1. Introducción

El objetivo de este capítulo es iniciar el proceso de reconstrucción del Patrón de Intervención Social del Estado (PISE) 2003-2015 en la Argentina. La hipótesis que lo recorre es que este PISE se configura a partir de un proceso de contrarreforma, analizado por Danani y Beccaria en distintos trabajos (2009, 2010, 2011 y otros), que alude a

un conjunto de políticas mediante las cuales desde 2003 las gestiones gubernamentales han buscado y construido (o han pretendido construir, al menos) legitimidad impulsando y apoyándose en la diferenciación con las políticas de la década del ‘90, con las cuales han establecido una confrontación explícita. (Danani y Beccaria, 2011: 105)

Este proceso puede observarse en lo ocurrido en el período tanto con las políticas laborales como con las políticas educativas y con algunos componentes específicos de la seguridad social. Al mismo tiempo, el rasgo distintivo y novedoso de este PISE radica en la puesta en marcha de dos iniciativas en materia de política social: la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH) y el Programa Conectar Igualdad (PCI), razón por la cual se constituirán en el centro del análisis del capítulo 5.

Al igual que en los dos capítulos anteriores (Parte I), este capítulo se inicia con una descripción general de las condiciones políticas, sociales y económicas que dan sentido a las intervenciones y una caracterización de la cuestión social de la época, que se despliega a la sombra de una de las crisis más importantes a las que hubiera arribado la Argentina, el estallido social de finales de 2001 y, más avanzada la década, de la crisis financiera y económica mundial que quebrantó las economías de los países centrales alcanzando su punto sobresaliente en el año 2008. Asimismo, hacemos hincapié en los problemas sociales que forman parte de las preocupaciones gubernamentales y la manera en que estos son procesados (concebidos, disputados e intervenidos). En este marco cobra centralidad el problema de la pobreza por ingresos y la cuestión del trabajo.

Finalmente, en este capítulo caracterizamos la política laboral del período, destinando el siguiente al análisis de las particularidades de la política social y de los dos programas seleccionados. En el análisis de la política laboral hacemos hincapié en la estrategia gubernamental dirigida al diseño de políticas de regularización del empleo, a la creación de nuevos puestos de trabajo y al sostenimiento de los existentes, así como a la institucionalización de la economía social y a la puesta en marcha de programas sociales en esta línea (como es el caso del Programa Ingreso Social con Trabajo: Argentina Trabaja – PRIST).

2. Contexto político, social y económico

Hacia finales de la década de 1990, el deterioro económico y social se había hecho evidente. En 1999, año de asunción al gobierno del Dr. Fernando De la Rúa, el PBI había caído 3,4% respecto del año anterior y ya hacía un lustro que la tasa de desocupación y de subocupación horaria habían pasado a los dos dígitos: 13,8% y 14,3% de la población, respectivamente. También el porcentaje de personas por debajo de la línea de pobreza iba en aumento desde mediados de la década, alcanzando en 1999 al 26,7% de la población del Gran Buenos Aires (GBA) (véase Cuadros 1 a 3, Anexo estadístico).

En el bloque político gobernante confluían, principalmente, el Partido Radical y el Frente para un País Solidario (FREPASO), alianza que en el discurso de campaña se distinguía de los gobiernos antecesores por su prédica contra la corrupción y sus críticas al modelo de exclusión social, así como por sus pretensiones de crecimiento y redistribución en vistas a mejorar el bienestar social. Sin embargo, su gestión no se caracterizó por el cuestionamiento a las políticas precedentes; más bien se presentó en estrecha línea de continuidad. Así, sostuvo el programa de convertibilidad (esquema de paridad cambiaria) y las medidas de ajuste o restricción de gasto que afectarían al sistema de seguridad social, los salarios del sector público y las políticas de intervención en la pobreza, al tiempo que profundizó las políticas de flexibilización laboral que venían desarrollándose desde comienzos de los años 90 (Cortés y Kessler, 2013).

Ahora bien, la intensidad de la crisis socioeconómica, política e institucional desatada en la Argentina del 2001-02 debe comprenderse en el marco de un conjunto de elementos que dominaban el escenario del momento: una caída interanual de 11pp del PBI, desplome del consumo, sobrevaluación cambiaria y cuestionamiento a la Ley de Convertibilidad que regía desde 1991, fuga de capitales, reducción del 55% del stock de reservas internacionales entre enero de 2001 y abril de 2002, imposibilidad de acceder al crédito externo, declaración del default de la deuda pública (excluyendo la deuda contraída con los organismos internacionales), crisis del sistema financiero con circulación de cuasi monedas en prácticamente la mitad de las provincias, tasas de interés elevadas, imposibilidad de disponer de los depósitos bancarios (fenómeno conocido como corralito financiero) y control de cambios a fines de 2001 (Hintze, 2007; Schilliagi, 2019). Esto conllevó el aumento de la población bajo la línea de pobreza e indigencia registrando un incremento de 19pp y 14pp, respectivamente, entre octubre de 2001 y octubre de 2002 para el total de los aglomerados urbanos. Más específicamente, en ese período, la pobreza pasó del 38,3% al 57,5% y la indigencia del 13,6 a 27,5% para el total de los aglomerados (véase Cuadro 2, Anexo estadístico).

La reacción a la crítica situación social y a la inestabilidad económica se inició con saqueos en supermercados en varios puntos del país y distintas formas de protestas que se profundizaron e hicieron presente en las calles cuando el gobierno decidió decretar el estado de sitio de forma irregular. La violenta represión que le siguió arrojó un saldo de más de 30 muertos y una gran cantidad de detenidos. Como corolario de las jornadas de diciembre de 2001 que agitaban la consigna ¡que se vayan todos! y de una crisis de representación que ya se vislumbraba desde la elecciones legislativas de ese año, se produjo la renuncia del entonces presidente, Fernando De la Rúa y la sucesión en un corto plazo de tres presidentes provisionales^[1] hasta que, a comienzos de 2002, asumiera Eduardo Duhalde con el voto de la Asamblea Legislativa.

Con el lema “por una Argentina de pie y en paz”, Duhalde impulsó la Ley de Emergencia Económica (N° 25.561/02) como primer instrumento legal para enfrentar la crisis. En ese marco se derogó la paridad cambiaria, se decidió la pesificación de la economía de modo asimétrico (uno a uno las deudas y $1,40 los depósitos), se suspendieron los despidos sin causa justificada –estableciendo la doble indemnización en los casos que estos se produjeran– y se pusieron en marcha políticas de ingresos dirigidas a paliar las pérdidas sufridas como fue el caso de la pesificación y el congelamiento de las tarifas de servicios públicos, entre otras. Además, ante la gravedad de la crisis social, el Poder Ejecutivo decretó la emergencia ocupacional, alimentaria y sanitaria.

Con respecto a las estrategias sociales para enfrentar la emergencia durante el período de transición, sobresalen las implementadas en el área de salud y de asistencia al desempleo. En el área de salud se puso énfasis en la política de medicamentos, fundamentalmente a través de tres pilares: 1) la prescripción por nombre genérico, 2) la reforma del Programa Médico Obligatorio (PMO) y 3) la provisión pública de medicamentos para sectores de la población sin cobertura sanitaria ni recursos, a través del denominado Plan Remediar (Golbert, 2010). Además, en 2002 se promulgó la Ley de Salud Sexual y Reproductiva y el Programa Nacional de Salud Sexual y Reproductiva, garantizando el acceso libre y gratuito a información y servicios de salud sexual y reproductiva para toda la población. En el campo de la asistencia al desempleo, la intervención más importante fue la formulación e implementación de un programa de alcance masivo: el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados, que preveía brindar una ayuda económica de ciento cincuenta pesos mensuales (150 pesos) a jefes y jefas de hogar desocupados.

Cortés y Kessler señalan que “si bien en el plano social y político el gobierno Duhalde intentó conformar alianzas con partidos políticos y organizaciones sociales para enfrentar la magnitud de la crisis, las medidas no pudieron ejercer un papel pacificador” (2013: 252). En junio de 2002 los movimientos de trabajadores desocupados convocaron a una jornada de lucha en reclamo del pago de los planes de empleo, aumento de subsidios, implementación de un plan alimentario bajo gestión de los propios desocupados, insumos para las escuelas y los centros de salud de los barrios, desprocesamiento de militantes sociales y fin de la represión. El asesinato de dos militantes sociales en manos de la policía bonaerense (hecho que se conoció como “la masacre de Avellaneda”), aceleró la crisis política del gobierno de Duhalde que decidió adelantar el llamado a elecciones.

En 2003, el candidato triunfante por el Partido Justicialista, Néstor Kirchner, asumía la presidencia. Su gobierno se desplegaba en un contexto político regional en el que ya se observaba un cambio de clima ideológico que se expresaba en una visión crítica sobre las reformas de mercado y el rol de Estado que el neoliberalismo había impuesto durante casi tres décadas^[2] y por la asunción de un conjunto de gobiernos que se definían como de izquierda o progresistas. Varios autores (entre ellos: Gudynas et al., 2008; Hintze, 2012; Cao et al., 2015) advierten sobre la ambigüedad de la definición, puesto que bajo ese paraguas se albergan regímenes muy distintos entre sí^[3]. Sin embargo, “todos guardan en común una invocación a la justicia social, una ruptura con regímenes políticos anteriores, y la proclamación de ser parte de un mismo conjunto de gobiernos de renovación” (Gudynas et al., 2008: 5).

