1. Introducción

Este capítulo se ocupa de la caracterización del Patrón de Intervención Social del Estado Social (PISE Social), un período que se despliega en el contexto internacional de posguerra ya descripto en el capítulo 1 (los llamados treinta años gloriosos), que combinara crecimiento económico y mejoras en las condiciones de vida de la clase trabajadora. Como también dijimos, los países latinoamericanos (incluida Argentina) participaron de ese proceso en condiciones y con resultados particulares.

Como se desprende y hemos dicho al referirnos a la literatura que sirve de base a esta investigación(Torrado 2007 y 2010; Cortés y Marshall, 1991, 1993 y 1999), nos apoyamos en una periodización clásica que establece que el Estado social en la Argentina se convierte en la orientación dominante en 1946, con el gobierno de Juan D. Perón, y se extiende durante lo que identificamos con la etapa desarrollista, que comprende el período posterior al golpe de Estado de 1955, hasta los años 70, cuando comenzó a desplegarse un nuevo tipo de Estado, de corte neoliberal. Puede hablarse de dos estatidades políticamente en conflicto, la justicialista (1945-1955) y la desarrollista (1958-1972), según Torrado, pero en cualquier caso se corresponden con el mismo modelo de acumulación y con el Estado de Bienestar (según Marshall y Cortés).

La particularidad de este PISE radica en que es parte de un ciclo durante el cual, y aunque con contradicciones y fisuras, en términos generales se articulan un modelo de acumulación sustentado en la industrialización por sustitución de importaciones y un Estado que asume –y al que la sociedad así le exige– la responsabilidad por el bienestar social^[1]. Hacia el final del segundo gobierno peronista se advertía en la Argentina un modelo de protección social comparable a los que la literatura denominó como Estados Protectores o Estados Sociales^[2]. En tales complejos, la intervención social del Estado estuvo centrada en la consolidación del empleo asalariado –principal vector de integración social– y de las protecciones asociadas a éste, mientras que las intervenciones asistenciales se desplegaron en un segundo plano y se dirigieron a grupos poblacionales específicos, aunque para Argentina subrayaremos un aspecto de importancia. Veamos dos rasgos sobresalientes en esta etapa: en primer lugar, la extensión cuantitativa y cualitativa de las intervenciones sociales del Estado sobre la base de una alianza estratégica entre Estado y trabajadores asalariados sindicalizados, durante el gobierno peronista, y/o de la prioridad de algunos grupos de estos, durante el desarrollismo. Y el segundo rasgo es que durante el peronismo esa alianza social y política convivió con el reconocimiento de la asistencia como un derecho, que se sumó al sentido sociopolítico y cultural que le fue atribuido al trabajo asalariado como eje de los derechos sociales. Eso relativizó (al menos parcialmente) aquel segundo plano de las intervenciones asistenciales y, en cambio, construyó una robusta idea de justicia social, aun cuando ni este término ni el de derechos sociales tuviera significado unívoco.

Bajo estos supuestos, el capítulo reconstruye la arquitectura institucional del período en materia de políticas sociales y laborales, haciendo hincapié en sus aspectos institucionales, así como en los principales argumentos y justificaciones que hacen a éste (del Estado Social). Realizamos esta reconstrucción a partir de la bibliografía disponible, así como de información cuantitativa allí contenida; ello implica no pocas limitaciones, principalmente por el menor desarrollo relativo de los sistemas de información y documentación (Beccaria, 2007; Lindenboim, 2007).

El capítulo se inicia describiendo el contexto político, social y económico en el que se desarrolla este PISE, con particular referencia a la etapa justicialista, puesto que es en ella que se construye el nuevo Estado, con nueva estructura y funciones. Respecto de los orígenes, destacamos la crisis del modelo agroexportador y el proceso de construcción de un nuevo modelo de desarrollo, las alternancias de gobiernos democráticos y autoritarios, así como los cambios en las condiciones de vida, en general, y de trabajo, en particular, de los trabajadores y sus familias. Luego presentamos los términos en los que el Estado Social define la cuestión social, expresada fundamentalmente en la cuestión obrera, es decir, en la capacidad de organización y de negociación de los trabajadores (Laguado Duca, 2006 y 2010). Finalmente, se caracterizan los componentes principales de la intervención social del Estado (la política laboral y la política social) a fin de reconstruir el PISE Social en las tres dimensiones que hemos definido: protectoria o de bienestar; de diseño y gestión, y los términos de su legitimidad. Cabe aclarar que si bien afirmamos que este ciclo finaliza a mediados de los años setenta, nuestra descripción se detiene a finales de los años sesenta, por entender que entonces estaban ya presentes los rasgos definitorios de ese patrón.

2. Contexto político, social y económico

La crisis experimentada por el modelo agroexportador en el marco de la recesión mundial en los años 30 generó condiciones para (vale decir no determinó) la constitución de un nuevo desarrollo basado en una industrialización que pretendía la sustitución de importaciones, modelo que se expandió principalmente después de la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, esto no significó el declive del sector agropecuario, pues los gobiernos conservadores que se sucedieron en el período 1930-1940, proporcionaron garantías adecuadas de rentabilidad para el sector, así como las conexiones con el exterior, en particular con Gran Bretaña. James presenta algunos datos ilustrativos del proceso:

Entre 1930-35 y 1945-49 la producción industrial creció hasta más que duplicarse; las importaciones, a las que en 1935-30 correspondía casi una cuarta parte del producto bruto argentino, se redujeron aproximadamente al 6 por ciento en el quinquenio 1940-44. De importar alrededor del 35 por ciento de su maquinaria y equipo industrial en el primer período, la Argentina pasó a importar solo el 9,9 por ciento en el segundo de expansión industrial. […] Al promediar la década de 1940-50 la Argentina tenía una economía cada vez más industrializada, mientras el tradicional sector agrario seguía constituyendo la principal fuente de divisas […]. (1999: 20)

En este marco, la respuesta a la crisis de los años 30 adquirió un carácter estatista, que implicó un cambio en el modelo de acumulación y una reconfiguración de las relaciones de fuerzas: el sector oligárquico perdió hegemonía política y la sociedad civil sufrió transformaciones con el nacimiento y desarrollo (aunque limitado) de un sector empresario vinculado a la industria, así como un proletariado urbano.

Etapa justicialista (1945-1955)

En 1946 asumió la presidencia Juan D. Perón, como expresión de una nueva alianza de clases conformada por la clase obrera y los pequeños y medianos industriales, que contó con el apoyo de la línea nacionalista de las fuerzas armadas (Torrado, 2010). El lugar destacado que los trabajadores organizados ocuparon en su coalición política fue uno de los rasgos distintivos^[3].

El gobierno de Juan D. Perón constituyó la marca política del inicio del Estado social en la Argentina, con dos características claves: (1) en el plano económico: la pretensión de avanzar con la política de industrialización, lo que redundó en la expansión del empleo industrial, en el fortalecimiento del mercado interno y en el acceso al consumo masivo; y (2) en el plano político: una reestructuración del Estado de cara a las nuevas condiciones sociales, económicas y políticas. Esto significa que la profundización del proceso de industrialización exigía no sólo un Estado capaz de intervenir en el proceso de acumulación sino también de generar las condiciones materiales para su desarrollo (Grassi, 1989; Laguado Duca, 2006). En esta línea, resulta de importancia enumerar algunos de los cambios operados en la estructura del Estado a partir de 1946 que sugieren una fuerte expansión del sector y del gasto público, a saber: (1) una amplia variedad de inversiones en infraestructura, que incluyeron la adquisición de materias primas y bienes de capital en el exterior, la creación de empresas estatales, la expropiación y nacionalización de puertos y elevadores de granos, y la construcción de grandes obras públicas; (2) inversión en educación y en capacitación técnica en particular, así como en el área de salud, en la que creció también la infraestructura y equipamiento; (3) inversiones relacionadas con el consumo social que comprendieron la nacionalización de servicios públicos, la puesta en marcha de planes de vivienda, la creación de la red de transporte urbano de pasajeros y el subsidio de bienes de consumo (Grassi, 1989; Ross, 1993; Torre, 2002).

Los especialistas suelen llamar estrategia distribucionista a esta modalidad de intervención estatal, la cual se materializaría por una doble vía: por un lado, una transferencia intersectorial de ingresos del sector agroexportador al industrial, dirigida a solventar el desarrollo de este último y a cuya instancia fue creado el Instituto Argentino para la Promoción y el Intercambio (IAPI)^[4]; y, por el otro, una transferencia redistributiva de ingresos hacia los trabajadores asalariados, para lo cual se creó el Instituto Nacional de Remuneraciones (INR)^[5]. A ello se agregaron intervenciones que crearon nuevos beneficios dirigidos a los trabajadores y/o extendieron al conjunto algunos ya otorgados a colectivos específicos.

Algunos resultados de la etapa pueden analizarse a partir de la evolución del PBI, la expansión del sector industrial, la dinámica migratoria y del empleo, la movilidad social, la distribución del ingreso y el comportamiento de los salarios.

Con respecto al proceso de expansión industrial, fue relevante el incremento del número de establecimientos industriales, que pasó de 38.456 en 1935 a 86.440 en 1946 y, paralelamente, el aumento de la cantidad de trabajadores del sector, que pasó de 435.816 a 1.056.673 en el mismo período^[6]. Sin embargo, Lindenboim advierte que el ritmo de aumento del empleo asalariado en la industria que registran los censos de 1935 y 1947 no fue superado en ningún otro período.

Este proceso de contracción del modelo agroexportador y de expansión de fuentes de trabajo en las ciudades fue acompañado de una fuerte migración desde el interior del país hacia las grandes ciudades, especialmente al área metropolitana de Buenos Aires. Torre y Pastoriza resumen el perfil de la Argentina urbana señalando que

entre 1945 y 1960 se acumuló un saldo positivo anual de 70.000 entre entradas y salidas del área metropolitana, lo que llevó su población a 6.700.000 personas, según el censo de 1960. Ello implicaba la concentración de 33,5% de población en ese conglomerado. (2002: 267-268)

En cuanto a la dinámica del mercado de trabajo, la población económicamente activa pasó de 6.267.000 en 1947 a 7.479.000 en 1960. El análisis del empleo según sector de actividad revela una reducción de la participación en el sector agropecuario, que en 1947 representaba el 26,3% y en 1960 constituía el 19,5% y un incremento –aunque en proporciones y magnitudes diferentes– tanto en el sector secundario (industria y construcción) como en el terciario (comercio y servicios). El primero pasó del 28,7% al 33% mientras que el segundo pasó del 45 al 47,5%. La estructura socio ocupacional entre censos mostró una fuerte expansión de la ocupaciones no manuales en relación de dependencia expresadas en la tasa de crecimiento anual de las clases medias asalariadas (burocracias públicas y privadas, 26%) a la que le siguió la tasa de crecimiento anual de las clases medias autónomas (pequeños propietarios de la industria, los servicios y el comercio, 22,9%), las clases trabajadoras asalariadas (18,2%) y de los trabajadores autónomos (artesanos, cuentapropistas y personal doméstico, 17,4%).

Además, se trató de un período caracterizado por una importante movilidad social ascendente tanto para los migrantes como para los trabajadores residentes en las ciudades, generada por un mercado de trabajo en expansión y mejores condiciones de empleo (formalidad y protección social).

