En esta investigación doctoral nos propusimos reconstruir el Patrón de Intervención Social del Estado (PISE) que se desplegó en el período 2003-2015 en la Argentina, bajo la tesis de que elcarácter distintivo y novedoso, tanto en lo que respecta a la dimensión protectoria, como en lo que hace al diseño y gestión de las políticas y a la construcción de legitimidad cobró forma en un proceso de confrontación radical con el PISE Neoliberal y de reedición (aunque nunca idénticos) de ciertos rasgos propios del PISE Social. Ello dio lugar a la puesta en marcha de políticas sociales de naturaleza opuesta a las que caracterizaron al PISE Neoliberal en lo que respecta a su arquitectura institucional y a los fundamentos político-culturales que les dan sentidoy a procesos de invención/innovación institucional con grados de estabilidad variables. Cuando hablamos de “confrontación u oposición radical” con el ciclo Neoliberal decimos que una marca distintiva del PISE 2003-2015 radica en un fuerte cuestionamiento a los principios y valores sobre los que se sustentó el PISE Neoliberal. Como mostramos a lo largo del libro, estas “oposiciones” no se presentaron en estado puro ni discurrieron de forma lineal, lo hicieron en sectores específicos de la política social y laboral, e incluso con altibajos. Dicho de otro modo, marcaron una tendencia, pero también estuvieron atravesadas por fuertes contradicciones.

Ahora bien, considerando la importancia que en nuestra reconstrucción hemos atribuido al PISE Social y al Neoliberal, y a los efectos de ayudar a comprender los contenidos y alcances del trabajo en su conjunto, recuperamos algunas de las conclusiones alcanzadas en los capítulos precedentes para luego avanzar en aquello que definimos como lo propio o lo específico del PISE 2003-2015 en la Argentina. Finalmente hacemos hincapié en los interrogantes que la investigación deja abiertos teniendo en cuenta el giro político-ideológico que se produjo a fines de 2015 con la asunción de la Alianza CAMBIEMOS.

Recapitulación. El Patrón de Intervención Social del Estado 2003-2015: ¿continuidad, reedición, ruptura o confrontación?

Partimos de una perspectiva teórico metodológica que puso la mirada en las intervenciones sociales del Estado espacial y temporalmente situadas. Con ello consignamos que el perfil de la ISE –como el conjunto de políticas sociales y laborales que moldean (producen y transforman, recursivamente) las condiciones de vida y de reproducción de la vida– cambia (parcial o totalmente) de formato, de fundamentos y de orientación según el contexto político, económico y social y los problemas que son jerarquizados o problematizados en una época determinada. De allí que el contexto que se abrió con la postcrisis 2001-2002, de recuperación económica y de redefinición del rol del Estado tanto en el plano local como regional como parte de la emergencia de un conjunto de gobiernos de inspiración progresista o de izquierda, críticos de los procesos de reforma neoliberales llevados adelante en las últimas dos décadas del siglo XX, haya sido acompañado –también– por un giro en el plano de las intervenciones sociales del Estado. Las particularidades de aquel proceso nos llevaron a postular la emergencia de un nuevo PISE en el período 2003-2015 para el caso argentino. Con la noción de patrón o perfil de políticas referimos a la conjunción de arquitecturas institucionales y fundamentos político-culturales que organizan la política social y laboral de manera recurrente en un cierto período; y, más precisamente, proponemos formalizar (con fines heurísticos) las dimensiones protectorias o de bienestar social, de diseño y gestión y los contenidos político-culturales que hacen a la construcción de legitimidad de la ISE. Tal conjunción, claro está, no se halla exenta de contradicciones o tensiones; sin embargo, en el curso del proceso guarda cierta compatibilidad.

La confrontación explícita con el neoliberalismo que signó el discurso político oficial del período, así como la reivindicación de ciertos valores del peronismo clásico, impuso la comparación como requisito metodológico para la reconstrucción del PISE 2003-2015. Recuperamos aquí los elementos centrales de ambos procesos.

