanía y no intervención. Las disputas interestatales eran resueltas por medios diplomáticos, mientras que las amenazas internas se enfrentaban con un aparato represivo diseñado a partir de programas de contrainsurgencia que recibían apoyo internacional.

Sin embargo, al inicio del siglo XXI, los Estados regionales reconocieron que la seguridad se había vuelto multidimensional, que comprende amenazas tradicionales y no tradicionales, que incluyen aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y medioambientales (OEA, 2003), y se vislumbraron nuevas prácticas centradas en la seguridad ciudadana. La seguridad siempre ha sido una de las principales funciones de los Estados. Sin lugar a duda, a medida que los Estados autoritarios hicieron la transición a Estados democráticos, el concepto de seguridad evolucionó. En el pasado, el concepto de seguridad significaba mantener el orden, como expresión del poder y la supremacía del Estado.

Hoy en día, los Estados democráticos están adoptando modelos de aplicación de la ley que fomentan la participación ciudadana y que se basan en el principio de que la protección de los ciudadanos por parte de las fuerzas del orden debe ser respetuosa de la institución, las leyes y los derechos básicos. Así, desde el punto de vista de los derechos humanos, cuando se habla de seguridad hoy, no se refiere solo a combatir el crimen, sino a cómo crear un entorno propicio para la convivencia pacífica. El concepto de seguridad debe poner un mayor énfasis en las actividades para prevenir y controlar los factores que generan violencia e inseguridad, en lugar de comportamientos puramente represivos o reactivos ante actos consumados (OEA-CIDH, 2008).

Aunque la seguridad sigue estando limitada por las agencias de seguridad estatales, las estructuras y prácticas han llegado a incluir múltiples sujetos no estatales y dimensiones de la vida social, en las que sistemas superpuestos e interactivos de gobernanza de seguridad dan lugar a formaciones complejas. Por lo tanto, ¿cómo explicar los patrones actuales de gobernanza de seguridad en América Central? La próxima sección abordará esta pregunta asignando prácticas de seguridad dentro de dos lógicas de gobernanza de seguridad distintas, pero no opuestas: una identificada con prácticas y narrativas de conflicto y la otra, con narrativas y prácticas de paz. La siguiente sección observa cómo estos sistemas se superponen e interactúan, avanzando en el concepto de gobernanza de seguridad híbrida.

2. Dinámicas de paz y conflicto en la gobernanza de seguridad

En un sistema social complejo, en transición de un orden regulatorio a otro, las transformaciones en las prácticas sociales y las agencias no seguirán el camino lineal teleológico diseñado como un cambio social progresivo. Son diversas como son multiniveles y multidimensionales. Al analizar las formas de violencia en la actualidad, se puede observar el surgimiento de nuevos tipos de conflictos cuyo espacio de acción no está necesariamente asociado con un territorio nacional, sino con lo que ahora se representa como un espacio de resistencia o de cambios emergentes, a partir de la reconfiguración de relaciones de poder preexistentes.

Según Tavares dos Santos (2002: 17), en el siglo XXI, “nuevos conflictos surgen en los tiempos y espacios de la globalización mundial”, que involucran formas distintas de violencia, cambios sociales y crisis urbanas, y la crisis de instituciones que buscan controlarlos. A su vez, los conflictos sociales y los procesos conflictivos están acompañados por “el surgimiento de nuevas formas de acción colectiva, con objetivos sociales liderados por otros agentes sociales y diferentes agendas de reclamos” (Tavares dos Santos, 2002: 17). Así, en medio de crisis o conflictos cada vez más profundos, la violencia emerge como una señal de cambio en sistemas sociales complejos.

Con el fracaso de los procesos pasados de socialización y de instituciones (familia, escuela, fábricas, religiones y sistema de justicia penal: policía, tribunales, hogares de ancianos, prisiones), otras relaciones se están reestructurando. Para explicar la fenomenología de la violencia en América Latina, Tavares dos Santos presenta la noción de “violencia difusa”, de acuerdo con la cual

Las diferentes formas de violencia presentes en cada uno de los conjuntos relacionales que estructuran lo social pueden explicarse si entendemos la violencia como un acto cualitativamente distinto de exceso, que ocurre en el ejercicio de cada relación de poder presente en las relaciones sociales de producción de lo social. La idea de fuerza, o coerción, supone daño a otro individuo o grupo social, ya sea perteneciente a una clase o categoría social, a un género o etnia, a una edad o grupo cultural. Fuerza, coerción y daño en relación entre sí, un acto de exceso presente en las relaciones de poder ‒tanto en estrategias de dominación de poder soberano como en redes de micropoder entre grupos sociales‒ que caracteriza la violencia social contemporánea (Tavares dos Santos, 2002: 17).

El concepto de violencia difusa, al identificar la violencia como un acto de exceso en las relaciones de poder, también nos permite identificar las redes de poder difuso que están cambiando y desafiando las estructuras de poder centralizadas de los Estados soberanos. Para abordar los nuevos desafíos de seguridad y paz en la región, los Estados latinoamericanos han aumentado sus canales de cooperación internacional, centrándose en mecanismos de integración regional, como la OEA, o naciones continentales (UNASUR) y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC). Estas organizaciones, a su vez, fueron creadas con agendas de seguridad integrales, que incluyen temas tradicionales y no tradicionales, como el desarme nuclear, la seguridad humana, la seguridad ambiental y energética, los derechos humanos y la justicia social, etc. El enfoque visible en temas de seguridad que involucra a grupos sociales e individuos, problemas que afectan a las microrregiones de un sistema macrorregional de diversas maneras, responde a las preocupaciones actuales de los tomadores de decisiones y autoridades estatales con amenazas y riesgos de seguridad para sus ciudadanos, que tienden a desbordarse hacia países vecinos y no necesariamente incluyen conflictos interestatales (Lehmann, 2017).

Sin embargo, la inclusión de diversos actores y prácticas en contextos y relaciones descritas como violentas, que operan a través de redes informales y autoorganizadas, representa un desafío para los mecanismos tradicionales y centrados en el estado de resolución de conflictos en sociedades domésticas e internacionales. Como tales, los problemas de gobernanza ocupan el centro del escenario en la política mundial y la seguridad internacional. La gobernanza generalmente implica “la naturaleza, el problema, los medios, las acciones, maneras, técnicas y objetos por los cuales los actores se colocan bajo el control, guía, influencia y dominio de otros, o buscan colocar a otros actores, organizaciones o eventos bajo su propio dominio” (Rose, 2010: 16). La definición convierte el concepto de gobernanza en atractivo en nuestra búsqueda para entender las dinámicas de gobernanza de seguridad en sistemas sociales complejos. Para Nikolas Rose: “La gobernanza se refiere al resultado de todas estas interacciones e interdependencias: las redes de autoorganización que surgen de las interacciones entre una variedad de organizaciones y asociaciones” (Rose, 2010: 16-17).