Hacia 1960, la mitad de los que habían nacido de padres obreros radicados en la ciudad ya no se encontraba en la situación de trabajador asalariado: había ascendido a clase media. Dentro del mismo estrato dependiente, otro 40% había pasado de empleos no calificados a ocupaciones calificadas. Estos cambios se produjeron tanto por la movilidad individual como por la sucesión generacional. […] a su vez, en 1960 más del 50% de los hijos de padres obreros que habían ingresado al mercado de trabajo en las décadas del treinta y del cuarenta se desempeñaba en tareas no manuales. (Torre y Pastoriza, 2002: 277-278)

Si bien las transformaciones estructurales acontecidas durante los años 30-40 ya habían contribuido al proceso de movilidad social, es a partir de 1946 que este proyecto de movilidad se renueva en el marco de una estrategia de distribución del ingreso más amplia, que comprende la puesta en marcha de una variedad de instrumentos, entre ellos: el respaldo oficial a la sindicalización, la fijación de salarios por medio de convenios colectivos, la política de precios relativos y el aumento del gasto público (véase apartado 4). Los resultados en materia de distribución del ingreso pueden observarse en el siguiente cuadro:

Cuadro N° 1. Participación del salario en el ingreso bruto de los factores (millones de m$n) 1935-1954

Fuente: Lindenboim (2007) con base en Secretaría de Asuntos Económicos (1955), Cuadro 5.

En efecto, mientras el período 1935-45 no presentó cambios significativos en la participación de la masa salarial en el producto bruto interno, sí lo hizo el período 1945-1955, el cual mostró una evolución ascendente de este indicador que pasó del 42% al inicio de la serie a más de 53%hacia el final.

Una síntesis demostrativa de la situación de los trabajadores en materia de ingresos se observa con la evolución del salario real, que hacia 1955 era superior en más del 60% al correspondiente en 1945 (Torre y Pastoriza, 2002). Como se verá en los próximos apartados, a esa mejora se agregaría la expansión de transferencias indirectas en materia de salud, educación, recreación y turismo social, provistas por instituciones estatales y no estatales.

A mediados de los 50, el carácter distributivo de la estrategia justicialista encontró sus límites en tres sectores claves: a) el agroexportador, que disminuyó la producción exportable, lo que dio lugar a una crisis en la balanza de pagos que comprometía la estrategia industrializadora; b) en los grandes empresarios, que retrotrajeron la inversión, tratando de recuperar ingresos a través del aumento de precios, generando inflación; y c) el sector externo, que obturó las posibilidades de acceso a los capitales externos necesarios para superar el déficit en la balanza de pagos, ya mencionado (Torrado, 2010). A esta situación se sumaron otros conflictos más directamente políticos, entre los cuales el enfrentamiento con la Iglesia Católica fue uno de los principales y preanunció su apoyo al sector de las fuerzas armadas que motorizó el golpe cívico militar de junio-septiembre de 1955.

Estrategia desarrollista (1958-1972)

La Revolución Libertadora de 1955 que derrocó a Perón redefinió las relaciones de fuerza e instauró un régimen “restaurador en lo ideológico y liberal en lo económico” (Grassi, 1989: 197), en el marco de la proscripción del peronismo de la vida política. El Estado continuó interviniendo en la economía como productor de bienes y servicios y agente distribuidor de ingresos, aunque su orientación dio por resultado mayor concentración y extranjerización de la economía.

La etapa desarrollista se inició en 1958 con el gobierno de Arturo Frondizi y se sostuvo en una alianza de clases conformada por la burguesía industrial nacional y el capital extranjero. El discurso desarrollista impregnó la gestión de las diez presidencias que se sucedieron entre 1958 y 1976, aunque –como se verá luego– con significativas diferencias entre ellas (Cao et al., 2015). En términos generales, se trataba de una propuesta que podía sintetizarse en las ideas de “promoción, desarrollo industrializador e integración” sobre la base de la “conciliación y la paz social”. En efecto, durante este período, el esfuerzo estuvo puesto en “reunir a la Argentina dividida” en pos de los intereses mayoritarios de la sociedad, reclamar el apoyo de los países centrales para el desarrollo e impulsar el acercamiento con los países latinoamericanos. En este contexto, el proceso de industrialización cobró un nuevo impulso a partir de la introducción de capitales extranjeros dirigidos a promover la industria pesada y la tecnificación del campo; estrategia económica que a nivel político-institucional –en el mediano plazo– se vería modelada por la alternancia de períodos de desarrollismo con democracia y desarrollismo con dictadura (Grassi, 1989; Nun, 1987; Torrado, 2010).

Un conjunto de condiciones políticas y sociales fueron las disparadoras del derrocamiento de Frondizi, entre ellas el aumento de las presiones procedentes de los sectores populares, el potencial retorno del peronismo, un discurso asentado en un modelo de desarrollo industrial sostenido en el capital extranjero que colisionaba con otro de corte nacional y mercado internista, a lo que se agregaba un posicionamiento político conciliador –aún con países de orientación socialista como era el caso de Cuba– en el plano internacional. La confrontación entre fracciones de las fuerzas armadas (“azules”, proclives a las intervencionismo desarrollista y “colorados”, en la tradición del liberalismo económico y el autoritarismo político) se puso en evidencia en 1962 y expresó dos modelos de país en pugna, aunque coincidentes en la ideología antipopular y autoritaria. El gobierno democrático de Illia no representó ninguno de estos modelos y careció de legitimidad de inicio debido a la abstención electoral convocada por el peronismo. A los tres años de asumir, fue destituido por un golpe militar encabezado por el jefe de los azules, el Gral. Onganía que, con el objetivo de imponer un nuevo consenso y reordenar la economía, llevó adelante un gobierno autoritario, tecnocrático y represivo (Grassi, 1989; Belmartino y Bloch, 1994), planificado sobre la idea de renovación de estructuras en tres tiempos: el tiempo económico, que implicaba la modernización y la acumulación; al que le seguía un tiempo social, que comprendía el momento de la distribución y la generalización de la solidaridad; y, por último, un tiempo político que giraba en torno al modelo de sociedad organizada (Laguado Duca, 2010; Cao et al., 2015).

Un aspecto clave de esta etapa fueron los términos en los que se fue redefiniendo la relación entre el Estado y el movimiento obrero organizado. En ese sentido, la reducción de los contenidos redistributivos del modelo socioeconómico, el “elevado estatismo” y el peso de las organizaciones sindicales estuvieron en el centro de los objetivos de las intervenciones estatales (Soldano y Andrenacci, 2006). Aunque ello llevó a una escalada de tensión entre Estado, sindicatos, empresarios y Fuerzas Armadas, el Patrón de Intervención Social continuó girando en torno a un resistente espectro sindical que no cedió ante la posibilidad de retroceso de los derechos sociales adquiridos.

En términos generales, el balance de esta etapa en materia de evolución del PBI, distribución del ingreso y salarios es el siguiente:

• Desde mediados de los años 50, la evolución del PBI, mostró una dinámica de ciclos continuos de stop and go y un proceso de deterioro del ritmo del crecimiento económico que se extendió hasta comienzos de los años sesenta, cuando el gobierno de A. Illia inició una etapa de crecimiento económico positivo. Sin embargo, al comenzar los setenta esta se revirtió (Lindenboim, 2007; Abramovich y Vázquez, 2014).
• En cuanto a la distribución del ingreso, los datos del BCRA (1975) recopilados por Lindenboim para el periodo 1950-1973 revelan que aún cuando los datos de los primeros años no concuerdan con los incluidos en el Cuadro N° 1 (basados en el informe de la Secretaría de Asuntos Económicos), ambos se ubican al comienzo de la serie en torno al 50% de la participación salarial, con una tendencia a su disminución que se extiende hasta la puesta en marcha del plan de estabilización del gobierno desarrollista en 1959. Hacia 1964, se observa el inicio de una fase ascendente de dicha participación que, de todos modos, no alcanza a recuperar los valores iniciales.
• Por último, con respecto a los salarios, durante el período 1955-1975, persistió la tendencia creciente de las remuneraciones reales, aunque a un ritmo menor que en la etapa precedente. Según Beccaria:

luego de aumentar de manera significativa hacia 1958, la recesión del año siguiente, y la de 1961, provocan un marcado descenso. Posteriormente –y durante la prolongada etapa de continua expansión del PBI– se observa una recuperación persistente del poder de compra de los sueldos y salarios, con una interrupción durante 1966 al 1968, los primeros años del gobierno militar. (Beccaria, 2007: 553)

3. Cuestión social y problemas sociales en la concepción del Estado social

Si a comienzos de la década de 1930 la cuestión social estaba asociada a la caída del empleo y de las remuneraciones, al ordenamiento de la población en el territorio (por la inmigración y los comienzos de la migración interna) y a los déficits de vivienda, los términos cambiarían sustancialmente a partir de mediados de la década siguiente. En continuidad con lo que ya mencionamos, a partir de 1943-46, los problemas sociales reconocidos por el Estado fueron centralmente los de los trabajadores asalariados formales que por distintas vías vieron mejorados sus ingresos directos, al tiempo que accedieron masivamente a la salud y a la previsión social (véase apartado 5.2). Distinta fue la suerte que corrieron los trabajadores no asalariados e informales, para quienes el desarrollo de instituciones o mecanismos que los atendiesen ante la ocurrencia de eventos negativos fue más limitado. Sobre este sector continuó primando la asistencia social, aunque ahora bajo aquella concepción que la vinculaba con los derechos sociales, desarrollando un nuevo estilo de acción asistencial impulsado por la Fundación Eva Perón (véase apartado 5.3); también un incipiente (pero poderoso) sistema público de salud en el que, si bien en buena medida anidaba una concepción residualista, a través de la lucha social y política derivó en un ámbito de construcción de ciudadanía social.

En síntesis, durante el peronismo el foco de las intervenciones estuvo dirigido al mejoramiento de la posición relativa de los asalariados a través de políticas de redistribución directa del ingreso (fijación de salarios a través de convenios colectivos y política de precios relativos) y de la expansión cuantitativa y cualitativa del consumo. Por cierto, ello no evitó oscilaciones e interrupciones como la de la crisis de 1949 hasta su recuperación en 1953, y luego la del golpe militar de 1955.

La cuestión habitacional siguió presente como tema de primer orden, tanto por el gasto que representaba el alquiler como por las condiciones precarias en las que vivía un importante porcentaje de la población urbana. Al respecto, las políticas fueron variadas. Desde 1943 se desplegó un complejo de medidas que incluyeron el congelamiento de los precios, una nueva Ley de Propiedad Horizontal, créditos baratos otorgados por el Banco Hipotecario Nacional y construcción de viviendas sociales, cuya evolución mostró resultados promisorios, aunque insuficientes. También hubo un conjunto de pobladores que quedó fuera del alcance de estas políticas, recalando así en la ocupación como alternativa habitacional. Según consignan Torre y Pastoriza (2002), en 1956 unas 110.000 personas vivían en condiciones de ocupación en el conglomerado y, de ellas, cerca de 35.000 en asentamientos ubicados en la propia Ciudad de Buenos Aires. Si bien los problemas de planificación urbana persistieron y el desarrollo de servicios^[7] no avanzó a la par del proceso de urbanización, se recogen evidencias de ciertas mejoras en las condiciones de vida dentro de los hogares.

Por último, dada la falta de información para el período, no es posible estimar con certeza la incidencia de la pobreza por ingresos. No obstante, en función de una serie de supuestos y de un ejercicio comparado con la canasta normativa relevante para 1974, Beccaria (2007) conjetura que la evolución del empleo y de las remuneraciones reales tuvieron que haber producido un descenso de la misma, alcanzando una incidencia del 6%-8% de hogares del GBA durante la etapa del peronismo. La tendencia parecería sostenerse durante el período desarrollista, aunque con algunas fluctuaciones con motivo de las recesiones de 1959 y 1961. En uno y otro sub-período, la persistencia de problemas de acceso a la vivienda y de desprotección de trabajadores informales, así como el continuo flujo de migrantes del interior, “pudo haber mantenido, sino incrementado la importancia de la pobreza estructural, aún en el contexto de esos niveles reducidos de pobreza por ingresos” (Beccaria, 2007: 554; ver también Laguado Duca, 2006).