El PISE Social (1946-1976) se destaca por el lugar que ocupó el Estado en sus dos etapas (justicialista y desarrollista).Durante la primera etapa, esta impronta estatista podía verse tanto en el plano económico a través del explícito impulso estatal a la industrialización sustitutiva de importaciones como en el plano político, en el que tuvieron lugar una serie de cambios a nivel de la estructura del Estado que acompañaron las nuevas condiciones sociales, económicas y políticas (expansión del sector y gasto público). En la etapa desarrollista el Estado continuó interviniendo en la economía como productor de bienes y servicios y agente distribuidor de ingresos, aunque se perfiló un cambio en el patrón distributivo (más concentrado y concentrador) y se favoreció la radicación de capitales extranjeros como vía explícita para la promoción de la industria pesada y la tecnificación del campo, es decir, en forma inversa a la de la etapa anterior.

En la concepción del Estado social los problemas sociales referían centralmente a tres cuestiones: las condiciones de trabajo y de vida de los trabajadores asalariados formales (redistribución del ingreso y acceso al consumo), la cuestión habitacional (acceso a la vivienda y condiciones en las que vivía la población urbana) y la situación de desprotección de los trabajadores que quedaban al margen del proceso productivo. Claro está que no tuvieron la misma importancia, siendo la primera la que mayor atención concitó y la última, la que devino residual.

Efectivamente, la política laboral y la política social se articularon en torno a una noción de trabajo que lo asimilaba a la condición de asalariado formal. Si bien ya se habían producido importantísimos avances en materia de legislación laboral en el período previo al primer gobierno peronista (sábado inglés, subsidios por maternidad, indemnizaciones por despido, licencia por maternidad, entre otras), es durante este último que se promovió muy especialmente la organización sindical por rama de actividad y la mediación estatal en la relación capital-trabajo. Aunque en estas reflexiones finales no profundizaremos en las particularidades de la relación Estado-sindicatos, es imprescindible subrayar lo siguiente: 1) como se ve, en ese período (y por lo tanto como parte del patrón, en nuestro análisis) se institucionaliza la que sería una de las características más estables y de larguísimo plazo, que alude precisamente a la relación orgánica entre institucionalidad estatal y sindicalismo; 2) esa relación fue crucial para la reorientación de la movilización social (obrero-sindical) durante el período, y marcó también un perfil de movilización que condicionó (o incidió, al menos) en los procesos de gobierno en las décadas siguientes; 3) ello fue un factor decisivo en las mejoras que los procesos de negociación aseguraron a los asalariados. A la vez, las garantías laborales que alimentaron el patrón de bienestar se complementaron con la extensión cualitativa y cuantitativa de la cobertura en distintos sectores de la política social, en especial en lo que respecta al salario indirecto y a la política asistencial.

El patrón de diseño y gestión de la ISE del Estado social en la Argentina estuvo signado por un modelo centralizado en lo que respecta a las cuestiones laborales y corporativizado en el plano de la seguridad social. En el plano asistencial se asistió a un proceso de estatización al reenviar la responsabilidad por dichas funciones a organismos del Estado, proceso con el que se pretendió romper con aquella tradición o historia de muy peculiar para-estatalidad de la asistencia que, en la lucha contra la beneficencia, había protagonizado la Fundación Eva Perón hasta su disolución en 1955. Otro elemento distintivo de este sub-patrón es la centralidad de la relación trabajo asalariado y principio contributivo en lo que hace a los mecanismos de acceso y financiamiento de la protección social. El patrón de legitimidad se sustentó, en la primer etapa, en un rol ampliado del Estado, en el impulso del trabajo asalariado formal y en un discurso en torno a la justicia social que atravesaba tanto a los derechos basados en la condición de trabajador como a las practicas asistenciales dirigidas a quienes –por diferentes motivos– quedaban por fuera del mercado de trabajo. A su vez, las prácticas asistenciales, estaban impregnadas de una creciente profesionalización y especialización de las prácticas y de los agentes estatales a cargo de las intervenciones ligadas al imperativo del progreso. De ello se desprende una legitimidad de doble cuño, en la que las ideas de progreso y de mérito pasaron a formar parte del reconocimiento de los derechos de los trabajadores.