El concepto ha recibido una atención e importancia crecientes en la política internacional y doméstica a medida que los actores políticos se alejan de las estrategias tradicionales controladas desde el centro y orientadas al mercado hacia estas redes autoorganizadas. “La política se percibe cada vez más como un intercambio y relaciones entre una variedad de organizaciones públicas, privadas y voluntarias, sin una autoridad soberana clara” (Rose, 2010: 17). Estas redes autoorganizadas emergen a través de la consolidación de prácticas rutinarias en el mundo social, y estructuran modos de vida contemporáneos. Crean sistemas de gobernanza que regulan y organizan todos los niveles y dimensiones de la vida moderna, como la seguridad. Por lo tanto, los sistemas de gobernanza pueden entenderse como “sistemas de creación de orden”, configurados por patrones regulares de interacción entre agentes y los arreglos estructurales desarrollados a través de ellos.

Asimismo, la gobernanza de seguridad se define como “un sistema de reglas concebido por actores individuales y corporativos con el objetivo de coordinar, administrar y regular su existencia colectiva en respuesta a amenazas a su seguridad física y ontológica” (Adler y Greve, 2009: 64). Por lo tanto, los sistemas de gobernanza de seguridad comprenden prácticas y políticas interrelacionadas, que vinculan actores estatales y no estatales para gestionar temas relacionados con la seguridad y los arreglos creados por ellos. El concepto ofrece un instrumento útil para abordar las dinámicas actuales de la seguridad regional, que operan en un mundo entendido como “complejo”.

La noción de complejidad, por otro lado, evoluciona a partir del pensamiento epistémico sobre las condiciones de incertidumbre a través de las cuales surgen y se realizan los fenómenos real-concretos. Formulado originalmente dentro de la Teoría del Caos, el principio de incertidumbre enfatiza la importancia de las condiciones iniciales “que significaba que diferencias diminutas e inobservables podrían ‒a lo largo de iteraciones repetidas‒ tener efectos importantes a largo plazo” (Chandler, 2014). La base teórica proporcionada por la noción de complejidad es instrumental para identificar los patrones que estructuran las dinámicas de gobernanza de seguridad dentro de un sistema social. Considerando el papel de las estructuras en el mundo social, estas surgen de patrones de interacción rutinarios en los que la agencia juega un papel definitorio, dando forma y siendo moldeada por ellos en un proceso relacional que se vuelve estable con el tiempo. Por lo tanto, las estructuras confieren una medida de estabilidad a los sistemas sociales complejos. Dentro de esta configuración, la cuestión de cómo los actores ejercen su agencia, considerando sus objetivos, capacidad y limitaciones, se vuelve fundamental para explicar el carácter cambiante de los sistemas de gobernanza (Whigt, 2006).

Para mapear las dinámicas de cambios dentro de un sistema complejo, donde la gobernanza es clave, se avanza una tipología dual (Villa et al., 2019; Braga y Villa, 2022) relacionada con cómo los actores ejercen su agencia, en la que los actores y estructuras operan y responden a lógicas distintas de gobernanza de seguridad: una orientada hacia el conflicto (formación de conflictos), y la otra hacia la paz (formación de paz). Bajo ambas lógicas, las dinámicas sociales evolucionan a través de prácticas rutinarias que crean sistemas distintos de gobernanza de seguridad, es decir, modos sistémicos de interacción entre múltiples actores y estructuras sobre un tema de seguridad.

3. Formación de conflictos

El conflicto surge cuando los valores/metas de un actor chocan con los valores/metas de otro actor (o más); la incompatibilidad de valores o metas crea una contradicción y, por lo tanto, conflicto (Galtung, 2010). Naturalmente, el conflicto es parte de la vida cotidiana, así como de la política mundial, y también lo es el desarrollo de mecanismos para la gestión y resolución de conflictos dentro de cada sistema social y político. Sin embargo, las contradicciones no resueltas dan lugar a otras praxis sociales que pueden volverse estables con el tiempo. Por lo tanto, la formación de conflictos se refiere a un proceso sistémico en el que las posiciones de los actores se polarizan y las estructuras de conflicto se consolidan. La pluralidad de actores determina la diversidad de valores y metas que, a su vez, impulsan la dinámica de un sistema particular. Sin embargo, las estructuras son sostenidas por metanarrativas de conflicto en las que se priorizan ciertos valores y metas claves y adquieren estabilidad con el tiempo.

En América Latina, por ejemplo, la asociación continua de partidos de izquierda con organizaciones terroristas o insurgentes ha permitido la permanencia de instituciones estatistas que vigilan los movimientos sociales y restringen las protestas. Hoy en día, dicho aparato ha sentado las bases para nuevas unidades policiales de contrainsurgencia creadas para salvaguardar el orden público.

En la política contemporánea, cuando al menos una de las partes en conflicto representa al Estado, los conflictos no resueltos evolucionan ante las amenazas o riesgos percibidos para la estabilidad de los órdenes sistémicos (nacionales, regionales o globales). Definiciones anteriores sobre la formación de conflictos, enfocadas en la gobernanza de seguridad, la identificaron como “un patrón de interdependencia de seguridad formado por el miedo a la guerra y las expectativas del uso de la violencia en las relaciones políticas” (Buzan y Waever, 2003: 489). El enfoque centrado en el Estado involucra otras nociones conceptuales a lo largo de las interacciones conflictivas, como el equilibrio de poder (Waltz, 1979), y sus graduaciones desde estrategias de equilibrio duro hasta equilibrio suave (Paul, 2004; Pape, 2005). La idea central dentro de este enfoque radica en la circulación de poder dentro de un sistema, donde una brecha de poder creciente entre actores regionales impulsa a los competidores a participar en estrategias de contrapeso, aumentando sus capacidades (autodefensa), o aliándose con otros actores regionales y extrarregionales, de modo que se crean nuevas configuraciones de poder (Villa, Chaga-Bastos y Braga, 2019: 74).

Sin embargo, en los asuntos mundiales actuales, las amenazas o riesgos percibidos están asociados con problemas no tradicionales, como la presencia de actores armados no estatales (legales e ilegales), el terrorismo, las economías ilícitas (comercio, flujos financieros), la inestabilidad política, los delitos ambientales (por ejemplo, explotación ilegal de recursos naturales, ocupación de tierras, tráfico de animales, pesca ilegal, etc.), flujos migratorios y tráfico de personas, niveles crecientes de corrupción e impunidad, delitos financieros y cibernéticos, entre otros. Por lo tanto, en general, la formación de conflictos ocurre en múltiples niveles y dimensiones de los sistemas sociales, e involucran a una variedad de actores estatales y no estatales en redes variables de poder y gobernanza.

Como respuesta, las formaciones de conflictos evocan procesos de securitización en complejos de seguridad micro y macro (Waever, 1993; Buzan, 1991, 2007; Buzan y Waever, 2003), que confieren un cierto nivel de estructura a los sistemas de formación de conflictos. Por ejemplo, la identidad securitizada de los migrantes centroamericanos en América del Norte se vuelve instrumental para restringir la movilidad de ciertos grupos, considerados riesgos potenciales para la estabilidad interna. A su vez, favorece el crecimiento de redes ilícitas organizadas en torno al tráfico de personas, ya que el riesgo clasificado aumenta el valor de mercado de “mover cuerpos”.