En resumen, en este período la intervención del Estado jerarquizó muy especialmente los problemas asociados al trabajo asalariado formal y los vinculados con la vivienda e infraestructura urbana, que hicieron eclosión al calor de los cambios en el modelo productivo y los consecuentes movimientos migratorios.

4. La política laboral: la legislación en torno a la regulación de los conflictos

La crisis de 1929 despertó la preocupación por el crecimiento de la desocupación y la pobreza, instando al gobierno de entonces (de extracción radical, encabezado por Hipólito Yrigoyen) a intervenir en el plano sociolaboral. Así, se diseñaron las primeras estrategias vinculadas con la desocupación^[8] y un conjunto de regulaciones laborales. Siguiendo el desarrollo de Golbert (2010), pueden recorrerse los hitos que significaron el Censo Nacional de Desocupados de 1932 y la Ley 11.591 de ese mismo año, que atribuía competencias al Departamento Nacional de Trabajo (DNT) para facilitar la radicación de trabajadores en el interior del país. A ello se suman en 1934, la Ley 11.896, presentada por el diputado socialista Alfredo Palacios, de creación de la Junta Nacional para Combatir la Desocupación y la Ley 12.101, que retomó una iniciativa anterior de creación de agencias públicas de colocación de trabajadores.

Hasta mediados de la década de 1930, el DNT era la única institución ocupada de intervenir en los conflictos entre capital y trabajo (aunque no era vinculante). Los avances en esta materia tendrían el impulso del proceso de industrialización y de las demandas del programa mínimo de la Central General del Trabajo (CGT) en 1931^[9], así como del avance de las corrientes socialistas y comunistas. Muchos proyectos fueron presentados por el ya mencionado socialista Palacios. En el siguiente cuadro sintetizamos la legislación laboral sancionada entre 1930 y 1940, que precedió al primer gobierno peronista (aunque su aplicación se circunscribió a la Ciudad de Buenos Aires y algunos pocos centros del interior).

Cuadro N° 2. La intervención social del Estado en la Argentina: legislación laboral 1930-1940

Fuente: Elaboración propia con base en Golbert (2010).

Pese a las divisiones del movimiento sindical, entre 1936 y 1940 se firmaron 46 convenios colectivos bajo la órbita de la Dirección Nacional de Trabajo. La llegada de J. D. Perón a la institución fue un punto de inflexión en cuanto a mejoras específicas en las condiciones de trabajo y al apoyo a la actividad sindical en la legislación social, que se profundizaron entre 1946 y 1955. La promoción de la organización sindical por rama de actividad y el rol del Estado en la supervisión y articulación de las relaciones entre capital y trabajo fueron política de Estado.

Paralelamente a la expansión en gran escala de la organización sindical, se asistió a la integración de la misma a la coalición política que sostuvo al peronismo en el poder, aspecto al que ya hicimos referencia en el apartado 2. Interesa aquí hacer alusión al instrumento de política que –en parte– avivó dicha alianza a partir de la instauración de un fuerte dispositivo de centralización sindical, consistente en el régimen de asociaciones profesionales, que incluía el instituto clave de la personería gremial, situado estratégicamente en el centro de la Ley de Convenciones Colectivas de Trabajo 14.250 de 1953 (Andrenacci et al., 2004; Golbert, 2010). La definición del vínculo entre Estado y clase trabajadora en los términos antes referidos dio lugar a interpretaciones de distinto tipo: los críticos al peronismo lo entendieron como una estrategia de “cooptación” por parte del Estado, mientras que posturas menos radicales (como la que presenta Doyon, 2002), plantean que la injerencia estatal sobre los sindicatos no pudo limitar su función como agentes de la lucha económica.

El ascenso de la proporción de afiliados a los sindicatos sobre la población asalariada^[10] y la cantidad de negociaciones colectivas llevadas a cabo colaboraron en la expansión de las regulaciones laborales de distinto tipo que establecieron el marco jurídico para su desenvolvimiento. La particularidad del período radicó en el rol mediador que asumió el Estado en aras de favorecer fuertemente la redistribución de los ingresos, regulando el funcionamiento de las convenciones colectivas y dando forma a un esquema salarial distribucionista. Si bien se creó el Instituto Nacional de Remuneraciones, con facultades para establecer un salario vital mínimo, la propuesta no logró concretarse independientemente de las convenciones colectivas sino hasta 1964.

Cuadro N° 3. La intervención social del Estado en la Argentina: legislación laboral 1943-1955

Fuente: Elaboración propia con base en Golbert (2010).

A partir de 1948, Doyon (2002) identifica una nueva etapa tanto en la relación Estado-sindicatos como en la dinámica sindical interna. Con respecto a la primera, se reducen los conflictos laborales, tanto por una mayor satisfacción de demandas como por una mayor capacidad de intervención por parte de la Secretaría de Trabajo y Previsión. Como se desprende del Cuadro N° 3, el capítulo III de la Constitución de 1949 reconoce, entre otros derechos, los del trabajador (derecho de trabajar, a una retribución justa, a la capacitación, a las condiciones dignas de trabajo, a la preservación de la salud, al bienestar, a la seguridad social, a la protección de su familia, al mejoramiento económico y a la defensa de intereses profesionales); sin embargo, no otorga rango legal al derecho a huelga. Esta no fue una decisión aleatoria sino parte del “llamado al orden” que el gobierno exigiría a las organizaciones sindicales en un claro cambio de actitud dirigido a conciliar las demandas obreras con las políticas gubernamentales en el contexto de la crisis de 1949. En cuanto a la segunda, la expansión del tamaño de los sindicatos conllevó el desarrollo de importantes estructuras burocráticas destinadas a funciones organizativas y administrativas que mediatizaron la relación con sus afiliados. Asimismo, los sindicatos ampliaron su campo de acción, incorporando a la negociación colectiva actividades vinculadas con el bienestar obrero (provisión de alimentos baratos, servicios turísticos).

La extensión de los términos de los acuerdos paritarios al conjunto de los trabajadores (afiliados o no, ver Cuadro N° 3), pudo haber constituido un desincentivo a la afiliación y una de las razones por las que se observó una caída en la tasa de afiliación entre 1954 y 1964^[11], aún cuando las negociaciones colectivas fueron suspendidas en 1955 y retomadas recién en 1959. Marshall y Perelman (2004) señalan que dicha caída también pudo deberse a la intervención militar a los sindicatos entre 1955 y 1958.

En efecto, las autoras coinciden en la intención gubernamental de reducir la injerencia de los sindicatos en la política económica y social durante el posperonismo y en la creciente conflictividad en torno a la cuestión salarial, así como en la directa identificación peronista de las organizaciones gremiales. Los gobiernos de Frondizi y de Illia pivotearon entre el otorgamiento de beneficios y el establecimiento de mayores regulaciones. El primero levantó algunas de las restricciones que se le habían impuesto al sindicalismo durante el gobierno de facto, entre las que resalta la restitución del poder de representación de los trabajadores en las negociaciones colectivas. Sin embargo, no pudo detener el conflicto salarial agravado por el plan de estabilización macroeconómico implementado y el consecuente deterioro de los ingresos de los trabajadores. El segundo procuró intervenir en la problemática salarial, sancionando la Ley del Salario Mínimo Vital y Móvil (véase Cuadro N° 4), a pesar de la oposición política del sindicalismo. Más allá de las políticas que el gobierno radical llevara adelante, este último cuestionaba su legitimidad de origen debido a que la proscripción del peronismo había impedido su participación en elecciones.

Cuadro N° 4. La intervención social del Estado en la Argentina: legislación laboral 1958-1969

Fuente: Elaboración propia con base en Golbert (2010); Página web MTEySS (2014).

En síntesis, la dinámica del período que comprende el Estado social en materia laboral estuvo caracterizada por un movimiento de expansión de derechos vis a vis sucesivos intentos de desarticulación y represión de las organizaciones sindicales. Pese a las alternancias de gobiernos democráticos y militares, a mediados de los setenta la política laboral contaba con una estructura desarrollada y una amplia cobertura. En otras palabras, suponía

un contrato de trabajo regulado por el Estado, un fuero laboral con impronta protectiva de los asalariados y un sistema de seguros sociales garantes de la estabilidad del ingreso, fragmentado según líneas corporativo-profesionales pero regulado a través de la intervención pública. (Falappa y Andrenacci, 2009: 37)

Un esquema que muestra a las claras la centralidad del trabajo; y no cualquier tipo de trabajo, sino del asalariado formal, como vector de inclusión social.

5. La política social: el patrón de reconocimiento de derechos y los procesos de ampliación de la cobertura en distintos sectores de la política social

En materia de política social, el inicio del ciclo y de la expansión del Estado social que se da entre 1945 y 1955 supuso un cambio en la lógica de intervención que colocó al trabajo asalariado regulado por el Estado en el centro de las estrategias de integración social. Como ya dijimos, ello se realizó, principalmente, a través de la regulación pública de los contratos de trabajo, del incremento de los salarios reales y de la expansión cualitativa y cuantitativa del salario indirecto. En este apartado nos abocaremos a introducir no solo el lugar que ocupó este último en la producción de bienestar sino también la forma en la que se reconfiguraron la intervención asistencial y la política universal.

Si bien existe un relativo consenso en afirmar que el desarrollo del sistema de seguridad social argentino estuvo a cargo –principalmente– del Estado (Feldman et al., 1988; Alonso, 2000; Lo Vuolo, 2007) también encontramos interpretaciones que aluden a que en ese proceso se conjugaron o retroalimentaron tanto acciones promovidas “desde el Estado” como “desde los trabajadores” (Danani, 2005; Arza, 2010). En nuestra perspectiva, corresponde decir esto último para el período que se inaugura en 1943, pues a partir de entonces comenzó a visualizarse más claramente que a medida que se expandía la seguridad social, se realizaban no sólo los objetivos de las clases trabajadoras sino también los de un Estado que generaba nuevas condiciones de integración y que interponía una definición de bienestar y de derechos asociados a este. Efectivamente, se trató de un período en el que “la masiva afiliación de los asalariados y la creciente obligatoriedad de los aportes a los fondos sociales convirtieron a las federaciones sindicales en el anclaje básico de la protección social argentina” (Andrenacci et al., 2004: 98). Aunque la expansión numérica y la variedad de beneficios sociales fue un rasgo distintivo del período, su modalidad continuó siendo diferenciada y fragmentada según rama de actividad.

La protección de la población se completó con una política asistencial dirigida a aquellos sectores que no estaban incorporados al proceso productivo. Se trató de la etapa en la que esa política asistencial comenzó a transitar por un proceso de deslegitimación y desarticulación del dispositivo filantrópico-caritativo y paraestatal hacia un proceso de paulatina estatización de la asistencia. Ese proceso abrió un debate (aún inacabado) acerca de la relación entre lo público y lo privado, de la pobreza como problema moral o como asunto de derechos y sobre la solidaridad entre sectores de mayores y menores recursos.

En síntesis, y como ya anticipamos, durante la etapa justicialista la expansión de beneficios asociados a la condición de trabajador asalariado formal fue central en términos de salario indirecto y, a la vez, la política asistencial –inicialmente a través de la ayuda directa e inmediata de la Fundación Eva Perón– tuvo un lugar protagónico respecto de un proceso de relegitimación de doble cara: del Estado y de la actividad asistencial.

