1. Introducción

El objetivo de este capítulo es avanzar con el proceso de reconstrucción del Patrón de Intervención Social del Estado 2003-2015 (PISE 2003-2015) en la Argentina, iniciado en el capítulo anterior, a partir del análisis de la política social del período, sus cambios e innovaciones. Resumidamente, la política social atravesó por un conjunto de transformaciones institucionales y político-culturales que pusieron en entredicho los principios y valores sobre los que se asentaron las reformas neoliberales de la década de 1990. En la disputa por el sentido de las políticas se destaca el rol atribuido al Estado (en términos de su responsabilidad por el bienestar), la impronta de derecho con la que se invistió a las protecciones sociales y la centralidad del trabajo (entendido en sentido amplio) como vía de inclusión social. Este proceso de contrarreforma se materializó también en el aumento sostenido de las coberturas alcanzadas por las políticas en los distintos sectores y del gasto público social (GPS), que comenzó representando el 19,38% del PIB en 2003 y que alcanzó el 30,85% en 2015. Si se observa la serie de GPS disponible (1980-2015), se advierte que no hay antecedentes de una proporción del Producto Interno Bruto (PIB) semejante destinada a este sector a lo largo de todo el período (véase Cuadro 4, Anexo estadístico).

En términos institucionales, en esta etapa se mantuvo el esquema clásico de seguridad social contributiva, al tiempo que se crearon medidas que sorteaban el requisito de años de contratación formal con aportes para el otorgamiento de beneficios. En la base del desarrollo de estas intervenciones se halla una redefinición de la noción de trabajo que registra los límites impuestos por las transformaciones del mundo del trabajo, hecho que conlleva a un proceso de apertura de nuevas definiciones, también, de la población sujeto de derecho. Al mismo tiempo, estas experiencias se inscribieron en una discusión política más amplia acerca de las ventajas y desventajas de alcanzar sistemas protectorios universales, que habían sido estigmatizados por los impulsos focalizadores que signaron el ciclo anterior.

Esta redefinición del modo de reproducción que moldea el PISE emergente a partir de 2003, también implicó una rejerarquización de las instituciones rectoras de la política social. En el capítulo anterior hicimos referencia al lugar que ocuparon el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) y el Ministerio de Desarrollo Social (MDS) en lo que respecta a las intervenciones que tienen por objeto el trabajo, en sentido amplio. En el caso de la protección social, la institución que comandó los principales cambios del período fue la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), que vio ampliadas sus responsabilidades y funciones, al punto de abrir la discusión acerca de los alcances de la propia concepción de seguridad social.

En lo que sigue, caracterizaremos las transformaciones de componentes seleccionados de la política social que han atravesado por un proceso de contrarreforma (el sistema educativo, el previsional y el asistencial), para luego hacer foco en las dos políticas que consideramos las más innovadoras del período: la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH), que alcanza a un segmento poblacional que se encontraba desprotegido hasta el momento de su creación y el Programa Conectar Igualdad (PCI), que distribuye en forma masiva un nuevo tipo de beneficio. En ambos casos nos detenemos en el proceso de creación y en el lugar que tuvieron las experiencias internacionales. Ello obedece a las exigencias de contextualización de la propia estrategia comparativa que alimenta el trabajo de investigación. Luego abordamos la arquitectura institucional, considerando la dimensión protectoria y de diseño de las políticas y, seguidamente, hacemos hincapié en la disputa por la legitimidad de las medidas analizadas. Dado que ambas políticas fueron creadas bajo la órbita de ANSES, hecho que modificó tanto su estructura como sus funciones, el capítulo cierra con un análisis de los aspectos relativos a la gestión de las políticas, centrado en este organismo de la seguridad social.

2. El sistema educativo

Si hablamos de políticas universales, la educativa es la que podría decirse que ha atravesado por un proceso de contrarreforma en lo que respecta a sus contenidos y orientaciones. Las modificaciones que introdujeron tanto la Ley de Financiamiento Educativo 26.075 de 2006 como la Ley Nacional de Educación 26.206 sancionada en el mismo año, buscaron desandar el camino impuesto por la legislación de los años noventa (es decir, por la Ley de Transferencia –1992– y por la Ley Federal de Educación –1993–), fuertemente influenciada por el proceso de reestructuración económica que tuvo lugar en aquella década. Asimismo, las dos leyes que marcan el período que se inicia en 2003 expresan, en el sentido que lo plantea Southwell (2013), “un nuevo modo de vincular el Estado con la política educativa”, distinto de aquel que signó la última década del siglo XX en el que el papel del Estado se circunscribía a la administración y la gestión educativa, entendida ésta en términos puramente técnicos.

Antes de internarnos brevemente en los contenidos de sendas leyes, cabe aclarar que, ya en 2005 con la sanción de la Ley 26.058 de Educación Técnico Profesional, el gobierno anticipó la impronta que asumiría la política educativa. El objetivo de esta ley fue regular y ordenar la Educación Técnico Profesional en el nivel medio y superior no universitario del Sistema Educativo Nacional y la Formación Profesional. Luego de que la Ley Federal de Educación redujera la modalidad técnico profesional a un nivel optativo constituido por ofertas prolongadas de formación técnico profesional articuladas con la formación polimodal, la nueva ley restituyó entidad propia a esta modalidad educativa^[1] y reconectó la educación con el mundo del trabajo, revitalizando la idea de la necesidad de la formación para el trabajo, y no para cualquier trabajo sino para aquel que exige el mercado. Así lo expresaba el entonces presidente Néstor Kirchner:

Espero que nunca más se piense que la Argentina puede ser meramente un país de servicios. Dios quiera que las escuelas que conocimos de chicos, que eran de artes y oficios, después escuelas técnicas, que tantas satisfacciones nos dieron a los argentinos, puedan rápidamente ser puestas en marcha, que nunca más tengamos que ver encuestas como la que citó el señor ministro de Educación, de que hay un 15 por ciento de argentinos que podrían tener la posibilidad de trabajar y no lo pueden hacer porque no tienen la preparación, el oficio, la calidad técnica para prestar el servicio que se requiere. Dios quiera que podamos realmente hacer una fuerte actualización de estas escuelas técnicas a la tarea que requiere el mercado de hoy. (Palabras del presidente Néstor Kirchner en el acto de promulgación de la Ley de Educación Técnica y Formación Profesional, 08.09.2005)

La Ley de Financiamiento Educativo estableció que el presupuesto consolidado del gobierno nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires destinado a la educación, la ciencia y la tecnología se incrementara progresivamente hasta alcanzar una participación del 6% en el PIB; intencionalidad que ya había sido enunciada en la Ley Federal de Educación^[2], pero que recién se cumplió en 2009 y que, incluso, fue sobrepasada en 2015 cuando el gasto del sector alcanzó el 6,88% del PIB (véase anexo estadístico). Asimismo, en su artículo 2 prevé que dicho incremento se destinará, prioritariamente, al logro de un conjunto de objetivos, entre los que se destacan:

• Incluir en el nivel inicial al 100% de la población de 5 años de edad y asegurar la incorporación creciente de los niños y niñas de 3 y 4 años.
• Garantizar un mínimo de 10 años de escolaridad obligatoria y asegurar la inclusión de los niños, niñas y jóvenes con necesidades educativas especiales.
• Incrementar el acceso a escuelas de jornada extendida o completa.
• Avanzar en la universalización del nivel medio/polimodal.
• Erradicar el analfabetismo en todo el territorio nacional.
• Mejorar la calidad y equidad del sistema educativo nacional en todos los niveles y modalidades.
• Expandir la incorporación de las tecnologías de la información y de la comunicación y extender la enseñanza de una segunda lengua.
• Fortalecer la educación técnica y la formación profesional impulsando su modernización y vinculación con la producción y el trabajo.
• Mejorar las condiciones laborales y salariales de los docentes de todos los niveles del sistema educativo.
• Jerarquizar la investigación científico-tecnológica.

A los efectos de cumplir con las metas propuestas, la ley estableció un esquema progresivo de aumentos del gasto consolidado en educación, ciencia y tecnología para el gobierno nacional, las jurisdicciones provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y que el incremento se destinaría prioritariamente a mejorar las remuneraciones docentes, adecuar las respectivas plantas orgánicas funcionales y a jerarquizar la carrera docente. En línea con el mejoramiento de las condiciones de trabajo docente, la ley prorrogó la vigencia del Fondo Nacional de Incentivo Docente por el plazo de cinco años y creó, además, el Programa Nacional de Compensación Salarial Docente dirigido a

contribuir a la compensación de las desigualdades en el salario inicial docente en aquellas provincias en las cuales se evalúe fehacientemente que, a pesar del esfuerzo financiero destinado al sector y de las mejoras de la eficiencia en la asignación de los recursos, no resulte posible superar dichas desigualdades. (art. 9, Ley 26.075/06)

El proceso de sanción de la nueva ley de educación se inició en 2006 con el lanzamiento de un documento para el debate social preparatorio de la nueva Ley Nacional de Educación, en el que se proponían diez ejes de debate y líneas de acción^[3], y con la sanción de un decreto que establecía plazos para la preparación del proyecto de ley. Dicho proceso se asemejó al que discurrió en la década de los años 90 en términos de la brevedad de los plazos, pero se diferenció de aquel en tanto y en cuanto contó –desde un inicio– con el aval de los gremios docentes y habilitó canales para que las personas, las instituciones y los especialistas pudieran acercar sus propuestas (Ruiz, 2009).

De esta manera, la nueva Ley de Educación sancionada en 2006 reemplazó a la cuestionada Ley Federal de Educación y estableció una nueva estructura académica, retornando así sobre algunos de los pasos dados por la reforma educativa que había tenido lugar en la última década del siglo XX. La ley da cuenta de la restitución de un lugar protagónico para el Estado en el campo educativo al afirmar, en primer lugar, la responsabilidad del Estado nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires “de proveer una educación integral, permanente y de calidad para todos/as los/as habitantes de la Nación, garantizando la igualdad, gratuidad y equidad en el ejercicio de este derecho, con la participación de las organizaciones sociales y las familias” (art. 4, Ley 26.075/06);y, en segundo lugar, en consonancia con la ley de financiamiento educativo antes descripta, al colocar al Estado como garante del financiamiento del sistema educativo nacional. Resumidamente, esta ley estipuló:

• La extensión de la obligatoriedad escolar en todo el país desde la edad de cinco años hasta la finalización del nivel de la educación secundaria.
• La obligación de universalizar los servicios educativos para los/as niños/as de cuatro años de edad.
• La jornada extendida o completa para las escuelas primarias.
• La creación del Instituto Nacional de Formación Docente en el ámbito del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología y la ampliación a cuatro años de la formación inicial docente para los niveles inicial y primario.

Un punto aparte merece el tratamiento de la estructura académica. Por un lado, se dispuso que el sistema educativo estuviera conformado por cuatro niveles –la educación inicial, la educación primaria, la educación secundaria y la educación superior– y ocho modalidades –la educación técnico profesional, la educación artística, la educación especial, la educación permanente de jóvenes y adultos, la educación rural, la educación intercultural bilingüe, la educación en contextos de privación de libertad y la educación domiciliaria y hospitalaria–. Por otro lado, se regresó a las denominaciones preexistentes (educación primaria y educación secundaria) y estableció que cada jurisdicción podría decidir sólo entre dos opciones de estructura para los niveles de educación primaria y secundaria de la educación común: a) una estructura de seis (6) años para el nivel de educación primaria y de seis (6) años para el nivel de educación secundaria o, b) una estructura de siete (7) años para el nivel de educación primaria y cinco (5) años para el nivel de educación secundaria. En materia de autoridad educativa, fue creado el Consejo Federal de Educación, organismo interjurisdiccional, de carácter permanente, como ámbito de concertación, acuerdo y coordinación de la política educativa nacional.

Al 2015, esta nueva estructura académica tenía diferentes grados de implementación según la jurisdicción de la que se tratase; en particular ello podía observarse en el nivel secundario que –como muestra el Cuadro N° 21– se desagrega en ciclos y años de estudio. Del 2007 al 2015, la matrícula de la educación común varió un 10,7%, pasando de 10.113.916 a 11.132.889 alumnos. Una nota especial merece el caso del nivel secundario que con la nueva ley adquirió carácter obligatorio, y así pasó de 3.471.738 alumnos a 3.946.834, lo que representa una variación punta a punta del 14%. Según datos de la Dirección Nacional de Información y Estadística Educativa (DiNIEE) con base en el Censo Nacional de Población 2010, la población de nivel primario escolarizada en ese año ascendía al 99,1% y la de nivel secundario al 85,9%^[4].

Cuadro N° 21. Alumnos por nivel/ciclo de enseñanza. Total país, 2015

Notas:

Incluye 742 alumnos de Aprestamiento en Primaria.