Por lo tanto, la formación de conflictos como un sistema de gobernanza de seguridad implica una definición más amplia y flexible de las posibles formas que puede asumir un complejo de seguridad en la política contemporánea. Para mapear tales complejos y, por lo tanto, las dinámicas de interacción entre los múltiples actores, intereses y metas involucrados, es útil rastrear el

proceso discursivo previo mediante el cual se construye una comprensión intersubjetiva dentro de una comunidad política para tratar algo como una amenaza [o riesgo] existencial para un objeto referente valioso, y para permitir una convocatoria a medidas urgentes y excepcionales para hacer frente a la amenaza [o riesgo] (Buzan y Waever, 2003: 491).

Sin embargo, considerando la naturaleza de los riesgos y amenazas percibidos, y las formas difusas y en red de violencia asociadas con ellos, la variedad de agentes que participan en los procesos de securitización se amplía.

Con todo, el conflicto no es adverso a la “paz”, siempre y cuando los mecanismos de resolución de conflictos sean capaces de mitigar sus efectos. A su vez, la violencia entendida como un “exceso” en las relaciones de poder (Tavares dos Santos, 2002) emerge como una externalización de los sistemas de formación de conflictos, donde las dinámicas internas (intrasistema) no son capaces de dirigir las relaciones conflictivas hacia configuraciones más estables.

4. Formación de paz

El antónimo de la violencia, independientemente de su forma, es la paz (interior, exterior, positiva, negativa, liberal, autoritaria, híbrida, interna, regional o internacional, etc.). Por lo tanto, las estrategias para construir y consolidar la paz buscan abordar las múltiples formas de violencia que pueden estar asociadas con un determinado contexto social. En general, los mecanismos para la gestión o resolución de conflictos pueden implicar medidas asociativas o disociativas (Galtung, 1976, 2010). El primer conjunto de mecanismos, que involucra la formación de paz disociativa, ha sido comúnmente adoptado por la sociedad internacional, siguiendo una perspectiva centrada en el Estado (Boulding, 1973; Galtung, 1976; Miall et al. 2005). Puede implicar el uso de fuerzas armadas para contener amenazas percibidas o el despliegue de operaciones de mantenimiento de la paz para separar y monitorear las acciones de las partes en conflicto.

El segundo conjunto, por otro lado, suele estar asociado a entornos domésticos, donde los mecanismos internos de resolución de conflictos ayudan a preservar la cohesión social. Las prácticas identificadas con la formación de paz asociativa incluyen la cooperación interestatal e interinstitucional, medidas de construcción de confianza, presencia de instituciones democráticas consolidadas y receptivas, una sociedad civil fuerte y activa, presencia de movimientos sociales, promoción, protección y monitoreo de los derechos humanos, reconocimiento y respeto a la diversidad cultural, racial, étnica y religiosa, políticas públicas orientadas al desarrollo económico y social (educación, salud, distribución de ingresos y acceso a la tierra), fortalecimiento de los mecanismos internos de resolución de conflictos (intragrupo, intradoméstico e interestatal) y culturas de paz (solidaridad, empatía, diálogo intercultural, etc.).

La formación de paz como concepto encuentra desarrollos similares en múltiples análisis de gobernanza de seguridad. Como sistema regional, la idea de “comunidad de seguridad” puede estar estrechamente asociada con los sistemas de formación de paz asociativa, “como regiones transnacionales compuestas por Estados soberanos cuya población mantiene la expectativa de que los miembros de la comunidad no se enfrentarán físicamente entre sí y resolverán cualquier problema conflictivo por medios pacíficos” (Villa, Chaga-Bastos y Braga, 2019: 75; ver también Adler y Barnett, 1998). Paralelamente, la literatura sobre construcción de paz y de Estados promueve la noción de “gobernanza para la paz”, donde se propone un marco de acción orientado a llevar a las sociedades que emergen de conflictos violentos a recuperar “el contrato social” a través de un amplio conjunto de intervenciones destinadas al desarrollo de capacidades (Muggah, 2012). La idea se relaciona con el marco general de la paz liberal, definida como “la forma dominante de pacificación y construcción de paz apoyada internacionalmente que es promovida por los principales Estados, las principales organizaciones internacionales y las instituciones financieras internacionales” (Mac Ginty, 2010: 393).

A su vez, Oliver Richmond (2018: 2) ve el concepto de formación de paz como una oportunidad para discutir:

cómo los actores de paz locales pero bien conectados intervienen en procesos de formación de Estado más tradicionales y “realistas”, así como remodelando o influenciando los objetivos de la intervención internacional, la construcción de paz liberal o la construcción de estados.

De hecho, podría ir en ambas direcciones.

Este capítulo argumenta que la formación de paz, al igual que la formación de conflictos, implican múltiples niveles de análisis y formas de agencia a lo largo de las escalas local e internacional. Analizar la formación de paz como un sistema de gobernanza implica pensar en la integración de sujetos, mecanismos y estructuras que buscan abordar las causas y efectos de la violencia (física, estructural, cultural, etc.). Sin embargo, la paz es un valor subjetivo que se revela en el discurso y en la práctica, por lo tanto, lo que significa la paz en un lugar particular varía en la pluralidad de estos elementos. Por lo tanto, se entienden como “sistemas sociales complejos” en los que el cambio emergente responde a una variedad de factores y eventos interrelacionados/transversales.

El conflicto y la paz no son mutuamente excluyentes, ni lo son la formación de paz y la formación de conflictos. La paz no se interpreta como la ausencia de conflicto, sino de violencia (Galtung, 1969). Por lo tanto, la formación de paz como un sistema de gobernanza de seguridad se desarrolla a través de respuestas en red a formas particulares de violencia. En consecuencia, la violencia podría interpretarse como la fuerza motriz de la interacción entre ambos sistemas de gobernanza de seguridad. Sin embargo, en un mundo descrito como complejo, los cambios ocurrirán a un ritmo distinto, relacionado con la inercia de las estructuras sociales y las múltiples respuestas proporcionadas por una pluralidad de actores y sujetos involucrados. La interacción puede no suceder de inmediato o solo hasta cierto punto, ya que estos sistemas se superponen en tiempo y espacio y así dan lugar a formaciones híbridas. Por lo tanto, la gobernanza de seguridad híbrida representaría un sistema intermedio, donde ambas lógicas operan y se entrelazan, produciendo efectos previstos y no deseados.

5. Gobernanza de seguridad híbrida (HSG)

¿Por qué hibridez? Rastreada hasta su formulación original en los estudios poscoloniales, la hibridez se presenta como “el resultado del encuentro entre la hegemonía y los intentos de descolonizar pueblos, territorios y conocimientos, y de reconocer las estrategias de quienes resisten formas de colonización abiertas y sutiles” (Kapoor, 2003: 568, citado en Richmond, 2014: 3). Representa un sitio de transformación y cambio, el espacio liminal (o el espacio intermedio), donde se desarrolla la experiencia de la diferencia, y conecta sistemas sociales superpuestos.

Cuando se aplica a la gobernanza de seguridad, el concepto ofrece un marco útil para reflexionar sobre lo que significa el surgimiento de grupos armados no estatales (NSAG) para las políticas y prácticas de los Estados y las nociones clásicas de seguridad y paz. La hibridez, dentro de los órdenes políticos, implica “formaciones sociales donde los elementos formales e informales coexisten, se superponen y entrelazan” (Krause, 2012: 39). Por lo tanto, en la gobernanza de seguridad, captura las dinámicas cambiantes producidas por sistemas superpuestos y entrelazados de conflicto y paz, donde formas emergentes de agencia y prácticas desafían las dinámicas tradicionales centradas en el Estado.