A partir de esta reconstrucción, la investigación encuentra puntos de contacto bien definidos entre el PISE Social y el PISE 2003-2015, especialmente en el plano de los contenidos político culturales que hacen a la construcción de legitimidad de la ISE, en tanto y en cuanto reivindicó la responsabilidad del Estado por el bienestar, la igualdad, la justicia social y el reconocimiento de derechos; cuestiones que tuvieron su correlato político institucional –también– en la impronta redistributiva que signó al período, así como en la extensión de la protección social y en la estatización de servicios. Estos instrumentos no se reeditaron con el mismo formato sino que asumieron ciertas particularidades, puntualmente en lo que hace al trabajo y a la protección social. Así es que se encuentra una definición de trabajo que reconoce formas atípicas (asociativas, autogestivas), la definición de un sujeto de la protección social más amplio (que incluyó a los trabajadores informales y a los desocupados), con la expansión de cobertura a través de esquemas contributivos, semi contributivos y no contributivos y con el reconocimiento de nuevos beneficios/derechos.

La reconstrucción del PISE Neoliberal se focalizó en la década de 1990 por tratarse ésta de la etapa en la que tuvieron lugar los grandes procesos de ajuste y de reforma del Estado. A diferencia del período anterior, el rol del Estado fue puesto en cuestión y reorientado, definiendo nuevos ganadores y perdedores (Vilas, 1995) y construyendo activa e institucionalmente al mercado como principal regulador de la economía. Las transformaciones a nivel macro profundizaron el proceso de deterioro social y de clara desigualación que ya se evidenciaba a fines de los años 80 (habiendo sido la crisis hiperinflacionaria de 1989 su puesta en escena global). A su vez, los cambios en el mundo del trabajo (aumento del desempleo, la subocupación, la informalidad y la precarización laboral) desencadenaron un creciente proceso de desagregación de la clase trabajadora. De allí que la cuestión social fuera problematizada por el Estado neoliberal en términos de pobreza y de desempleo, problemas ambos que fueron interpretados como el costo social del ajustey que conllevaron un importante proceso de polarización y heterogeneización de la estructura social argentina.

Las transformaciones de la política laboral y de la política social estuvieron influenciadas por los organismos internacionales de crédito, que durante este período no solo fueron los agentes financiadores de gran parte de las intervenciones sociales del Estado sino también los think tanks por excelencia. La política laboral se vio moldeada por sucesivos cambios en la legislación, tendientes a flexibilizar las condiciones de trabajo bajo el argumento de que de esa manera se bajarían los costos laborales y ello redundaría en una mayor oferta de puestos de trabajo. El sector de la política social que más transformaciones institucionales sufrió fue –sin dudas– el de la seguridad social, caracterizado por un proceso de privatización e individualización de los riesgos. Por su parte, y bajo el argumento de que el gasto social debía ser más eficiente y equitativo, la política asistencial focalizó las intervenciones (y el gasto social) en los grupos más vulnerables.

Todo ello dio a luz un patrón de bienestar (el del PISE Neoliberal) que se caracterizó por su perfil radicalmente restrictivo y desocializador de las intervenciones. Éstas postularon el propósito de cumplir un rol compensatorio o paliativo de las fallas del mercado y estuvieron dirigidas a satisfacer o a cubrir paquetes básicos por un tiempo limitado (carácter transitorio), generalmente hasta tanto y en cuanto durara la situación de emergencia. En cualquier caso, su otorgamiento dependía de la demostración de necesidad y/o incapacidad de autovalía. El patrón de diseño y de gestión se distinguió por la aplicación del instrumento de la focalización para dirimir la población beneficiaria y no beneficiaria de la ayuda social y, con él, la incorporación de técnicos y expertos en la materia. En el plano de la gestión se profundizaron los procesos de descentralización en materia de educación y la extensión de los mismos al campo de la salud, lo cual planteó una forma distinta de distribución y circulación del poder entre jurisdicciones, al tiempo que se introdujo una tercerización filantropizadora de la política social en manos de las organizaciones no gubernamentales. A estas estrategias se sumó la privatización de componentes claves de la seguridad social. Finalmente, el patrón de legitimidad se basó en un conjunto de ideas y argumentos (crisis, “ineficiencia estatal”, “costo laboral”, “déficit financiero”, “productividad”, “merecimiento”, “éxito”) justificativos de los procesos de reforma y de ajuste. Y en su lugar se impusieron otros términos (“trabajo flexible y competitivo”, “necesidades básicas”, “desarrollo humano”, “equidad o igualdad de oportunidades”) que moldearon el discurso, las prácticas y las condiciones de vida de amplios sectores de la población.