Con la impronta del desarrollismo, la política social –específicamente la de corte asistencial– se enfrentará a un conflicto de orden ideológico que contrapondrá la “asistencia intensiva peronista” con la “eficiencia técnica del nuevo modelo desarrollista” (Grassi, 1989). Asistencia social y represión política se constituirán así en dos estrategias a través de las cuales se buscará alcanzar el ejercicio del control social sobre los ciudadanos y la legitimación del Estado a lo largo de un extenso período de inestabilidad política.

En lo que sigue se focalizará la atención en las características e innovaciones operadas en el sistema educativo, el sistema previsional y de asignaciones familiares y en la asistencia social con el objeto de ir revisando los rasgos que asume la protección, el diseño y gestión de políticas así como los fundamentos político-culturales que abonan a la construcción de legitimidad, todos ellos aspectos sobre los cuales se asienta el Patrón de Intervención Social del Estado Social.

5.1 El sistema educativo^[12]

Durante la etapa justicialista, el sistema educativo estuvo tensionado por dos discursos político- pedagógicos: el peronista, de raigambre nacionalista, católica y popular y el procedente del radicalismo, que defendía la educación estatal laica, obligatoria y gratuita y la reforma universitaria. En la práctica, el sistema educativo estuvo orientado por dos reformas que tuvieron lugar durante el primer gobierno de Perón: la que marcó el Primer Plan Quinquenal (PPQ) y la incluida en la reforma constitucional de 1949. El PPQ destacaba

la búsqueda de una filosofía educacional que equilibre materialismo e idealismo y que haga compatible el principio de democratización de la enseñanza, entendiéndola como un patrimonio igual para todos, con la creación de una modalidad de compensación para quienes no han tenido las oportunidades de educación que otros poseen. Establece que debe haber enseñanza práctica y profesional en el nivel medio. (Puiggrós, 1996: 101)

Así, la reforma de 1948 preveía que el Consejo Nacional de Educación (CNE), un organismo central en materia de regulación de los asuntos pedagógicos, trabajaría coordinadamente con la Subsecretaría de Educación a cargo de las modalidades de enseñanza primaria, media y técnica, siendo la inclusión de esta última uno de los rasgos más novedosos de la reforma. En el marco de ésta, la educación superior universitaria pasaría a depender de un organismo del Ministerio de Educación y estaría gobernada por un Consejo Universitario. El nuevo plan contemplaba una organización institucional como la que se presenta en el cuadro a continuación:

Cuadro N° 5. El diseño institucional del sistema educativo durante el primer peronismo

Fuente: Elaboración propia con base en Puiggrós (1996).

En cuanto a la gratuidad de los servicios educativos, mientras que la educación primaria y superior universitaria eran gratuitas, los bachilleratos (media) lo eran sólo para aquellos que demostraran que no podían pagarlos, mientras que la educación técnica era gratuita para todo obrero, artesano o empleado que viviera de su trabajo.

Corresponde subrayar dos particularidades de este programa: la erradicación de la discriminación educativa en torno a la cual giraba el sistema desde fines del SXIX, período en el que “el desgranamiento tenía una alta correlación con las características sociales y culturales de los sujetos sociales que demandaban educación” (Puiggrós, 1996: 103) y el lugar otorgado al trabajo a través del impulso de la capacitación laboral, que tuvo éxito en el ámbito de la educación técnica, no así en la propuesta de reforma de los bachilleratos.

La segunda reforma, impulsada por la Constitución de 1949, echó por tierra las transformaciones de corte nacionalista popular impulsadas por el PPQ, consagrando la subsidiariedad del Estado en materia de educación. En el plano de la organización institucional del sistema, en 1949, se creó el Ministerio de Educación y en 1952 el CNE se transformó en Dirección Nacional de Enseñanza Primaria, lo que implicó una importante concentración de las decisiones en este organismo. Con la reinstalación del CNE en 1956 se inició el proceso de transferencia de las escuelas primarias a las provincias, que culminaría recién en 1978 y que tendría un punto de inflexión con la creación del Consejo Federal de Educación en 1972 (Paviglianitti, 1988). En cuanto a los principios que rigieron la reforma constitucional de 1949, la misma incluyó la obligatoriedad y gratuidad de la enseñanza primaria elemental en las escuelas del Estado. Asimismo reconoció el derecho de las universidades a gobernarse con autonomía, pero dentro de ciertos límites en lo que respecta a su organización y funcionamiento. La enseñanza media y superior quedaba reservada para “los alumnos más capaces y meritorios”, a quienes el Estado aseguraba ese derecho mediante el otorgamiento de becas y asignaciones a las familias. La suspensión del cobro de aranceles universitarios fue dispuesta por el Decreto 29.337 en 1949. Y recién en 1952, mediante Decreto 4493, se estipuló la suspensión de la percepción de aranceles en el segundo ciclo de la enseñanza.

Una cuestión que subsistió y que marcó el período fue la capacitación laboral, materializada en una fuerte expansión de la educación técnica. A ello se sumó el crecimiento de la educación privada, que a lo largo de esta etapa se vio beneficiada por la Ley 13.047 de 1947 que estableció un subsidio oficial para las mismas. Otra especificidad de la época fue la estrecha relación que se estableció entre educación y religión. La Ley 12.978/47 ratificaba la enseñanza religiosa en las escuelas que, a su vez, estaba regulada por la Dirección General de Enseñanza Religiosa creada bajo el gobierno de facto de 1943 por Decreto 18.411^[14] con facultades para el control estatal sobre los programas de religión.

Hacia 1954, con motivo de los conflictos que comenzaron a evidenciarse entre el gobierno de J. D. Perón y la Iglesia (véase al respecto apartado 2), se disolvió la Dirección General de Enseñanza Religiosa (Decreto 20.564/54) y se dispuso que la religión católica y moral no constituyeran materias de promoción; se suprimieron los subsidios a los colegios e institutos católicos, así como también todas las partidas para maestros de religión. Finalmente en mayo de 1955, se eliminó la obligatoriedad de impartir enseñanza religiosa y moral mediante la Ley 14.401 (Funkner, 2013).

La expansión de la educación en esta etapa puede observarse a partir de la tasa de crecimiento de la matrícula en los distintos niveles de enseñanza, en especial en el nivel medio. El problema del analfabetismo (que en 1947 alcanzaba al 13,6% de los mayores de 14 años) había orientado la atención gubernamental al acceso a la educación primaria de los sectores marginados y de menores ingresos. Sin embargo, el aumento de la matrícula en el nivel medio muestra un crecimiento comparativamente superior. Torre y Pastoriza explican este proceso por el alcance que dicho nivel tuvo en las clases medias y en los estratos altos de las clases trabajadoras. Tal extensión cuantitativa y cualitativa del campo educativo constituyó –sin dudas– un signo del llamado proceso de “democratización del bienestar”.

Cuadro N° 6. Matrícula y tasa de crecimiento anual. Enseñanza primaria y media 1930-1955

Fuente: Reelaboración de los cuadros presentados por Torre y Pastoriza (2002) extraídos de Ministerio de Educación y Justicia, Departamento de Estadística Educativa, La enseñanza primaria en la República Argentina 1913-1964, Buenos Aires, 1964, pp. 14-15 y Ministerio de Educación y Justicia, Departamento Estadístico, Enseñanza media Tomos I y II (Normal y Media) 1914-1963, Buenos Aires, 1964, pp. 58-59, 283.

El período que se inició luego de la Revolución Libertadora de 1955 giró en torno a la oposición peronismo/anti peronismo, lo que derivó en que más allá de las tensiones políticas ideológicas al interior del campo educativo, las transformaciones estuvieran guiadas por un afán de “desestructuración del montaje pedagógico peronista”, lo que supuso erradicar su simbología de los textos, los planes de estudio y la vida cotidiana escolar.

En el curso de la etapa desarrollista, las mayores transformaciones en el campo educativo se dieron durante los gobiernos de Frondizi, el Dr. Illia y el dictatorial del Gral. Onganía. “El gobierno frondizista ordenó la cuestión docente, impulsó la teoría del planeamiento, comenzó la transferencia de escuelas nacionales a las provincias y abrió la puerta grande a la enseñanza privada” (Puiggrós, 1996: 113-114). Esto último significó crear la institucionalidad necesaria para la configuración de “un sistema orgánico privado”: legislación que garantiza un subsidio estatal al sector, la creación de la Superintendencia de Enseñanza privada y la Inspección General de Enseñanza Universitaria privada. Además, se profundizó la educación técnica con la creación del Consejo Nacional de Educación Técnica (CONET) que estableció articulaciones con organizaciones internacionales tales como la OIT y la UNESCO. Pese a ello, y al igual que en el período anterior, el objetivo de relacionar trabajo y educación no logró concretarse de manera transversal a todo el sistema. En síntesis, el propósito de la educación durante este período fue formar recursos humanos para el desarrollo, es decir, preparar los cuadros “técnicos” necesarios que demandaba la estructura ocupacional.

Durante el gobierno del Dr. IIlia mejoró la relación con el cuerpo docente a partir de la puesta en vigencia del Estatuto del docente, que habilitaba avanzar en la unificación de la organización gremial docente y en la puesta en marcha de innovaciones pedagógicas. Según Puiggrós (1996) se trató de un período de “apertura democrática del campo educacional”, expresado en las tendencias pedagógicas de la época y en el aumento de escuelas, alumnos y docentes en todos los niveles.

Finalmente, el período se completa con la irrupción del modelo autoritario desplegado por el golpe de Estado del Gral. Onganía-Lanusse, que clausuró las experiencias innovadoras en la educación pública y de educación popular, intervino las universidades y reprimió al movimiento estudiantil. Sus intentos por imponer una ley orgánica de educación, primero, y por introducir una reforma semejante a la de 1916 que suponía una reorganización del sistema educativo, en el cual se creaba una escuela intermedia entre la escuela primaria y la secundaria, después, no tuvieron cabida, más bien fueron resistidos por el cuerpo docente que demandaba ser consultado. En 1972 fue creado el Consejo Federal de Educación (Ley 19.682/72). El proyecto de ley estipulaba que sus funciones serían: planificar, coordinar, asesorar y acordar en los aspectos de la política educativa nacional que, en los diversos niveles del sistema escolar, comprometían la acción conjunta de la nación y de las provincias.

El accionar de estos gobiernos en materia de educación superior fue, tal vez, el hecho más significativo y atroz que se haya producido por aquellos años en el campo educativo. No solo por la violencia con la que se intervino y ocupó militarmente las universidades públicas en la ya emblemática “Noche de los bastones largos”, sino también por la trascendencia que tuvo la expulsión de profesores universitarios, proceso al que le siguió la restricción del ingreso y la pretensión de crear pequeñas universidades, con el fin de dispersar a la población universitaria.

En síntesis, se trató de un período en el que la oposición peronismo/antiperonismo permeó el campo educativo, al tiempo que se dirimió entre un espíritu nacionalista popular e influenciado por la pedagogía de la liberación y uno de corte represivo y de orientación nacionalista de derecha. Las políticas de expansión de la educación en todos los niveles que se desplegaron muy especialmente durante el primer y segundo gobierno peronista dieron impulso a un proceso que ya se encontraba en marcha y que iba de la mano de una idea de la educación como medio de ascenso social.