La existencia de formaciones híbridas en sistemas sociales complejos ha sido abordada en muchos contextos y perspectivas. Por ejemplo, al analizar las prácticas de gobernanza de seguridad en Sudamérica, Battaglino (2012: 133) identificó la existencia de una “paz híbrida”, donde la hibridez se utiliza para abordar el debate sobre la existencia de zonas de paz negativa o positiva en la región. Tradicionalmente, el principal criterio para diferenciar ambas zonas ha sido la posibilidad del uso de la fuerza entre actores estatales dentro de un sistema regional (ver Miller, 2007). En las zonas de paz negativa, se considera una posibilidad el uso de la fuerza, y las relaciones interestatales se caracterizan por la falta de confianza, la carrera armamentista y las competencias militares. En contraste, en las zonas de paz positiva, el uso de la fuerza es poco probable, los actores estatales no se preparan para el conflicto armado con sus vecinos ni esperan que otros lo hagan. Las relaciones interestatales se caracterizan por la confianza y la seguridad. Sin embargo, en Sudamérica, según Battaglino, “existen zonas híbridas debido a la persistencia de disputas no resueltas en el contexto del renacimiento democrático, las crecientes relaciones económicas y un conjunto renovado de instituciones regionales para el arreglo pacífico de disputas” (2012: 132-133).

Otros autores, críticos del proyecto de paz liberal, han ofrecido perspectivas distintas sobre la paz híbrida, particularmente conectadas a contextos de transición, donde las sociedades emergentes de conflictos violentos buscan transformarse en democracias neoliberales a través de prácticas de construcción de paz y construcción estatal (Mac Ginty, 2010; Richmond, 2012, 2014). Para Oliver Richmond (2012, 1):

una forma híbrida de paz implica que la legitimidad y la agencia descansen en parte en el nivel local, es decir, tanto en el Estado como en la sociedad. Es plausible que versiones más sofisticadas y contextualizadas de la paz puedan surgir gradualmente a través de la contienda política entre una variedad de actores locales y transversales entre actores locales e internacionales como resultado. Se desarrollan a través de un proceso tenso de política híbrida, donde varias facciones locales y normas e intereses internacionales permanecen opuestos hasta que se llega a un acuerdo que mantiene tanto la legitimidad local como la internacional.

Para el autor, la paz híbrida podría ir en dos direcciones: podría conducir a formaciones negativas, donde los interesados subcontratan poder y normas del sistema internacional al Estado y a la sociedad; o podría conducir a formaciones positivas, que implican procesos más arraigados en el contexto, en los que se abordan la injusticia política y social en escalas locales e internacionales. En tales casos, la legitimidad y la agencia significativas surgirían del nivel local (2014: 2-3). El concepto de hibridez avanzado por el autor identifica características significativas para mapear la hibridez en la gobernanza de seguridad: i) la hibridez es un proceso de cambio social emergente, donde varios actores, en los niveles local e internacional, buscan acomodar normas, intereses y prácticas divergentes a través de una política híbrida tensa; ii) el alojamiento podría conducir a la adaptación, la contienda o la resistencia directa; iii) hace posible el surgimiento de la formación de paz basada en lo local, incorporada en las prácticas cotidianas; y iv) reconoce que formas significativas de legitimidad y agencia pueden encontrarse en el nivel “local”.

Finalmente, una interesante descripción de formaciones híbridas fue desarrollada por Keith Krause (2012: 40), según la cual la hibridez en general se describe como un proceso en el que “los objetivos e intenciones de los actores externos se doblan y fusionan con los intereses y el poder de los actores locales en nuevas formas de gobernanza” y la paz híbrida emerge a través de la reconfiguración de redes de poder y gobernanza en entornos posconflicto, “en los que los proyectos de construcción institucional de arriba hacia abajo se intersecan con la micropolítica de actores locales o de abajo hacia arriba” (Krause, 2012: 40). Sin embargo, si bien el autor está de acuerdo con la posibilidad de que puedan descubrirse formaciones híbridas más positivas, estos contextos de transición deben enfrentar en primer lugar el desafío de formas híbridas de violencia:

La existencia de formas de violencia híbrida en lugares como Kenia, Zimbabue, Somalia, Indonesia, El Salvador o México, sin embargo, donde actores armados y “emprendedores de violencia” ejercen la fuerza organizada para una variedad de propósitos que a veces son considerados legítimos por grandes sectores de la población, cuestiona esta teleología del }Estado westfaliano y su monopolio legal/institucional sobre el uso de la fuerza. Los estrechos vínculos entre dichos emprendedores de violencia y el Estado que existen en algunos casos también plantean preguntas fundamentales sobre la naturaleza de las formas estatales, así como sobre las categorías que utilizamos para entender las formas contemporáneas de violencia (Krause, 2012: 40).

En teoría, el Estado liberal (weberiano/westfaliano), como titular del monopolio sobre el uso legítimo de la fuerza, no acomoda estas formaciones híbridas de violencia. Por lo tanto, la acción temprana en la gobernanza de seguridad implica la limitación y regulación de la violencia a través de “instituciones particulares (fuerzas armadas, policía) cuya función principal es evacuar la amenaza de violencia de la vida social, política y económica” (Krause, 2012: 40). Se construyen límites para estructurar el espacio social con el fin de diferenciar los actos de violencia considerados legítimos o no, públicos o privados, políticos o criminales, etc. Sin embargo, esos límites nunca se construyen completamente y, la mayoría de las veces, pueden encontrarse en diversos grados de “confusión”. Asimismo, las formaciones híbridas se relacionan con el grado en que estos límites se recrean en nuevas configuraciones de poder y gobernanza. Por lo tanto, la violencia señala la frontera, el límite entre órdenes regulares e irregulares, prácticas lícitas e ilícitas. Identifica el espacio de conflicto y contención, donde las afirmaciones liberales y las prácticas no liberales dan lugar a formas distintas de sociabilidad (Bauman, 2004).

Al aplicar el concepto de hibridez a la gobernanza de seguridad, se busca observar las formaciones sociales donde los patrones de interacción formales e informales (sistemas de gobernanza), respondiendo a distintas lógicas de seguridad, coexisten, se superponen y se entrelazan. En la dinámica de seguridad regional, la superposición de ambos sistemas de gobernanza de seguridad, formación de paz y conflicto, marca el espacio donde se localiza el cambio social emergente. Sin embargo, dentro de sistemas sociales complejos, estos cambios pueden ocurrir con el tiempo, con un impacto mínimo a corto plazo y, por lo tanto, son muy difíciles de comprender en su totalidad. Por ejemplo, en las formaciones de conflicto, la violencia puede surgir como un “exceso” que las normas y prácticas regulares de un cierto sistema social no pueden contener, o incluso como una forma de “resistencia” a la imposición de un orden general. Por lo tanto, sus agentes podrían considerarse como portadores de cambios emergentes. Al considerar la violencia como la señal de cambio y el motor en la conexión entre sistemas de gobernanza de seguridad interactivos, las dinámicas actuales de conflicto y paz en América Central pueden ser repensadas como espacios de “hibridez situada” (Villa et al., 2021). Los grupos armados no estatales reflejan el surgimiento de dinámicas de poder distintas dentro de sistemas de gobernanza de seguridad. En tales redes de autoorganización, desarrolladas por una pluralidad de agentes (formales e informales, lícitos e ilícitos, estatales y no estatales, etc.), el “poder” puede no estar restringido o simplemente definido como “poder estatal”.