La Secundaria se desagrega en ciclos y años de estudio por las diferencias de implementación en las distintas jurisdicciones. Equivalencias:

Fuente: Relevamiento Anual 2015. DiNIEE. Ministerio de Educación y Deportes de la Nación.

Lo expuesto hasta aquí muestra los pasos que han desandado las reformas encaradas desde 2005 en adelante y el carácter inclusivo y protectorio que se le imprimió a las mismas. En esa cirugía mayor que operó sobre la gran reforma educativa de los años 90, radica la caracterización de las transformaciones que conllevaron las tres leyes analizadas en términos de contrarreforma, aun cuando con ese impulso no se modificaron un conjunto de aspectos que habían resultado controvertidos en la reforma anterior, tales como: la transferencia de los establecimientos educativos a las jurisdicciones provinciales con su desigualdad de recursos (Roca et al., 2012) y la vigencia de la Ley de Educación Superior 24.521/95, fuertemente cuestionada en el plano del financiamiento (por dejar entreabierta la puerta al arancelamiento), de la evaluación (por disponer de mecanismos e instituciones de evaluación externa) y, consecuentemente, de limitar la autonomía académica, entre otros aspectos.

3. Sistema previsional

En el capítulo 4 nos referimos a los problemas por los que el sistema previsional recibía críticas y objeciones y por los que su continuidad era puesta en duda. Sobre esa base, el primer gobierno del período que estudiamos impulsó una serie de cambios institucionales que condujeron a la reestructuración del sistema con el objetivo de ampliar su capacidad de protección (Danani y Hintze, 2010; Danani y Beccaria, 2011).

En un primer momento se otorgaron sucesivos aumentos del haber mínimo a través de incrementos de suma fija, proporcionales o combinados o bien subsidios varios hasta que, en 2008, se sancionó la Ley 26.417 que definió un índice de movilidad de las prestaciones por jubilaciones y pensiones otorgadas por el Régimen Previsional Público. Esta ley estableció que el ajuste de los haberes se realizara semestralmente en los meses de marzo y septiembre. Así, el haber mínimo pasó de $220 en diciembre de 2003 a $4.299,06 en diciembre de 2015, lo que significó una variación punta a punta de la serie del 1854% en términos nominales y del 116% en términos reales. Por su parte, la variación del haber medio fue comparativamente menor (1415% y 68%, respectivamente)^[5]. Estos incrementos mejoraron la capacidad protectoria tanto en términos del alcance cuantitativo como cualitativo de los beneficios e incidieron en cierta medida en la pérdida experimentada en los haberes por la crisis de 2001-2002 (Danani y Beccaria, 2011).

Cuadro N° 22. Evolución del total de beneficios, haber mínimo y haber medio SIPA en el país (2003-2015)

Fuente: Elaboración propia con base en Boletín Estadístico de la Seguridad Social, 4to trimestre de 2015, Dirección Nacional de Programación Económica, en base a datos de ANSES. Incluye los beneficios del ex régimen de capitalización que fueron absorbidos por el SIPA.

El análisis de los haberes previsionales permite aproximarnos –también– a la cobertura vertical del sistema a lo largo del período, a partir del cálculo de la tasa de sustitución de los haberes mínimos y medios previsionales en relación al salario mínimo vital y móvil y al salario medio de los asalariados, respectivamente. De ello resulta que, en ambos casos, la tasa de sustitución es mayor en 2015 que al inicio del ciclo. Cabe hacer notar que, hasta el 2008 inclusive, el aumento de los haberes previsionales era proporcionalmente más bajo que el de los salarios, cuestión que se invierte con la puesta en vigencia de la Ley de movilidad previsional y el desaceleramiento del ritmo de los incrementos salariales en contexto inflacionario. Esa evolución resulta más pronunciada para el caso de los haberes mínimos, que para el caso de los haberes medios.

Gráfico N° 7. Evolución de la tasa de sustitución de los haberes mínimo y medio previsional, en relación al salario mínimo vital y móvil y al salario medio de los asalariados, respectivamente

Fuente: Beccaria (2019) con base en Boletín Estadístico de la Seguridad Social (2015), Boletín de Estadísticas Laborales – BEL, MTEySS y Encuesta Permanente de Hogares – INDEC.

Retomando la secuencia de cambios que experimentó el sistema, en 2004 se implementó por Ley 25.994, un mecanismo de jubilación anticipada al cual podían acceder hombres con sesenta (60) años de edad y mujeres con cincuenta y cinco (55) años; que acreditaran treinta (30) años de servicios con aportes computables en uno o más regímenes jubilatorios y que se encontraran en situación de desempleo al 30 del mes de noviembre de 2004 (fecha que fuera posteriormente prorrogada). En cuanto al nivel de las prestaciones, la ley estipuló que el monto del haber de la jubilación anticipada sería del cincuenta por ciento (50%) del correspondiente al beneficio de jubilación, al que tendrá derecho al cumplir la edad requerida de acuerdo a la Ley 24.241, no pudiendo en ningún caso resultar inferior al haber mínimo del Régimen Previsional Público de Reparto. Asimismo, se estableció que el goce de esta prestación sería incompatible con la realización de actividades en relación de dependencia o por cuenta propia y con la percepción de cualquier tipo de planes sociales, pensiones graciables o no contributivas, jubilación, pensión o retiro civil o militar, ya fueran nacionales, provinciales o municipales, sin perjuicio del derecho a opción del beneficiario por el que resultara más favorable.

Un año más tarde, en el marco del Plan de Inclusión Previsional, por Decreto 1454/05 se instrumentó la llamada Moratoria Previsional. Este régimen de regularización voluntaria de deudas, de carácter permanente, modificó la Ley 24.476/95 y se dirigió a todos los trabajadores que no reunieran los años de aportes, durante los cuales declararían que habían trabajado como autónomos. En todas las prestaciones, los períodos a incluir por moratoria debían estar comprendidos dentro del lapso que se extiende desde el 01/01/1955 al 30/09/1993 y a partir de los dieciocho (18) años de edad. Una vez otorgado el beneficio respectivo, ANSES habilitaba a sus titulares a que solicitaran el descuento de las cuotas pendientes de pago del haber mensual. Como se puede observar en el Gráfico N° 8, esta medida implicó una significativa expansión de la cobertura que pasó de un 63% en 2003 al 85% en 2010 para el total de las personas en edad de jubilarse, mientras que para los adultos mayores de 65 años y más, el nivel de cobertura pasó de un 69% en 2003 a un 91% en 2010. La amplia brecha de cobertura entre hombres y mujeres que exhibe el gráfico hasta finales de 2006, se reduce notablemente con motivo del impacto de esta medida en la cobertura previsional de las mujeres. En 2012, empezó a evidenciarse el descenso de la cobertura previsional y, consecuentemente, las falencias de la moratoria vigente, ya que a medida que iban cumpliendo la edad personas más jóvenes, los años a declarar eran menos. Ello motivó que en 2014 se pusiera en marcha una nueva moratoria previsional que extendió el plazo de regularización de deudas de las obligaciones devengadas hasta el mes de diciembre de 2003, pero que, a diferencia de la anterior, contempló solamente a las personas con mayor nivel de vulnerabilidad social. En este último caso el acceso pasó a depender de una evaluación socioeconómica y control de incompatibilidades (es decir, el solicitante no debía percibir prestación previsional y, en caso de percibirla, no debía superar el haber mínimo).

Gráfico N° 8. Cobertura Previsional por sexo (2003-2015)

Fuente: Beccaria (2019) con base en EPH-INDEC.

En 2007 comenzaron a producirse una serie de reformas con impacto directo en la organización del sistema que conllevaron en sí la pretensión de modificar radicalmente la reforma de la década anterior. En primer lugar, se invirtió la lógica de la elección entre regímenes que se había instalado en 1993 al establecerse la libre opción del régimen jubilatorio (Ley 26.222), que permitía optar por el Régimen Previsional Público de Reparto o por el de Capitalización dentro del plazo de noventa (90) días contados desde la fecha de ingreso a la relación laboral de dependencia o a la de inscripción como trabajador autónomo. En caso de que el trabajador no ejerciera la referida opción, se formalizaría su adhesión de manera automática al Régimen Previsional Público. Asimismo, la ley estableció que los afiliados al Régimen de Capitalización mayores de cincuenta y cinco (55) años de edad y los hombres y las mujeres mayores de cincuenta (50) años de edad, cuya cuenta de capitalización individual arrojara un saldo que no superara el importe equivalente a doscientos cincuenta (250) módulos previsionales (MOPRES)^[6], serían considerados afiliados al Régimen Previsional Público. En tal caso, las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) debían transferir al régimen de reparto el mencionado saldo.

Si bien ambas disposiciones constituían cambios fundamentales respecto de lo dispuesto en la reforma de los años 90, no fueron todo. En efecto, en octubre de 2008 el Poder Ejecutivo envió al Congreso un proyecto de ley que establecía la reestatización del sistema previsional y que colocaba en primer plano tres cuestiones: los beneficios de la seguridad social definidos como derechos, la centralidad del trabajo para la organización de la vida social y la obligación estatal de garantizar la inclusión y redistribución social. Así, cuestionaba la privatización del sistema, la individualización de los riesgos y, con ello, la cuestión del trabajo concebida como asunto de los particulares.

En noviembre de 2008 el Congreso Nacional sancionó la Ley 26.425 que dispuso dicha reestatización del sistema previsional a partir de la unificación del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones en un solo régimen previsional público denominado Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), financiado a través de un sistema solidario de reparto, que garantizaría a los hasta entonces afiliados y beneficiarios del régimen de capitalización idéntica cobertura y tratamiento que la brindada por el régimen previsional público. En cuanto a los recursos del sistema, se estableció que los fondos que integraban las cuentas de capitalización individual de los afiliados y beneficiarios debían ser transferidos en especies a la ANSES y que dichos activos debían pasar a integrar el Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Sistema Integrado Previsional Argentino (FGS)^[7].

Lo que acabamos de describir es un proceso de íntegra transformación del sistema previsional: de su diseño institucional, del alcance de la protección prestada y de la producción de sentidos y significados enteramente contrarios a los construidos en ese campo de la política social durante el ciclo de hegemonía neoliberal.

4. La asistencia social

La comprensión del giro producido en la intervención social asistencial exige retrotraernos al período de transición y salida de la emergencia social de finales de 2001. En respuesta a la crisis y a la alta conflictividad social que caracterizó ese período, la administración de Eduardo Duhalde (enero de 2002-mayo de 2003), reunió a representantes de asociaciones de consumidores, integrantes de las empresas privatizadas, directivos de la Asociación de Bancos de la Argentina (ABA), sindicalistas, gobernadores e intendentes pertenecientes a distintos partidos políticos y miembros de la Iglesia en una Mesa de Diálogo que recomendó la puesta en marcha de un plan de transferencia de ingresos. En este marco se creó el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJyJHD), que estuvo dirigido a brindar una ayuda económica de ciento cincuenta pesos mensuales (150 pesos) a jefes y jefas de hogar desocupados. Por este medio se pretendía asegurar otros objetivos:

la concurrencia escolar de los hijos, así como el control de salud de los mismos; la incorporación de los beneficiarios a la educación formal; su participación en cursos de capacitación que coadyuven a su futura reinserción laboral; su incorporación en proyectos productivos o en servicios comunitarios de impacto ponderable en materia ocupacional. (Decreto 565/02: 3)

La relevancia de este programa en relación a los ejecutados durante la última década del siglo XX radicó, ante todo, en dos cuestiones: por un lado en la masividad del mismo (inicialmente comprendía a 1.617.531 beneficiarios^[8]) y, por el otro, en su pronunciamiento en términos de derecho familiar de inclusión social. No obstante esto, la aspiración de alcanzar a todos los desocupados y pobres del país se desvaneció con el cierre de la inscripción el 17 de mayo de 2002.

El gobierno de Néstor Kirchner, asumido en mayo de 2003, decidió dar continuidad a este programa de transferencia de ingresos que, por un lado, había mostrado cierto impacto en las tasas de indigencia, pobreza y desempleo^[9] y, por el otro, comenzaba a poner en evidencia sus fisuras (discrecionalidad en la asignación de los planes, bajo monto del subsidio, carencia de estructuras municipales y de las ONGs para organizar la contraprestación laboral y controlar su implementación, etc.). Mientras esto sucedía en el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, el de Desarrollo Social iba asumiendo la impronta de la ministra de la cartera, la Dra. Alicia Kirchner, trabajadora social y hermana del presidente electo. Su discurso expresaba franca oposición al modelo de política social focalizada, inclinándose por otros principios reguladores de la política social como son los de territorialidad, integralidad y derechos ciudadanos.

De esta forma, se plantea un rechazo a las prácticas neoliberales que se mantienen todavía como réplicas de una ideología y una visión del mundo orientada desde el Consenso de Washington. Se niega además terminantemente, que en esta situación sirvan los programas y planes únicos de asistencia propuestos por los organismos internacionales que no producen desarrollo aunque aumentan la deuda externa. El asistencialismo, como aliviador social, perpetúa modelos que deben desterrarse, porque siempre han sido la contracara de la Justicia Social.