Maristella Svampa (2012) reseña los primeros pasos de este inicio de ciclo signado por “una fuerte demanda de orden y normalidad” que el presidente electo convirtió en objetivo de gestión en su discurso de toma de posesión presidencial el 25 de mayo de 2003: “Por un país en serio, por un país normal”. En lo que sigue sintetizamos algunos aspectos sobresalientes del período en materia de cambios político-institucionales, económicos y sociales:

1. En el plano político-institucional, entre las primeras medidas se destaca el reemplazo de la cúpula militar, el recambio de los miembros de la Corte Suprema de Justicia –desprestigiada por sus vínculos con el poder político y con los sectores económicos dominantes durante los años 90– y el impulso de una política de la memoria y de condena a la violación de los derechos humanos durante la última dictadura militar (1976-1983)^[4]. En el plano internacional, el gobierno de N. Kirchner, asumió un rol activo, posicionándose en desacuerdo con la iniciativa del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) promovida por EE.UU e impulsando procesos de integración y cooperación latinoamericana, a través de la creación de nuevas instituciones como ser UNASUR y CELAC y la ampliación del MERCOSUR.
2. En el plano económico, la recuperación del crecimiento y del superávit fiscal comienza a percibirse a finales de 2003 cuando el PIB asciende un 9,3% respecto del año anterior (véase Cuadro 3, Anexo estadístico). El PIB se mantiene en esos niveles de crecimiento durante toda la gestión del presidente N. Kirchner, al tiempo que los niveles de desempleo pasan de 17,8% en 2002 a 8,1% en 2007 (véase Cuadro 1, Anexo estadístico). La disputa en torno a los factores que impulsaron el proceso de recuperación oscila entre el desempeño de la industria postdevaluación y el aumento del consumo interno o la expansión acelerada del modelo extractivo-exportador. En este plano es importante señalar el proceso de desendeudamiento que se inició con el canje de la deuda (con quita) en 2005 con los acreedores privados y que tuvo su punto de inflexión en 2006, cuando se canceló la deuda con el FMI. Es también por estos años que comienza un proceso paulatino de aumento del gasto público (véase Cuadro 4, Anexo estadístico), a contramano de las recomendaciones de los organismos internacionales del crédito y de la impronta de los gobiernos que lo antecedieron (Cao et al., 2015). Una parte importante de la discusión en torno a la reorientación del modelo de desarrollo que tiene lugar, especialmente, durante esta primera etapa, se monta sobre los cambios en la evolución de la tasa de crecimiento y de los indicadores sociolaborales. Sin embargo, quienes advierten sobre una renovada orientación desarrollista también hacen hincapié en otros instrumentos, como ser: la estrategia reindustrializadora y la fijación de un tipo de cambio competitivo y administrado, la defensa de la soberanía y el derecho a la autodeterminación que signó el discurso y la estrategia oficial (Cao et al., 2015; Féliz, 2011; Pérez y Brown, 2015; Brown, 2018). 
3. En cuanto a la relación con organizaciones sociales, sindicales y partidos políticos el gobierno ensayó distintas modalidades según el sector del que se tratare: tendió a “encapsular a las organizaciones piqueteras críticas y reorientar los recursos hacia las organizaciones ‘amigas’”. En otras palabras, utilizó el discurso crítico del neoliberalismo para interpelar a los movimientos de base, lo que derivó en la “institucionalización de varias organizaciones piqueteras y la incorporación de sus dirigentes al gobierno” (Svampa, 2012: 50). Si bien reorientó la movilización social, no por ello ésta fue suprimida. En relación a los partidos políticos, el gobierno intentó impulsar la estrategia de transversalidad^[5], en aras de formar su propia fuerza política, independiente de aquella que lo impulsó originariamente, motorizada por el ex presidente Duhalde^[6]. Así nació el oficialista Frente para la Victoria, que reunió a distintos sectores del peronismo, no peronistas, fracciones del sindicalismo y agrupaciones moderadas de los movimientos piqueteros. Por último, el vínculo del gobierno con el sindicalismo comenzó a configurarse a partir del aumento de la movilización sindical en reclamo, fundamentalmente, de una recomposición salarial. La relación con la Confederación General del Trabajo (CGT) “se desarrolló en el marco del estilo peronista: a saber, entre la dependencia política y la apelación a la capacidad de presión” (Svampa, 2012: 57) mientras que la relación con la Central de Trabajadores Argentinos (CTA) fue más conflictiva, ya que ésta disputaba el reconocimiento de su legalidad.

El gobierno de Cristina Fernández de Kirchner, iniciado en 2007, se presentó en estrecha continuidad con el de su antecesor. Sin embargo, los primeros tiempos estuvieron signados por la crítica coyuntura desatada, al principio, por el conflicto con el sector agroexportador en torno a la llamada “Resolución 125”, que estipulaba retenciones móviles a las exportaciones de cuatro productos agropecuarios (soja, girasol, maíz y trigo); luego, por la crisis internacional de 2008 y la preocupación por mantener la estabilidad del empleo; y más tarde, por los resultados de las elecciones legislativas de medio término que, al igual que las de 2013, arrojaron resultados desfavorables para el oficialismo en la provincia de Buenos Aires, principal distrito electoral (Soldano y Costa, 2015). Algunas particularidades de este sub-período son:

1. En el plano político–institucional, a lo largo de los dos mandatos de C. Fernández de Kirchner, se crearon nuevos ministerios –el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (2007), el Ministerio de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (2009) y el Ministerio de Seguridad (2010)– y se reformó la Carta Orgánica del Banco Central (2012) que le otorga facultades e instrumentos para incidir sobre el empleo y la producción. En el ámbito legislativo, se impulsaron un conjunto de leyes dirigidas a proteger los derechos civiles: Ley 26.364 de Prevención y sanción de la trata de personas (2008), Ley de Matrimonio Igualitario (2010), Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de las Tierras Rurales (2011), Ley de Identidad de Género (2012). En esta línea, también se sancionaron leyes que dieron lugar a fuertes controversias, como fue el caso de la llamada “Ley Antiterrorista” en 2011, que modificó el Código Penal y estableció duras penas para delitos “cometidos con la finalidad de aterrorizar a la población”^[7]. En materia de derechos sociales, se aprobó el Régimen laboral para las empleadas domésticas (2013). También se amplió y complejizó el sistema de comunicaciones y se nacionalizaron Yacimientos Petrolíferos Fiscales y algunos ramales de ferrocarriles. En el ámbito electoral, el Senado convirtió en ley la iniciativa del Ejecutivo sobre la Reforma Política que establece las internas abiertas, obligatorias y simultáneas para definir candidatos y, en 2012, dispuso el voto optativo para los jóvenes de entre 16 y 18 años.
2. En el plano económico, los impactos de la crisis internacional en términos de la actividad económica se hicieron sentir, fundamentalmente, en 2009, cuando se registró una variación interanual del PIB del –5,6% que, conjuntamente con una mayor puja distributiva y aumentos de precios –ligados al alza del precio de los commodities– marcaron el inicio de una etapa de desaceleración de la economía (Brown, 2018) y de estancamiento de los principales indicadores laborales. Dicho proceso de desaceleración se profundizó a partir de 2012 por la influencia de factores externos (caída en la demanda internacional producto de la crisis mundial) e internos (sequía del agro y la caída de la construcción) (Basualdo, 2013). Cabe hacer notar que en materia de actividad económica, el ciclo finaliza en 2015 con una leve recomposición del PIB del 2,4 con respecto al año anterior (véase Cuadro 3, Anexo estadístico). En la línea de la política de desendeudamiento, en 2009, aunque cuestionado por el arco opositor, se creó el Fondo del Bicentenario que establecía el uso de reservas del Banco Central para el pago de los vencimientos de deuda y en 2010 se realizó el segundo canje de bonos de la deuda caída en default durante la crisis de 2001/2002, alcanzando así al 92% de los acreedores.
3. En el plano social, durante el último gobierno de C. Fernández de Kirchner, sobresalió el realineamiento interno de los sindicatos y de las fracciones de estos aliados al gobierno. En 2011, se dividió la CTA que venía luchando sin éxito por lograr la personería gremial y que, aún en su posicionamiento cercano al oficialismo, sostuvo luchas y reivindicaciones durante todo el período. En 2012, se produjo la fractura de la CGT como resultado de la confrontación del sector liderado por Hugo Moyano (secretario general de ese entonces y referente del gremio de camiones) con el gobierno. En dicho conflicto con el gobierno subyacía un cuestionamiento sindical al sistema impositivo nacional al que se acusaba de regresivo (Abal Medina, 2016) y desacuerdos en el armado de las listas que se presentarían en las elecciones legislativas del año siguiente.

Por su parte, los sectores medios y altos^[8], sin representación política explícita, manifestaron su descontento en materia de política distributiva en la arena pública. Su activación política se corresponde con un momento del ciclo en particular, en el que los beneficios de la recuperación económica parecían estrecharse de cara a las obligaciones impositivas que estos sectores debían afrontar^[9]. Por otra parte, comenzó a ponerse en duda quienes debían ser los legítimos merecedores de bienestar, reivindicando el esfuerzo como vector de movilidad social y, a la vez, de diferenciación. Danani sintetiza la situación en términos de

una paradójica fusión de objetivas mejoras en las condiciones de vida (en el ‘bienestar material’), en tensión con una encarnizada disputa acerca de la legítima distribución de las mismas, lo que por supuesto incluye el derecho mismo a acceder y a permanecer. (2016a: 30)

Cuando comenzaba a evidenciarse el fin del ciclo, el balance del período se dirimió en dos interpretaciones de la realidad contrapuestas: la oficial, que argumentaba que la Argentina estaba completando una década ganada en materia de logros económicos y sociales, y la opositora que suscribía a la hipótesis de la década perdida o desperdiciada, que ponía el acento en los desequilibrios económicos que una estrategia de corto plazo había generado y en el desaprovechamiento de los beneficios del contexto internacional (Kulfas, 2016).

Hasta acá hemos ofrecido una reconstrucción de los aspectos más sobresalientes del período en materia económica, política y social. No pretendimos exhaustividad en la enumeración de hechos y acciones gubernamentales sino brindar al lector un panorama que permita contextualizar y –a la vez– comprender la forma de interpretar la cuestión social y los problemas jerarquizados durante el período, así como las características que asume la intervención social del Estado, tanto en lo que respecta a la política laboral como a la política social.

3. Cuestión social y problemas sociales 2003-2012 en la concepción de ¿un nuevo Estado?

Reinstalar la movilidad social ascendente que caracterizó a la República Argentina requiere comprender que los problemas de la pobreza no se solucionan desde las políticas sociales sino desde las políticas económicas. Sabemos que hay que corregir errores y mejorar métodos en la forma de asignación de la ayuda social. Pero es imprescindible advertir que la tragedia cívica del clientelismo político no es producto de la asistencia social como gestión del Estado, sino de la desocupación como consecuencia de un modelo económico. En nuestro país la aparición de la figura del cliente político es coetánea con la del desocupado. Mientras en la República Argentina hubo trabajo, nadie fue rehén de un dirigente partidario. Al drama de la desaparición del trabajo y el esfuerzo como el gran articulador social, se sumó el derrumbe de la educación argentina.