6. HSG en América Central

¿Cómo se mapea esta “hibridez situada”? ¿Cuál es el propósito de hacerlo? En primer lugar, es necesario buscar señales. En la última sección de este capítulo se discute una posible señal de interacción entre los sistemas superpuestos, y por lo tanto la hibridez, es decir, la violencia. Sin embargo, aunque todas las formas de violencia son importantes, aquí se echa un vistazo más de cerca a la violencia entendida como un “exceso” en las relaciones de poder. Por lo tanto, el trabajo aborda las formas de violencia que involucran la acción directa de un sujeto que produce daño físico o psicológico a otro ser y, entre estas, la versión más extrema es la violencia armada.

En el Estado liberal moderno, la violencia armada es una prerrogativa del Estado, que tiene el monopolio sobre los medios de violencia. Sin embargo, esto no siempre es así. La presencia de grupos/organizaciones armadas no estatales, que emplean la violencia armada para lograr sus objetivos, se ha convertido en una característica fundamental del panorama latinoamericano a lo largo de los años. Hoy en día, su presencia desafía el poder y control del Estado-nación sobre sus territorios domésticos de varias formas, y se ha vuelto particularmente visible en las zonas fronterizas regionales, donde el poder estatal ha sido históricamente marginal, débil institucionalmente y socavado por dinámicas sociales transnacionales (Idler, 2019). Por lo tanto, tomando la violencia como la señal para mapear la interacción de los sistemas, y las zonas fronterizas como el sitio de interacción, se analizó la gobernanza de seguridad híbrida en América Central.

El trabajo implicó un análisis exploratorio de datos cualitativos de trabajo de campo, obtenidos de entrevistas con informantes claves (KII) y discusiones en grupos focales (FGD), así como observaciones in situ (diario de trabajo de campo). Una vez tomada la decisión de trabajar con áreas fronterizas en América Central y México, se tomaron algunas decisiones previamente informadas: primero, la seguridad de los investigadores fue una condición limitante, ya que no todos los sitios podían ser accesibles cuando tuvo lugar la primera misión de trabajo de campo en enero y febrero de 2020; y lo mismo ocurrió tanto en enero y febrero de 2023 (frontera entre Guatemala y México) como en abril de 2023 (Sistema de la Integración Centroamericana-SICA, San Salvador). Segundo, al centrarse en las zonas fronterizas de América Central y México, la forma predominante de violencia a abordar implicaba el problema de la ruta migratoria de América Central (presentado tanto como una “crisis” y como una “emergencia compleja” en ese momento). Para la misión de 2020, se eligió cruzar las fronteras territoriales en autobús y realizar observaciones en el lugar, mientras que las entrevistas con informantes claves se desarrollaron en los centros urbanos. Se visitaron cinco ciudades en América Central (Managua, San Pedro Sula, Tegucigalpa, San Salvador y Ciudad de Guatemala) y otras cuatro en México, incluyendo Oaxaca, Ciudad de México, Chihuahua y Ciudad Juárez; en total, se realizaron 19 KII y dos FGD.

La primera misión de trabajo de campo ofrecería algunas ideas iniciales sobre las dinámicas regionales en un mundo prepandémico. La pandemia de covid-19 comenzó poco después y la investigación se suspendió temporalmente. En noviembre de 2022 se reanudó, con una nueva misión de trabajo de campo a Tijuana, México y luego a la frontera mexicana con Guatemala, entre enero y febrero de 2023, donde la mayoría de las entrevistas se realizaron en Tapachula, un pequeño pueblo fronterizo en el estado mexicano de Chiapas. La última misión de trabajo de campo en América Central y México ocurrió en abril de 2023 y se centró en la zona de triple frontera en el Triángulo Norte de América Central. La tercera y última misión incluyó una visita a la Comisión de Seguridad de Centroamérica del SICA, todas las KII se llevaron a cabo en San Salvador y Tegucigalpa.

En cuanto a las KII y FGD, involucraron a una variedad de actores y formas de agencia, desde agentes estatales de políticas y judiciales, hasta liderazgos políticos y sociales, y agencias dentro de organizaciones de la sociedad civil, así como becarios humanitarios y académicos. La idea era mapear, a partir de sus narrativas, los actores y prácticas que podrían asociarse con las lógicas sistémicas abordadas anteriormente: formación de conflictos y formación de paz. Por lo tanto, se prepararon tres conjuntos de preguntas para guiar las entrevistas semiestructuradas: primero, ¿qué formas de violencia y conflicto afectan la vida cotidiana de las personas? ¿Quiénes son los actores involucrados? Segundo, ¿quiénes son los actores que responden a estas preguntas a nivel local, nacional y regional? ¿Cómo responden? Y tercero, ¿cuáles son los problemas de seguridad que los grupos armados no estatales (NSAG) generan para los Estados regionales? Las respuestas a los tres conjuntos de preguntas fueron analizadas tanto para el período prepandémico como para el pospandémico, y algunos de sus hallazgos se resumen a continuación.

7. Las dinámicas asociadas con la formación de conflictos

Comenzamos esta discusión con los hallazgos de la primera misión de campo, que ocurrió durante el tiempo de la primera caravana centroamericana de 2020. Por lo tanto, la mayoría de las formas de violencia observadas o citadas durante las KII y FGD, señalando los sistemas superpuestos, también estaban conectadas a los factores de empuje de la migración forzada, incluida la marginación social; el control social y territorial por parte de grupos armados (organizaciones narcotraficantes y pandillas, también conocidas como “maras y pandillas”); la explotación laboral, en condiciones similares a la esclavitud; la explotación sexual (que involucra redes de tráfico de personas), y otras formas generalizadas de violencia social, particularmente la violencia doméstica y los patrones de desintegración familiar resultantes. Por último, pero no menos importante, destacamos la corrupción y la violencia armada asociada con agentes estatales. Las agencias relacionadas con estas formas de violencia son, por supuesto, tan difusas como la violencia que producen, desde actores sociales individuales y grupos armados criminales y organizaciones hasta Estados y sus fuerzas armadas estatutarias.

Todas las formas de violencia abordadas anteriormente se manifiestan de manera radical o extrema a medida que los migrantes se mueven de una frontera a otra; la xenofobia fomenta la indiferencia y el odio, y el racismo aún más, ya que se relaciona con la explotación laboral y sexual, y la brutalización de la vida social, en la que la violencia doméstica y de género ocupan un lugar central. Este escenario de “crisis crónicas” se desarrolla a partir de formas más estructurales de conflicto, y predomina dentro de la región. Por lo tanto, cuando se les preguntó a los informantes sobre las fuentes conflictivas detrás de estas interacciones violentas, muchos citaron la presencia de economías informales y el crimen organizado, la pobreza, la impunidad y una deficiente gobernanza estatal, también relacionado con una capacidad de respuesta inadecuada para desastres naturales y cambio climático.