Con este punto de partida, el PISE 2003–2015 impulsó un proceso de contrarreforma en el campo de la política social y laboral, guiado por valores y principios opuestos a aquellos que signaron el periodo neoliberal. Por un lado, se repuso la educación técnica y se revirtieron aspectos vinculados con la organización del sistema educativo establecidos en la reforma educativa de los años noventa. Por otro lado, tanto en el campo de la seguridad social como en el asistencial se incorporó un discurso en torno a la idea de derechos y de universalidad que tendió a desmarcarse de los principios de focalización y de privatización que habían estado en el centro de las reformas de la política social. Ello echó raíz en la masificación de beneficios asistenciales y en la ampliación de la cobertura en materia de seguridad social (previsión y asignaciones familiares) así como en la re-estatización del sistema previsional. En el plano laboral, se derogó la Ley de Reforma Laboral y se pusieron en funcionamiento instituciones que habían sido paralizadas, como es el caso del Consejo del Salario Mínimo Vital y Móvil y las negociaciones colectivas. Asimismo, se revitalizó el área de inspección laboral, que también había sido desmantelada, en pos de propiciar medidas para la recuperación del empleo de calidad.

Hasta acá, hemos recapitulado aquellos elementos que el PISE 2003-2015 ha reeditado o confrontado en relación a los patrones de intervenciones del Estado antecedentes. En lo que sigue echamos luz sobre los aspectos innovadores del patrón que buscamos desentrañar con este trabajo y que, en nuestra perspectiva, lo invisten de identidad.

Los claroscuros del Patrón de Intervención Social del Estado 2003-2015: innovaciones y conflictos

Los rasgos distintivos del PISE 2003-2015 que presentamos a continuación surgen del análisis reflexivo de la arquitectura institucional y de los fundamentos político-culturales que le dan sentido a las dos intervenciones más novedosas del período, la Asignación Universal por Hijo (AUH) y el Programa Conectar Igualdad (PCI), así como del análisis de las restantes políticas seleccionadas (educación, previsión y asistencia) que atravesaron por procesos de transformación a lo largo del ciclo bajo estudio. Dicho análisis muestra:

• Una nueva estatidad, en la que el Estado reconstruyó su capacidad de intervención en la economía (a partir de una renovada capacidad de regulación de los mercados y del impulso de políticas industrialistas) y en áreas claves de la reproducción social, que habían sido paralizadas, desmanteladas, reformadas o privatizadas (Laguado Duca, 2012; Laguado Duca y Rey, 2016). Puntualmente, en lo que hace a la política social y laboral, puede afirmarse que esa nueva forma de ser Estado se expresó en el proceso de contrarreforma al que ya hemos aludido en el apartado anterior, aunque no de manera lineal ni automática sino en el marco de disputas y confrontaciones con los postulados neoliberales. A ello se agrega una forma de construcción de legitimidad a partir de una amplia interpelación a la clase trabajadora para poner en primer plano sus demandas, junto a la reivindicación de justicia social y de derechos sociales.
• Aquella nueva estatidad también se manifestó en un Estado garante de los procesos de inclusión social. Más precisamente, en una idea de inclusión social por la vía de la educación y del trabajo que siguió la impronta del primer peronismo, aunque la puesta en cuestión epocal de la concepción de trabajo como sinónimo de la condición del asalariado formal fue traccionada por otras modalidades de trabajo que proliferaron como alternativa a la falta de empleo. Estas prácticas, luego, fueron promovidas por el propio Estado (Hintze et al., 2011) con la creación de la Secretaría de Economía Social (Ministerio de Desarrollo Social) durante el gobierno de N. Kirchner y con la puesta en vigencia de un conjunto de políticas (Manos a la Obra, Argentina Trabaja) dirigidas a un nuevo perfil de trabajadores: el trabajador asociativo y autogestionado. Cabe aclarar que la redefinición de la noción de trabajo en estos términos nunca concitó la plena legitimidad social que tiene el trabajo asalariado formal (y particularmente, el provisto por el sector privado), lo que hizo que nunca superara genuinamente el carácter provisorio con el que fue incorporado a la agenda oficial.
• Aún en ese marco de crisis paradigmática, la ampliación de la noción de trabajo fue acompañada de procesos sociopolíticos que traccionaban por el reconocimiento de derechos para los trabajadores que quedaban por fuera del mercado de trabajo formal. La moratoria previsional y la AUH reconocieron en este sentido al desocupado y al trabajador informal como sujetos de derechos (Lo Vuolo, 2009). El trabajador asociativo y autogestionado se convirtió en una variante de dicha informalidad y con el tiempo fue adquiriendo otros derechos, derivados de la implementación del monotributo social, que incluye aporte previsional y obra social.
• Un discurso y una práctica regida por el principio de universalidad, inusitada para la orientación político-ideológica peronista, que signó el ciclo 2003-2015. La universalidad se expresó, por un lado, en el reconocimiento de derechos y en una estrategia amplia de distribución de beneficios. Esto es, en una idea de democratización del bienestar que no solo comprendió el aumento de los consumos sino también el acceso a bienes más allá de las necesidades básicas (futbol para todos, netbooks para estudiantes y profesores del nivel medio, sonrisas para todos –dentaduras postizas–, entre otros) y servicios públicos subsidiados (transporte, gas, luz, agua). Los destinatarios éramos todos, lo que redundaba en un universalismo que terminó irritando y quebrantando la solidaridad de los sectores medios y exacerbando la crítica de las clases trabajadoras formalizadas que se manifestaron y denunciaron el hartazgo fiscal, esto es pagar por aquellos que, a su juicio, no lo merecen (Dubet, 2015:38). En el plano de la seguridad social, el universalismo estuvo simultáneamente teñido de particularismo, en tanto supuso el reconocimiento de derechos a sectores de trabajadores en tanto tales.
• Un proceso de despliegue de una matriz de distribución y redistribución entendida como acto de justicia social. Esto es una combinación de distribución primaria de las ingresos por la vía de sucesivos aumentos salariales dispuestos por el ejecutivo primero y, luego, a través de la restitución del Consejo del Salario Mínimo Vital y Móvil y de las negociaciones colectivas, con redistribución secundaria, es decir, garantizando ingresos por la vía del sistema previsional, las asignaciones familiares y los subsidios a los servicios referidos en el punto anterior. Se trató éste de un proceso que tuvo injerencia en una reducción –aunque moderada–del Coeficiente de Gini. Cabe decir que el perfil favorable a la activa redistribución no es propiamente “innovador” de este PISE.
• Una noción de protección social de la población a lo largo de todo el ciclo de la vida que, de maneras y con definiciones peculiares, retomó la tradición de los derechos de la infancia y de la ancianidad, con explícita presencia de la perspectiva de género.
• Una noción de seguridad social ampliada que no solo incluye a las prestaciones de corte contributivo sino también a un conjunto de beneficios no contributivos que pasaron a ser gestionados por la ANSES, con el objeto de extender la cobertura de algunas prestaciones existentes (previsional, asignaciones familiares) y de satisfacer nuevas necesidades (habitacionales, crediticias, de reducción de la brecha digital, entre otros). En este punto coexiste una reorientación de orden político–cultural del rol y de las responsabilidades de esta agencia estatal con atributos inherentes a la misma, como ser una identidad organizacional definida, equipos técnicos y capacidad operativa para poner en marcha beneficios masivos en un corto tiempo, con una gran eficiencia producto de su ingeniería institucional (sistemas informáticos y procesos de gestión que combinan normativas centralizadas con dispositivos de atención descentralizados y territorializados)(Costa et al., 2014; Repetto, 2014).
• La redefinición de la seguridad social estuvo atravesada por conflictos de distinto tipo, puesto que en el plano de cada una de las nuevas políticas encontramos modelos en tensión con efectos a nivel de la arquitectura institucional. Por un lado, la puesta en marcha de la moratoria previsional, primero, y de la AUH, después, implicaron la apertura a esquemas no contributivos o “semi” contributivos concebidos como “la política del mientras tanto” (Arcidiácono, 2012), esto es hasta tanto el mercado de trabajo formal se recuperara. Por otro lado, la emergencia de tales políticas puso en entredicho la centralidad del esquema contributivo en una institución (ANSES) habituada a la atención de un universo poblacional ligado al empleo formal, estable, de larga duración. En otras palabras, enfrentó al organismo a la atención de un universo poblacional distinto, acostumbrado a los circuitos y a la lógica de otro campo de la política social, como es el asistencial. Esto significó un trabajo de intensa reforma y construcción político-cultural en el interior de la propia institución (con y entre su personal).También en el plano educativo, la introducción del modelo 1 a 1 confrontó con la modalidad tradicional de trabajo en laboratorios informáticos o, simplemente, con el esquema tradicional del docente frente al curso. Aquí las evaluaciones realizadas sobre el PCI muestran cuán exitosa fue la estrategia de distribución de equipamiento y los efectos a nivel de la familia y la comunidad, mientras que los cambios en las estrategias pedagógicas fueron más resistidos y difíciles de implementar (Ministerio de Educación, 2011 y 2015).
• Una modalidad innovadora de gestión de las políticas sociales más novedosas del período (AUH y PCI) que incluyó la conformación de consorcios interministeriales liderados por ANSES y complejas articulaciones/coordinaciones entre niveles de gobierno, así como en el desarrollo de nuevas modalidades de trabajo en el territorio (Costa et al., 2014; Rivas, 2017; Larrouqué, 2018; D´amico, 2018; Danani y Hintze, 2019). En el plano de las políticas de empleo, la organización institucional expresó una clara división entre políticas ligadas al empleo de calidad a cargo del MTEySS y las vinculadas al autoempleo bajo la órbita del Ministerio de Desarrollo Social (Grassi, 2012), punto de fuga por el que destilaba la conflictiva coexistencia entre tradiciones, a la que ya hicimos referencia. Ello nos devuelve al inicio de esta enumeración: ambas instituciones promueven la inclusión por la vía del trabajo, sin embargo, al decir de Grassi se distinguen por “el sujeto al que se dirigen-constituyen y el subsistema de la economía que promocionan” (2012: 14): trabajadores que venden su fuerza de trabajo en el mercado capitalista de empleo y que se constituyen como empleados; trabajadores independientes o cooperativos en el ámbito de otra economía, solidaria, sin fines de acumulación. En síntesis, un ordenamiento dual de la política laboral, que relegitimó la centralidad de la condición asalariada formal y la transitoriedad de las restantes.