[…] Una sociedad como la que queremos promover debe basarse en el conocimiento y en el acceso de todos a ese conocimiento. (Néstor Kirchner. Discurso de asunción presidencial, 25.05.2003, el resaltado es nuestro)

Varios autores, entre ellos Kessler (2011), Alonso y Di Costa (2011), Grassi (2013), Bustos (2013), Beccaria y Maurizio (2017), sostienen que durante los gobiernos que se sucedieron en este período, los indicadores sociales evidenciaron una notable mejora respecto del estado de crisis de 2001-2002 y de su evolución durante la década de 1990 en la Argentina. Esta misma tendencia se ha replicado a nivel regional, aunque con resultados dispares entre países. En lo que sigue nos ocupamos de la descripción de un conjunto de indicadores socioeconómicos claves que dan cuenta de este proceso y que permiten aproximarnos a las condiciones de vida y de trabajo de la población.

Como señalamos en el apartado 2, en la Argentina la pobreza llegó a su máximo en octubre de 2002. Ya en 2003, iniciado el proceso de recuperación económica, comenzó a visualizarse un proceso de reducción expresado en una disminución de casi 10 puntos porcentuales para el caso de la pobreza y de 7 puntos para la indigencia (47,8 y 20,5%, respectivamente). Las mediciones correspondientes al segundo semestre de 2006, para el total de aglomerados, revelaban que la pobreza había descendido al 26,9% mientras que la indigencia alcanzaba al 8,7% de la población (véase Cuadro 2, Anexo estadístico). El seguimiento de estos indicadores se vio interrumpido por la introducción de cambios en la forma de cálculo del Índice de Precios al Consumidor (IPC) que realiza el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), ampliamente cuestionado como acto de manipulación política de las estadísticas oficiales. Desde entonces y hasta el cierre de este ciclo en 2015, solo es posible caracterizar esos indicadores en contrapunto con estudios alternativos realizados por académicos, consultoras privadas, institutos provinciales no intervenidos u organismos internacionales.

Así, mientras que desde 2007 los datos oficiales muestran un sostenido descenso de la pobreza y, particularmente, de la indigencia que va de 15,3 y 4,4% en 2008 en plena crisis internacional, a 9,9 y 2,5% en 2010, alcanzando el 4,7 y 1,4% de la población en 2013^[10]; varias fuentes alternativas ponen en duda estas cifras por considerar que en el cálculo se han subestimado los índices de inflación. El Barómetro de la Deuda Social de la Universidad Católica Argentina (UCA) encuentra que las tasas de pobreza e indigencia estimadas mediante el uso de canastas no oficiales, habrían pasado del 28,5 y 5,1% en 2007 al 28,2 y 6,4% en 2010, descendiendo en 2013 al 27,4 y al 5,4% de la población, respectivamente. Si bien en 2015 la tendencia descendente persiste para el caso de la tasa de indigencia (5,3%), el ritmo de la caída de la tasa de pobreza pareciese haberse interrumpido e inclusive revertido, ascendiendo al 29%^[11].

El Panorama Social de América Latina elaborado por la CEPAL (2015) señala que la distribución en el ingreso también ha mostrado una tendencia positiva en la última década, aún cuando estos cambios han ocurrido de manera gradual y son más perceptibles en las variaciones interanuales. En 2002, el decil más pobre captaba el 1,4% del ingreso total mientras que el decil más rico lo hacía en un 41%. Poco más de una década después, en 2014, la participación en los ingresos totales del decil más pobre era del 1,6% y del 29,9% para el decil más rico. Esta reducción de la brecha también se vio reflejada en los índices de desigualdad. El índice de Gini pasó de 0,578 en 2002 a 0,470 en 2014^[12].

En cuanto al comportamiento del mercado de trabajo, la tasa de desocupación, que en 2002 ascendía a 17,8%, alcanzó el 5,9% en 2015, observándose el estancamiento de este indicador entre 2007/2010 y retomando luego su tendencia descendente. La tasa de empleo también acompañó esta evolución, incrementándose en casi 7pp entre octubre de 2002 (35,3%) y el cuarto trimestre de 2006 (42,1%). Sin embargo, desde la segunda mitad de 2007 se registra una marcada desaceleración del ritmo de crecimiento del empleo (véase datos sobre la evolución de la situación ocupacional en Cuadro 1, Anexo estadístico). En un principio, la reversión de su tendencia parecía estar alertando sobre una posible incidencia de la crisis internacional en el mercado de trabajo; sin embargo, los expertos advierten que los problemas en materia de ocupación eran previos a su desenlace y que dichos cambios debían leerse a la luz de otro proceso: la reducción de la elasticidad empleo-producto (Beccaria y Maurizio, 2013). De cualquier modo, el temor infundido por los posibles efectos de ésta en el mercado de trabajo local reforzó los reclamos sindicales, especialmente de la CTA, que planteaba la necesidad de un “blindaje social” a través de la sanción de una ley que prohibiera despidos, garantizara un seguro de empleo y pusiera en marcha una asignación universal por hijo con fondos públicos.

También la subocupación horaria retrocedió algo más de 11pp (pasando de 19,9% en 2002 a 8,6% en 2015). Las fluctuaciones de este indicador para el período 2007-2009 imitan las de la tasa de desocupación. Un problema significativo del empleo asalariado fue y sigue siendo la falta de registración. Según datos del Ministerio de Trabajo, la tasa de empleo no registrado, excluyendo beneficiarios de planes de empleo, pasó del 43,8% en octubre del 2002 al 32,2% en el segundo trimestre de 2015^[13]. Si bien la caída de más de 10pp significó una mejoría de este indicador respecto del periodo de crisis, no puede decirse lo mismo si se lo compara con los valores de este indicador a mediados de la década de los 90. Agustín Salvia, uno de los especialistas más críticos de las transformaciones operadas en el mercado de trabajo durante el período, señala que:

creció fuertemente el empleo en la reactivación y eso compensó las pérdidas que devinieron con la crisis de 2001-2002 y con la etapa de estancamiento del modelo de convertibilidad. Pero no se alteró la estructura ocupacional que teníamos en los mejores años de los 90; no hubo un salto cualitativo para que el piso de 35% de asalariados no registrados o el 65% de no asalariados sin contribuciones cambien su situación^[14].

En términos de las políticas puede decirse que los resultados en materia de calidad del empleo resisten el conjunto de medidas implementadas para alentar la formalización (véase apartado 4.2).

Otro indicador significativo de ponderar a la hora de describir el comportamiento del mercado de trabajo es la evolución del salario real. Beccaria y Maurizio (2017) muestran los efectos de la devaluación en los salarios a la salida de la convertibilidad: entre octubre 2001 y el mismo mes de 2002, las remuneraciones cayeron un 30% aproximadamente. El crecimiento del empleo y las políticas de ingresos (incremento fijo de las remuneraciones primero y, luego, reinstauración de la negociación colectiva y sucesivos aumentos del salario mínimo) llevadas a cabo desde 2003 colaboraron en el proceso de recuperación de las remuneraciones medias hasta que en 2007 la dinámica inflacionaria y la menor expansión de la ocupación desaceleraron significativamente esa tendencia. Según analizan estos autores,

hasta ese momento –entre el tercer trimestre de 2003 y el segundo de 2007– ellas se expanden al 6,9% anual, luego –y hasta 2014– lo hacen sólo al 0,5%. Esta última cifra está influenciada por las reducciones experimentadas en 2012 y 2014. Pero aun entre 2007 y fines de 2011 la tasa de crecimiento anual de los ingresos reales de los trabajadores había sido del 2,3%. Desde ese momento, y hasta el cuarto trimestre de 2014, las remuneraciones cayeron más del 6%. (Beccaria y Maurizio, 2017: 29)

La dinámica del mercado de trabajo antes descripta y la persistencia de sectores de la población en situación de pobreza e indigencia, ponen en evidencia la importancia del nivel de la remuneración para evitar la pobreza y la indigencia al tiempo que cuestionan la obligación de vivir del trabajo y el deber de autovalía. Otro de los aspectos del problema a tener en cuenta es el nivel de desprotección que aún persiste en los trabajadores asalariados (superiores al 30%). Sobre este particular Javier Lindenboim plantea que:

La persistencia del importante núcleo de trabajadores desprotegidos tiene efectos negativos en el sistema de protección social (jubilaciones, obras sociales, etc.) y en la participación salarial en la distribución de la renta [Y agrega:] Por ambas vías, se termina impulsando la desigualdad y la pobreza. (2013: 39)

No hay dudas de que los problemas de la pobreza, el desempleo, la informalidad y la precariedad laboral marcaron fuertemente el inicio del ciclo y de que se trata de cuestiones que aún perduran; sin embargo, a diferencia de la etapa neoliberal, durante la cual la pobreza se había constituido en el centro de la cuestión social y su modo de resolución estaba anclado en la asistencia social, la perspectiva que rigió el período 2003-2015 enfatizó los vínculos entre pobreza, funcionamiento del mercado laboral y política, tal como se vio en el pasaje del discurso del ex presidente Néstor Kirchner, al inicio del apartado.

En 2003, el gobierno nacional adoptó los Objetivos de Desarrollo del Milenio 2003-2015, entre los cuales incorporó el de “Promover el Trabajo Decente”^[15]. Ya en 2004, en línea de continuidad con aquel objetivo y con los lineamientos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), se sancionó la Ley de Ordenamiento del Régimen Laboral (N° 25.877) que en el artículo 7 dispuso que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social debía promover la inclusión del concepto de trabajo decente en las políticas nacionales, provinciales y municipales. Con esta medida, la Argentina adhirió al Programa de Trabajo Decente por País (PTDP), instrumento elaborado por la OIT basado en la creación de empleo, los derechos en el trabajo, la protección social y el diálogo social, con la igualdad de género como objetivo transversal^[16].