Los siguientes factores fueron considerados al mapear la formación de conflictos regionales: i) crimen organizado transnacional, incluido el tráfico de drogas, armas y personas, y el contrabando de personas/bienes; ii) prevalencia de economías informales, que ofrecen retornos rápidos, incluidos los asociados con el micromercado de drogas, la extorsión y los asesinatos por contrato; iii) aumento de la vulnerabilidad de las personas desplazadas internamente y los migrantes (“migración forzada”), especialmente en lo que respecta a los pueblos indígenas y los campesinos (donde los factores de empuje citados involucran violencia armada, problemas ambientales/cambio climático y desastres naturales), y iv) impunidad, corrupción y bajos niveles de desarrollo humano (asociados a la gobernabilidad y capacidad de gobierno del Estado).

Además, cuando la primera misión terminó en Ciudad Juárez, la violencia contra la mujer era el tema principal, que emergía en un contexto de tremenda explotación laboral y violencia doméstica. La mayoría de los casos revelados involucran largas jornadas abusivas de trabajo en las maquilas, transporte público inseguro y la ausencia de lazos comunitarios, ya que la mayoría de los trabajadores formaba parte de flujos migratorios temporales; así como la falta de una sociedad civil fuerte para apoyarlos. Estas condiciones facilitaron el abuso laboral y sexual, y un aumento en el tráfico de personas y desapariciones, frecuentemente conectados con la industria de tráfico de órganos.

Cuando la segunda misión de trabajo de campo comenzó en Tijuana (Baja California, México), en un escenario pospandémico, la crisis migratoria no había sido superada por otras crisis superpuestas (sanitarias, económicas, políticas, etc.), aunque tanto México como los Estados Unidos fueron golpeados muy fuertemente por ellas. En la dirección opuesta, la crisis migratoria se convirtió en el chivo expiatorio discursivo para animar el debate político, particularmente con la imposición de una nueva política (“Título 8”) que permitía la deportación inmediata (“devolución en caliente”) de migrantes indocumentados debido al riesgo de contagio (CBP de EE. UU., 2023). La inseguridad pública fue instrumental para percibir los flujos migratorios como una amenaza sanitaria, y las violaciones continuas de los derechos humanos se justificaron en estas líneas.

Sin embargo, durante la pandemia de covid-19, a medida que aumentaba la represión estatal sobre la migración indocumentada y disminuía el trabajo de regularización, debido a las medidas restrictivas en los servicios públicos, surgió la oportunidad para que otras agencias no estatales expandieran sus redes ilícitas y sus carteras de actividades. El costo del contrabando de migrantes aumentó considerablemente, al igual que su asociación con redes de tráfico, donde se explotó aún más la vulnerabilidad de los migrantes indocumentados. A su vez, durante este tiempo, comenzó a tomar forma un giro autoritario en América Central, y las fuerzas armadas estatutarias fueron movilizadas a las fronteras para contener la propagación del nuevo coronavirus en esas áreas recién “fortificadas” (Leyva, Rojas y Aracena, 2022; WOLA, 2020).

Cuando se les preguntó en 2023 qué formas de violencia persistían en la región, la mayoría de las narrativas proporcionaron datos bastante similares a los de 2020 (marginalización social, explotación laboral, abuso sexual, violencia doméstica, extorsión, etc.). Sin embargo, se percibió un cambio mínimo al abordar las acciones de las fuerzas armadas estatutarias al reprimir a los migrantes indocumentados, por un lado; y pandillas y crimen organizado, por el otro. El nuevo aumento de las políticas de mano dura coincide con la reducción de los homicidios intencionales en toda la región, pero no hay datos que respalden una correlación entre ellos, y otras formas de violencia continuaron sin disminuir (Hernandez-Roy y Bledsoe, 2023).

Al abordar las fuentes de conflicto en curso o emergentes, los informantes mencionaron: i) la disminución de la presencia estatal durante la pandemia, como el control de salud en las fronteras reguladas, los procesos de inmigración, etc., donde las Fuerzas Armadas y la policía permanecieron, lo que favoreció el aumento de la respuesta militarizada a los encuentros en la frontera (WOLA, 2020); ii) la mayor convergencia de estructuras criminales en el crimen organizado transnacional, enfatizando la reestructuración de redes de contrabando de personas (descentralización) y la regionalización del tráfico de personas, con fronteras internacionales cerradas; iii) las fuerzas no estatutarias ejercieron nuevas formas de gobernanza sobre personas y territorios, incluso al ofrecer “protección social” y hacer cumplir medidas sanitarias (Fuentes y Hernández, 2021); iv) el aumento de la pobreza y el hambre en toda la región, que causó flujos continuos de migración forzada, los cuales solo disminuyeron brevemente durante el primer semestre de 2020. La grave situación humanitaria superó las limitaciones a la movilidad, ya que la supervivencia era primordial y se obligaba a las familias enteras a moverse.

La convergencia de agencias criminales en organizaciones transnacionales en red evolucionó durante la pandemia de covid-19 (Aziani, Jofre y Mancuso, 2023), en ellas algunas actividades son subcontratadas a actores locales y otras centralizadas por su estructura de mando, así operan regional o globalmente. Esto se ha convertido en una característica común de las estructuras criminales durante la pandemia, cuando las contingencias crearon la oportunidad para el cambio. Las redes criminales conectan a numerosos actores en frentes lícitos e ilícitos, tanto públicos como privados, de manera compleja y dinámica.

8. Las dinámicas asociadas con la formación de la paz

El siguiente conjunto de preguntas, presentadas a los informantes, buscaba mapear cómo los Estados y sociedades centroamericanos optaron por abordar las formas de violencia identificadas anteriormente. Las respuestas permiten comprender cuáles fueron los procesos preponderantes en la formación de la paz. Durante la primera misión, los informantes identificaron seis formas de agencias con las que se asociaba la formación de la paz: i) la presencia de cooperación internacional (de Estados Unidos, Canadá, España, Alemania, Italia, etc.), observando su atención a las agendas de los Estados cooperantes; ii) ONG internacionales centradas en la asistencia humanitaria, que informaban poca o ninguna cooperación con los Estados nacionales; iii) cooperación regional entre Estados para la región del Trifinio (triple frontera del Triángulo del Norte) o planes binacionales (con México o Estados Unidos) que también implementarían programas de seguridad y prevención de la violencia, enfocándose principalmente en la juventud vulnerable; iv) la presencia de iglesias en roles humanitarios y de mediación; v) el sistema del SICA, enfatizando la seguridad ciudadana; y, finalmente vi) los migrantes, al presentar la migración como la “única salida” y poner el acento en el papel de las redes de migrantes y el apoyo de remesas, que representan una parte importante de los ingresos de los gobiernos regionales.

En general, sus respuestas ponían el foco en la cooperación internacional para el desarrollo y el papel de las sociedades civiles nacionales e internacionales, dirigidas en particular a programas de prevención y reducción de la violencia. El apoyo de los Estados no se citó como significativo, aunque la integración regional parecía facilitar la cooperación en temas transnacionales y favorecer las redes de solidaridad transnacional, como la Caravana de Madres Centroamericanas de Migrantes Desaparecidos y Desaparecidas, parte del Movimiento Migrante Mesoamericano (MMM) (Huerta, 2016).