Es necesario trabajar desde una política social integral, desde un Estado en movimiento, con el centro puesto en la persona, no como un individuo aislado, sino como colectivos humanos y desde sus singularidades, atravesados por la trama social en la que están inmersos, buscando la construcción de un ‘espacio inclusivo’ que fortalezca los derechos ciudadanos políticos, económicos, sociales, culturales y la equidad territorial. (Alicia Kirchner, ministra de Desarrollo Social de la Nación, https://bit.ly/3wDt2yh, consulta 28.01.2011)

En este contexto de disputa político-ideológica, en 2004 se definió el rediseño del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados con la consecuente emergencia de dos nuevos programas que dividieron el universo de los beneficiarios del PJyJHD en población empleable e inempleable. Nos referimos al Plan Familias por la Inclusión Social (PFIS, Ministerio de Desarrollo Social de la Nación) y al Seguro de Capacitación y Empleo (SCyE, Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social), respectivamente. El PFIS buscaba promover la protección e integración social de las familias en situación de vulnerabilidad y/o riesgo social desde la salud, la educación y el desarrollo de capacidades, posibilitando el ejercicio de sus derechos básicos. Para ello otorgaba un ingreso no remunerativo^[10] e incluía un componente de promoción familiar y comunitaria que abarcaba acciones en materia de: 1) Educación; ii) Salud; iii) Capacitación para el trabajo; iv) Desarrollo comunitario y ciudadano y consolidación de redes. El SCyE fue creado mediante el Decreto 1506, en el año 2004, y brindaba una prestación dineraria no remunerativa y herramientas para los trabajadores en la búsqueda de empleo, en la actualización de sus competencias laborales y en su inserción laboral.

El siguiente gráfico muestra la evolución de la cantidad de beneficiarios de los tres programas de transferencia de ingresos condicionados antes referidos en el período 2002-2009. El año 2004 marca un punto de inflexión a partir del cual se comienza a observar un paulatino descenso del alcance de estos programas, coincidente con el proceso de recuperación del mercado de trabajo. Vale hacer notar que, con la creación en 2009 de la AUH, los destinarios del PFIS fueron traspasados a su órbita.

Gráfico N° 9. Cantidad de beneficiarios de Programas de Transferencia de Ingresos Condicionados (2002-2009)

Fuente: Elaboración propia con base en datos provistos por la Secretaría de Empleo – Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social y Reporte de subsidios. Tablero de Información del Programa Familias (marzo 2009) – Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.

En el caso del Ministerio de Desarrollo Social, el PFIS, junto con el Plan de Seguridad Alimentaria “El hambre más urgente” –que agrupaba a las acciones de apoyo alimentario– y el Plan Nacional Manos a la Obra (PMO), puesto en marcha en 2003, fueron los programas que marcaron el rumbo de la política social asistencial del primer lustro del siglo XXI. Cabe recordar que el PMO fue la primera política que expresó bajo qué criterios y principios se ensayaban nuevas formas de intervención de cara a la crítica que habían recibido los programas de empleo de la última década de 1990 por su carácter focalizado y su poca eficacia para erradicar el problema del desempleo y la pobreza estructural. Así “la intervención social comenzó a gravitar discursivamente en torno a la necesidad de crear ‘empleo genuino’ vía la promoción activa del Estado” (Logiudice y Bressano, 2011: 55). La reorientación de una parte de la política asistencial en políticas de integración productiva y social trascendió el PMO y se materializó en la creación del Programa Ingreso Social con Trabajo: Argentina Trabaja en el año 2009 (véase capítulo 4).

En síntesis, el giro en la política asistencial al que aludíamos inicialmente puso el eje en el trabajo como fuente de derechos. Este posicionamiento no fue privativo de los valores que impulsó el MDS en el período sino que constituyó un núcleo compartido de los argumentos sobre los cuales se asentaron las decisiones gubernamentales en torno a la intervención social del Estado. Es más –como señalamos en el capítulo anterior–, el MTEySS abonó a esta idea con la promoción del empleo decente o de calidad.

5. Asignación Universal por Hijo para Protección Social

5.1 El proceso de creación de la AUH^[11]

El proceso que dio origen a la AUH comprende críticas a lo acontecido en materia de protección social durante el ciclo neoliberal, nuevas propuestas de universalización y medidas de política adoptadas por los gobiernos que asumieron con posterioridad a la crisis socioeconómica, política e institucional de 2001. Puntualmente, cuatro hechos significativos configuraron las condiciones para la creación de un beneficio de este tipo:

En primer lugar, se encuentra la discusión acerca de la propuesta de Ingreso Ciudadano^[12], que había ganado espacio en el ámbito académico primero a través de los estudios difundidos por el Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas (CIEPP) y, luego, a partir de 1997, en el ámbito político y legislativo con la propuesta de creación de un Fondo para el Ingreso Ciudadano para la Niñez (FINCINI), presentada por el Partido Afirmación para una República Igualitaria (ARI).

En segundo lugar, puede verse la crítica a los resultados alcanzados por la política asistencial de los años 90, recomendada por organismos internacionales de crédito que, como señalamos en el capítulo 3, estuvo basada en programas de transferencia de ingresos que combinaban criterios de condicionalidad, focalización y transferencia directa al destinatario (Pautassi y Zibecchi, 2010; Logiudice, 2018). Estas críticas ya habían comenzado a repercutir en la política asistencial que fue delineándose con motivo de la crisis desatada a fines de 2001 en la Argentina y su ya mencionada incorporación del lenguaje de derechos.

En tercer lugar, días antes del estallido social de diciembre de 2001se había puesto en marcha una Consulta Popular por un Seguro de Empleo y Formación para todos los jefes y jefas de hogar desocupados, una asignación por hijo menor de 18 años y otra para mayores de 60 años que no tuvieran cobertura previsional, impulsada por el Frente Nacional contra la Pobreza (FRENAPO). En 2005, la Central de Trabajadores Argentinos (CTA) presentó una actualización de la propuesta^[13] en la que ponía énfasis en la necesidad de garantizar a todos los menores de 18 años un ingreso universal de monto único, puesto que se advertía que, a pesar del proceso de crecimiento económico ininterrumpido por más de dos años, el 60% de los menores de 18 años eran pobres.

Y, en cuarto lugar, entre 2008 y 2009, convergió la puesta en marcha en 2008 del programa Derecho Garantizado para la Niñez (DGN) en la provincia de Buenos Aires; iniciativa que más se aproximó a la propuesta de un ingreso ciudadano para la niñez puesto que se basó en la garantía de un ingreso incondicional para todos los ciudadanos menores de 18 años, con la intensificación del debate en el ámbito legislativo. Como puede observarse en el cuadro síntesis que se presenta a continuación, al ya mencionado FINCINI, se sumaron al menos cinco proyectos de ley orientados a dar respuesta a la problemática de la pobreza por ingreso.

Cuadro N° 23. Síntesis de iniciativas legislativas (1997-2009)

Fuente: Elaboración propia con base en Repetto et al., 2009 y Hintze y Costa, 2011.

Al comparar los proyectos se advierte el énfasis puesto de manera diferencial en la cuestión de la universalización y de la ciudadanización de la protección social. Así, el proyecto impulsado por el ARI (FINCINI) y el de la Unión Cívica Radical (PAUAPNNyA – PAUNNyA) utilizaban la expresión ingreso ciudadano en sus objetivos, el del Partido Socialista (IUNA) hablaba de Ingreso Universal a la Niñez y Adolescencia y el impulsado por Proyecto Sur y otros (AUH–Modificación de la Ley de impuesto a las Ganancias), siguiendo a la propuesta del FRENAPO anteriormente mencionada, refería a una asignación universal de carácter obligatoria. La propuesta de Unión Celeste y Blanco (IBF), por el contrario, continuaba en la dirección de los programas focalizados, en tanto definía como destinatarios a las familias pobres o indigentes. En línea con el posicionamiento oficial, el proyecto del Frente para la Victoria vinculaba sus objetivos con el mundo del trabajo al ofrecer a los trabajadores no registrados los mismos beneficios por asignaciones familiares y escolaridad que tienen los trabajadores registrados y al proponer disminuir el empleo no registrado.

A mediados de octubre de 2009, la Iglesia Católica se incorporó al debate sobre la orientación que debía tener la política social, difundiendo una propuesta de ingreso universal para la niñez denominada Fondo Básico para la Igualdad y la Equidad de la Niñez (BIEN). Su finalidad era equiparar el derecho a la asignación familiar por hijo a todos los niños, adolescentes y embarazadas en situación de vulnerabilidad social, independientemente de la condición económica, social o laboral de sus padres.

Si bien durante todo el período estos proyectos estuvieron presentes en movilizaciones sociales, reclamos sindicales y campañas políticas, su introducción en la agenda de gobierno debe entenderse (de manera no mecánica) en el marco de factores externos e internos, tales como la crisis internacional desatada en 2008 y los resultados de las elecciones legislativas de mediados de 2009, eventos a los que ya hicimos referencia en el capítulo 4. A ello se agregó un nuevo clima o estadio de las discusiones regionales en materia de protección a la niñez, encabezada por la sanción del Nuevo Régimen de Asignaciones Familiares (NRAF) uruguayo en 2008, que preveía la cobertura de los hogares independientemente de si el jefe de hogar se encontraba en situación de empleo formal o informal^[14].

Pese a la legitimidad que iba adquiriendo el reclamo por la universalización de algún tipo de asignación monetaria, en agosto de 2009 el gobierno reafirmó su postura (“el trabajo es el mejor equilibrador social”) anunciando el Programa Argentina Trabaja: “Ingreso Social con Trabajo” (véase apartado 4.4 del capítulo 4). Simultáneamente, la presión política para que se tratasen los proyectos legislativos en las cámaras continuó creciendo y, cuando se esperaba la fecha de inicio del debate en el recinto y paralelamente se abrían instancias de discusión extra parlamentarias, la Presidenta de la Nación anunció la creación de la AUH por Decreto de Necesidad y Urgencia.

5.2 AUH: arquitectura institucional^[15] y evolución de la cobertura

La AUH se creó en octubre de 2009 por decreto 1602/09 bajo la órbita de ANSES. La misma forma parte del subsistema no contributivo del Régimen de Asignaciones Familiares y supone la extensión del beneficio de la asignación por hijo a sectores de la población hasta entonces no cubiertos. Esta prestación está destinada a aquellos niños, niñas y adolescentes (NNyA) menores de 18 años o sin límite de edad cuando se trate de un discapacitado, residentes en la República Argentina, que pertenezcan a grupos familiares cuyos jefes se encuentren desocupados, se desempeñen en la economía informal y ganen un monto igual o menor al Salario Mínimo, Vital y Móvil (SMVyM, equivalente a $1440 en 2009 y a $5588 en 2015) o sean monotributistas sociales. Posteriormente, por vía reglamentaria se incorporaron los grupos familiares de trabajadoras domésticas y, un tiempo después, se incluyeron los trabajadores temporarios en relación de dependencia, durante el período de reserva del puesto de trabajo (Circular GAFyD 09/11).

La definición del universo destinatario dio lugar a reclamos de sectores excluidos por normativa (a partir del sexto hijo, trabajadores autónomos, monotributistas de categorías bajas, trabajadores informales que perciben ingresos por encima del SMVM, receptores de planes sociales). El caso más renombrado, por las críticas que concitó por parte de la Iglesia, el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), referentes de partidos políticos (Proyecto Sur) y la propia Defensoría del Pueblo, fue el de los NNyA que concurren a escuelas de gestión privada^[16], quienes finalmente fueron incluidos por disposición de ANSES (Circular GAFyD 91/10) hasta tanto se determinara si su situación socioeconómica lo ameritaba^[17]. Otro fue el caso de las personas que se encontraban privadas de libertad^[18]: La Resolución 393/09 reconocía que cuando el titular estuviere privado de libertad, el beneficio podía percibirse en forma provisoria mediante apoderado. Con posterioridad, en la Circular GAFyD 103/10, ANSES reconoció el beneficio para quienes desempeñan tareas dentro de las Unidades del Servicio Penitenciario Federal, inscriptas dentro del Ente de Cooperación Técnica y Financiera del Servicio Penitenciario Federal (ENCOPE) y dispuso que la persona puede ser titular de la AUH en caso de estar procesada, no así en caso de encontrarse condenada, pero no haría incompatible al otro progenitor o a quien se encontrara a cargo de los menores para la percepción de la misma. Sin embargo, persistió la exclusión del beneficio de las mujeres detenidas que conviven con sus hijos menores de cuatro años, las que iniciaron acciones legales colectivas en reclamo de este derecho acompañadas por organismos de derechos humanos^[19].