Un problema asociado a la demanda de empleos de calidad, que fue tomando forma durante la poscrisis, lo constituyeron la expansión horizontal y vertical de la desprotección social heredadas de las transformaciones privatizadoras e individualizadoras de la década de 1990. A partir de datos del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas de 2001, por entonces Emilia Roca (2005) mostraba la situación de desprotección de los adultos mayores: mientras que en 1991, el 65,5% de la población de 60 años y más percibía jubilaciones; en 2001, solo lo hacía el 59,2%. Estos datos alertaban sobre el hecho de que a medida que se generalizaban las formas precarias de empleo (empleo no registrado), el acceso a la jubilación o pensión se reducía cada vez más.

Así, en el marco de la precarización y demás transformaciones del trabajo, la seguridad social centrada exclusivamente en sistemas contributivos puso en evidencia su falta de capacidad integradora y de cobertura contra los riesgos. Esto coincidió con discusiones abiertas tanto en el ámbito académico como en el de los organismos internacionales, referidas a las limitaciones de la seguridad social tradicionalmente contributiva para proveer cobertura. Posiblemente las propuestas que más sobresalen sean la del INDES-BID (2006) que promueve el Universalismo básico^[17], la de la OIT (2009) que fomenta un Piso de Protección Social (PPS)^[18] y las propuestas de Renta básica o Ingreso Ciudadano^[19] que, a diferencia de las primeras, fueron impulsadas en la Argentina por el Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas (CIEPP) desde mediados de la década de 1990.

El diálogo del gobierno con estas propuestas fue limitado y no uniforme. En especial se destaca el enfoque de la ministra de desarrollo social, Alicia Kirchner, que ocupara dicho cargo durante casi todo el período. A lo largo de su gestión, la idea de la universalización fue relegada en pos de la premisa de que “el empleo es la mejor política social”^[20], posicionamiento que reorientó la estrategia de intervención de ese ministerio en línea con la generación de empleo a través de la promoción de la economía social, al tiempo que redefinió la manera de entender las prácticas asistenciales, oponiéndose a la visión tecnocrática que suponía la focalización neoliberal con un enfoque que giraba en torno de la presencia territorial y de las nociones de proximidad e integralidad como ejes de la intervención social. Por su parte, el Ministerio de Trabajo adhirió a la iniciativa del Piso de Protección Social como parte de las políticas públicas dirigidas a garantizar un umbral de derechos sociales que protejan a los ciudadanos durante todo el ciclo de la vida. Ese conjunto comprende políticas activas de inclusión y promoción del Trabajo Decente, combinadas con acciones focalizadas y universales (Roca et al., 2012).

En este contexto de tensión entre el escenario social de poscrisis, las diferentes posiciones al interior del oficialismo y los debates impulsados por académicos y organismos internacionales es que postulamos que se fue configurando una estrategia de intervención social del Estado diferenciada de las que caracterizaron el ciclo anterior.

4. La política laboral: el trabajo como vector de inclusión social

En un contexto de “crisis del trabajo”^[21], la centralidad que se le atribuye al trabajo como eje de inclusión social a lo largo de las administraciones de Néstor Kirchner y de Cristina Fernández, impuso una concepción ampliada del mismo. En dicha definición coexisten el trabajo considerado legítimo, esto es, el trabajo asalariado (en especial, el trabajo asalariado privado, no el público, siempre sospechado de simulación) y otras formas de trabajo que se enmarcan en formatos autogestivos y asociativos que confrontan permanentemente por su legitimidad y reconocimiento.

Esta redefinición de trabajo se ha expresado institucionalmente en las políticas promovidas por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) y el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (MDS). La política laboral del MTEySS adhirió a las iniciativas del Trabajo decente o Trabajo de calidad emanadas de la OIT y propició la integración por la vía del trabajo asalariado formal, relegando a un plano más acotado sus intervenciones de apoyo al trabajo autogestionado. La política de generación de trabajo del MDS se fundó en el impulso de políticas públicas de economía social. Al decir de E. Grassi (2012), la diferencia entre una y otra radica en el sujeto al que se dirigen-constituyen y el subsistema de la economía que promocionan. Siguiendo el análisis de la autora, el primero se desenvuelve en el

[…] ámbito del mercado capitalista de empleo […] y sus agentes en disputa son empleados y empleadores, [mientras que] el trabajo que es objeto del MDS, es el que se realiza de manera independiente o cooperativa, para la reproducción de las unidades domésticas, en el ámbito de otra economía (solidaria, democrática y distributiva, en los términos oficiales) que no tiene fines de acumulación. (Grassi, 2012: 14)

Asimismo, la población a la cual están dirigidas sendas modalidades de trabajo es distinta. Las políticas laborales están destinadas a los sujetos empleables por el mercado capitalista; las políticas de economía social, para quienes se encuentran desempleados o en situación de vulnerabilidad social. El objetivo que persiguen es el mismo (la inclusión por la vía del trabajo), pero “el ordenamiento dual” tensiona el objetivo original y recrea condiciones de desigualdad: en un lado “el trabajo al que la ley le impone condiciones para la protección de sus agentes, en el otro, el trabajo (que) parecería portar por sí unos méritos que lo harían virtuoso en el enlace solidario de las personas” (Grassi, 2012: 15).

Más allá de este reconocimiento a formas alternativas de trabajo, desde el discurso oficial se trató siempre de impulsar al trabajo (asalariado, formal y protegido) como la modalidad de intervención social por excelencia en la cuestión social, redefiniendo así las condiciones de reproducción de la fuerza de trabajo que habían dominado el ciclo de hegemonía neoliberal (Becerra y Tomatis, 2015). En línea con la tradición del Estado social (ver capítulo 2), es la institución del trabajo y ya no la de la asistencia social la que se espera que dé respuestas de largo aliento al problema de la pobreza. Si bien los datos citados en el apartado precedente muestran avances en esta dirección, también dan cuenta de la persistencia de núcleos duros de pobreza y de problemas en el mundo del trabajo que no logran revertirse. La informalidad laboral (o el trabajo desprotegido) y las actividades de subsistencia son a las claras las mayores limitaciones que presenta el mercado capitalista contemporáneo (Grassi, 2013; Del Cueto y Luzzi, 2013).

En el plano de las políticas e instituciones, pueden identificarse cambios en ambos ministerios. Como se verá en los apartados siguientes, la política laboral de empleo, a cargo del MTEySS, estuvo moldeada por nuevas leyes, inspiradas en los principios del trabajo decente, dirigidas a regular las relaciones laborales y por el restablecimiento de un conjunto de instituciones en materia laboral que habían sido paralizadas durante el período de la convertibilidad, a saber: las negociaciones colectivas y el salario mínimo. La política de autoempleo, principalmente a cargo del MDS de la Nación, también fue impulsada a través de varios programas entre los que se destacan el Plan Manos a la Obra y el Plan Ingreso Social con Trabajo: Argentina Trabaja.

4.1 La política laboral de empleo

Una de las primeras medidas en materia laboral fue la derogación en 2004 de la Ley 25.250 de Reforma Laboral, conocida como Ley Banelco^[22], y su reemplazo por la Ley 25.877 de Reordenamiento Laboral. Esta última se caracterizó por desandar el camino dispuesto por la ley precedente en materia de flexibilización laboral: acortó a tres meses el período de prueba y aumentó los montos de indemnización por despido, reponiendo el proporcional de un mes de sueldo por año de servicio; además, estableció la reducción de contribuciones a la seguridad social para las empresas que incorporen nuevos empleados y cumplan con los requisitos establecidos en la ley. Como señalamos en el apartado anterior, esta ley incluyó en su artículo 7 el concepto de trabajo decente, junto con el compromiso de generar acciones dirigidas a sostener y fomentar el empleo, reinsertar laboralmente a los trabajadores desocupados y capacitar y formar profesionalmente a los trabajadores. Una particularidad adicional de esta ley en relación a la precedente es que promueve la negociación por actividad, ya que otorga supremacía a la negociación de nivel superior sobre la de nivel inferior. Por último, en vistas a controlar y fiscalizar el cumplimiento de las normas del trabajo y de la seguridad social y combatir el trabajo no registrado, la ley creó el Sistema Integral de Inspección del Trabajo y de la Seguridad Social (SIDITYSS) bajo la órbita del MTEySS. Esta institución estableció el marco para la reconstrucción del sistema de inspección del trabajo y de la seguridad social en cuyo seno se desarrolló el Plan Nacional de Regulación del Trabajo (PNRT). Dada la centralidad del problema que aborda este plan (la informalidad o precariedad laboral), nos reservamos un apartado especial para su tratamiento (véase el apartado 4.2).

Otra institución que fue revitalizada y que alteró favorablemente la dinámica de las relaciones laborales fue la negociación colectiva, tanto por la cantidad de negociaciones que se produjeron en el período como por sus contenidos predominantemente salariales (Palomino y Trajtemberg, 2006)^[23]. Según datos del MTEySS^[24] en 2004 se habían concretado 348 negociaciones, pasando en 2007 a 1.027 y alcanzando su pico máximo en 2010 con 2.038. La tendencia posterior fue a la disminución del ritmo negocial, llegando a un piso de 1.699 en 2013, mostrando signos de recuperación en 2014 (1.963) y 2015 (1.957). El personal comprendido en las negociaciones, prácticamente se cuadruplicó a lo largo del período 2004-2015, pasando de 1.222.000 trabajadores a 4.530.000. Este proceso puso en cuestión las hipótesis sobre las ineludibles tendencias a la individualización de la relación salarial que se habían suscitado luego de las reformas de los años 90 y el declive de las organizaciones sindicales y su capacidad de negociación.

Durante la crisis de 2001-2002 las negociaciones estaban dominadas por los acuerdos que surgían de los Procedimientos Preventivos de Crisis (PPC) que obligaban a las empresas a informar con antelación y a negociar con el Estado situaciones de despidos de personal, suspensiones, reducciones de remuneraciones y jornadas de trabajo. La caída del régimen de convertibilidad y la devaluación de la moneda fueron la antesala de un nuevo (¿o reeditado?) patrón de acumulación en el que el desarrollo del sector industrial y el aumento del empleo de los sectores productores de bienes jugaron un papel importante. Siguiendo el argumento de Palomino y Trajtemberg (2006), a partir de entonces, dos medidas gubernamentales incidieron en el proceso de recuperación de las negociaciones colectivas: (i) la incorporación a los básicos de convenio de los aumentos de suma fija no remunerativa que se venían otorgando desde 2002 a los asalariados del sector privado, medida que impulsó la convocatoria a paritarias entre empresas y sindicatos y (ii) la restitución, a partir de 2004, del Consejo del Salario Mínimo, Vital y Móvil, un mecanismo del que participan trabajadores, empleadores y el Estado, que a la vez que habilitó el aumento paulatino del salario mínimo que se encontraba invariable desde 1993, empujó hacia arriba la discusión salarial.