Luces y sombras del PISE 2003–2015 fue el recurso al que apelamos para dar cuenta de las innovaciones, reorientaciones, contradicciones de las que estuvo hecho el patrón que nos propusimos desentrañar. Esperamos haber contribuido a ello.

Interrogantes abiertos

En diciembre de 2015 asumió el gobierno la Alianza CAMBIEMOS, una coalición de orientación conservadora, que había encarnado la oposición a los gobiernos que se sucedieron entre 2003 y 2015. Se trató de una gestión de gobierno que a poco de andar produjo una distribución regresiva de los ingresos y un deterioro en las condiciones de vida a través de un conjunto de medidas (quita de impuestos a las mineras, reducción de impuestos a los bienes personales, reducción de aportes patronales, aumentos salariales por debajo de los niveles de inflación, etc.) y que, en el plano de la protección social, promovió un cambio paradigmático (Beccaria et al., 2020). Las luces que habían iluminado el ciclo anterior comenzaron a parpadear… Rápidamente se inició un ciclo de reformas de la contrarreforma que concitó diferentes grados de alcance y de concreción a lo largo del período. Veamos el caso de lo acontecido con la AUH y el PCI, las dos políticas que hemos analizado particularmente en esta tesis, y el caso de dos sectores que fueron objeto de importantes reformas: el asistencial –materializado en el caso del Programa Argentina Trabaja– y el previsional.