5.2 El sistema previsional y de asignaciones familiares

Un primer componente del sistema de seguridad social que sobresale en el período es el sistema de Jubilaciones y Pensiones^[15]. Si bien ya en el siglo XIX habían comenzado a regir beneficios por jubilaciones y pensiones a militares, altos escalafones de la administración pública y maestros del sector público, es durante el siglo XX que la cobertura previsional se extiende –primero por iniciativa estatal y luego por “imitación”^[16]– a otras categorías ocupacionales a partir de la progresiva organización del sistema en cajas de jubilaciones y pensiones basadas en la lógica del seguro social, es decir, financiadas por aportes y contribuciones de empleados y empleadores. La primera caja data de 1904 y estuvo dirigida a los trabajadores de la administración pública central. Recién en 1915 se creó la primera caja para el sector privado^[17] que involucró a los empleados ferroviarios (Isuani, 1985; Feldman et al., 1988). Este fue el inicio de un sistema de protección social fragmentado según categorías ocupacionales y diferenciado en términos de la forma de acceso y del tipo de prestaciones que se otorgaban que –como puede apreciarse en el Cuadro N° 7– se expandió principalmente durante las décadas de 1940 y 1950; pasando de 420.835 trabajadores afiliados en 1939 a casi 5 millones en 1955.

Cuadro N° 7. Expansión de la cobertura previsional. Sectores incluidos y cobertura “teórica”. Total del país, 1904-1955

Notas:

(1) Número de trabajadores en 1919 en los sectores cubiertos hasta 1915 (sector público y ferroviario)

(2) Número de trabajadores en 1939 en los sectores cubiertos hasta 1930 (sector público, ferroviario, servicios públicos, bancos y seguros)

(3) Número de trabajadores en 1945 en los sectores cubiertos hasta 1944 (sector público, ferroviario, servicios públicos, bancos y seguros, periodistas y gráficos, marina mercante, comercio, aeronavegación, industria)

Fuente: Arza (2004 y 2010).

Con la creación del Instituto Nacional de Previsión Social (INPS) en 1944 (Decreto Ley 29.176) se buscó subsanar, principalmente, los problemas de coordinación, cobertura del régimen jubilatorio y el tipo de riesgos que debían ser protegidos. De esta manera se intentaba incluir a las cajas en un sistema centralizado y uniforme capaz de superar la diversidad de regímenes existentes y la heterogeneidad de requisitos. Asimismo, aunaba las distintas protecciones sociales, a saber: accidentes de trabajo, maternidad e infancia, vejez, enfermedad, muerte (viudedad, orfandad y familiares a cargo), cesantía o paro forzoso.

El proceso de sumisión de las cajas al instituto estuvo atravesado por una alta conflictividad. Si bien la incorporación de las cajas en calidad de secciones no supuso la pérdida de sus fondos y regímenes jurídicos, puso en jaque su autonomía administrativa. La tensión entre el INPS y las cajas fue saldada a favor de las segundas en 1954 con la sanción de la Ley 14.236, que reestructuró el instituto y devolvió a las cajas la autarquía administrativa.

Cabe destacar que desde sus orígenes el sistema previsional se rigió por el principio de capitalización o ahorro privado. Los cambios operados en la seguridad social en la década de 1940 contribuyeron a instalar la idea de que la seguridad social debía “constituirse en un mecanismo de redistribución”, al tiempo que colaboraron en fundar la previsión como un “seguro colectivo”. La lógica “social” comenzó a instalarse en el sistema previsional con la sanción de la Ley 14.370 en 1954. Dicha ley expresó la transición de un régimen de capitalización a otro de reparto, estableciendo criterios de distribución de beneficios de una solidaridad más amplia, entre ellos: fijó un haber mínimo, la movilidad jubilatoria, un nuevo mecanismo para el cálculo del haber previsional^[18], independiente de la suma acumulada de los aportes realizados por los trabajadores, y requisitos homogéneos para el acceso^[19]. La nueva modalidad establecida para el cálculo del haber, basada en una escala que habilitaba a los trabajadores con salarios más bajos a percibir haberes proporcionalmente más altos, fue suprimida en 1958 por la Ley 14.499. Esta última ley fijó que el haber mensual de la jubilación ordinaria se correspondería con el 82% móvil del promedio de los ingresos alcanzados en el último año de vida laboral siempre y cuando el haber resultante no superara un determinado monto^[20]. Para esos casos, dispuso una nueva escala acumulativa (que oscilaba entre el 70 y el 10%) dependiente del haber jubilatorio resultante y a los efectos de determinar el excedente de esa suma. Así, con fines redistributivos, la tasa de sustitución iría disminuyendo a medida que se incrementaban los montos (art. 4 de la Ley 14.499 y cfr. también Arza, 2010 y Beccaria y Danani, 2014).

Hacia finales de los años 50 comenzaron a evidenciarse problemas de financiamiento del sistema previsional, los cuales no son privativos del caso argentino sino que se presentan siempre y en todas las experiencias internacionales en las que el papel estatal es significativo. Según describen Feldman et al. (1988), los excedentes generados en la primera etapa de expansión del sistema (con gran afluencia de aportantes y bajo número de beneficiarios) fueron consumidos a una velocidad inusitada, pese a los mecanismos compensatorios que se instrumentaron en distintas oportunidades (Fondo Estabilizador en 1948, Fondo de Compensación en 1958). Los factores que motivaron este proceso fueron: la inflación y baja rentabilidad del excedente, incumplimiento de las obligaciones previsionales (evasión), incremento de los haberes jubilatorios con independencia de los ingresos del sistema, retiro prematuro (en relación a los parámetros internacionales) de los trabajadores activos (50 o 55 años).

La reforma previsional llevada a cabo en 1967 durante el gobierno militar del General Onganía estatizó el sistema y reorganizó su administración en dirección a unificar criterios. Los objetivos de la reforma eran: “combatir la evasión, eliminar la presencia sindical en la administración de las cajas, homogeneizar beneficios y requisitos para obtenerlos y distribuir uniformemente sobre la actividad económica el sostenimiento de la pesada carga previsional” (Feldman et al., 1988: 47).

El proceso de reforma comprendió las siguientes medidas: el empadronamiento obligatorio y una amplia moratoria –la primera de la historia del sistema previsional– para los deudores previsionales, el procesamiento de los datos de un censo de beneficiarios, el inicio de un proceso de análisis de la población de jubilados y pensionados, el aumento y uniformización de las edades de jubilación, el congelamiento de los haberes de todos los regímenes especiales, la reagrupación de las trece cajas en otras tres (que como resalta Lo Vuolo (2007), a partir de entonces se organizaron según “tipos” de empleo en lugar de “categorías ocupacionales”: Autónomos, Trabajadores del Estado y Trabajadores de la Industria, Comercio y Actividades Civiles) y la redefinición de la conducción de dichas cajas (nombramiento de un Director General designado por el Poder Ejecutivo). Además el INPS fue disuelto y se creó la Secretaría de Seguridad Social con competencias de conducción y supervisión del régimen nacional y con facultades para la administración del Fondo Compensador de Inversiones. La coordinación del sistema quedó a cargo del Consejo Nacional de Previsión Social encabezado por el subsecretario de Seguridad Social e integrado por las autoridades de las tres cajas.

La reforma se materializó en 1968 en dos leyes, la 18.037 dirigida a trabajadores en relación de dependencia y la 18.038 para trabajadores autónomos cuyas características principales se resumen en el siguiente cuadro:

Cuadro N° 8. Características de las Leyes 18.037 y 18.038 de 1968

Fuente: Elaboración propia.

Poco tiempo después, a fines del año 1970, el gobierno de la Revolución Argentina incorporó al sistema un servicio médico-asistencial para jubilados y pensionados y su grupo familiar primario. A tal fin se creó el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJP), cuyo financiamiento se estableció que provendría de un porcentaje de los haberes, un aporte adicional de los asalariados y una parte de lo producido por la Lotería Nacional.

El segundo componente que consideramos relevante incluir aquí es el de asignaciones familiares^[21]que, a diferencia del sistema de Jubilaciones y Pensiones,

no tiene estructura de seguro ya que no existe un componente de incertidumbre contra el cual el trabajador se protege […] la perspectiva del pago de las asignaciones es cierta aún antes de generarse el derecho potencial a percibirla, ya que la estructura familiar del trabajador es conocida. (Rofman et al., 2001: 2-3)

A su vez, las mismas suponen una transferencia de tipo social cuyo objetivo es mejorar el ingreso de los hogares de los trabajadores asalariados formales en función de su tamaño y estructura.

Si bien el sistema de asignaciones familiares argentino se configuró como sistema propiamente dicho recién en 1957^[22], reconoce antecedentes desde 1934 cuando se establecieron subsidios por maternidad y desde 1940 cuando se empezaron a abonar beneficios por hijos en el sector bancario. Falappa y Mossier (2014) identifican que hasta la asunción de J. D. Perón a la presidencia, la extensión de este beneficio se realizó por decreto en escalafones sectoriales nuevos o renovados y, posteriormente, fueron incluidas a través de los convenios colectivos de trabajo. Dentro del primer grupo, además del sector bancario, también obtuvieron el beneficio el sector ferroviario (Decreto 14.548/44), el personal civil de la administración nacional y reparticiones autárquicas (Decreto 24.815/45), el personal administrativo de empresas periodísticas (Decreto 13.839/46) y el personal de la producción de azúcar (Decreto 16.136/46). Dentro del segundo grupo, un dato que resume la magnitud del fenómeno, es el siguiente: de 242 convenios colectivos celebrados en el período 1 de enero hasta el 31 de diciembre de 1947, 66 incluyen salarios familiares^[23].

Entre los rasgos que sobresalen en esta primera etapa se puede señalar que

se trató de un beneficio del que gozaban en mayor medida los trabajadores de más bajos ingresos con cargas de familia, y ese estipendio, así como el tope de edad de los hijos para recibirlo, es diferente según el sector laboral. […] Por lo general, para los obreros de actividades menos calificadas, el tope de edad es de 14 años; para los metalúrgicos, de 15 años; ferroviarios y otros sindicatos de importancia, 16 años y los bancarios pasaron de 16 a 18 años. Por otro lado, el único caso para este período en el que las AAFF se desarrollaron a través de una Caja de Compensación fue el de los obreros ferroviarios […]. (Falappa y Mossier, 2014: 194)

El proceso de institucionalización y de búsqueda de cierta homogenización en las condiciones de acceso al beneficio se inició con el Decreto Ley 7913/57, modificado y reglamentado por el Decreto Ley 16.811/57, que creó la Caja de Subsidios Familiares para Empleados de Comercio (CASFEC). El Decreto Ley 7913/57 establecía que el subsidio sería abonado por cada hijo menor de 15 años de edad y/o incapacitado propio, adoptivo del cónyuge o extramatrimonial que tuvieran a su cargo los beneficiarios. Al mismo tiempo, creaba un Fondo Compensador que establecía el aporte obligatorio de todos los empleadores igual al 4% mensual del total de las remuneraciones y permitía una financiación solidaria entre los empleadores del sector. Más precisamente, los empleadores abonaban la grilla de prestaciones en forma directa a los empleados y luego hacían uso del mecanismo de compensación en aquellos casos en los que las erogaciones superaban los aportes y contribuciones realizados en función de la masa salarial.

Por Decreto Ley 7914/57, los mismos beneficios y condiciones de acceso estipulados por el 7913/57 fueron extendidos a los trabajadores industriales a propuesta de la Unión Industrial Argentina. Así se creó la Caja de Asignaciones Familiares para el Personal de la Industria (CASFPI) encargada de administrar el fondo compensador de asignaciones familiares para este sector de actividad; solo que, en este caso, el aporte obligatorio de los empleadores ascendía al 11% del total de las remuneraciones sobre las que estuviesen obligados a abonar aportes y contribuciones. Algunos años más tarde, se instituyó por Decreto 8590/65 la Caja para el Personal de la Estiba (CAFPIMAR).