A lo largo del periodo se destacaron dos políticas dirigidas a reducir el desempleo y a preservar el existente: (i) la Ley 26.476 de 2008 de promoción y protección del empleo registrado, a través de la cual se estableció un régimen especial y temporario de regularización del empleo no registrado consistente en reducciones del 50% de las contribuciones a la seguridad social durante el primer año y del 25% para los siguientes doce meses para nuevos empleos y para aquellos que se regularizaban; y (ii) la puesta en vigencia del Programa de Recuperación Productiva (REPRO), consistente en el pago de una subvención salarial de un monto o proporción fija para evitar despidos. Éste se creó durante la crisis de 2001-2002 y fue reactivado en 2008 con motivo de la crisis internacional. En 2009 alcanzó su pico más alto en términos de cantidad de trabajadores cubiertos (143.653) y de establecimientos (2769). El acceso al REPRO dependía del tamaño de la empresa y del porcentaje de trabajadores afectados. Durante la crisis de 2008-2009, el programa otorgó, a través de ANSES, una suma fija mensual de $600 destinada a completar el sueldo de la categoría laboral del trabajador. Asimismo, el REPRO operó en articulación con el PPC. Según datos que constan en Neffa (2012), entre octubre de 2008 y mayo de 2009 cerca de 12.000 trabajadores de empresas afectadas solicitaron la aplicación del PPC y a través de esta medida se logró que en el 50% los casos las empresas modificaran las decisiones inicialmente adoptadas.

Una tercera modalidad de promoción del empleo, estuvo conformada por un conjunto de programas dirigidos a “contribuir a la generación, sostenimiento y mejora del empleo”, y particularmente, a “promover la inserción laboral de los trabajadores desocupados, en especial de los participantes del Jóvenes con Más y Mejor Trabajo y del Seguro de Capacitación y Empleo”. En esta modalidad sobresalieron: (1) la línea de desarrollo de entramados productivos locales, (2) las acciones de entrenamiento para el trabajo en empresas, (3) el Programa de Inserción Laboral, (4) el Programa de Promoción del empleo independiente, (5) el Programa Trabajo autogestionado, (6) el Programa de Obra Pública Local y (7) el Programa de Contratación de trabajadores agrarios^[25].

Un último aspecto que consideramos importante destacar aquí, porque contrarresta la tendencia regresiva en materia de derechos del trabajo que operó durante los años de la convertibilidad, es la extensión de éstos a dos grupos de trabajadores históricamente desprotegidos que alimentaban y aún alimentan el sector de trabajadores no registrados: los trabajadores rurales y las trabajadoras domésticas. En diciembre 2011 se sancionó la Ley 26.727que instituyó un nuevo estatuto del peón rural y amplió los derechos para los trabajadores del sector. Además, creó el Registro Nacional de Trabajadores y Empleadores Agrarios (RENATEA) bajo la jurisdicción del MTEySS (arts.106 y 107) que pasó a absorber las funciones del Registro Nacional de Trabajadores Rurales y Empleadores (RENATRE) creado a finales de la década de 1990. Esta institución estuvo vigente hasta noviembre de 2015, cuando la Corte Suprema de Justicia hizo lugar a un recurso de amparo que restituyó la institucionalidad del RENATRE y disolvió el RENATEA^[26]. En marzo de 2013, el Congreso sancionó el Régimen Especial de Contrato de Trabajo para el Personal de Casas Particulares (Ley 26.844), regulando así el período de prueba, la modalidad de contrato, la jornada de trabajo y el período de descanso. También estableció la prohibición del trabajo infantil y la protección del trabajo adolescente. La ley dispuso el derecho a una remuneración, sueldo anual complementario, licencias (vacaciones, accidentes y enfermedades), licencias especiales (nacimientos, matrimonio, fallecimiento de familiar) e indemnización por despido.

En resumen, el rol activo del Estado en la promoción del trabajo asalariado registrado se complementa con los cambios en la institucionalidad de las políticas del sector y con la revitalización de instituciones tradicionales del trabajo (negociaciones colectivas y políticas de salario mínimo) que alimentan lo que Palomino (2007) denominó como un nuevo régimen de empleo en la Argentina, contrario al régimen de precarización laboral que rigió en la última década del siglo XX.

4.2 El Plan Nacional de Regularización del Trabajo (PNRT)

El problema de la registración laboral no es novedoso. Su criticidad data de la década de 1980, cuando se dieron a conocer los primeros datos sobre este indicador que en 1985 alcanzaba al 26% de la masa salarial del Gran Buenos Aires y cuya evolución tendió a ser ascendente hasta 2004^[27]. Ello convergió con el deterioro de la institucionalidad en materia de control y fiscalización del cumplimiento de las normas del trabajo durante las últimas décadas, particularmente a partir de la disolución de la Dirección Nacional de Policía del Trabajo en 1996.

El Gráfico N° 5 muestra los valores de la tasa de empleo no registrado sobre el total de los asalariados al inicio del ciclo bajo estudio y su evolución en el tiempo. En el mismo puede verse un notorio descenso de este indicador a lo largo de la década –producto del crecimiento del empleo asalariado registrado– y su estancamiento en el último período. Cortés y Graña (2013) analizan la persistencia del empleo no registrado en el período 2003-2011 y retoman un trabajo de Schleser (2008) en el que el autor describe la evolución de este indicador en un plazo más extenso (1980-2007) y concluye que “dado que la misma se mantuvo en niveles altos tanto en fases de crecimiento como de recesión, estaríamos enfrentándonos a un problema de carácter estructural que, hasta 2004, las políticas públicas no habían podido revertir”^[28]. Cortés y Graña (2013) señalan que el estudio de Schleser llega hasta el momento en el que este indicador se estanca, por lo tanto, si el patrón de crecimiento produjo la caída (tal como él argumenta), habría que concluir que este también ocasionó su estancamiento.

Gráfico N° 5. Tasa de empleo no registrado1, excluyendo beneficiarios de planes de empleo. Total País. 2003-2015

Notas:

1. Tasa de empleo no registrado considerando a los asalariados de 18 años y más que, por Ley 24.241, son los que se encuentran obligados a realizar aportes a la seguridad social.

2.A partir del 1° trimestre de 2014 todas las viviendas seleccionadas para la EPH son extraídas de la Muestra Maestra Urbana de Viviendas (MMUVRA), basada en el CNPHV 2010, y todas las estimaciones finales se ajustan de acuerdo a las proyecciones de población del CNPHyV 2010. Las poblaciones ajustadas según las proyecciones del CNPHyV 2010 exhiben Tasas de actividad y de empleo menores que las ajustadas según las proyecciones del CNPHyV 2001. Es decir que las estimaciones de la EPH a partir del año 2014 no son estrictamente comparables con las anteriores.

3. El dato correspondiente a 2015 es el último disponible.

Fuente:MTEySS – Subsecretaría de Políticas, Estadísticas y Estudios Laborales – Dirección General de Información y Estudios Laborales, en base a EPH (INDEC).

El reconocimiento de las dificultades que acarrea el trabajo no registrado o empleo informal en la vida de los trabajadores condujo a la puesta en marcha del Plan Nacional de Regularización del Trabajo^[29], a través del cual

el Gobierno nacional procura combatir el trabajo no registrado; verificar el cumplimiento de las condiciones de trabajo que garanticen el respeto de los derechos fundamentales del trabajo y la debida protección social; alcanzar una mayor eficiencia en la detección y corrección de los incumplimientos de la normativa laboral y la seguridad social; lograr la incorporación al sistema de la seguridad social de los trabajadores excluidos; lograr que los empleadores regularicen en forma voluntaria su situación y difundir la problemática derivada del empleo no registrado y los beneficios de su regularización. (MTEySS-PNRT, el resaltado es nuestro, consulta 02.12.2015)

Como ya se anticipó, el PNRT fue presentado por el ex presidente Néstor Kirchner el 28 de agosto de 2003 y se institucionalizó con la sanción de la Ley 25.877 de marzo de 2004, que incluye un capítulo especial dedicado a la inspección del trabajo y a la simplificación del cumplimiento de las normas laborales. Por medio de esta ley se creó el Sistema Integral de Inspección del Trabajo y de la Seguridad Social (SIDITYSS), designando como autoridad de aplicación de este sistema al MTEySS. Asimismo, la ley facultó al MTEySS para la designación del organismo encargado y los procedimientos destinados a la simplificación y unificación en materia de inscripción laboral y de la seguridad social. Consecuentemente, el 2 de junio de 2005 se dictó la Resolución Conjunta entre el MTEySS (Nº 440/05) y AFIP (Resolución General 887) que creó el Programa de Simplificación y Unificación en materia de inscripción y registración laboral y de la seguridad social. Estos avances en materia de inspección laboral, serían complementados en 2014 con la Ley 26.940 de Promoción del Trabajo Registrado y Prevención del Fraude Laboral, que al tiempo que contempla beneficios laborales para microempresas, crea una Unidad Especial de Investigación del Fraude Laboral y el Registro Público de Empleadores con Sanciones Laborales (REPSAL).

Si bien la responsabilidad primaria recae en el Ministerio de Trabajo, el diseño institucional del PNRT involucra también a otras agencias estatales en las tareas de inspección (AFIP, ANSES). La ejecución operativa del PNRT se realiza de manera descentralizada a través de las Delegaciones Regionales del MTEySS distribuidas en las provincias y de la Dirección de Inspección Federal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El PNRT comprende un conjunto de acciones en materia de fiscalización y se complementa con una campaña de difusión y concientización social sobre las regulaciones laborales, dirigida a empleadores y trabajadores. La fiscalización, en particular, supone tres etapas: (1) planificación de los objetivos de acuerdo a los lineamientos de la Dirección Nacional de Fiscalización, es decir, selección del universo de establecimientos a fiscalizar según criterios definidos e información a las delegaciones regionales^[30]; (2) verificación de la situación registral en el momento en el que se realiza la inspección (cruce de datos con la Base de Empleadores de la AFIP, aportes jubilatorios en el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones y alta de los trabajadores en la base de AFIP); y (3) notificación del resultado de la fiscalización, lo que supone que de detectarse alguna irregularidad se procede a informar al empleador acerca de la apertura de un sumario y la posibilidad de presentar su descargo (MTEySS–Metodología de las inspecciones, consulta 02.12.2015).