Inicialmente, el Decreto 1602/09 estipulaba que la prestación se abonaría “a uno solo de los padres, tutor, curador o pariente por consanguinidad hasta el tercer grado”; en 2013, por decisión del Ejecutivo, se llevó a cabo un cambio estructural por el cual se privilegió la titularidad femenina para el cobro de las asignaciones familiares, en forma independiente de quien hubiera generado el derecho, salvo que por decisión judicial sea el padre quien tenga la tenencia de los NNyA. Esta decisión se extendió tanto al componente contributivo como al no contributivo y la explicación estuvo fundada en los conflictos de intereses entre madres y padres destinatarios de la AUH.

E: ¿por la universal?

Está denegada, Yolanda. El papá está trabajando en blanco. Si están separados, podés hacer el embargo, se hace una vez en la vida y listo. 

Sra.: Yo me imaginé porque él trabaja la temporada de diciembre a abril. Yo vine en abril y vos me dijiste, pero no lo hice antes para no tener problemas con él.

E: Nosotros no podemos intervenir, pero eso es una decisión tuya… Sí, está trabajando en blanco en una empresa constructora. Lo que vamos a hacer acá es completar este formulario. Es para aquellos papás que no cumplen con pasar las asignaciones y alimentos. Este formulario nos da la posibilidad de embargarle el salario y así a partir del mes que vine lo empezás a cobrar vos. El tema es por los chicos. (Registro de observación, Oficina ANSES San Martín de los Andes, 17.11.2014)

Cabe señalar que originalmente la AUH era incompatible con el cobro de cualquier suma originada en prestaciones contributivas o no contributivas nacionales, provinciales, municipales o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, tuvieran estas o no la misma finalidad, exceptuando el caso del Programa Ingreso Social con Trabajo: Argentina Trabaja. En 2013, a pedido de la Secretaría de Empleo del MTEySS, ANSES emitió un dictamen (N°55780) en el que revisó esta decisión para el caso de los planes de empleo otorgados por dicho ministerio, autorizando así la inclusión de los trabajadores y trabajadoras de dichas políticas en la AUH.

En cuanto a las prestaciones que otorga este subcomponente del Régimen de Asignaciones Familiares, a la ya mencionada asignación por hijo y por discapacidad se sumó, a partir de mayo de 2011, la Asignación Universal por Embarazo para Protección Social (AUE) (Decreto 446/11). De esa manera se ampliaron los beneficios de este subcomponente a las mujeres embarazadas desde la decimosegunda semana de gestación hasta el nacimiento o interrupción del embarazo, siempre que no exceda de seis mensualidades. En abril de 2015, el Decreto PEN 504/15 estipuló el derecho a la Asignación por Ayuda Escolar Anual para titulares de la AUH, con un monto equivalente al establecido para los perceptores de las prestaciones del régimen contributivo.

La percepción de la AUH está condicionada al cumplimiento de requisitos en materia educativa y de salud de los menores, mientras que la AUE está sujeta a la constatación del nacimiento o la interrupción del embarazo, previa verificación de todos los controles médico-sanitarios e inscripción del niño en el Plan Nacer/Plan Sumar^[20]. A los fines de la acreditación y control del cumplimiento de tales exigencias, la Gerencia de Diseño de Normas y Procesos dependiente de la Subdirección de Administración de ANSES creó la Libreta Nacional o Formulario de la Seguridad Social, Salud y Educación (Resolución ANSES 132/10, modificada por Resolución 113/11). La misma debe ser presentada en las dependencias de ANSES una vez al año en el período que se extiende desde el primer día hábil del mes de enero y hasta el último día hábil del mes de diciembre de cada año. La falta de acreditación del cumplimiento de estos requisitos produce la suspensión del pago del beneficio. Cabe aclarar que la Resolución ANSES 132/10 había establecido condiciones y plazos de presentación posteriores al vencimiento que posibilitaban que el titular acreditara los controles sanitarios, el plan de vacunación obligatorio y la asistencia escolar y que de esta forma continuara percibiendo la asignación, sin originar la pérdida del beneficio^[21]. La Resolución 113/11 eliminó esa posibilidad del articulado.

La AUH se abona por cada menor acreditado por el grupo familiar hasta un máximo acumulable al importe equivalente a cinco menores. En el momento de su creación la AUH garantizaba una prestación monetaria no retributiva de carácter mensual de $180 por hijo y de $720 por hijo discapacitado, equivalente al monto de estas prestaciones para el caso de los trabajadores en relación de dependencia (primer tramo de la escala de ingresos). Desde entonces estos valores fueron incrementados para ambas categorías de trabajadores en forma simultánea por decisión del Poder Ejecutivo hasta que, en julio de 2015, el Congreso sancionó la Ley 27.160, que estableció la movilidad de las prestaciones siguiendo lo ya estipulado para el caso del régimen previsional^[22]. El 80% del monto previsto se abona mensualmente a los titulares de las mismas a través del sistema de pagos de ANSES. El restante 20% es reservado en una caja de ahorro a nombre del titular en el Banco de la Nación Argentina. Esta suma puede cobrarse cuando el titular acredita el cumplimiento de las condicionalidades antes descriptas.

Avanzando en el análisis y pretendiendo integrar una caracterización del sistema de asignaciones familiares en su conjunto, puede verse que el límite en la cantidad de menores habilitados a cobrar el beneficio, el tope de ingreso para la percepción del mismo regido por el valor del salario mínimo vital y móvil, las prestaciones a las que accede el grupo familiar (AUH y AUE), el cumplimiento de condicionalidades y la modalidad de pago fraccionada implican un trato diferencial para los perceptores de la AUH en relación con las asignaciones familiares dirigidas a hijos de trabajadores formales (Hintze y Costa, 2011; Costa, 2013; Arcidiácono, 2017). En cambio, en este último caso, no hay restricciones a la cantidad de menores autorizados a recibir el beneficio y los límites que condicionan el acceso a las asignaciones familiares, con excepción de las asignaciones por maternidad y por hijos con discapacidad, se circunscriben a los grupos familiares que perciben una remuneración superior a $30.000, y siempre que ninguno de los dos padres perciba sumas superiores a los $15.000 (montos vigentes en junio 2015); de ocurrir esto último, los montos pueden ser deducidos del pago del impuesto a las ganancias^[23]. Además, el abanico de prestaciones para este grupo de trabajadores es mayor y comprende: asignación por hijo, asignación por hijo discapacitado, asignación prenatal, asignación por ayuda escolar, asignación por maternidad, asignación por nacimiento, asignación por adopción, asignación por matrimonio; mientras que los beneficiarios del subsistema no contributivo (jubilados y pensionados) gozan de: asignación por cónyuge (en caso de invalidez), asignación por hijo y por hijo con discapacidad. A ello se suma que la percepción de la asignación por hijo para los trabajadores formales no se encuentra condicionada a ningún comportamiento.

En cuanto a las fuentes de financiamiento, la AUH y la AUE se solventan con los mismos recursos que el subsistema de asignaciones familiares contributivo y, adicionalmente, con los rendimientos anuales del Fondo de Garantía de Sustentabilidad del SIPA.

Evolución de la cobertura

La cobertura de la AUH debe ser leída en el contexto del régimen de asignaciones familiares, puesto que sólo así es posible conocer las condiciones de protección de la población de NNyA del país. Según los datos del último censo (octubre 2010) proyectados a 2015, el universo de NNyA menores de 18 años ascendía a 12.592.395. De ese total: 5.052.885 (40%) estaban cubiertos por el subsistema contributivo; 3.831.395 (30%) estaban comprendidos por el subsistema no contributivo; 377.772 (4%) estaban alcanzados por la deducción del impuesto a las ganancias, 402.957 (3%) estaban cubiertos por Pensiones No Contributivas o programas provinciales y 2.957.188 (23%) NNyA carecían de cobertura^[24]. Según el informe de la Encuesta Nacional de Protección y Seguridad Social II – ENAPROSS II (2015), la desprotección de NNyA se explicaba por la persistencia de: (a) población de 0 a 17 años que estaría habilitada por la normativa para percibir la AUH y no lo hace^[25] o hijos de asalariados habilitados a percibir la asignación familiar por hijo, pero que no realizaron el trámite y (b) población excluida por normativa, es decir, hijos de asalariados registrados que cobran por encima del tope fijado para la percepción de asignación familiar y que –por desajustes en el establecimiento de ingresos topes– no pueden acogerse al beneficio de deducción del impuesto a las ganancias; hijos de monotributistas –excepto monotributistas sociales–; hijos de personas con trabajo no registrado e ingresos superiores al tope fijado para percibir la AUH. Además, hijos de padres titulares de programas sociales o de pensiones incompatibles, o extranjeros con menos de 3 años de residencia en el país.

La cobertura inicial de la AUH comprendió a 3.4 millones de beneficiarios en diciembre de 2009, alcanzando a 3.8 millones de beneficiarios al final del ciclo. Sin embargo, como puede observarse en el Gráfico N° 10 que se presenta a continuación, desde el momento de su creación, la evolución de la cobertura de la AUH presentó altibajos dentro de márgenes relativamente controlados. Las explicaciones en torno a los distintos momentos en los que descendió la cobertura son de diversa índole: Trabajadores de la ANSES argumentan que parte del primer movimiento se explica porque: “en un principio era tan masivo que todo el que tuviera un hijo cobraba, después empezó a haber bajas. Había gente que no tenía derecho, en esa volteada cayeron los monotributistas… gente que no tenía derecho y entonces dejó de ser tan universal”^[26]. Luego, comenzaron a producirse bajas del beneficio como consecuencia de haber accedido a un empleo formal, suspensiones por falta de presentación de la Libreta Nacional o Formulario de la Seguridad Social, Salud y Educación (incumplimiento de las condicionalidades)^[27], por problemas burocráticos atribuidos a ANSES o por haber accedido a un programa, subsidio o pensión (Kliksberg y Novacovsky, 2015).

Gráfico N° 10. Evolución del total de prestaciones y de titulares* de la Asignación Universal por Hijo

Nota: se denomina “titulares” a la madre o padre a cargo de los menores.

Fuente: Elaboración propia con base en Boletín Estadístico de la Seguridad Social, 1er Trim. 2016, Dirección de Programación Económica, sobre la base de datos de la ANSES.

En síntesis, el análisis de la cobertura del régimen de asignaciones familiares muestra un escenario en el que la cobertura total/universal al final del ciclo bajo estudio constituye –aún– un desafío. Ello no desmerece el lugar que ha ocupado la AUH en la expansión de la protección social de NNyA alcanzando a segmentos de la población que hasta el momento de su creación se encontraban desprotegidos o asistencializados.

5.3 La disputa político-cultural por la legitimidad/deslegitimidad de la AUH

La legitimidad de la AUH se dirime al interior de tres matrices o patrones que dominaron la década larga que va de 2003 a 2015: una matriz estadocéntrica que expresa los nuevos contenidos y orientaciones del Estado que se configura por aquellos años (Cao et al., 2015; Laguado Duca y Rey, 2016); una matriz laborcéntrica que, al tiempo que recupera la tradición del siglo XX asentada en la búsqueda del pleno empleo, la desafía (Grondona, 2017); y una matriz redistributiva que retoma los principios de justicia social del Estado social.

El decreto 1602/09 de creación de la AUH define el rol que el Estado debe asumir en materia de protección social de NNyA en un todo de acuerdo con la Ley 26.061/05 de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes. Dicha norma vela por el interés superior de aquellos, es decir, por “la máxima satisfacción, integral y simultánea de los derechos y garantías que a ellos se les reconoce, entre los que se encuentran el derecho a la obtención a una buena calidad de vida, a la educación y a obtener beneficios de la seguridad social” (interpretación de la ley incluida en los considerandos del Decreto 1602/09). Dicho de otra manera, los fundamentos de la AUH hacen hincapié en una creciente idea de responsabilidad estatal por el bienestar de NNyA, en sintonía con un proceso más amplio de reconfiguración de la estatalidad que pone énfasis en “la recuperación simbólica y material del Estado como garante de los procesos de inclusión social y política…” (Laguado Duca y Rey, 2016: 46).

Es en este marco que se argumenta la necesidad de contemplar la situación de los menores pertenecientes a grupos familiares que no se encontraban amparados por el régimen de asignaciones familiares vigente, vale decir, de NNyA a cargo de desempleados y/o trabajadores informales.

Este reconocimiento de derechos^[28], que se distingue de la lógica focopolítica^[29] que caracterizó el ciclo anterior, supone un compromiso activo del Estado con aquel objetivo de inclusión social, y de ese modo entra en conflicto con toda caracterización compensadora y transitoria que se atribuya a la acción estatal. En los considerandos del decreto de creación se define esta intervención como “un paliativo importante”, “una respuesta reparadora” a una población que ha sido castigada por las políticas neoliberales. En la misma línea, el discurso oficial se ocupó de hacer continua referencia al carácter momentáneo o circunstancial del beneficio hasta tanto dicha condición laboral precaria fuera normalizada^[30].