En 2023, por el contrario, las respuestas que se recibieron se centraron menos en la integración regional y más en la seguridad nacional, un efecto visible de la pandemia de covid-19. Las fronteras regulares estaban cerradas y protegidas por las fuerzas armadas estatutarias, mientras que los cruces irregulares recibirían mayor atención por parte de las agencias criminales. Es en este punto donde la migración (y no la violencia armada social) se convirtió en el foco de atención de la cooperación internacional, y los esfuerzos de prevención se centrarían en las crecientes e interconectadas vulnerabilidades de las personas en situaciones de movilidad forzada. La Agenda 2021 del SICA sobre Seguridad Democrática representó el compromiso de los Estados centroamericanos con un nuevo énfasis en la prevención. Además, la presencia de cooperación internacional (Estados Unidos, Canadá, España, Alemania, Italia, etc.) se centró en la llamada crisis migratoria, y apoyó procesos de reintegración y “enraizamiento” (por ejemplo, Programas de Reintegración Sostenible realizados por OIM, USAID, USCRI, Swisscontact y otros). En ese momento, una reducción significativa en el número de homicidios a nivel regional facilitaría la transición de los programas de prevención de la violencia a la reintegración y enraizamiento de los migrantes. Sin embargo, para muchos centroamericanos, la migración seguiría siendo la mejor opción en términos de supervivencia, especialmente a medida que aumentara la pobreza y el hambre en la región.

A su vez, las respuestas estatales, a nivel nacional, evolucionaron en la dirección opuesta, salvaguardando la seguridad nacional y disminuyendo el apoyo al compromiso de la sociedad civil local, donde los informantes observaban a veces una cooperación “tibia” entre las agencias estatales y no estatales. Al mismo tiempo, con la progresión de la pandemia de covid-19 desafiando la capacidad de respuesta de emergencia de los Estados, una cooperación/contacto más cercano entre los Estados y las ONG internacionales fue lo que permitió la adaptación de sus respuestas a la crisis sanitaria (desde una perspectiva sistémica), lo cual confirmó la ventaja de los Estados nacionales en proporcionar una respuesta de emergencia oportuna. En los años siguientes, esta nueva “emergencia compleja” representaría la tormenta perfecta para el giro más autoritario en América Central (Informe de IDEA Internacional, 2021).

9. Las formas alternativas de gobierno de los NSAG

En América Central y México, a lo largo de los años, la emergencia de actores no estatales (NSAG) con la motivación y la capacidad para emplear medios de coerción o fuerza armada para alcanzar sus objetivos, ya sean políticos, económicos o sociales, se ha visto agravada por la creciente incapacidad de los gobiernos nacionales para controlar los flujos transfronterizos y manejar sus agentes. Estas nuevas formas de agencia se extienden por todo el mundo en empresas transnacionales o se ubican en áreas periféricas, donde antes había un vacío de poder político centralizado y control estatal. Como afirma Phil Williams (2008: 4):

En muchos casos, estos grupos están desafiando al Estado; en otros, están cooperando y coludiendo con estructuras estatales; en algunos, el Estado es un espectador pasivo mientras luchan entre sí. En varios casos, están luchando entre sí y confrontando estructuras estatales que buscan o bien destruirlos o bien controlarlos.

Williams observa dos características generales que pueden asociarse a cualquier tipo de NSAG: proporcionan una alternativa al gobierno estatal y desafían el monopolio estatal sobre la violencia (2008: 8). Estos dos procesos simultáneos encuentran un entorno propicio para su desarrollo en el contexto subregional marcado por el fin de los conflictos armados en América Central, donde la reforma del sector de seguridad y la desmovilización de los grupos armados no lograron dar cuenta de todas las partes involucradas. El final del siglo XX fue un período de profunda reestructuración del gobierno estatal y la aparición de nuevos órdenes regulatorios en toda la región (Agüero, 2016). En un momento en que persistían las estructuras conflictivas y aún no se habían forjado nuevos contratos sociales, las agencias existentes fueron reinscritas bajo diferentes transcripciones sociales (Scott, 1990) para el nuevo orden regulatorio emergente. Sin embargo, en este espacio transicional y transnacional, lo que no fue acomodado o incluido fue marginado y criminalizado, de modo que se facilitó la emergencia de otras formas (paralelas) de gobernar lo social.

El desempeño de la “legitimidad” es una característica central de estas agencias emergentes. Para Schuman (1995: 575), un grupo armado se percibe como legítimo cuando se considera como “el portador legítimo del poder, creador e intérprete de reglas o usuario de la fuerza y que por lo tanto merece apoyo y cumplimiento”. Inicialmente, la coerción se considera una fuente importante de autoridad, pero no sostenible a largo plazo. Por lo tanto, al actuar como simulacro de gobiernos, los NSAG buscan proporcionar ciertas formas de “bienes sociales”, como justicia y seguridad (Villa et al., 2020; Duyvesteyn, 2017; Podder, 2017). Reflexionando sobre ello, ambos factores figuran prominentemente en el análisis de las formas de gobierno que promulgan.

Por ejemplo, los narcogrupos mexicanos han logrado el reconocimiento social como autoridades en sectores dominados en todo el territorio federal, desde las tierras fronterizas del sur hasta el norte y más allá, como empresas transnacionales. Sin embargo, es a nivel local donde se percibe su autoridad reconocida, como se observó en el episodio de la “narcoalerta” dirigida a los habitantes del pueblo de Creel (llamados “narcohabitantes”) en Sierra Tarahumara, estado de Chihuahua, México (durante la primera misión de trabajo de campo). La “narcoalerta” circuló virtualmente a través de teléfonos durante dos días consecutivos, precediendo a las acciones armadas del NSAG controlador. Decía:

Traten de no caminar después de las nueve de la noche […]. Declararon la guerra al [grupo] y por lo tanto no nos quedaremos con los brazos cruzados, no quiero que caigan personas inocentes […] la limpieza de los cerdos de la Gente Nueva y esto también es para chismosos, gatos achichincles y dedos de pueblo. Así que, ábranse porque aquí traigo la lista para limpiar Creel. Así como nos luchan por San Juanito, los vamos a luchar por Creel [sic.] (Zócalo, 2020).

El toque de queda impuesto y el control total sobre la vida de las personas en el “pueblo mágico” de Creel se describió como otro episodio más de confrontación violenta entre los dos grupos controladores, la Línea, que representa al Cártel de Juárez, y la Gente Nueva, que representa al Cártel de Sinaloa. A su vez, la presencia de la recién creada Guardia Nacional mexicana (policía militarizada) no fue suficiente como instrumento de disuasión para episodios posteriores de violencia en diciembre de 2019 y enero de 2020.

A través de la emergencia de estos órdenes híbridos, donde los mecanismos de gobierno formales e informales son promulgados por una pluralidad de actores, la autoridad tiende a fluir en direcciones tanto horizontales como verticales, socavando los canales tradicionales de autoridad del Estado. En América Latina, donde la criminalidad se extiende a todos los niveles de la vida social y mucho más allá de las fronteras nacionales, el concepto ofrece una perspectiva distinta para entender lo que Lilian Bobea (2015: 65) identificó como “criminalidad compleja”, en referencia a las formas orgánicas y en red de organización criminal que han surgido en las últimas décadas.