En términos organizativos, la recuperación de la institucionalidad en el campo de la inspección laboral implicó la creación de una Subsecretaria de Fiscalización del Trabajo y de la Seguridad Social, la ya mencionada Dirección Nacional de Fiscalización, la formalización de cuatro direcciones (Programación operativa, Seguimiento y control, Inspección federal y Resolución de la fiscalización) dependientes de ésta última y varios departamentos. Asimismo, supuso el incremento del número de inspectores en todo el territorio nacional, pasando de 40 en 2003 a 400 en 2013 (Alonso Navone, 2013; MTEySS–Inspección del Trabajo, consulta 02.12.2015). Otros datos expuestos por el Ministro de Trabajo Carlos Tomada en oportunidad de la celebración de los 12 años del PNRT hablan de 20 inspectores en los inicios a 450 en 2015^[31].

Según datos de la Secretaría de Trabajo (MTEySS), entre 2005 y 2014, se relevaron 3.794.563 trabajadores y 1.3 millones de establecimientos, aproximadamente. El Gráfico N° 6 reúne dos indicadores claves que dan cuenta de los avances de las acciones del PNRT: la evolución de la tasa de detección de trabajadores no registrados (que refiere al porcentaje de trabajadores relevados no registrados por sus empleadores en la seguridad social/sistema tributario) y la tasa de regularización (es decir, el porcentaje de trabajadores que han obtenido la Clave de Alta Temprana en el Sistema Mi Simplificación como resultado del PNRT). En el primer caso, se observa un aumento de los niveles de detección que podría explicarse por las mejoras en la focalización de las inspecciones (FORLAC–OIT, 2015). En el segundo, se observa un incremento sostenido de la tasa de regularización a lo largo del período 2005-2014/15. Sin embargo, se advierte que ésta no logra revertir el proceso de estancamiento de la tasa de empleo no registrado, que en el último lustro del ciclo analizado se sitúa en el 33% promedio de trabajadores.

Gráfico N° 6. Plan Nacional de Regularización del Trabajo (PNRT). Tasa de detección y de regularización (%). Total País. 2005–2015

Nota:

Tasa de regularización: En el periodo 2005–2014 Trabajadores con CAT regularizada por Acción Inspectiva refiere a los trabajadores que obtuvieron la Clave de Alta Temprana como efecto de la inspección y antes de la audiencia de descargo. En el año 2015 se incorporan también aquellos trabajadores que obtuvieron la CAT dentro de los 10 días corridos fijados por el procedimiento de intimación. Estos datos son estadísticos; pueden no coincidir exactamente con los tramitados en los expedientes.

Fuente: MTEySS – Secretaría de Trabajo.

En términos político-culturales el PNRT es la política laboral que más claramente expresa puntos de ruptura (en los términos de esta investigación) con los contenidos y orientaciones de las políticas laborales del ciclo neoliberal, y que acompaña el movimiento –al que ya referimos en la introducción de este capítulo– en términos de contrarreforma, y sobre el cual volveremos en el capítulo 5. Esta impronta del PNRT, creemos, se inscribe en dos planos:

a) Un plano inmediatamente material que comprende la profusa legislación laboral y acciones pro registración (sanción de leyes, la recentralización de las competencias de fiscalización de las condiciones de trabajo y la creación de nuevas estructuras organizativas) que se desplegaron en el período, entre las cuales se inscribe el PNRT, que apunta a detener el proceso de precarización del trabajo a partir de la detección y registración de los trabajadores contratados de manera informal.

b) Un plano simbólico y de producción de sentidos que interviene en el corazón del ya mencionado “régimen de precariedad” (Palomino, 2007) y que se asienta en la recuperación de la condición pública del trabajo y en la legitimidad de la intervención estatal en la materia.

Rompimos con esa normalidad a la que nuestro país estuvo sometido que entendía al trabajo no registrado como casi el único y mejor trabajo. Hoy, como hace doce años, nosotros sólo reconocemos un solo tipo de trabajo: trabajo registrado y con derechos. (Doce años del Plan Nacional para la Regularización del Trabajo. Disponible en: https://bit.ly/48BfUam, consulta 23.07.2021)

En efecto, el PNRT llegó para deconstruir aquella normalidad que rigió durante la década de 1990, basada en una “concepción de-socializada del trabajo y el empleo” (Danani, 2012: 64), proponiéndose una refundación de las relaciones laborales sustentadas en la lógica del trabajo decente y con él, de los derechos del trabajo^[32].

4.3 La estrategia de la economía social

Como ya anticipamos, una parte de la definición ampliada del concepto de trabajo es atribuible a la política que promovió el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación durante este ciclo. La página oficial de dicho ministerio presentaba la siguiente definición del lugar del trabajo en la vida social y su relación con la política social:

El trabajo es una actividad clave en la vida del ser humano tanto para desarrollo de sus capacidades personales, como para el de su familia y su comunidad. En el ámbito laboral, las personas sociabilizan y crecen con dignidad.

Es por ello que el trabajo es el mejor organizador e integrador social y constituye la herramienta más eficaz para combatir la pobreza y distribuir la riqueza.

Porque la generación de empleo digno y genuino es la mejor política social, este Ministerio promueve el desarrollo de la producción sustentable en las distintas etapas de la cadena productiva, el trabajo en red, la creación y el fortalecimiento de las empresas sociales, mutuales y cooperativas en el marco de la Economía Social (solidaria, democrática y distributiva). (Ministerio de Desarrollo Social–Argentina Trabaja, consulta 13.01.2014, el resaltado es del original)

Ahora bien, cuando decimos que el trabajo adquiere un sentido ampliado, nos referimos a que este ministerio promovió políticas que estimulaban formas de trabajo “a-típicas”^[33], que desarrollaba prácticas en las que se impulsaban nuevas formas de trabajo caracterizadas por la asociatividad y la autogestión, es decir, modalidades laborales en las que se ponían en juego “otras relaciones (de propiedad, con otros grupos sociales), otras capacidades y otras condiciones (de trabajo)” (Danani y Hintze, 2011: 24).

Esta categoría de trabajadores aún no ha sido reconocida por las estadísticas nacionales, lo cual pone en tela de juicio su estatus; sin embargo, fue estatalmente promovida, muy especialmente desde 2003, con la puesta en marcha de planes y programas que tendieron a legitimar “formas de organización laboral que se fueron gestando socialmente frente a la incapacidad estructural del capitalismo de generar empleos para la totalidad de la fuerza de trabajo que se ofrece en el mercado” (Hintze y Vázquez, 2011: 188). Este tipo de intervenciones, que en la Argentina fueron englobadas dentro de la estrategia de la economía social^[34], no son privativas del contexto argentino, sino que también han sido impulsadas en otros países de América Latina bajo distintas denominaciones.

Esta nueva generación de políticas, inicialmente acompañada por una visión especial en torno al desarrollo local impulsada por Daniel Arroyo, Secretario de Políticas Sociales y Desarrollo Humano durante el gobierno del presidente Néstor Kirchner, disputó el perfil liberal-remedial o residual de las políticas sociales construido durante el ciclo de hegemonía neoliberal. Mientras que los atributos de la política social neoliberal estaban centrados en la asistencia, contención y focalización; la política social fue definida por este ex funcionario como “trabajo, producción y financiamiento de la economía social vinculada al desarrollo local” (Arroyo, 2009: 86), destacando así su enfoque socioproductivo en la intervención social dirigida a sectores vulnerables de la población.

La heterogeneidad del sector de los trabajadores autogestionados se reflejó en los contenidos de las políticas e iniciativas que no solo promovió el MDS desde 2003 sino también el MTEySS. Dentro de éste último se destacó el Programa de Trabajo Autogestionado (PTA) dirigido a unidades productivas autogestionadas por sus trabajadores procedentes de procesos de recuperación de empresas o generadas directamente por iniciativa de trabajadores. En línea de continuidad con los objetivos de promoción del trabajo decente, en 2009, este ministerio creó la Subsecretaría de Promoción del Sector Social de la Economía con la finalidad de mejorar la calidad del empleo de los trabajadores de este sector y promover la sustentabilidad de los emprendimientos de la Economía Social, área que desde entonces nucleó al PTA, el Programa de Empleo Independiente, la Línea de Desarrollo de Entramados Productivos Locales y al Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo^[35] (ver Cuadro N° 19).

Cuadro N° 19. Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social: políticas de impulso a la economía social

Fuentes: Elaboración propia con base en Entrevista a Federico Ludueña (2013), Página oficial del MTEySS, consulta 16.01.2013 y Resoluciones MTEySS 1094/2009 y 650/2011

Las políticas del MDS destinadas a la generación de empleo se destacaron por estar explícitamente dirigidas a la población vulnerable o sectores de bajos recursos. En esa dirección, en 2003, se lanzó, a nivel nacional, el Plan de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra” (PMO). Este programa se creó bajo la órbita de la Secretaría de Políticas Sociales y estuvo destinado a personas, familias o grupos de personas desocupadas o subocupadas, prioritariamente en situación de pobreza y/o vulnerabilidad social, que conformaran experiencias productivas y/o comunitarias enmarcadas en procesos locales de inclusión social. Según la resolución que le dio origen (Resolución MDS 1375/04), sus objetivos eran: 1. Contribuir a la mejora del ingreso de la población en situación de vulnerabilidad social en todo el país; 2. Promover la economía social mediante el apoyo técnico y financiero a emprendimientos productivos de inclusión social generados en el marco de procesos de desarrollo local; y 3. Fortalecer a organizaciones públicas y privadas, así como espacios asociativos y redes, a fin de mejorar los procesos de desarrollo local e incrementar el capital social, mejorar su efectividad y generar mayores capacidades y opciones a las personas, promoviendo la descentralización de los diversos actores sociales de cada localidad.