Al igual que en el caso de las prestaciones previsionales, la organización del sistema en cajas supuso la creación de entidades privadas de servicio público con manejo autárquico de los fondos. Cabe aclarar que, desde el punto de vista de la disputa política, la creación de las cajas resolvió uno de los conflictos siempre latentes a nivel del empresariado: la virtual afectación de la ganancia de las empresas, ya que estas operaban como un mecanismo de compensación e igualaban a todas las empresas en gasto por trabajador empleado, independientemente de su estructura familiar. Con respecto a la tan ansiada unificación normativa de las cajas, la misma recién comenzaría a vislumbrarse con la aplicación de la Ley 18.017 de 1968.

En efecto, durante el gobierno dictatorial de Onganía, se sancionó y promulgó la Ley 18.017/68, que aumentó los montos de las asignaciones familiares que percibían los trabajadores comprendidos en el ámbito de las cajas de subsidios y de asignaciones familiares y amplió la cobertura, extendiendo el beneficio al personal que se desempeñaba en las empresas estatales. Para ello, luego de más de diez años de puesta en vigencia del régimen, se creó la Caja de Asignaciones Familiares para el Personal de Empresas Estatales. Esta ley, además, estableció algunos criterios transversales al funcionamiento de las cajas, entre ellos: ratificó el límite de 15 años como requisito de edad de los menores a cargo, cuestión sobre la cual la tendencia fue nivelar hacia abajo, a sabiendas de que otros sectores ya reconocían como límite la edad de 18 años; estableció los montos de las prestaciones, el porcentaje de aportes obligatorios que debían realizar los empresarios al Fondo Compensador (10%) y fijó la primera grilla de prestaciones. Con respecto a esta última, a las ya reconocidas asignaciones por hijo, escolaridad primaria, media y superior y asignación por cónyuge, la ley incorporó: la asignación por matrimonio; la asignación por maternidad; la asignación por nacimiento de hijos; y la asignación por familia numerosa. Entre 1972 y 1989 se incluyeron otros beneficios (adopción, ayuda escolar primaria, complemento de vacaciones, prenatal, preescolar y menor de 4 años); no obstante, la grilla resultante fue simplificada (término utilizado para aludir a la reducción de beneficios) en la reforma de los años noventa (véase apartado 5.2 del capítulo 3). Recién en 1967 el sistema alcanzó a los trabajadores del sector público y, en 1973, a jubilados y pensionados (Ley 20.586/73).

Los dos componentes de la seguridad social hasta aquí descriptos muestran la tendencia de la época en la materia: extensión progresiva de la cobertura a las distintas categorías ocupacionales e incorporación de nuevos beneficios para los trabajadores asalariados formales y sus familias. En esta configuración del sistema de seguridad social en torno al trabajo asalariado formal anida otro principio que también lo definirá: la lógica contributiva.

5.3 La asistencia social: la Fundación Eva Perón y después…

Hasta 1943 el campo asistencial^[24] estaba construido exclusivamente en torno al modelo de la beneficencia sustentada en una concepción moral de la miseria (el pobre vergonzante) y orientada por estrategias de intervención correctivas y de recompensas al buen comportamiento de los pobres. Esta modalidad venía siendo criticada desde finales del siglo XIX a raíz del tipo de relación que las organizaciones establecían con los destinatarios de los bienes y servicios (discrecional y basada en la dádiva) y por la peculiar forma de gestión de los mismos (a cargo de las damas de la beneficencia con recursos predominantemente estatales, pero sin control del destino y la efectividad de tales fondos).

Las demandas de centralización de la acción asistencial, así como de estatización de la misma, inauguraron un proceso de cambio conflictivo en este campo en el que especialistas, intelectuales de la época y sectores de la dirigencia política confrontaron con los sectores de la elite dirigente que monopolizaban la ayuda social. Recién en la década de 1940 se inició un proceso de jerarquización administrativa de los organismos vinculados con la gestión de la salud y la asistencia social, al tiempo que se produjeron importantes cambios en la concepción y en las prácticas asistenciales que refinaron el modelo asistencial impulsado desde finales de siglo XIX. Sin duda, la Fundación Eva Perón (1948-1955) fue una de las instituciones más emblemáticas (y al mismo tiempo más polémicas) del período, fundamentalmente por sus efectos de ruptura con las prácticas asistenciales tradicionales y porque podría decirse que constituyó un “verdadero estado dentro del Estado” (Plotkin, 1993: 215). Posteriormente, la década de 1960 marcaría otro punto de inflexión en la definición del modelo asistencial. Bajo la impronta del desarrollismo, se reconoció una concepción multicausal de la pobreza en la que intervenían no sólo factores individuales sino también colectivos y estructurales, es decir, entraban en juego factores vinculados al orden social como explicación, al tiempo que la intervención asistencial pretendía basarse en un conocimiento científico y especializado del problema social.

En este devenir jugaron un rol importante las distintas instituciones a cargo de la administración de los beneficios asistenciales. En el período del que se ocupa este capítulo, podemos señalar como hitos: la disolución de la Sociedad de Beneficencia de la Capital (SBC), creada por B. Rivadavia en 1823; el surgimiento y rápida expansión de la Fundación Eva Perón (FEP), iniciativa de Eva Perón, esposa del entonces presidente de la República; y la emergencia de un conjunto de instituciones estatales cuya finalidad fue variando con el tiempo, con los debates de cada época. No obstante, los objetivos inicialmente planteados estuvieron concentrados en la posibilidad que el Estado como tal tenía (o, al menos, debía tener) de unificar prácticas y de controlar y fiscalizar el destino de los fondos asistenciales. Veamos el Cuadro N° 9.

Cuadro N° 9. La institucionalidad de la intervención social asistencial del Estado en la Argentina 1880-1966

Fuente: Elaboración propia con base en Tenti Fanfani (1989); Golbert (2008); Golbert (2010).

Desde finales de siglo XIX hubo intentos reiterados (pero infructuosos) de subordinar la acción de las sociedades de beneficencia a la estructura estatal. Posiblemente uno de los primeros haya sido el anteproyecto de Ley sanitaria por el cual la SBC pasaba a depender del Departamento Nacional de Higiene. Recién con el golpe militar de 1943, esta institución pasó a depender de la Dirección Nacional de Salud Pública y Asistencia Social (DNSPAS) y en 1948 fue absorbida definitivamente por la Dirección Nacional de Asistencia Social (DNAS) conjuntamente con la FEP y otras organizaciones privadas. El proceso de estatización de la asistencia inaugurado con la creación de la DNSPAS, primero, y luego con la DNAS confrontó con las propias necesidades de legitimación gubernamental, cuestión que habilitó a la FEP a operar por fuera de esta estructura aún cuando tuviera competencias similares a un organismo directamente oficial, y a funcionar en reemplazo del –arduamente debatido y malogrado– sistema centralizado de seguro social propuesto por Perón^[26] (Plotkin, 1993; Lvovich, 2006).

El protagonismo de la FEP en los años del peronismo radica fundamentalmente en la concepción de la ayuda social sobre la cual se erigió, el tipo de beneficios que distribuyó y el grado de injerencia que tuvo en el campo social, sanitario y educativo. A diferencia de la SBC, basó su accionar en la proximidad social con sus destinatarios, en la noción de derecho social como fundamento de la asistencia^[27] y en la habilitación del acceso a bienes hasta el momento vedados para los sectores sociales a los que se dirigía (niños, mujeres y ancianos fueron destinatarios privilegiados). Su marca distintiva fue la ayuda social directa y la labor política, estrategia esta que estuvo vinculada a las nuevas necesidades y a las funciones que viene a cumplir la asistencia en un Estado social. Estas funciones eran de dos tipos: una, relacionada con la construcción de consenso y de legitimación imprescindible para la construcción del nuevo Estado; la otra, con la reposición y la reproducción de la fuerza de trabajo, en particular, y de los trabajadores, en general (Grassi, 1989). De esta manera, la FEP le otorgó a la asistencia un carácter crecientemente público (en el sentido de asunto común) y la transformó en un campo de disputas y de construcción explícita y amplificada de sentidos.

Igualmente importante es analizar los recursos presupuestarios con los que contó la FEP, procedentes de aportes obreros, subsidios empresariales y del Tesoro Nacional. Tenti Fanfani refiere que:

la Fundación movilizó una significativa cantidad de recursos en este período. Comenzó siendo equivalente a casi la mitad de las erogaciones en asistencia social realizadas por la administración nacional y en 1953 las sobrepasó representando un 123% de las mismas. (1989: 80)

Como puede observarse en el Cuadro N° 10, esto tuvo un claro impacto en los bienes y servicios distribuidos, así como en los adquiridos.

Cuadro N° 10. Acción social de la Fundación Eva Perón en 1954

Fuente: Tenti Fanfani (1989: 100) con base en datos de la Memoria de la Fundación Eva Perón, 1954.

Por todo ello, sobresale el papel que la FEP desempeñó al interior del proyecto político del peronismo. Algunos resaltan su capacidad para sumar adherentes al Partido Justicialista (Golbert, 2008), otros refieren a ella como “el largo brazo del régimen” aludiendo de esta manera a una entidad utilizada para contrabalancear el peso de los sindicatos e incorporar sectores postergados (Plotkin, 1993). En cualquier caso, se trató de una institución que también formó parte del “largo brazo del Estado” y del proceso de democratización del bienestar que tuvo lugar por aquellos años (Torre y Pastoriza, 2002).

La muerte de Eva Perón y la puesta en marcha del Segundo Plan Quinquenal marcaron un punto de inflexión en este proceso. Por un lado, los intentos de estatización y centralización de la asistencia se vieron interrumpidos por el retorno al esquema tradicional en el que las organizaciones privadas ejercían la gestión y el Estado se limitaba a otorgar las subvenciones necesarias. Por el otro, en 1954 la DNAS fue transferida al Ministerio de Salud, ahora denominado Ministerio de Asistencia Social y Salud.

El golpe militar de 1955 disolvió la FEP y creó el Instituto Nacional de Acción Social (INAS) dependiente de la Presidencia de la Nación. Este organismo absorbió todos los bienes de la FEP. Dos años más tarde, primero se traspasaron las obras del INAS al Ministerio de Obras Públicas de la Nación y al tiempo se derogó el instituto. Sin embargo ese mismo año se aprobó la estructura del Ministerio de Asistencia Social y Salud Pública y se creó un Consejo Nacional de Asistencia Social. La tendencia fue profundizar el regreso al modelo caritativo, materializado no sólo en la propuesta del presidente de facto Aramburu de restituir la Sociedad de Beneficencia y en la instalación de organizaciones religiosas como Cáritas sino también en el tipo de funciones que se le asignaron a la DNAS, vinculadas exclusivamente a la distribución de bienes a “personas o grupos familiares que se vean privados de los medios indispensables de vida o que se encuentren en estado de necesidad y también a entidades de asistencia social públicas o privadas” (Decreto 12.070/57, citado en Golbert, 2008: 32). Estos cambios fueron de la mano de una concepción del desarrollismo en torno a la pobreza, en la cual la provisión de bienestar estaba ligada al desarrollo económico, es decir, al crecimiento industrial y a la competitividad de la economía. Esa mirada lo distinguía de la etapa peronista en la que la provisión de bienestar se vinculaba con la expansión del Estado social.