[…] no va a ser el fin de la pobreza pero confiamos, como decimos en los considerandos de este decreto, que vamos también a remitir para su control al Parlamento como corresponde, que puede constituir un paliativo para aquellos sectores que todavía no tienen la posibilidad de un trabajo decente.

Pero que quede claro, el objetivo de este gobierno, el objetivo de esta Presidenta, va a seguir siendo pelear por el trabajo decente, por agregar valor a nuestros productos, por tener cada vez más industrias, más empresas, más comercios. (Palabras de Cristina Fernández de Kirchner en el “Anuncio de la asignación universal por hijo”, 29.10.2009. Disponible en: http://www.presidencia.gob.ar/discursos/3612)

Según Arcidiácono: “en esta concepción, los derechos no contributivos tienen un formato sui generéis. Tienen vigencia en el ‘mientras tanto’ […] pero sobre todo se diferencian de los que aparecen como los ‘verdaderos derechos’, aquellos del campo contributivo…” (2017: 124). En efecto, como ya hemos planteado en capítulos antecedentes, la expansión de derechos a la seguridad social en la Argentina se dio de la mano de la categoría de trabajador asalariado formal, de allí los fundamentos de su legitimidad. En esta tradición, tan arraigada social y culturalmente, el acceso a derechos por una vía diferente a la del trabajo asalariado formal exigía alguna justificación social, ya fuera a través de la residualización o asistencialización de la medida; del establecimiento de su transitoriedad (hasta tanto se regularice su condición de informalidad o de desempleo)^[31], o de la disposición de condicionalidades (la AUH anuncia un derecho subordinado a la concreción de otros derechos: el derecho a la salud y a la educación de los NNyA).

También subordinamos la percepción de esta asignación familiar al hecho de que nuestros chicos, nuestras niñas, vayan al colegio y cumplan con todos los planes de vacunación y de control sanitario. A punto tal que por eso hemos ideado el sistema de que se cobre todos los meses el 80 por ciento de la asignación, se deposite ese 20 por ciento y esa suma total, que creo que alcanza algo así como 180, se paga en marzo cuando se inicia el ciclo lectivo correspondiente al acreditar que se ha cumplido con el ciclo lectivo anterior. (Aplausos)

Porque además tenemos que lograr entender todos los argentinos que nadie nunca podrá dejar de ser pobre si no tiene educación y no tiene salud. Por eso también estas dos cuestiones están directamente vinculadas. (Aplausos). (Palabras de Cristina Fernández de Kirchner en el “Anuncio de la asignación universal por hijo”, 29.10.2009. (Disponible en: http://www.presidencia.gob.ar/discursos/3612)

La incorporación de condicionalidades en el diseño de la política suscitó una serie de reflexiones y cuestionamientos que es necesario reponer aquí, porque dan cuenta de las particularidades que este dispositivo tuvo en el PISE 2003-2015. Un primer punto a destacar es que la inclusión de condicionalidades de este tipo es una novedad para el campo de la seguridad social^[32], no así para el caso de la política social asistencial. En los orígenes de los programas de transferencias de ingresos condicionados, los requisitos educativos y de salud estuvieron ligados a una idea de corresponsabilidad entre el Estado y las familias destinatarias, así como al efecto sinérgico que estos pudieran tener en materia de incremento de la dotación de “capital humano” y de freno al proceso de transmisión intergeneracional de la pobreza^[33]. La AUH no pareciera escapar a esos argumentos, pues supone que la promoción de trabajo, educación y salud permitirá “mejorar las condiciones de vida y avanzar sobre el núcleo más duro de la pobreza, consolidando progresivamente un desarrollo humano integral, sostenible e incluyente” (Decreto 1602/09)^[34]. Otras perspectivas entienden a las condicionalidades como “oportunidades para identificar la oferta no cubierta en el campo de la salud y la educación” o como estrategias de “legitimación y justificación de las transferencias de ingresos en países donde el trabajo (en tanto asalariado y formal) ocupa un lugar material y simbólico de relevancia” (Arcidiácono, 2017: 123, también pueden consultarse al respecto: Rodríguez Enríquez, 2011; Straschnoy, 2016, entre otros).

En el caso de la AUH, el endurecimiento que se impuso con la retención del 20% del monto de la prestación hasta la acreditación del cumplimiento de los controles sanitarios y de asistencia educativa, fue objeto de crítica y de discusión, principalmente, al interior del arco académico. La visión más radicalizada procedió de quienes impulsaban un ingreso ciudadano universal e incondicionado. Ellos advirtieron sobre el carácter punitivo de la retención, que sanciona a los menores con la pérdida o suspensión del beneficio por decisiones que toman los progenitores (incluso, a veces, ajenas a su voluntad) (Lo Vuolo, 2009). Desde esta perspectiva, la lógica que plantean las condicionalidades constituye una forma de restringir el derecho y de arrasar con el principio de universalidad.

Ahora bien, el problema no recae en las condicionalidades en sí mismas sino en el carácter moralizante que connotan, así como en las medidas de control que conllevan, exigencias estas que se focalizan en el sector más vulnerable de la población y no en el universo de los destinatarios del sistema de asignaciones familiares. En palabras de E. Grassi:

el problema (moral y práctico) es determinar si el recurso de la retención es el más adecuado, si mejora y cuánto las chances de estudiar y de cuidar la salud de los miembros menores de estas familias, o si manifiesta y/o crea una distinción negativa en comparación con los mecanismos pre–existentes de las Asignaciones Familiares. (2012: 25)

En el marco del problema planteado en términos morales y de diferenciación de clase, en este período cobrar centralidad la perspectiva y el lenguaje de género tanto desde el mundo académico (ya analizado) como en el propio diseño de las políticas. Ello se expresa en el mecanismo de priorización de la titularidad femenina, aunque paradójicamente recibiera críticas por la sobrecarga que supone para el cumplimiento de las condicionalidades. Los argumentos radican en que, en lugar de desfamiliarizar “se refuerza la consideración de las mujeres como cuidadoras ‘innatas’ o ‘naturales’, (que además) deben demostrar que efectivamente cuidan a sus hijos e hijas a través de una cantidad de certificaciones” (Pautassi et al., 2014: 50). Esto último constituye una novedad para las políticas de seguridad social en general, y para el régimen de asignaciones familiares en particular, porque hasta la creación de la AUH, la cuestión del cuidado de los menores a cargo no había sido problematizada ni colocada bajo sospecha en este campo de políticas. De allí que la perspectiva de género haya cobrado centralidad en la discusión en torno a los efectos de las condicionalidades.

En síntesis, más allá del lugar que las condicionalidades pudieran ocupar como instrumento de legitimación de una política dirigida a sectores vulnerables, los análisis advierten sobre los costos sociales de estas en el plano de la igualdad y de la inclusión, es decir, en las entrañas mismas de la nueva estatalidad que se pretende configurar en el período.

Retomemos el segundo punto del planteo inicial: decíamos al comienzo del apartado, que los contenidos de la AUH se inscriben en aquella matriz laborcéntrica que se gestó y consolidó a lo largo del siglo XX, pero que al mismo tiempo la desafió (Grondona, 2017). Dicha matriz comprende al trabajo como medio legítimo de vida, contenidos moralizantes relacionados con el hecho de tener o no tener trabajo, que varían según la época que se trate, y un sistema de seguridad social asociado a él y resistente a pensar formas de protección para las poblaciones sin trabajo. Más específicamente, se trata de un formato que restringió el espectro de alternativas de intervención en la cuestión social a una modalidad centrada en garantizar trabajo para todos (acercarse al horizonte del pleno empleo) o en revertir los desequilibrios del mercado de trabajo (superar el subempleo o el empleo parcial), desplazando así las propuestas de establecer un seguro de desempleo y relegando al campo de la asistencia a aquellos que por razones particulares o involuntarias no pudieran insertarse en el mercado de trabajo. Como sabemos, dicho seguro llegó a la Argentina recién en 1991 y operó de manera acotada (tanto por su alcance como por las limitadas cuantías del ingreso) cubriendo solo al universo de los trabajadores asalariados formales.

En este marco, el reconocimiento estatal de la persistencia del problema del desempleo y la informalidad laboral y la consecuente extensión de derechos a la seguridad social a esos segmentos poblacionales, constituyó –sin lugar a dudas– un acontecimiento inédito. Hasta la puesta en marcha de la primera moratoria previsional y de la AUH, desocupados y trabajadores informales habían sido invisibles para el discurso político. La AUH vino a proponer una redefinición de esta lógica al ocuparse efectivamente de esas poblaciones. Sin embargo, a diferencia de otras políticas que han puesto el foco en el grado de vulnerabilidad de aquellas, la AUH las ha reivindicado en tanto poblaciones trabajadoras y, más específicamente, ha reconocido la figura del trabajador informal como sujeto de derecho (Lo Vuolo, 2009)^[35].

La cuestión del trabajo cobró centralidad en los fundamentos de la AUH y lo hizo de manera distinta a como esta cuestión se presentaba en los programas de trasferencias de ingresos focalizados típicos de la década de los años 90. Dicho de otra manera, la continua referencia al trabajo decente como horizonte social y políticamente deseado traccionó, se opuso, desmontó el contenido moralizante de carácter punitivo, autofocalizador y humillante al que estaba asociada la obligatoriedad de la contraprestación laboral en las políticas de workfare que asistían a estas poblaciones. En la perspectiva de Ana Grondona (2017), la AUH se emparentó con “modos más próximos a la vieja promesa de la ‘dignificación’”, que rigió durante el período de auge del Estado Social.

Estamos trabajando pero además queremos decir que la idea es que esto no siga por mucho tiempo en el sentido de que solamente cobren asignación familiar; tenemos que lograr que estos que empiezan a cobrar asignación familiar la sigan cobrando pero no ya porque se lo asignan en forma universal desde un programa social, sino porque su padre pasó al trabajo en blanco, al trabajo registrado, a lo que nosotros denominamos “trabajo decente”[…]. (Discurso de la Presidenta Cristina Fernández tras firmar el convenio de Asignación Familiar por Hijo, 11.11.2009)

Otro aspecto de la AUH que desafió aquella matriz laborcéntrica aludió a la denominación de universal. Este enunciado –una vez más– contenía una crítica a la focalización neoliberal que venía siendo objeto de desprestigio desde finales de la década de 1990. Ahora bien, el consenso técnico, social y político inicial que concitó dicha orientación universalista^[36] no fue acompañado por una definición de la población destinataria –como era esperable– en términos de ciudadanía^[37], sino que continuó recortándose sobre la figura del trabajador –ahora informal o desocupado– y de criterios que dejaban fuera a múltiples segmentos de la población trabajadora. Esto dio lugar a reclamos que planteaban la necesidad de su efectiva universalización^[38]. Este problema no se restringía al universo de destinatarios que alcanzaba, sino que se extendía al hecho de que el derecho en cuestión sólo abarcaba a algunas de las prestaciones a las cuales tenían acceso los trabajadores asalariados formales (véase apartado 5.2). No obstante las limitaciones señaladas, la AUH cumple razonablemente con otros atributos propios de una política universal, como lo son que la regla por la cual se accede al beneficio sea definida con claridad y que todo aquel que la cumpla, la perciba (Fontdevila, 2015).

En efecto, el hecho de reconocer algunas de las prestaciones a las que tienen derecho los trabajadores asalariados formales nos conduce al problema de las necesidades y cómo estás se definen/reconocen como resultado de la lucha política y social. Ya hemos aludido al debate previo a la creación de la AUH en torno a la idea de enfrentar una pobreza cada vez más visible y extendida a través de mecanismos de distribución de renta o ingreso básico universal versus la idea que sostenía que la mejor manera de hacerlo era por la vía de la creación de puestos de trabajo (apartado 5.1). Ahora bien, el formato escogido para enfrentar la pobreza y la desprotección de desocupados y trabajadores informales (una transferencia monetaria con estatus de derecho y de garantía regular de ingresos sin contraprestación en trabajo) abrió el debate en torno al tipo de prestaciones que se reconocen, al nivel de los ingresos y al mecanismo de actualización.

No reiteraremos aquí las diferencias entre las prestaciones del régimen de asignaciones familiares a las que accede un segmento y otro de los trabajadores. En cambio, conviene detenernos en los dos momentos en los que se introdujeron nuevos beneficios y los argumentos sobre los que se sostuvieron. En 2011, la Presidenta de la Nación, en oportunidad de la inauguración de sesiones de la Asamblea Legislativa, anunció la creación de la AUE. Los argumentos oficiales se sostuvieron sobre dos cuestiones: (1) la importancia de seguir ampliando la cobertura de las asignaciones familiares considerando los resultados positivos que había generado la incorporación de la AUH y en (2) el hecho de que la mortalidad materna afecta principalmente a las mujeres de estratos más bajos, lo que hace de éste “un indicador de la injusticia social, la inequidad de género y la pobreza” (Decreto 446/11). No obstante estas precisiones que se realizan en el decreto de creación, el énfasis puesto en la idea de “seguir apostando a la vida” como motor de la nueva prestación, fue interpretado por la prensa opositora como una forma de sentar posición en el debate en ciernes sobre la legalización del aborto que cobraba intensidad por aquellos años.