Para Bobea (p. 69), la criminalidad compleja se desarrolla dentro de ciertas condiciones de espacio y recursos materiales, como la concentración de población en áreas urbanas para facilitar el surgimiento y la fluidez de micromercados ilícitos; acceso a mecanismos para la tributación o recaudación de ingresos; disponibilidad de lugares para la recepción y los canales de distribución de mercancías ilegales: puertos y aeropuertos; acceso a instituciones bancarias que facilitan el lavado de activos; y acceso y/o relaciones con sectores burocráticos con influencia para ofrecer servicios a actores y mercados criminales. Tales condiciones dependen de niveles adecuados de crecimiento económico y desarrollo urbano, así como de burocracias estatales funcionales. Por lo tanto, el vínculo entre la violencia y el crimen, que caracteriza las conductas ilegales, no es tan evidente como se esperaría (Buvinic et al., 2005).

No todas las organizaciones criminales se expresan violentamente y la ausencia de violencia explícita no implica la ausencia o disminución de la fuerza de las organizaciones criminales. De hecho, podría implicar que la agencia criminal ha alcanzado un cierto nivel de madurez y adaptación, así como altos niveles de articulación y penetración de las organizaciones criminales en las instituciones estatales (Bobea, 2015: 69). Sin embargo, cuando la violencia conectada a las acciones de los NSAG y entendida como un exceso en las relaciones de poder, externalizándose de los sistemas de conflicto, se extiende a todos los ámbitos de la vida social, en contextos macro y micro, estos esfuerzos continuos para la reconfiguración del poder a través de redes difusas adquieren perspectiva y pueden explicar cómo ha evolucionado hasta ahora la criminalidad compleja.

Conclusiones: ¿qué nos dice la hibridez?

Al trabajar con sistemas complejos, donde una variedad de actores, intereses y valores están en juego, y las respuestas dinámicas no siguen un camino lineal, este capítulo ha llamado la atención sobre las formas de agencia en red que hoy constituyen y son constituidas por sistemas complejos de gobernanza de seguridad. A través de estas redes transnacionales, la gobernanza de la seguridad comenzó a involucrar a entidades públicas y privadas, así como a comunidades políticas y sociales. Estas nuevas agencias consolidan una convergencia en curso entre actores criminales en América Latina y más allá, así como los vínculos más estrechos entre agencias estatales y no estatales, incluidos Estados y actores criminales. Es precisamente por esto que algunos especialistas en seguridad regional/internacional se refieren a las fronteras porosas de América Latina.

Sin embargo, los vínculos entre los actores estatales y criminales no solo se identifican como colusión o acercamiento, la presencia de áreas no gobernadas/áreas en conflicto representa el reconocimiento tácito de la fragmentación del control estatal sobre partes de su territorio, donde han surgido nuevas fronteras (sociales) y formas de contestación contra el Estado-nación. Las instituciones estatales débiles o “frágiles” y la capacidad de gobernanza son el diagnóstico liberal para estos problemas en curso, y el remedio prescrito se proporciona actualmente mediante el ODS 16, “paz, justicia e instituciones sólidas” (ODS de la ONU 16). A su vez, el ODS 17 menciona la necesidad de revitalizar las asociaciones globales para promover los otros 16 objetivos.

En América Central y América Latina en general, la cooperación para el desarrollo sostenible es un esfuerzo bienvenido siempre y cuando no vaya más allá de los intereses individuales de los Estados regionales. Al analizar la agenda de seguridad de los Estados centroamericanos, particularmente aquellas proporcionadas por el sistema de integración centroamericana sobre “Seguridad Democrática” (SICA, 1995), hay un enfoque visible en cuestiones de seguridad que involucran a grupos sociales e individuos (con impacto transnacional o regional) y no necesariamente incluyen conflictos interestatales. Sin embargo, la lógica de la seguridad nacional (y la no intervención) prevalece, por ejemplo, en la dificultad impuesta para el intercambio de información, ya sea sobre flujos financieros o movilidad de personas a través de las fronteras.

En términos de seguridad pública, aunque todos los Estados están lidiando con amenazas regionales y transnacionales, las respuestas siguen siendo el dominio de política unilateral de los Estados, como parecen indicar las recientes declaraciones sobre estado de excepción o estado de emergencia de El Salvador y Honduras. A su vez, estos prolongados estados de emergencia alimentan la inseguridad ciudadana y crean una serie de incertidumbres respecto a las libertades individuales. En cuanto a las disputas interestatales, que involucran a dos o más Estados regionales, hay una preferencia por judicializar a través de tribunales internacionales, ya que los Estados buscan resolver sus diferencias sin recurrir a la acción armada. Además, los Estados regionales han mejorado enormemente su cooperación en respuesta a emergencias humanitarias, particularmente aquellas asociadas con desastres naturales u otros eventos inducidos por el cambio climático.

Como se mencionó anteriormente, el conflicto y la paz no son antagónicos, pero cuando los mecanismos de resolución de conflictos no son suficientes para enfrentar dinámicas conflictivas emergentes o en desarrollo, la violencia se manifiesta o estalla en el ámbito social y político, y rompe el equilibrio existente. Aquí es donde se comienzan a mapear los sistemas de formación de la paz. En las tierras fronterizas de América Central y México, dada la falta de presencia estatal en cuestiones abordadas como dimensiones de conflicto e inseguridad humana, el espacio está ocupado por actores cuyos mandatos son proporcionar asistencia humanitaria durante emergencias. En otras palabras, sus acciones no están dirigidas ni son sostenibles a largo plazo. Una solución duradera es la responsabilidad fundamental de los Estados, pero termina siendo una responsabilidad de una serie de actores públicos y privados sin mucha coordinación entre ellos.

Por un lado, los Estados han optado por resolver sus disputas fronterizas activas a través de la mediación en foros y tribunales internacionales. Por otro lado, se observa empíricamente una descentralización de los esfuerzos (locales) para prevenir la propagación de la violencia social y armada. Sin embargo, las prácticas institucionalizadas colaborativas y coordinadas, como las propuestas por la Agenda de Seguridad Hemisférica (OEA, 2003), basadas en un enfoque multidimensional y centradas en los esfuerzos de prevención y las responsabilidades compartidas, siguen siendo un objetivo lejano. Tal como están, los sistemas de formación de conflictos han superado completamente los esfuerzos fragmentados de formación de paz.

Como ha argumentado este capítulo, la cooperación regional en materia de seguridad sobre la base de la seguridad multidimensional y las responsabilidades compartidas son claves para que la paz emerja sobre el conflicto y la violencia. La gobernanza de la seguridad debe evolucionar a través de la responsabilidad compartida, y no, como ocurre actualmente, a través de responsabilidades fragmentadas. Es importante destacar, en particular, la necesidad de intercambio de información y planificación integrada, a través de los esfuerzos colectivos de gobiernos, fuerzas de seguridad y sus agencias localizadas, organizaciones de la sociedad civil, ONG nacionales e internacionales, academia, sector privado y otros movimientos sociales. Un nuevo marco para la seguridad multidimensional sobre la base de responsabilidades compartidas es fundamental para abordar los nuevos o emergentes problemas transnacionales estudiados aquí, promoviendo una versión más sostenible de lo que se llama paz.

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