La reforma del sistema de asignaciones familiares con la extensión de la cobertura a monotributistas de categorías más bajas fue la primera medida significativa en materia de políticas sociales y la única de todas las reformas que aquí se listan de carácter progresista, que ya había sido demandada en oportunidad de la creación de esta prestación por gran parte del arco opositor y del ámbito académico. El Decreto 593/16 dispuso que los adherentes al Régimen Simplificado de Pequeños Contribuyentes se incorporaran al subsistema contributivo y tuvieran acceso a las siguientes prestaciones: a) Asignación por Hijo, b) Asignación por Hijo con Discapacidad, c) Asignación Prenatal y d) Asignación por Ayuda Escolar Anual (por Hijo y por Hijo con Discapacidad). Ello implicó la incorporación de aproximadamente 400.000 niños, niñas y adolescentes al sistema.

En lo que respecta al sistema previsional, la primera reforma fue viabilizada por la Ley de Reparación Histórica (N° 27.260), que declaró la emergencia en materia de litigiosidad previsional y estableció reajustes de haberes y cancelación de deudas previsionales afectando los recursos del Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Sistema Integrado Previsional Argentino y redeterminando el cálculo del haber inicial. Además, dispuso la creación del Consejo de Sustentabilidad Previsional, a cargo de elaborar un proyecto de ley que contuviera “un nuevo régimen previsional, universal, integral, solidario, público, sustentable y de reparto” y estableció la puesta en vigencia de la Pensión Universal para el Adulto Mayor, de carácter vitalicio y no contributivo, consistente en el pago de una prestación mensual equivalente al ochenta por ciento (80%) del haber mínimo garantizado, para todas las personas de sesenta y cinco (65) años de edad o más que reúnan las condiciones de nacionalidad y/o residencia requeridas por la normativa; no ser beneficiario de jubilación, pensión o retiro, de carácter contributivo o no contributivo y no encontrarse percibiendo la Prestación por Desempleo. Si bien esta medida permite que la cobertura previsional no decaiga, debe advertirse también acerca de una serie de problemas que presenta su diseño institucional: (a) la edad de acceso al beneficio, que eleva en 5 años la edad a partir de la cual las mujeres obtienen protección del sistema previsional; (b) que, a diferencia de los beneficios jubilatorios ordinarios, no se trata de un beneficio hereditario y que el mismo es incompatible con cualquier otro beneficio de la seguridad social, como por ejemplo una pensión por fallecimiento del titular; y (c) finalmente, el monto es inferior al haber mínimo garantizado, lo cual destaca la desigualdad respecto de aquellos adultos mayores con acceso al SIPA y con la situación vigente en las moratorias previsionales (Beccaria, 2019).

En diciembre de 2017, el Congreso Nacional, pese a la presión social y a la oposición que concitaba la medida, dispuso el cambio en el cálculo de la movilidad jubilatoria que también afectó a otras prestaciones, como es el caso de las asignaciones familiares, la AUH y las pensiones no contributivas, que se rigen por el mismo sistema. Según los especialistas, aquella fórmula –que utilizaba como mecanismos de indexación la inflación y los salarios– no arrojó los resultados esperados como consecuencia de la aceleración del ritmo inflacionario. Si bien se puede advertir que entre 2015 y 2019 se produjo una reducción del 4% en los haberes medios y del 14,6%, en los haberes mínimos, es a partir de 2018 –con la nueva ley de movilidad vigente– que se acentuó el ritmo del deterioro (Beccaria et al., 2020; Rottenschweiler, 2020; Beccaria y Rottenschweiler, 2021).