En 2015, se dispuso la puesta en vigencia de la Asignación por Ayuda Escolar Anual. En línea de continuidad con la incorporación de la AUE, los considerandos del decreto de creación planteaban la necesidad de continuar ampliando la cobertura de las asignaciones familiares y agregaban la necesidad de que el Estado brindara estímulos para que la población pudiera acceder a la educación. Asimismo, resaltaba la importancia de igualar derechos entre las personas que ya la percibían y aquellas que tenían derecho al cobro de la AUH.

Con respecto al nivel de ingresos que transfiere, el mismo fue objeto de controversia fundamentalmente por la inexistencia –hasta 2015– de un mecanismo de actualización automática del monto de la prestación, cuestión que se tornaba crítica en un contexto inflacionario^[39]. En la perspectiva de autores como A. Logiudice (2017), la cuantía limitada de las transferencias reforzó la hipótesis de la reproducción de la vida por la vía de la provisión de mínimos biológicos para satisfacer necesidades básicas, que había dominado el discurso del desarrollo humano durante el ciclo de auge neoliberal (Álvarez Leguizamón, 2005). En rigor de verdad, los problemas de producción de información por parte del INDEC, en especial aquellos vinculados con el Índice de Precios al Consumidor del cual dependen las estimaciones de Canasta Básica Total, dificultaron la contrastación de hipótesis como las planteadas por Logiudice por la vía estadística.

En tercer lugar, la AUH emergió como una política que contribuye a consolidar una matriz redistributiva “justa”, aunque para ello desafía al Estado en su capacidad de construir solidaridades amplias, acuerdos entre actores de diversas procedencias. Así lo expresaba la Presidenta de la Nación en oportunidad del anuncio de creación de la AUH:

Siempre he dicho que quiero ser una presidenta que ayude a mejorar la redistribución del ingreso en la Argentina. Sé que es una tarea que no la puedo hacer sola, necesitamos de la colaboración de todos, de todos los partidos políticos, de todas las organizaciones sociales, de todas las instituciones religiosas de todos los cultos, y sabemos que más allá de las diferencias, estoy absolutamente segura, vamos a encontrar un punto de encuentro para dar respuesta a problemas estructurales, no de slogans, de desafíos, de insultos o descalificaciones, sino de ideas que puedan llevarse a la práctica. Hoy estamos frente a una de ellas […]. (Palabras de la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner en el “Anuncio de la asignación universal por hijo”, 29.10.2009. Disponible en: http://www.presidencia.gob.ar/discursos/3612)

El objetivo de la redistribución fue costoso y polémico. La disputa en torno a la cuestión del financiamiento de la AUH fue una clara expresión de la puja distributiva y de la “crisis de solidaridad” (Dubet, 2015). Los fundamentos oficiales giraron en torno a las posibilidades que ofrecían los fondos estatizados de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) conformados por aportes de los trabajadores, contribuciones patronales y recursos procedentes de rentas generales y a la impronta igualadora de la intervención del Estado al determinar que esta asignación fuera abonada por la misma agencia que responde por las prestaciones de los trabajadores asalariados formales^[40]. Así lo justificaba el jefe de la bancada oficialista en la Cámara de Diputados, Agustín Rossi:

La decisión de estatizarlos (los fondos de las AFJP) y de que generen rentabilidad nos permitió tomar otra decisión, que fue la Asignación Universal por Hijo, que no es una política de inclusión social ni la creación de un nuevo derecho: es la extensión de derechos. Por eso está bien que la pague la ANSES y no el presupuesto, porque el salario familiar de los trabajadores activos lo paga la ANSES. ¿Por qué discriminamos al trabajador en blanco del trabajador en negro? ¿Por qué discriminamos al trabajador desocupado? Lo que hemos hecho es que ese salario familiar, al menos en la categoría de los hijos, lo cobre el trabajador en negro y el argentino desocupado que está buscando trabajo o haciendo changas. Hicimos que lo cobre del mismo lugar de donde lo cobra el trabajador en blanco, que es la ANSES. ¿Con qué criterio? Con el criterio de que la ANSES –como han dicho muchos– no está solamente equilibrada desde el punto de vista del ingreso de los aportes y contribuciones sino que un 40 por ciento de sus ingresos son aportes del sistema tributario. Lo que hicimos fue un acto de estricta justicia […] La ecuación que hacen es maliciosa, porque lo primero que debe tener un sistema para ser distributivo, inclusivo, es tratar de ser lo más universal posible. (17a. Reunión – 12a. Sesión – sesión ordinaria, 18.08.2010)

La oposición, por su parte, insistió en que la fuente de financiamiento escogida implicaba “sacarle a los pobres jubilados para darle a los chicos”^[41], cuando a su juicio, debía impulsarse una reforma tributaria que gravara a los sectores de altos ingresos y a la renta financiera. Más tarde, la cuestión distributiva hizo eclosión en las manifestaciones de sectores medios indignados que recurrían al mote de planero o choriplanero para referirse despectivamente a quien vive de un plan social o subsidio y así diferenciarse de quienes llevan una vida organizada en torno al trabajo y ajustada a las reglas impositivas (Abal Medina, 2016). Aquellos acontecimientos mostraron un movimiento de distanciamiento social, de tendencias al repliegue y a la separación, que pusieron en el centro de la escena la cuestión del merecimiento y la disputa acerca de quién debía pagar por ellos (Dubet, 2015; Danani, 2017).

Este proceso de deslegitimación no se inició con aquellas protestas sino que fue alimentado por los medios de comunicación desde la puesta en marcha de esta iniciativa. Sin ir más lejos, a poco andar los medios opositores comenzaron a hacer referencia a posibles desincentivos al trabajo y/o a la formalidad laboral. Así titulaban: “Prefieren quedarse en negro para cobrar la asignación por hijo” (La Nación, 19.12.2010), aunque luego aclaraban que esto se debía a cierta desinformación sobre las formas de acceso y permanencia en el programa; o “La cultura del menor esfuerzo” (La Nación, 29.01.2011), para referirse a la sustitución de salarios por subsidios que no están fundados en el trabajo y el esfuerzo. Estos debates tuvieron repercusiones en la agenda de investigación sobre políticas sociales y mercado de trabajo en el período. La relevancia del tema (que se convirtió en un verdadero debate de época) merece que nos detengamos en las líneas de trabajo y sus contenidos. Sobre el desincentivo a la registración laboral, un estudio realizado por Garganta y Gasparini en 2012 concluía que existían significativos desincentivos hacia la formalidad en respuesta al programa para el caso de cuentapropistas, asalariados informales y desocupados, en hombres y mujeres, en adultos con distinto número de hijos, y en trabajadores primarios y secundarios. Por el contrario, la AUH no parecía haber provocado incentivos hacia la informalidad de los trabajadores registrados. Sobre el desincentivo a la participación de los destinatarios de la AUH en el mercado de trabajo, un estudio de Roxana Maurizio de 2011 señalaba “efectos nulos o muy débiles del programa sobre la decisión de participación económica y sobre las horas trabajadas por parte de los miembros de los hogares beneficiarios” (2011: 1). Sin embargo, identificaba a un subconjunto de cónyuges –mayoritariamente mujeres con una inserción laboral débil en términos de intensidad horaria y con bajas remuneraciones– que pareciera retirarse del mercado de trabajo frente a la percepción de esta asignación. Con varios años de diferencia, una evaluación realizada por UNICEF con universidades, ANSES y el MDS en 2017, arribaba a resultados en la misma dirección: “el programa no ocasionó desincentivos significativos, pues no desalentó el trabajo de los adultos ni originó una reducción del número de horas trabajadas” (2017: 117).

Otro tema que se instaló en el debate público estuvo ligado a las implicancias de la AUH en el consumo de los hogares. Por un lado, se celebró el efecto positivo que estos ingresos tuvieron, incentivando el consumo y dinamizando el mercado interno; por el otro, se registró un fuerte cuestionamiento moral al tipo de consumos que realizaban los destinatarios. En esta línea, trascendieron los dichos del Senador Sanz (UCR) sobre el uso que los beneficiarios estaban haciendo de la asignación al destinarla a consumo de paco y al juego de bingo^[42].

En síntesis, la nueva matriz de protección social que echó raíz en la pretendida universalización de las asignaciones familiares y que moldeó el PISE del ciclo 2003-2015, entraña un Estado que se manifiesta comprometido con la vida y el bienestar, que expande derechos a la seguridad social a un segmento de la población hasta ese momento excluido y que funda su intervención en la priorización de un enfoque de justicia social redistributivo que mejore las condiciones de vida de estos grupos poblacionales. Sin embargo, del análisis se deriva que, tanto la cuestión del trabajo que se encuentra en el centro de los fundamentos de esta medida, como las necesidades que satisface, son objeto de disputa tanto por sus contenidos como por sus efectos en el régimen de reproducción^[43].

6. Programa Conectar Igualdad

6.1 El proceso de creación del PCI

El papel desempeñado por las tecnologías de la información y la comunicación (TICs), tanto a nivel del desarrollo económico como humano, ha enfrentado a los gobiernos al desafío de desarrollar políticas en este sentido, fundamentalmente vinculadas con el acceso a las TICs y a la integración de éstas en el ámbito educativo. Ello implica: acceso físico a computadoras y conectividad, capacitación de los docentes para la efectiva utilización de las TICs en el aula, formación de recursos humanos que puedan integrarse en una etapa posterior a la economía digital (Finquelievich y Chiprut, 2011).

El proceso de introducción de TICs en el sistema educativo argentino comienza a desarrollarse de manera incipiente en la década de 1980. Recién en la década de 1990 se despliegan una serie de acciones sistemáticas en las que las TICs asumen un lugar privilegiado. Landau et al. (2007) dividen a estas acciones en programas específicos de TICs en educación y en programas que apuntan al mejoramiento del sistema educativo en su conjunto y que comprenden entre sus componentes la incorporación de TICs en la enseñanza. Entre los primeros se encuentran los proyectos RedEs (1998-1999) y Educ.ar (2000-continua vigente), ambos de alcance nacional. En el segundo grupo se destacan: el Plan Social Educativo (PSE) y el Programa de Mejoramiento de la Enseñanza Media (PRODYMES II), ambos desarrollados en la década de 1990. A ellos se agregan el Programa de Mejoramiento de la Enseñanza Media II (PROMSE II), el Programa Integral para la Igualdad Educativa (PIIE) y el Programa para el Fortalecimiento Pedagógico de las Escuelas Beneficiarias del PIIE (FOPIIE), todos ellos iniciados con posterioridad al año 2003.

La incidencia de estas políticas en el proceso de incorporación de equipamiento informático en las escuelas sólo puede comprenderse en perspectiva comparada y diacrónica. En 1998 uno de cada tres establecimientos contaba con computadora/s mientras que, en 2005, dos de cada tres establecimientos estaban equipados. En 1998 se registraba un promedio de 86 alumnos por computadora; en el año 2005 esa cifra se redujo a 51 en escuelas de educación común (Landau et al., 2007). Hacia 2009 la cantidad de escuelas con PC prácticamente se incrementa en un tercio pasando de 23.052 en 2005 a 30.716 y el promedio de alumnos por PC decae significativamente a la mitad (25,5)^[44].

Hasta 2009 la modalidad de incorporación de tecnologías de información en las escuelas argentinas estuvo basada en la instalación y equipamiento de laboratorios, “concentrados en la denominada Aula de Informática que propendía a la familiarización de los estudiantes y docentes con la computadora y sus herramientas ‘de escritorio’” (Fontdevila y Díaz Rato, 2012: 66). Sin embargo, a nivel internacional se venían desarrollando propuestas alternativas desde el año 2005, cuando Nicholas Negroponte comenzó a difundir el proyecto One Laptop Per Child (OLPC) o modelo 1:1, desarrollado en el laboratorio de medios del Massachusetts Institute for Technology (MIT). Esta propuesta consiste en la distribución de una computadora portátil –modelo XO, con conectividad, resistente, de bajo costo (U$S 100 aprox.) y consumo de energía– a cada niño/a con el fin de facilitar el acceso a la tecnología en segmentos de población con bajos recursos. La particularidad de este proyecto radica en las condiciones de uso y de distribución de los equipos dispuestas por la organización: 1. los niños conservan la laptop y son libres de llevarla a sus domicilios y utilizarlas donde deseen; 2. focalización en la educación temprana; 3. suministro de un gran número de laptops a establecimientos educativos; 4. conexión a internet; y 5. provisión de computadoras portátiles con programas de código abierto (OLPC, s/f).