Otro giro en este campo se introdujo a partir de 1963 con el gobierno radical de A. Illia, quien intervino el Consejo Nacional de Asistencia Social argumentando que se trataba de un organismo que impedía la realización de tareas conjuntas entre las distintas áreas estatales y propuso reconvertirlo en un órgano destinado a garantizar la seguridad social. El énfasis estuvo puesto en mejorar los niveles de bienestar a partir de, al menos, tres cuestiones: 1. la consideración de un conjunto de aspectos de la vida social como la vivienda, la salud, la educación y recreación; 2. la consolidación de un sistema de seguridad social; y 3. la extensión de la acción asistencial del individuo a la comunidad. En esta línea, el Consejo creó en 1966 el Departamento de Bienestar Social que contaba con tres divisiones: Investigación y Catastro, Registro y Asesoramiento y Control de las Instituciones y, finalmente, Organización y Desarrollo de la Comunidad, siendo esta última el área que mejor expresaba la nueva propuesta gubernamental (Golbert, 2008). Se trató del gobierno democrático que más lejos llegó en la institucionalización centralizada del área de asistencia a lo largo del período que abarca el Estado social.

Este proceso se dio en un contexto de intenso debate y preocupación por la cuestión social (tasas de desempleo entre el 4 y 8%, déficit habitacional, expansión de las villas miseria, condiciones habitacionales precarias de las poblaciones residentes, marginalidad social, entre otras) y de alta conflictividad social, que en el campo de las intervenciones sociales se enfrentaba a: paradigmas en tensión en materia de política asistencial, dificultades organizacionales y de financiamiento de las instituciones estatales a cargo de dichas intervenciones (Ministerio de Asistencia Social y Salud) y a la resistencia a la incorporación de estas problemáticas entre las prioridades gubernamentales.

El gobierno militar de 1966 imprimió su propio sello con la disposición de una nueva Ley Orgánica de Ministerios de la que resultó la creación del Ministerio de Bienestar Social, con competencias en materia de

promoción de la familia y de los recursos humanos con la asistencia a los estados de necesidad individuales y colectivos, el mejoramiento de los servicios sociales, el mayor bienestar social de la población y la promoción de la acción comunitaria que permita satisfacer las necesidades de bienestar. (Ley 16.956/66)

La coordinación de estas acciones quedó a cargo de: una Secretaría de Estado de Promoción y Asistencia de la Comunidad, una Secretaría de Estado de Seguridad Social, una Secretaría de Estado de Salud Pública y una Secretaría de Estado de Vivienda.

Impregnado de tecnicismo, autoritarismo y represión, el modelo desarrollista de la comunidad que desplegó el gobierno de Onganía se sustentó en lo que denominaba “el abordaje integral de los problemas sociales” concebidos en esta etapa como problemas culturales o derivados de la “ignorancia” de los pobres, en la planificación como estrategia gubernamental y en la participación de la población en la resolución de sus propios problemas, a partir de la intervención en los valores, actitudes y aptitudes de los sectores pobres y marginados. La idea de promoción social que reemplazó este modo de intervención en los años 70 replanteó la noción de población objeto de intervención centrada en la comunidad, habilitando la construcción de categorías en función de variables de distinto tipo (edad, sexo, ocupación, instrucción, etc.).

En resumen, durante el período de vigencia del Estado social se identifican dos sub-períodos en los que tomo cuerpo el pasaje de una concepción moral e individualizante de la pobreza a otra que, además, entiende que sus causas se inscriben en el orden social. Asimismo, se trató de un ciclo en el que la acción asistencial fue entendida como derecho aún cuando la estrategia de intervención en los sectores más desprotegidos fue escenario de una fuerte disputa entre un modelo de intervención basado en la beneficencia y otro asentado en la atención profesionalizada y gestionado por el propio Estado.

6. La reconstrucción del PISE Social

6.1 El Patrón de Protección o Bienestar Social (PBS)

El PBS del PISE Social se configura a partir de la intersección de un conjunto de problemas sociales asociados al crecimiento poblacional en las ciudades como consecuencia del proceso industrializador, a los procesos de urbanización y a la llamada cuestión obrera, que puso en evidencia las precarias condiciones laborales y de vida de los trabajadores y sus familias. En línea con el espíritu de la época, “el cambio hacia un patrón de Estado intervencionista en el nuevo dominio de ‘lo social’” (Soldano y Andrenacci, 2006: 61), incluyó un reconocimiento amplio de las necesidades del momento que se vio reflejado en el programa político del peronismo. El Estado se hizo cargo del salario indirecto, asumiendo “la parte de reposición y reproducción de la fuerza de trabajo que no es cubierta por el salario” (Grassi, 1989: 137-138). A esta faceta de orden estructural, suma otra de orden discursivo vinculada con el protagonismo de Eva Perón en el campo asistencial, quien afirmaba: “Donde existe una necesidad nace un derecho”^[29], a la vez que entendía que “la justicia […] se oponía a cualquier nivelación por lo bajo” (Barrancos, 2008: 10, el resaltado es nuestro). La primera cuestión suponía la indistinción entre merecedores y no merecedores de la ayuda social; la segunda, que ésta no se limitaba a la satisfacción de una necesidad básica sino al acceso a bienes que hasta el momento no eran susceptibles de ser alcanzados por algunos grupos poblacionales (Golbert, 2008; Torre y Pastoriza, 2002).

Las vías de acceso al bienestar estuvieron signadas por un abanico de instrumentos que habilitaron un proceso de masificación o democratización del bienestar. En resumen: una política de redistribución de ingresos que ponía el acento en la suba del salario real y una política de expansión del consumo mediante el abaratamiento de la canasta de consumo popular, que permitió el acceso a bienes como indumentaria, artefactos domésticos, recreación, etc. A ello se agregó la extensión cuantitativa y cualitativa del salario indirecto. Se pasó de la cobertura de unos pocos grupos ocupacionales relativamente privilegiados a la ampliación masiva de la cobertura previsional, a partir de la incorporación de grupos de trabajadores excluidos hasta ese momento y al establecimiento de nuevos beneficios. A los beneficios previsionales (jubilación ordinaria, por retiro voluntario e invalidez) se sumó el reconocimiento de un conjunto de derechos laborales (sueldo anual complementario, vacaciones pagas, indemnización por despido y asignaciones familiares), algunos de los cuales ya preexistían para reducidos grupos de trabajadores. Y finalmente, aunque no por ello menos importante, se pusieron en marcha políticas de expansión del acceso y de la cobertura de los sistemas educativos, de salud pública e infraestructura social.

Este tipo de intervención social del Estado tendió a garantizar mejores condiciones de vida a través de la socialización de los riesgos o de la desmercantilización de una parte de los costos de la reproducción de los trabajadores y sus familias y de la reducción de la discrecionalidad patronal. Al mismo tiempo, consolidó un tipo de intervención social basada en la expansión de la condición asalariada protegida y regulada por el Estado en un contexto de pleno empleo y mantuvo como residual la asistencia social destinada a aquellos que por razones particulares e involuntarias no pudieran incorporarse al mercado de trabajo (Grassi et al., 1994; Soldano y Andrenacci, 2006). Se trató de una modalidad que no tendió a fundar un derecho social de base ciudadana, sino atado a la categoría de trabajador asalariado formal. En particular, para el peronismo clásico, “su centro simbólico fue, más que la igualdad material para los ciudadanos, la justicia social para los trabajadores” (Falappa y Andrenacci, 2008: 28-29) y esta impronta se extendió a lo largo de todo el período.

En efecto, el modelo “trabajocéntrico” (Arcidiácono, 2012) que se expandió en la etapa del Estado capitalista clásico en la Argentina con la difusión de formas de trabajo asalariado y formas asociativas de protección social (mutualizadas), se transformó –durante el ciclo que nos ocupa en este capítulo– de la mano del modelo fordista keynesiano de posguerra, otorgando un lugar central al empleo asalariado protegido y regulado por el Estado, al que venimos haciendo alusión. Así, los derechos sociales se ampliaron en torno a la figura del trabajador, garantizando derechos del trabajo y protecciones sociales. El trabajo, además, fue valorizado como vector de integración y movilidad social ascendente.

Si bien los sujetos de la intervención social del Estado eran centralmente los trabajadores asalariados formales/protegidos, la población que quedaba al margen de estos mecanismos fue interpelada por los gobiernos que se sucedieron de distintas maneras. Golbert reseña la diversidad de recortes que operaron sobre la misma, que van del “sujeto pobre” al “conjunto de los habitantes del país”:

Mientras que la Sociedad de Beneficencia distinguía entre pobres merecedores y no merecedores, la Fundación Eva Perón se refería a los humildes que había que dignificar y Frondizi confiaba en el desarrollo, el gobierno de Illia habla de mejorar los niveles de bienestar a los ‘que tienen derecho el individuo, los grupos y las comunidades’. (2008: 37)

En síntesis, la cuestión del bienestar social trascendió la estrategia justicialista –a la que se le atribuye su democratización– puesto que esta también fue concebida como un importantísimo campo de actividad nacional durante el período desarrollista. De allí que los atributos centrales del PBS del Estado social recaigan, por un lado, en un patrón de reconocimiento de derechos sociales y, por el otro, en la extensión y organización de la protección social.

6.2 El Patrón de Diseño y Gestión (PDyG)

Antes de 1943 la Argentina contaba con un incipiente entramado de seguridad social conformado por leyes aisladas, pero carecía de un sistema estructurado para la provisión de servicios y asistencia social. Al final del segundo peronismo, la literatura destaca un extendido sistema de seguros sociales corporativos de amplia cobertura, aunque segmentado según categoría ocupacional. En ese diseño jugó un papel central el vínculo entre Estado y organizaciones sindicales, fortalecidas por las innovaciones legislativas y el respaldo a la sindicalización. Posiblemente sea el diseño del campo asistencial el que sufrió transformaciones más radicales (y disputadas) en tanto y en cuanto la lógica de la beneficencia colisionó con la progresiva estatalización del sector. Asimismo, cambió la relación entre la política de seguridad social y la política asistencial permeada por la impronta del Estado social. Con esto nos referimos a que, en un contexto de pleno empleo, el crecimiento de las protecciones ligadas al trabajo dejaba un margen más acotado para la intervención asistencial.

En cuanto a las estructuras organizativas y la modalidad de gestión, la política laboral estuvo estatalmente centralizada en la Secretaría de Trabajo y Previsión y, posteriormente, en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. En materia de seguridad social, la creación de un sistema centralizado se enfrentaría con intentos infructuosos como los del Instituto Nacional de Previsión Social o ensayos posteriores más exitosos como los de la Secretaría de Seguridad Social (véase apartado 5.2). No puede decirse lo mismo en materia de salud, sector que no hemos abordado en los apartados precedentes, pero a cuya estructura debe aludirse aquí, puesto que el resultado fue contrario al de la seguridad social, es decir, institucionalmente dualizada y gestionada tanto por el Estado (hospitales públicos) como por los sindicatos (obras sociales)^[30]. En la gestión de la política asistencial el proceso de centralización fue de la mano de la estatización; por cierto, muy resistido por las sociedades de beneficencia de la época. Dicho proceso tendió a consolidarse con la disolución de la FEP y con la creación de una serie de instituciones estatales en la materia, que se inició con la puesta en marcha del Instituto Nacional de Acción Social en 1955 y que culminó con la oficialización del Ministerio de Bienestar Social en 1966.

El financiamiento/disponibilidad de recursos de los que se valió la intervención social del Estado dependió de la política que se tratase y de la articulación de actores involucrados. La política laboral estuvo claramente moldeada por la puja distributiva entre trabajadores y empresarios, en la que el Estado jugó un papel central en un doble sentido: por una parte, se constituyó, por impulso del peronismo, en “un espacio donde las clases –no individuos aislados– podían actuar política y socialmente unos junto con los otros para establecer derechos y exigencias de orden corporativo” (James, 1999: 32); por la otra, configuró un tipo de intervención social altamente regulada por el propio Estado en lo que respecta a contratos de trabajo, política salarial y extensión del salario indirecto.