Originalmente el programa estaba integrado por tres componentes: a) Apoyo económico y financiero de emprendimientos productivos y/o de servicios; b) Fortalecimiento institucional de espacios de concertación local; y c) Asistencia Técnica y Capacitación. Asimismo, contemplaba las siguientes modalidades: a) Emprendimientos productivos y/o de servicios, unipersonales, familiares, asociativos y/o comunitarios; b) Constitución de fondos solidarios; c) Fortalecimiento de Cooperativas y Mutuales; d) Fortalecimiento de espacios asociativos, Consejos Consultivos y organizaciones de la sociedad civil; e) Capacitación a equipos técnicos provinciales y municipales; f) Asistencia técnica y capacitación a beneficiarios para la formulación y ejecución de proyectos.

En 2007, cuando aún no se había dado a conocer el que fuera el programa de mayor alcance en la materia (el “Programa Ingreso Social con Trabajo: Argentina Trabaja”), Hintze planteaba que el PMO era “la política más novedosa, la que más [tendía] a distanciarse del modelo anterior y la que más se acerca(ba) a los objetivos de la política social (enunciados por la ministra de desarrollo social)” (2007: 89). Esa caracterización se sostenía en el campo de la economía que impulsaba, en el carácter asociativo de los emprendimientos productivos que promovía y en el énfasis puesto en la cuestión del trabajo, más específicamente, en la cultura del trabajo y en el trabajo ciudadano como derecho universal. Y en este último sentido deben señalarse los intentos por reducir la informalidad laboral (“aunque limitados”, dirá Hopp, 2013) que se expresaban en distintas instituciones de regulación, promoción y fortalecimiento del trabajo asociativo autogestionado que se desarrollaron desde 2003 en adelante^[36].

En 2010, con el reemplazo de la Secretaría de Políticas Sociales y Desarrollo Humano en su denominación por Secretaría de Economía Social (decisión que reveló la creciente importancia del sector dentro del ministerio), el programa fue readecuado en función de lo realizado y evaluado hasta ese momento. De esta manera amplió y complejizó los sujetos destinatarios, reconociendo como sujetos de derecho a “las personas físicas o jurídicas en situación de vulnerabilidad social, ya sea de forma individual, asociativa, agrupamientos de emprendedores, mutuales, pre-cooperativas y cooperativas de trabajo” (Resolución MDS 2476/10). Además, integró un conjunto de herramientas^[37] y de programas^[38] ya existentes bajo este formato renovado.

Este proceso de readecuación sucedió a la creación del “Programa Ingreso Social con Trabajo: Argentina Trabaja” en 2009, y colaboró con la reorganización de las intervenciones sociales del ministerio que definió dos ejes centrales de actuación: el trabajo y la familia.

4.4 El Programa Ingreso Social con Trabajo: Argentina Trabaja (PRIST)

Con la puesta en marcha del Programa Ingreso Social con Trabajo: Argentina Trabaja, el eje político del MDS en torno al trabajo desbordó los alcances del Plan de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la obra” y se organizó bajo la denominación de “Argentina Trabaja”. El mismo comprendió todas las líneas de acción emprendidas por el ministerio en el campo de la economía social, cuyas características se presentan en el siguiente cuadro:

Cuadro N° 20. Ministerio de Desarrollo Social de la Nación: políticas de impulso a la economía social

Fuente: Elaboración propia con base en página oficial del MDS, consulta 03.12.2015

Reservamos un apartado especial para el desarrollo del Programa Ingreso Social con Trabajo: Argentina Trabaja (PRIST) por considerarlo la política que mejor expresó la orientación llevada adelante por este ministerio en materia de intervención laboral en un sector específico de la población, así como en términos de lo que hemos llamado ese otro sentido atribuido al trabajo. Además, como señala Hopp (2013), con la puesta en marcha del PRIST en 2009 y la posterior creación de la Secretaría de Economía Social, se institucionalizó la promoción de la Economía Social como política social del MDS, al tiempo que se jerarquizó como eje central de la estrategia de intervención social del Estado.

El PRIST fue anunciado en agosto de 2009, en un contexto político, social y económico que, como ya se describió en el apartado 2, revestía complejidad tanto en el plano nacional como internacional. Así se conjugaron la necesidad del gobierno nacional de retomar la iniciativa política luego de un año de alta conflictividad con los sectores agrarios y la de implementar políticas anticíclicas que permitieran sostener el nivel de empleo y protegieran el mercado interno de los posibles embates de la crisis internacional (Hopp, 2016). Si bien en el terreno de la política social avanzaba la discusión en torno a la implementación de algún tipo de transferencia monetaria de carácter universal, el oficialismo insistía en afirmar que “el trabajo/empleo es la mejor política social” (véase apartado 3). En el marco de esa disputa, el PRIST fue creado por Resolución MDS 3182/09 con el objetivo de promover “el desarrollo económico y la inclusión social a través de la generación de nuevos puestos de trabajo genuino, con igualdad de oportunidades, fundado en el trabajo organizado y comunitario, incentivando e impulsando la formación de organizaciones sociales de trabajadores”. El mismo estuvo dirigido a personas en situación de vulnerabilidad, sin ingresos formales en el grupo familiar, sin prestaciones de pensiones o jubilaciones nacionales ni otros planes sociales, a excepción del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria.

Los fundamentos que dieron origen a estos objetivos comportaron una específica concepción de Estado, de política social y de trabajo. Con respecto al primero, los considerandos partieron de la idea de “un Estado presente, activo y promotor, que mire a la persona y al contexto de manera independiente y actúe desde los derechos y no desde las carencias”. La política social fue entendida como “un instrumento de realización y restitución de derechos sociales y promoción de la sociedad organizada”. La perspectiva que guió estas intervenciones incluyó “la articulación de la política social con la política económica” y “la integralidad y articulación de políticas sociales en el nivel macro y micro, así como una concepción de los derechos de las personas como sujetos centrales en los procesos de acción colectiva, que tenga en cuenta las particularidades territoriales y sus potencialidades”. Por último, se consideró al trabajo como “eje de la política social porque instala capacidades para el desarrollo, […], aportando [a través del acompañamiento del Estado en términos de] capacitación, insumos y herramientas”.

Con el objetivo de identificar las regiones y provincias prioritarias para la intervención del programa y definir la distribución de la cantidad total de puestos de trabajo y de cooperativas a crearse a partir de dicha intervención, el programa aplicó una herramienta metodológica denominada “Distribuidor Nacional Programa de Ingreso Social con Trabajo”, basado en la combinación de indicadores sociales, demográficos y ocupacionales. Para la identificación de las regiones prioritarias se utilizó el indicador de población entre 18 y 64 años que reside en hogares con necesidades básicas insatisfechas. Fueron priorizadas las regiones del NEA, NOA y Cuyo puesto que son las que concentran una incidencia mayor de este indicador. A los efectos de determinar el peso que cada provincia podría tener en la distribución de los puestos de trabajo a crear, se utilizó un grupo de indicadores (tasa de actividad, tasa de desocupación y tasa de ocupación de la población de 18 a 64 años) y se construyó “un índice de alto riesgo socio-ocupacional de población entre 18 y 64 años aplicable a cada una de las provincias de la región estableciendo una ponderación de prioridades de intervención” (MDS, s/f: 11). Por último, con el propósito de ajustar la cantidad de puestos de trabajo asignados a cada provincia, se consideraron los antecedentes de gestión y ejecución de convenios previos con el MDS, con el objeto de asegurar condiciones de gestión y logística para la implementación del programa. Esto es: se asignó un puntaje de condiciones institucionales elaborado a partir de las evaluaciones de gestión de los Centros Integradores Comunitarios (CIC), del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y de Pensiones asistenciales. El distribuidor fue así una herramienta de focalización de la política que combinó criterios geográficos y poblacionales para la distribución de un bien acotado: 100.000 puestos de trabajo.

El proceso de incorporación de los postulantes fue complejo e involucró varias etapas: 1) inscripción de datos y presentación de documentación de postulantes, 2) aprobación en Registro Nacional de Efectores Sociales (incluye carga en registro y múltiples cruces con bases de datos SINTyS y AFIP), 3) evaluación de criterios de elegibilidad del programa (análisis de resultados de cruces de bases de datos y evaluación profesional de condición socioeconómica del hogar de los postulantes con posibles incompatibilidades), y 4) en caso de haber aprobado la evaluación anterior, el último paso era cumplir con el requisito de pertenencia a una cooperativa de trabajo contenida en los convenios específicos con el ente ejecutor para el desarrollo de los módulos de obra acordados con el MDS en el marco del programa. Lo Vuolo (2010) plantea que el funcionamiento de este programa se aleja de la lógica de derechos en la medida en que se asienta en una alta discrecionalidad en el otorgamiento de los beneficios, en el establecimiento de una importante cantidad de “filtros” para el acceso y en una “definición imprecisa” de las características o del perfil de los potenciales destinatarios basada en los ingresos y en el lugar de residencia^[39]. Se trata de una mirada que tensa los fundamentos político-culturales que le dieron origen al programa y que fueron descriptos más arriba.

El modelo de gestión se acercó al extremo de gestión descentralizada e incluyó una lógica multiactoral que exigió la articulación entre distintos actores institucionales de los distintos niveles de gobierno (Fernández, 2012). Los municipios eran los principales responsables de la implementación del programa aunque las provincias también podían constituirse en entes ejecutores. El ente ejecutor (municipio/provincia) proponía las obras de infraestructura que serían llevadas a cabo por las cooperativas constituidas a tal fin. Las cooperativas realizaban obras de baja y mediana complejidad, entre las que se incluían actividades de saneamiento, infraestructura urbana, mejoramiento de espacios verdes, infraestructura comunitaria, viviendas. La guía informativa sobre el programa establecía que dichas cooperativas estarían conformadas por un mínimo de 60 integrantes con cuadrillas articuladas por capataces, un orientador social en los casos convenidos y –si fuera necesario– un profesional arquitecto, ingeniero o maestro mayor de obra.

Este modelo de gestión también incluyó la multisectorialidad; ello puede observarse, por ejemplo, en lo que respecta a la estrategia de formación y capacitación. Si bien era el INAES el organismo encargado de la formación y capacitación de las cooperativas, la implementación de los módulos de capacitación también suponía la articulación con los Ministerios de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, Educación, Salud, Trabajo, Empleo y Seguridad Social y Economía y Finanzas Públicas.