A nivel regional, las experiencias de distribución a cada estudiante de un dispositivo tecnológico para su uso intensivo en actividades curriculares de aula y en el hogar son relativamente recientes. Sobresale el caso del Plan Ceibal de Uruguay; fuente de inspiración y modelo del programa argentino, y el Plan Enlaces de Chile^[45].

Desde 2008, varias provincias argentinas desplegaron distintas experiencias de introducción de TICs en establecimientos educativos alentadas por el modelo 1 a 1. Es el caso de las provincias de San Luis, La Rioja, Río Negro y de la Ciudad de Buenos Aires.

La discusión a nivel nacional se inició en 2005, cuando el ministro de educación de la nación Daniel Filmus manifestó la intención del gobierno de formar parte de la iniciativa de Negroponte para llegar con computadoras a un millón de alumnos. Por aquellos años, se comenzaron a analizar distintos modelos de computadoras portátiles (el modelo XO de OLPC, el modelo classmate de Intel y el modelo ITPC de ITP) con el objetivo de implementar el modelo 1 a 1 en el nivel primario bajo la conducción del Ministerio de Educación. En 2008 se realizaron las pruebas piloto dirigidas por Educ.ar en escuelas primarias seleccionadas por el Ministerio de Educación. Sin embargo, la puesta en marcha de esta iniciativa en abril de 2009 tendría un destinatario distinto. El programa se denominó “Una computadora para cada alumno” y se creó en el marco del Plan Nacional de Inclusión Digital Educativa^[46], durante la gestión del ministro Juan Carlos Tedesco, focalizándose en profesores y estudiantes del ciclo superior de las escuelas técnicas oficiales, tanto industriales como agropecuarias. Las razones del cambio de universo destinatario se relacionaron con la necesidad de “revalorizar la escuela media y de vincular la mejora de la educación técnica con la oferta de una mejor salida laboral” (Fontdevila y Díaz Rato, 2012: 73)^[47].

A estos antecedentes se sumó la participación de los medios de comunicación en la disputa por la puesta en marcha de un plan de las características y de la envergadura que presentaba el instrumentado por el país vecino. Desde el primer momento en que se dio a conocer la decisión del gobierno uruguayo de implementar el Plan Ceibal, las editoriales de los principales medios de oposición (Clarín y La Nación) reclamaron (una y otra vez) que la integración digital se convirtiera en una política de Estado e incluso vincularon el acceso a tecnología digital con los resultados obtenidos por ambos países en las evaluaciones internacionales sobre desempeño educativo:

(En referencia a Uruguay:) Se trata del primer país que habrá logrado este grado de saciedad informática en la población escolar y representa un modelo significativo cuyos beneficios se extenderán a toda una generación.

Sería deseable que pronto la Argentina pueda brindar también a sus alumnos y docentes estos recursos para asegurar el cumplimiento de uno de los principales Objetivos del Milenio. (Editorial II: “Educación, un ejemplo desde Uruguay”, La Nación, 18.07.2008)

Pongamos a las computadoras en contexto. Por sí solas no harán que los niños uruguayos aprendan más, rindan mejor en la escuela, y sean mejores ciudadanos. Son un medio y no un fin en sí mismo, pero expresan la mejora en la calidad educativa que Uruguay está teniendo en relación con la Argentina. (…) Primera conclusión: los niños argentinos retroceden. Segunda conclusión: los niños uruguayos rinden mejor que los argentinos […]. (Valenzuela, Diego: Opinión: “Educación: Uruguay supera a la Argentina”, La Nación, 01.10.2009)

Paradójicamente, cuando se produjeron los primeros anuncios acerca de la puesta en marcha de una política de este tipo para profesores y estudiantes del ciclo superior de las escuelas técnicas oficiales, las editoriales de estos diarios hicieron hincapié en el atraso con el que llegaba la medida, en la crítica al rumbo escogido por el gobierno (esto es, haber dejado de lado el proyecto de Negroponte debido a resultados insatisfactorios y costos finales inesperados)^[48], en la baja cobertura del programa en relación a la población total que asiste a establecimientos educativos secundarios^[49], entre otras. Una retórica reaccionaria tendiente a debilitar la iniciativa, que Hirschman (1989) podría incluir dentro de los casos de argumentación con efecto perverso: proclama que se implemente una política masiva de distribución de equipamiento informático para luego denunciar los errores en la concepción de la misma.

6.2 PCI: arquitectura institucional y evolución de la cobertura

El giro en la política educativa –al que ya hicimos referencia en el apartado 2– que tuvo lugar con la sanción de la Ley de Educación Técnico Profesional (2005), la Ley de Financiamiento educativo 26.075/06 y la Ley Nacional de Educación 26.206/06, generó el marco institucional para la instrumentación de un programa como Conectar Igualdad. En especial, esta última norma prevé el desarrollo de las competencias necesarias para el manejo de los nuevos lenguajes producidos por las tecnologías de la información y la comunicación (art. 7), dispone la obligatoriedad de la escuela secundaria (art. 16), y entre sus objetivos establece: el desarrollo de las capacidades necesarias para la comprensión y utilización inteligente y crítica de los nuevos lenguajes producidos en el campo de las tecnologías de la información y la comunicación así como la vinculación de los estudiantes con el mundo del trabajo, la producción, la ciencia y la tecnología.

Ahora bien, la introducción masiva del modelo 1 a 1 en el nivel secundario es novedosa en el marco de las experiencias internacionales. Fontdevila señala que “es justamente allí donde se expresan con fuerza las desigualdades sociales y los índices de fracaso educativo” (2012: 47). La evolución en el tiempo de los principales indicadores de eficiencia interna del nivel educativo primario y secundario permite comprender –en parte– el camino escogido.

En primer lugar, si se compara el desempeño del nivel primario con el secundario, se advierte que el primero alcanza mejores resultados en todos los indicadores. En segundo lugar, el análisis longitudinal de este último muestra la persistencia de altas tasas de repetición en el ciclo básico y de abandono en el ciclo orientado.

Cuadro N° 24. Evolución en el tiempo de los indicadores de eficiencia interna Nivel Primario (NP) y Nivel Secundario – Ciclo Básico (CB) y Ciclo Orientado (CO). Total País. 1996-2010, períodos seleccionados

Fuente: DiNIECE, Ministerio de Educación, 2012.

Resumiendo hasta acá: las disposiciones de la nueva legislación educativa que establecen la centralidad del acceso a las tecnologías de la información y la comunicación y la obligatoriedad de la escolaridad secundaria, así como los resultados de los principales indicadores en este nivel y la experiencia del programa “Una computadora para cada alumno”, que se había comenzado a implementar en las escuelas técnicas públicas de gestión estatal en 2009, colaboraron –como veremos a continuación– en la definición de los principales atributos del diseño institucional del PCI: el objeto de la política y la construcción del sujeto destinatario.

El PCI fue creado por Decreto PEN 459 en abril de 2010 con el objetivo de

proporcionar una computadora a alumnos, alumnas y docentes de educación secundaria de escuelas públicas, de educación especial y de Institutos de Formación Docente, capacitar a los docentes en el uso de dicha herramienta y elaborar propuestas educativas con el objeto de favorecer la incorporación de las mismas en los procesos de enseñanza y aprendizaje. (Decreto 459/10)^[50]

En 2011, fueron incorporadas las escuelas secundarias preuniversitarias y municipales y las escuelas hospitalarias y domiciliarias.

La decisión de incluir a “todos los alumnos y alumnas”, fue inicialmente resistida por una parte de la comunidad educativa, que reivindicaba criterios meritocráticos –opuestos a los impulsados desde el elenco gubernamental– para la asignación de los dispositivos tecnológicos. Los argumentos para instrumentar una estrategia focalizada, lejos de sopesar razones educativas, se asentaban en la sospecha del acto delictivo, el mal uso y el descuido por parte de los jóvenes destinatarios, cuestiones de inseguridad a las que podían verse expuestos, etc.

las primeras charlas (con directores y profesores) eran terribles porque los directores decían por qué les vamos a dar si se las van a robar, las van a vender, la van a gastar… Y además esto, la meritocracia: por qué no se lo dan a los buenos alumnos y no, esta es otra concepción, es para todos. Era muy fuerte el reclamo docente de que fuera meritocrático y de que le pusiéramos más condiciones. […] y el tema de la seguridad (“los van a matar a los pibes”) y teníamos mucho miedo de que por robárselas, les pasara algo. […] esas eran las preguntas y con el correr del tiempo fueron desapareciendo solas, el tema de la seguridad dejó de importar y lo mismo con la meritocracia… como que se fue asumiendo que era un derecho […]. (Entrevista a ex coordinadora PCI, Ministerio de Educación, 04.07.2013)

Siguiendo con los atributos centrales del diseño del PCI, se dispuso que las netbooks podían ser utilizadas tanto en el ámbito escolar como en el hogar. Además, en línea con los objetivos de promover la inclusión digital y de acortar la brecha digital existente en la sociedad, en enero de 2011, la entonces Presidenta de la Nación, por recomendación del Comité Ejecutivo del PCI, resolvió la cesión definitiva de las computadoras entregadas a alumnos y alumnas de las escuelas de educación secundaria públicas una vez que hubieran finalizado y aprobado los estudios. Esta decisión estuvo fundada en la necesidad de incentivar y fomentar la culminación de los estudios secundarios de los alumnos y alumnas, así como en la de brindar oportunidades de inclusión digital del núcleo familiar de los destinatarios de las computadoras (Decreto 76/11).

En cuanto a la modalidad de gestión, se dispuso la creación de un Comité Ejecutivo presidido por el Director Ejecutivo de ANSES e integrado por un representante del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, un representante de la Jefatura de Gabinete de Ministros, un representante del Ministerio de Educación, y un representante de ANSES. El Comité Ejecutivo tenía a su cargo establecer los lineamientos para la ejecución del programa y acordar, entre todos los organismos involucrados, un plan de trabajo para su implementación; proponer y articular soluciones conjuntas entre los ministerios y organismos participantes; y solicitar el inicio e impulsar –en el ámbito de cada ministerio– los procedimientos y trámites administrativos a los efectos de la ejecución.

Con respecto a la organización interna del Comité Ejecutivo del PCI, su reglamento estableció la designación de un coordinador general por parte de quien presidiera el Comité Ejecutivo, a fin de asistirlo y asesorarlo en materia de implementación del programa así como coordinar las comisiones técnicas asesoras. Las comisiones técnicas asesoras se ocupaban del estudio de las diferentes áreas temáticas vinculadas con la implementación, mantenimiento y sustentabilidad del programa. Dichas comisiones estaban integradas por representantes de todos los organismos que integran el Comité Ejecutivo y podían invitar a participar a cualquier otra área del Estado nacional que resultase pertinente^[51].

La implementación del programa también incluía la conformación de un Consejo Asesor integrado por instituciones, organizaciones civiles y profesionales destacados por su labor en el ámbito de la educación y la tecnología.

Los organismos estatales participantes, además de integrar el Comité Ejecutivo y las Comisiones Técnicas Asesoras, cumplían un conjunto de funciones específicas: ANSES contribuía a la financiación, adquisición y distribución del equipamiento; el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios era el organismo responsable de garantizar la conectividad de banda ancha a todos los establecimientos escolares que se incorporan al Programa y de llevar adelante esta función a través de dos programas: el Programa “Argentina Conectada” y el Programa “Internet para Establecimientos Educativos”^[52]; la Jefatura de Gabinete de Ministros tenía la responsabilidad de establecer las políticas de seguridad física y lógica de los equipos y redes escolares. Finalmente, el Ministerio de Educación de la Nación, en coordinación con el Consejo Federal de Educación (CFE), era el responsable de definir la estrategia educativa para llevar adelante el Programa (Ministerio de Educación, 2011). Dada la centralidad que tuvieron ANSES y el Ministerio de Educación en la implementación del programa, se analizará el rol desempeñado por estos organismos en el apartado 7.

En el anuncio oficial de la puesta en marcha del PCI, la presidenta C. Fernández de Kirchner comprometió la entrega de 3.000.000 de netbooks en el lapso de tres años (2010-2012) con una previsión de un 20% de reposición anual. La cobertura de las escuelas tenía un desarrollo progresivo, esto significaba que los ministerios de Educación jurisdiccionales acordaban con el Ministerio de Educación nacional la nómina de las escuelas que recibirían el equipamiento en cada etapa (Anexo I Resolución CFE 139/11). Ello dependía en gran medida del grado de avance en la adecuación de los edificios escolares, la instalación del piso tecnológico (infraestructura de red interna en las escuelas) y la provisión de servidores y routers para cada establecimiento educativo. Los datos disponibles en ANSES Transparencia permiten reconstruir el proceso global de distribución 2010-2015, aunque no de manera desagregada por tipo de establecimiento^[53]:

Cuadro N° 25. Evolución de las entregas de netbooks 2010-2015

Fuente: Elaboración propia con base en ANSES Transparencia, https://bit.ly/46Ic66N, consulta 10.09.2017.