Las fuentes de financiamiento de la seguridad social eran los aportes y contribuciones de trabajadores y empleadores, respectivamente. Sin embargo, el resultado global de esta etapa (que comprende dos momentos, uno de corporativización con incorporación plena –etapa justicialista– y otro de centralización, estatización y cierta homogenización de los sistemas de protección social –etapa desarrollista–), es la pérdida del sentido de capitalización/seguro privado y el avance hacia un sistema de reparto/seguro colectivo, más solidario y redistributivo en términos intergeneracionales y del financiamiento. Cabe aclarar que, desde 1948, se otorgaron pensiones no contributivas a mayores de 60 años que no estuvieran amparados por algún sistema jubilatorio y no contaran con medios suficientes de subsistencia, financiados con fondos de la Lotería Nacional. Se trataba de un sistema residual de protección para adultos mayores que –por contraste– confirmaba la validez del contributivismo como principio rector del sistema.

La asistencia, por su parte, siguió un curso bien distinto. Organizada principalmente a través de fundaciones o sociedades de beneficencia, inicialmente se financió a través de donaciones empresariales. A partir de 1950, la FEP –institución asistencial que dispuso de la mayor cantidad de recursos– pasó a recibir fondos procedentes de aportes de origen laboral y de impuestos controlados por el Estado. Es decir, una proporción minoritaria de sus recursos procedía de donaciones, mientras que más del 50% de su presupuesto se conformaba con aportes estatales (impuestos especiales al juego –casinos, loterías e hipódromos–) y aportes obligatorios de los trabajadores, que dedicaban los jornales de los 1° de mayo y los 17 de octubre de cada año a incrementar los ingresos de la fundación con parte de su salario (Tenti Fanfani, 1989). Esa dinámica que mostraba límites difusos entre Estado e instituciones privadas de beneficencia en el manejo de recursos y beneficios asistenciales cambiaría con el paulatino proceso de estatización de ese segmento de la política social.

Otro punto sobre el que se produjo un giro en la intervención refiere al rol de los agentes de las políticas. A diferencia de la beneficencia que se expresaba como una relación de control de las necesidades sociales sustentada sobre la base del merecimiento y del buen comportamiento, la FEP entregaba bienes y servicios sin evaluar la situación social del destinatario y recurría al vínculo personal entre donante (la misma Eva o su fundación) y beneficiario (Plotkin, 1993). El cambio de paradigma que tuvo lugar a mediados de los sesenta redefinió quienes serían los agentes de las políticas. En otras palabras, el pasaje de la asistencia al desarrollo de la comunidad exigió una burocracia con otro tipo y grado de especialización y la formación de técnicos en esta orientación teórica (la de la organización y el desarrollo de la comunidad) materializada en la –definitivamente considerada– profesión de trabajador social^[31]. La labor de estos profesionales hacía fuerte énfasis en lo cultural, precisamente por aquella operación de identificación de la cultura como un obstáculo para el progreso personal y el desarrollo social. El aspecto asistencial era dejado de lado y reemplazado por la acción preventiva y promocional a partir del trabajo con la comunidad en lo que respecta a sus actitudes y comportamientos, adecuándolos a los nuevos tiempos; o dicho de otro modo aggiornándolos a la cultura hegemónica del desarrollo (Grassi, 1989; Laguado Duca, 2010).

En breves palabras, el PDyG del PISE Social muestra un fuerte protagonismo de las instituciones laborales y de seguridad social; una impronta estatizadora e intentos –en general infructuosos– de centralización de las prestaciones sociales.

6.3 El Patrón de Legitimidad (PL)

La cuestión social de mediados del siglo XX se aborda con un Estado que interviene de manera sistemática en los problemas socioeconómicos, con el impulso de la organización de los trabajadores y la definición de instancias tripartitas de resolución de los conflictos obrero-patronales, la expansión de derechos sociales y de la seguridad social para los trabajadores y ayuda social para los sectores más desprotegidos.

A partir de 1943, en el dominio de lo social se profundiza el patrón intervencionista del Estado que venía construyéndose desde la década de 1930. El PISE Social muestra una progresiva ampliación del rol del Estado en la provisión de bienestar a partir de la intervención en la lucha de clases y en la regulación de la relación capital-trabajo. Así, el Estado social que comenzó a configurarse en la década de 1940 se caracterizó por una tutela estatal comprehensiva y al mismo tiempo fragmentada sobre las relaciones salariales. Las modificaciones en la orientación del intervencionismo estatal se justificaban en las palabras del propio J. D. Perón porque hasta el momento “El Estado manteníase alejado de la población trabajadora” y este hecho redundaba en el incremento de la conflictividad, la inestabilidad y el desorden en las relaciones entre capital y trabajo. Así, con la introducción de la tutela estatal de las relaciones laborales,

Unos y otros deberán persuadirse de que ni la astucia ni la violencia podrán ejercitarse en la vida del trabajo, porque una voluntad inquebrantable exigirá de ambos la vigencia de los derechos y obligaciones. (Fragmento del discurso de Perón en la asunción del cargo de secretario de Trabajo y Previsión, el 2 de diciembre de 1943)

Las políticas laborales fueron impulsadas sobre la base de la idea de que “el malestar de las masas podía tornarse explosivo”, pero “ni unos ni otros” entraron en esa dinámica de manera “natural” ni voluntaria. El sector empresario ofreció resistencia ante la nueva legislación laboral. Sin embargo, según explica Sidicaro (2011), esta actitud se vio determinada tanto más por los términos de la lucha política y la medición de fuerzas en torno a los conflictos por las reformas que por la afectación de sus intereses económicos.

Otro término que concitó consenso social fue la idea de justica social que impregnó el discurso justicialista. Durante el periodo de expansión del Estado social, las nociones de trabajo y justicia social estuvieron estrechamente vinculadas, al punto de superponerse, como claramente lo expresaba Eva Perón, al afirmar que

‘Resulta innegable que ésta [la ayuda social] es complemento de aquella [la justicia social]’. Mientras que la segunda ‘juega en el orden de los seres aptos para el trabajo’, la primera tiene como objeto ‘auxiliar a los que no pueden trabajar’. Por lo tanto la ayuda social se define como ‘la exteriorización del deber colectivo de los que trabajan, de cualquier procedencia o clase social con respecto a los que no pueden trabajar’. (Fragmentos de discurso de E. Perón, citado por Tenti Fanfani, 1989: 81)

Como ya anticipamos, la idea de trabajo estaba asociada al trabajo productivo y a las condiciones de formalidad, protección y derechos. La generalización de esta condición era –para la época– la forma de realización de la justicia social. Esta articulación entre trabajo y justicia social también echaba raíces en una idea de reivindicación de las mujeres que les otorgaba un nuevo rol, que no se restringía al ámbito doméstico sino que ahora las incentivaba a volcarse al mercado de trabajo luego de haberse capacitado. Claro está que más allá de esta visión ampliada o renovada del rol de la mujer, el hogar seguía siendo identificado como su ámbito de pertenencia.

El discurso centrado en los derechos sociales y la justicia social que signó la estrategia justicialista, fue redireccionado hacia la noción de desarrollo y modernización en la etapa que le siguió. Este pasaje no fue lineal. Sin ir más lejos, el gobierno de Frondizi retomó la cuestión de los derechos sociales entendiéndolos como una referencia ineludible después de Perón y los asoció al desarrollo económico (a través de la inversión en infraestructura y el impulso de la industria pesada) y a la integración política y social (en vistas a diluir la conflictividad social y a construir una alianza de clases) (Cao et al., 2015). De allí que, bajo la impronta del desarrollismo, el papel del Estado en materia de inversiones, producción y redistribución continuara siendo importante, aun cuando en esta etapa lo hiciera privilegiando los intereses de sectores distintos a los del primer y segundo gobierno peronista (Rozas Pagaza, 2001; Torrado, 2010).

El discurso del desarrollo interpelaba a los sectores interesados en la modernización del país y descansaba en la priorización de criterios técnicos por sobre los políticos a la hora de construir consenso, estrategia que resultó seductora en el plano internacional, no así en el nacional. Ya hacia el final del gobierno de Frondizi, la identificación de la Argentina con un programa de gran alcance como el de la Alianza para el Progreso y la injerencia de la CEPAL alimentaron la incorporación de la planificación pública tanto en el ámbito económico como en el social. También la invocación a un discurso ligado a lo nacional estuvo presente por aquellos años, aunque con algunas variantes según el gobierno de turno: del nacionalismo de fines que veía con buenos ojos recurrir tanto al capital nacional como al extranjero se pasó a un nacionalismo que buscaba un mayor control de este último durante los gobiernos de Guido e Illia (Cao et al., 2015).

El desarrollismo militar apoyado por EE.UU. a mediados de los años sesenta puso en la agenda argentina y de la región la cuestión de la doctrina de la seguridad nacional (Cao et al., 2015).Por ese entonces, si bien la idea de desarrollo estuvo fuertemente disputada por el liberalismo, la retórica que se impuso tuvo un carácter híbrido: por un lado, subsumió la cuestión social a lo económico, ubicándola como precondición para el desarrollo y, por el otro, en línea con el discurso de la modernización, la cuestión social fue reducida a un problema técnico. La cuestión de la modernización sobre la que también se montaba la idea de desarrollo integral y que concitaba consenso, se articuló en una primera instancia con el discurso liberal que demandaba la reducción del Estado como medida de combate a la inflación y la suspensión de la política. En una segunda instancia, ese discurso pasó a ligar la idea de seguridad nacional con las de planificación, bienestar social y transformación de estructuras obsoletas, reorientación esta que tensó el vínculo del gobierno con los sectores dominantes. Se trataba del tiempo social de la Revolución Argentina –al que ya aludimos en apartados antecedentes– que se fundamentaba sobre la base de la necesidad de “construcción de una comunidad solidaria donde los ciudadanos se sintieran parte de la misma” y un momento en el que se “modificarían las estructuras sociales para una justa distribución de la riqueza (y una) mejor organización de los servicios asistenciales” (Laguado Duca, 2010: 112-113). La difusión de la idea de participación fue fundamental para operativizar el tiempo social y legitimar los planes propuestos por los técnicos. Más específicamente, en el campo de las políticas sociales, la participación comunitaria como argumento entró en tensión con el “carácter de dádiva de la asistencia tradicional” y como muestra del “esfuerzo propio en la resolución de los propios problemas sociales bajo la dirección técnica de los expertos” (Grassi, 1989: 173).

A modo de síntesis, podemos decir que el signo distintivo del PL del Estado social radica en el consenso en torno a la intervención del Estado en el plano económico y en el social y, en este sentido, muestra un Estado que hace suyos los problemas de acceso a los derechos (a la vivienda, a la educación, a la alimentación, al trabajo, al salario, a la seguridad, etc.) y que –de maneras diferentes, según la estrategia y el gobierno en el que se focalice– intenta superar la desigualdad que recorre la estructura social. Esto último pone de relieve un PL bifronte: el de los derechos laborales (que lleva a la jerarquización del trabajo asalariado formal) y el de la igualdad, aspectos en permanente disputa que, durante la primer etapa de despliegue del Estado social, tuvieron un recorrido común y generaron efectos de democratización del bienestar, pero que luego se distanciaron e –inclusive– se enfrentaron, y siguen haciéndolo.