Argentina Trabaja, Ellas Hacen y Desde el Barrio fueron unificados bajo un nuevo programa: Hacemos futuro, que desarmó el componente de trabajo asociativo y autogestivo y redireccionó sus contenidos impulsando la terminalidad de estudios primarios y secundarios y la capacitación en oficios, con el objeto de mejorar las condiciones de empleabilidad y lograr autonomía económica. Según Arcidiácono, la modificación del programa,

Tiene que ver con volver a exigir trayectorias de capacitación individuales. Que cada uno se vaya armando su menú capacitador. [Y agrega:]Continúa, con Hacemos Futuro, la prestación de dinero, pero se modifican los espacios colectivos de capacitación. Los programas Ellas Hacen, Argentina Trabaja y Desde el Barrio implicaban el armado de cooperativas. (Entrevista a Pilar Arcidiácono en radio Gráfica: Programas sociales: Del “Argentina Trabaja” al “Hacemos Futuro”, 7.05.18)

Por último, Conectar Igualdad fue el programa que más transformaciones sufrió en el período 2015–2019, al punto de su desaparición. En 2016, el nuevo gobierno lo transfirió a la órbita de EDUC.AR Sociedad del Estado dependiente del Ministerio de Educación (ME). Con posterioridad, en el marco del “Sistema de Evaluación Nacional de la Calidad y Equidad Educativa” a cargo del ME, se implementó la Evaluación Nacional de Aprendizajes “APRENDER”. Dicho dispositivo de evaluación analizó, a partir de un nuevo módulo temático denominado “Acceso y Uso de Tecnologías de la Información y de la Comunicación” incluido en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH–INDEC), información sobre la comunidad docente y los alumnos, constatando que:

El NOVENTA Y CUATRO POR CIENTO (94%) de los docentes cuenta con al menos una computadora en sus hogares, CUATRO (4) de cada DIEZ (10) fueron destinatarios de netbooks o notebooks provistas por el Estado y que el NOVENTA Y OCHO POR CIENTO (98%) de los mismos utiliza teléfono celular.

Que, asimismo, respecto del alumnado que asiste a establecimientos oficiales la evaluación arrojó que el SETENTA Y SEIS POR CIENTO (76%) de los chicos que asisten a escuelas primarias cuenta con celulares y ese número se eleva al NOVENTA Y CINCO COMA SIETE POR CIENTO (95,7%) respecto de los que finalizan la escuela secundaria, de los cuales, el OCHENTA Y SIETE COMA SIETE POR CIENTO (87,7%) cuenta con al menos una computadora en sus casas. (considerandos del Decreto 386/18)

El diagnóstico citado y la idea de que “el Estado Nacional debe garantizar el adecuado uso de la tecnología con fines educativos para aprender, siendo que aquello no se logra solamente con el mero uso de la misma”, condujeron al cierre del PCI y a su sustitución por el Plan Aprender Conectados (Decreto 386/18), dirigido en forma exclusiva a la alfabetización digital a partir de contenidos específicos (aprendizaje de la programación y la robótica para comprender cómo se construyen los sistemas digitales). Así, se abandonó la lógica del 1 a 1 que imperó durante la vigencia del PCI y volvieron a ser los establecimientos educativos los dotados con equipamiento informático.

Estas transformaciones constituyen tan solo una muestra sobre las que se recorta el PISE 2003-2015. Su carácter híbrido y contradictorio tanto en el plano institucional como político cultural así como la presunción de un ciclo inacabado, que inauguró el triunfo electoral del Frente de Todos en 2019, dificultan nominar este patrón que –alternativamente- referimos a lo largo del libro como PISE 2003-2015 o PISE emergente. En efecto, cuando el ciclo parecía haberse cerrado a la sombra del giro político e ideológico producido a fines de 2015, la llegada al gobierno en 2019 de una nueva expresión de la alianza que gobernó el período2003-2015, abrió nuevos interrogantes acerca de la posibilidad de reactivación del PISE que se configuró en la post crisis 2001-2002 e, incluso, sobre la posibilidad de su profundización y consolidación.