Sobre el uso de los recursos, la misma guía indicaba que “aproximadamente el 70% de cada módulo está[ba] destinado al ingreso de los cooperativistas y el 30% restante financia[ba] materiales, insumos y herramientas”. Los recursos operativos del Programa provinieron de las partidas presupuestarias correspondientes al presupuesto del MDS y las determinadas por el Poder Ejecutivo Nacional. Si se observa la ejecución presupuestaria de este ministerio punta a punta, es decir para el año 2010 (primer año en el que el PRIST tuvo una partida presupuestaria propia) y la de 2015, se advierte que en ambos casos el presupuesto de este programa ocupó el segundo lugar, luego del gasto en pensiones no contributivas. No obstante también debe hacerse notar que el mismo se redujo a la mitad en términos de la proporción del gasto que representa: el gasto devengado del PRIST en 2010 fue de 3.782 millones pasando en 2015 a 8.032 millones, esto supone el 21,61% y el 10,13%, del gasto total del MDS, respectivamente^[40].

En cuanto a la estructura organizativa, la Unidad Ejecutora del PRIST dependía directamente de la ministra de Desarrollo Social y comprendía cinco coordinaciones y tres direcciones tal como puede observarse en el siguiente esquema:

Figura N° 1. Estructura organizativa Programa Ingreso Social con Trabajo: Argentina Trabaja

Fuente: Presentación Programa Ingreso Social con Trabajo, MDS.

En 2013, en el marco del PRIST, se lanzó Ellas hacen, dirigido a “mujeres que puedan formar parte de una cooperativa y trabajar para mejorar sus barrios, capacitarse y terminar sus estudios primarios y/o secundarios”. Los requisitos para acceder al programa eran: tener hijos menores de 18 años y/o con discapacidad, por quienes se recibe la AUH, estar a cargo del hogar, ser desocupada y residir en una villa o barrio emergente.

La información disponible sobre el programa es escasa. En articulación con el SIEMPRO, el MDS publicó datos de una primera evaluación en 2011 y la siguiente data de 2016, conteniendo datos del 2° y 3° trimestre de ese año. El instrumento que permite acercarnos a una caracterización de la cobertura del PRIST en el período bajo estudio es la Cuenta de Inversión 2015, que en su informe anual expresa que:

El Programa de Ingreso Social con Trabajo, en sus diversas líneas (Ellas Hacen y cooperativas mixtas) ha incorporado desde 2009 a 308.002 personas en situación de vulnerabilidad socio-económico-laboral en las provincias de Buenos Aires, Tucumán, Corrientes, Mendoza, Entre Ríos, Salta, Santiago del Estero, San Juan, La Rioja, Río Negro, Misiones, Chaco, Formosa, Catamarca, San Luis y Ciudad Autónoma de Buenos Aires, conservándose activos en el Programa, a la fecha, cerca del 65% de los cooperativistas (200.000 aprox.)^[41]. El resto se ha integrado a empleos formales, o realiza trabajos por cuenta propia o se incluyó en el sistema previsional cobrando pensión o jubilación, o sus familias mejoraron la situación económica. (Cuenta de Inversión 2015, Ministerio de Economía)

Estos datos revelan por un lado, la duplicación de los alcances del programa (ya que originalmente preveía alcanzar 100.000 puestos de trabajo), en gran parte por la introducción del Ellas hacen; y, por otro lado, la vigencia que el PRIST revestía a seis años de su puesta en marcha.

Volviendo a Ellas hacen, en el anuncio de su creación, la presidenta de la Nación, enfatizó los objetivos político-culturales:

esta nueva etapa del trabajo con ingreso social, que en realidad es una nueva etapa de la inclusión social. ¿Por qué “Ellas Hacen”? Porque queremos ir a los núcleos duros de la pobreza, allí donde el crecimiento económico no llega, muchas veces porque ha habido décadas de abandono, décadas de no capacitación y fundamentalmente porque a la mujer le cuesta más ser empleada que al hombre.

[…]

Porque creo que, en esta etapa del siglo XXI, […], donde habían sido cercenados tantos derechos, era importante también crear la conciencia que al devolver derechos también nacían obligaciones. Porque si hay una necesidad hay un derecho, pero si el derecho se consigue surge, entonces, también la obligación de hacerse cargo de ese derecho y trabajar con dignidad para ganarse el pan, que nadie te regale nada, que no le debas nada a nadie, que lo que tenés en el bolsillo sea tuyo porque lo laburaste, porque te levantaste temprano, porque dejaste a los chicos, porque te capacitaste. Eso es lo que queremos crear: conciencia en todos y cada uno de los argentinos, de que nada es posible sin esfuerzo [...]. (Palabras de la Presidenta de la Nación en el lanzamiento del plan “Ellas hacen” del Ministerio de Desarrollo Social, para empleo y capacitación de mujeres. Tecnópolis, 13.03.2013, el resaltado es del original)

Tanto la formulación original del PRIST como su ampliación con la incorporación del componente Ellas hacen reforzaron un discurso trabajo-céntrico, a partir del impulso de formas de trabajo atípicas (Arcidiácono y Bermúdez, 2015; Ferrari Mango, 2019). Asimismo hicieron hincapié en la noción de trabajo digno sostenida en las condiciones de trabajo que garantizaba el programa más allá del ingreso monetario, que podemos agrupar en tres ejes:

• organización del trabajo: los cooperativistas realizaban jornadas laborales de 40 horas semanales y cumplían con capacitaciones^[42] y un proyecto de terminalidad educativa^[43].
• seguridad en el trabajo: cada cooperativista era provisto de elementos de seguridad, como cascos, guantes y ropa de trabajo. Además, la cooperativa contaba con un seguro de vida personal y ante terceros para hacer frente a cualquier eventualidad. Su costo formaba parte del programa.
• protección social del trabajador y su familia: acceso a obra social y a los beneficios del Sistema Previsional a través del monotributo social así como a la Asignación Universal por Hijo para Protección Social.

Si bien los especialistas reconocen que estas disposiciones han representado un avance para el sector, no alcanzan a igualar a las de los trabajadores asalariados formales en lo que respecta a la capacidad de protección (tanto en su dimensión cuantitativa como cualitativa), lo que configura una situación de precariedad relativa. Un indicio de la existencia de procesos de precarización laboral es advertido por Hopp (2013), quien señala que el PRIST otorga una retribución por el trabajo realizado que es inferior al salario mínimo, vital y móvil (SMVM). Desde su creación, el monto de la prestación se situó en $1200 (equivalente a 86% del SMVM de agosto 2009 –$1400–). Los reclamos por la actualización del monto del subsidio no tardaron en llegar^[44] y, a comienzos de 2012, la presidenta de la Nación anunció un incremento que se haría efectivo para aquellos cooperativistas que cumplieran con pautas de productividad y presentismo; de allí en adelante esos fueron los montos que recibieron algún tipo de actualización aunque cada vez más lejos de los valores del SMVM^[45]. Los argumentos sobre los que se sostuvo la medida (el subsidio como derecho y obligación) reeditan, y al mismo tiempo actualizan, principios y valores sobre los que se construyó la legitimidad de la intervención social del Estado social.

‘Evita decía siempre que donde hay una necesidad hay un derecho. Y cuando uno tiene el derecho también nace lo que nos faltó al peronismo: además de los derechos están las obligaciones’, planteó. Y agregó: ‘Introducir 300 pesos en concepto de productividad es fijar metas y el presentismo no es una exigencia, es un premio’. (Verón, M: “Mejoras en los planes Argentina Trabaja”, La Nación, 29.02.2012)

De lo anterior se deriva que la cuestión del trabajo y los derechos que el programa reconoce constituyen puntos controversiales, sobre los cuales fueron disputados un conjunto de sentidos que pueden ser observados en los fundamentos y reglas operativas del programa. En el plano conceptual, el programa propuso una idea de trabajo cooperativo (asociativo y colectivo) que se diferencia de la noción de trabajo típico (asalariado, formal, en relación de dependencia); sin embargo, incurrió en una contradicción entre dicha propuesta y el tipo de organización del trabajo y de relaciones laborales que promovió. Dicho de otro modo, este impulsaba la creación de cooperativas de trabajo con un funcionamiento particular, distinto de aquel que definiera la Alianza Cooperativa Internacional^[46], pues se trató de entidades dependientes de e inducidas por el Estado (en este caso el MDS) en lo que respecta a la creación de las cooperativas, la selección de los cooperativistas, la gestión y distribución de recursos así como de su injerencia en la definición de la organización del trabajo (Vuotto, 2011; Hopp y Frega, 2012). Al mismo tiempo, esta modalidad de generación de trabajo, que Arcidiácono y Bermúdez (2016) conceptualizan como “cooperativismo de trabajo bajo programas”, se distancia de la modalidad impulsada por los programas de empleo con contraprestación que marcaron la década de 1990 en tanto y en cuanto promovió el “desarrollo de colectivos de trabajo enfatizando en su intervención la relevancia de lo comunitario por sobre lo individual, con un fuerte anclaje territorial” (Hopp, 2016: 14).

Por otro lado, el nuevo perfil que el MDS intentó dar a la política social asistencial, dotándola de contenidos y valores vinculados con la cultura del trabajo, los derechos sociales y la organización social de los trabajadores, no logró (ni se propuso) trascender la lógica meritocrática, es decir, el establecimiento de criterios de focalización por los cuales las personas son incluidas o excluidas del acceso. En este caso, la demostración de vulnerabilidad, carencia de ingresos formales en el grupo familiar y de recepción de alguna otra prestación social.

En resumen, al mismo tiempo que se reconoce que el PRIST forma parte del giro socio-productivo que dieron las políticas asistenciales en el período, se advierten contradicciones y conflictos en el plano de los objetivos y de los principios que expresan los límites de la política para trascender la asistencialización del trabajo que el ciclo de hegemonía neoliberal supo imponer. El capítulo que sigue continuará rastreando aquellos puntos de innovación y de ruptura de la intervención social del Estado 2003–2015 en relación al PISE Social y al Neoliberal, poniendo el foco en las dos políticas sociales más novedosas del período (la Asignación Universal por Hijo para Protección Social y el Programa Conectar Igualdad). Postulamos que ambas dan identidad al patrón que se configura en el periodo bajo estudio.