El cuadro muestra que el objetivo inicialmente propuesto (la distribución de 3 millones de notebooks) fue superado y que si bien el incremento interanual fue errático a lo largo del período, a excepción de 2015, siempre superó el 20% prefijado. Pero más allá del cumplimiento de las etapas prefijadas o no, los datos dan cuenta de la masividad de la distribución, imposible de homologar con alguna política educativa antecedente.

6.3 La disputa político-cultural por la legitimidad/deslegitimidad del PCI

Desde su creación en 2010, el PCI se planteó como expresión de un conjunto de valores que sostenía la gestión de gobierno, vinculados con la idea de un “Estado regulador, presente”^[54] en directa oposición a la propuesta (y/o interpretación) de un “Estado ausente, mínimo” que dominó la última década del siglo XX. Ese cambio del rol del Estado estuvo signado por el propósito de garantizar la inclusión social y de intervenir en el problema de la desigualdad social. Esto formaba parte de los fundamentos con los que se iniciaba la presentación del PCI en el portal oficial:

En las últimas décadas, las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) han modificado sustancialmente las relaciones sociales en todos sus aspectos. Formar parte de esta nueva sociedad, no estar excluido, implica, cada vez más, poder participar activamente a través de las nuevas tecnologías.

En una sociedad con fuertes desigualdades, la escuela es el medio privilegiado para democratizar el acceso al conocimiento. Esta situación le otorga al Estado una nueva responsabilidad, la de preparar al sistema educativo para que forme a sus estudiantes en la utilización comprensiva y crítica de las nuevas tecnologías.

Educación con TIC no es solamente el uso instrumental de las nuevas tecnologías. Implica también el aprendizaje de competencias de gestión de información, comunicación, intercambio con otros en un mundo global, capacidad de innovación, y actualización permanente. Estos objetivos exceden aunque incluyen las habilidades informáticas. Deben incluir, por lo tanto, un conjunto de propuestas didácticas que apunten a formar a los estudiantes para un escenario en el que existe cada vez mayor información disponible. (Sobre el Programa/Fundamentos del Programa. Disponible en: https://bit.ly/46gjsP9, consulta 13.02.2013, el resaltado es nuestro)

En dicha presentación el Estado era considerado un actor central en la creación de instrumentos de inclusión social y digital a través del sistema educativo, un objetivo reiteradamente aludido por parte de funcionarios y asesores del PCI. En estos argumentos se volvía sobre la dicotomía excluido/incluido, recortando un adentro y un afuera de la sociedad, cuyo límite se definía, entre otras cosas, por el acceso/no acceso a las nuevas tecnologías. Cabe recordar que hasta mediados de la primera década del siglo XXI, el problema de la exclusión social se discutía asociado al desempleo resultante de los procesos de reestructuración productiva y al aumento de la pobreza que ocurriera como consecuencia indeseada de las políticas de ajuste estructural. Se apelaba ahí a un uso restringido del término como “problema superable por el trabajo y/o el consumo” (Grassi, 2002: 110). El PCI problematizó la cuestión social de la época y redobló la apuesta: el estar incluido no solo suponía integración en el mundo del trabajo sino que demandaba atender nuevas necesidades: el acceso a bienes culturales. En sus propios términos: la desigualdad de oportunidades era concebida no solo como un problema económico sino político, pedagógico y cultural (Resolución CFE 123/10).

En este contexto de disputa político-cultural por el significado de los bienes que distribuía el programa, el discurso oficial subrayó el tránsito desde la demanda/satisfacción de un conjunto de rubros vinculados con la sobrevivencia (guardapolvos, zapatillas y comida) al reconocimiento social de un nuevo tipo de necesidad (libros^[55] y netbooks)^[56]. Así, la tensión en la que se instaló el PCI estaba hecha de dos vertientes (o definiciones políticas implícitas distintas): una, en la que la intervención del Estado se limitaba a reparar o a corregir las fallas del mercado a través de la cobertura de necesidades básicas, es decir, de la provisión de ingresos mínimos materializados en diversas formas según el área de reproducción de la que se tratase (canastas básicas de alimentos, paquetes básicos de salud tales como: provisión de atención primaria de la salud, cuidado de la embarazada, etc., educación primaria, entre otros); y otra que entendía que el sentido de la vida no podía limitarse a la sobrevivencia, sino que debía colocarse más allá. Concretamente, que debía apuntarse a las condiciones en las que se definen socialmente los parámetros de inclusión social, parámetros que en el siglo XXI están condicionados por el avance de la sociedad de la información o las sociedades del conocimiento^[57] y, consecuentemente de los cambios en el ámbito de la producción. No desarrollaremos esta cuestión, pero nos interesa plantearla explícitamente.

Esta transformación de las necesidades fue de la mano de un cambio en la forma de concebir los beneficios. Los mismos fueron definidos en términos de derechos, contrarios a toda acción filantrópica, meritocrática o de privilegio. Así se expresaba en los distintos materiales institucionales que daban a conocer el programa: “Ya hay más de 2.000.000 de chicos de escuelas secundarias públicas en la Argentina que forman parte de ese mundo porque tener una compu ya no es un privilegio, ahora es un derecho”^[58], y en la perspectiva de los propios integrantes del Consejo Asesor:

[…] ha habido un corrimiento en el paradigma de la construcción de conocimiento desde una construcción individual, particular, aislada y personal hacia una construcción social y colectiva –distribuida– del conocimiento […]. Pero esto no sería posible sino comprendemos a la inclusión digital como un derecho humano […] de la tercera generación entendiendo que hoy día, el acceso a la información, la distribución, la producción de contenido y el poder compartir y comunicar conocimiento es un acceso y un derecho humano. Esto me parece fuerte porque las netbooks no llegan a la escuela como un regalo o como una acción de meritocracia, llegan a la escuela justamente porque tenemos un Estado que entiende que es un derecho para todos los ciudadanos. […]. Después de muchos años, de décadas, tenemos un Estado que se pone de pie, que abre el juego […]. (Conectar Igualdad: Fernanda Ozollo, Portal Educ.ar, el resaltado es nuestro)

La reorientación del papel del Estado no se restringió al reconocimiento de estas nuevas necesidades, sino que se inscribió en el proceso que se inició en 2006 con la sanción de la Ley de Financiamiento Educativo y la Ley de Educación Nacional, a las que ya hemos hecho referencia. De allí que la puesta en marcha del PCI haya abonado –también– a la problematización del sentido de lo público, en general, y de la educación, en particular. El discurso oficial expresaba que con esta medida el Estado “reivindicaba” y “revalorizaba” la educación pública, que en los últimos años había sido relegada para “aquellos que no tenían chance”^[59]. El despliegue de estos procesos supuso –en este caso– devolver a la escuela pública un lugar de prestigio eclipsado por el debilitamiento de la esfera pública y sus efectos sociales durante el ciclo de auge neoliberal. La entidad (pública) de los bienes que se distribuían, así como su impronta de derecho estatalmente reconocido, formaban parte de aquel proceso de fortalecimiento. No obstante, desde el Comité Asesor del propio programa, se reconoció que las estrategias distributivas no eran suficientes en sí mismas para garantizar el efectivo cumplimiento del derecho a la educación, sino que suponían un punto de partida que debía ser retroalimentado con otros recursos pedagógicos^[60].

La cuestión es que la escuela pública estaba muy empobrecida desde las políticas de ajuste de los noventa, desde el empobrecimiento social que significaron esas políticas y esta política se orienta a revalorizarla. Por otro lado, se orienta también a redistribuir bienes que son públicos; entonces tanto los recursos como el conocimiento tienen una entidad de bien público. Ahora, claro, la cuestión es que desde los recursos no se garantiza una buena educación, entonces yo creo que también confluyen ahí Canal Encuentro, educ.ar, la acción del INFOD. Esto va a llevar un cierto tiempo para que en todas las escuelas, en todos los ámbitos, haya un desarrollo de proyectos pedagógicos. (Conectar Igualdad: Mónica Pini, Portal Educ.ar, el resaltado es nuestro)

Equidad e inclusión, calidad, formación ciudadana e innovación constituyeron los principios orientadores de la política federal de TIC y se desprendieron de las leyes anteriormente citadas (Resolución CFE 123, anexo 1). Nos interesa poner la mirada en la forma en que se expresaban los primeros porque se trata de contenidos político-culturales que han trascendido a esta política y que han formado parte del perfil de las intervenciones sociales del Estado del período.

Con este programa Conectar Igualdad com.ar que va a permitir que todos los estudiantes secundarios […] puedan contar […] con su netbook que es también, en este mundo contemporáneo, es un absoluto instrumento de igualdad para superar la brecha digital. Quiero terminar con la Igualdad, porque creo que debe ser el signo distintivo también de este bicentenario. Seguir persiguiendo la igualdad contra viento y marea, contra pequeños, pero poderosos intereses que muchas veces necesitan de las desigualdades para poder seguir teniendo poder. Y yo no, yo creo que la igualdad es el gran instrumento liberador de las sociedades de los pueblos y del mundo. Hoy, con este programa, donde casi 3 millones de adolescentes y de docentes van a poder acceder en el lapso de tres años a su netbook creo que estamos dando un paso muy importante para lograr esa igualdad de oportunidades que todos nos merecemos. (La presidenta Cristina Fernández de Kirchner presentó el plan “Conectar Igualdad.com.ar”. Disponible en: https://bit.ly/3ZHSs8E, el resaltado es nuestro)

 

Los objetivos del programa son garantizar la justicia social a partir de la entrega de netbooks. Esto significa que los jóvenes con dinero y sin dinero pueden acceder. Y la justicia educacional a partir de garantizar un conjunto de recursos para los jóvenes que antes no tenían. Lo más interesante del programa son las oportunidades pedagógicas, pero para poder aprovecharlas no basta con la entrega de netbooks, los docentes deben capacitarse y eso va a llevar un tiempo. Conectar Igualdad es un programa netamente pedagógico. (Conectar Igualdad: Silvina Givirtz, Portal Educ.ar, el resaltado es nuestro)

El énfasis puesto en la justicia social como “igualdad de oportunidades” supuso que la igual disponibilidad de medios (equipamiento y recursos informáticos) reduciría la brecha digital y contribuiría a brindar a los destinatarios las mismas oportunidades que poseen los niños, niñas y adolescentes de mayores recursos. Sin embargo, el desafío de la política fue mayor, se trató de igualar derechos de poblaciones en condiciones y en contextos altamente desiguales. Las investigaciones mostraban que la brecha digital coincidía con la brecha social, educativa y productiva. Susana Fiquelievich, especialista en TICs, ha resaltado que:

Las regiones con más alfabetización digital son aquellas que tienen el PBI más alto, donde además su población está ocupada en servicios, es decir que sus trabajadores están en contacto con computadoras. Y también en provincias donde existen universidades importantes […]. [En contraposición, agrega:] donde los adultos que no usan computadoras superan el 50% son provincias donde se invierte poco en educación, donde los gobiernos no están demostrando un interés por revertir esta situación. Son provincias donde el ingreso per cápita es extremadamente bajo y hay una polarización económica muy marcada. (M. García, “El 41% de la gente de entre 25 y 50 años no usa la PC”, Clarín, 26.09.2011)

Reconociendo estas condiciones de desigualdad poblacional y regional, el discurso oficial sostuvo un tratamiento igualitario e imparcial en la distribución de bienes. Así, el ministro de educación, Alberto Sileoni, argumentaba:

todos los materiales que distribuimos y todas las acciones que llevamos adelante son las mismas a lo largo y a lo ancho del país, en el Impenetrable Chaqueño y en cualquier escuela de la ciudad de Buenos Aires […]. El compromiso no resulta menor en un mapa tan desigual como es el argentino, donde las desigualdades sociales –y de la mano, las educativas– crecen exponencialmente a medida que uno se adentra en el territorio. (C. Palacios, “Nuevas herramientas en las aulas”, La Nación, 03.12.2011)

La fuerza de la política universal, es decir de una prestación uniforme financiada por el Estado, que no supone distinción alguna al interior de las categorías preestablecidas como destinatarias de la política, colisionaba con la perspectiva de quienes encontraban limitaciones en el proceso de asignación de los recursos: “las mejoras llegan primero a los que menos las necesitan”^[61]. En ese punto la dinámica de gestión imponía sus tiempos y condiciones (entregas pautadas por etapas y en acuerdo con los ministerios provinciales, según las condiciones de infraestructura de las escuelas), los cuales no estaban exentos de dilaciones, marchas y contramarchas. Hasta qué punto eso era inherente a un proceso ciego de gestión o parte de la reproducción activa de la desigualdad, era parte del debate público.

Hasta acá hemos hecho hincapié en los términos en los que se ha construido la legitimidad del PCI. A los efectos de comprender su deriva, conviene ahora detenernos en el proceso de deslegitimación del PCI, en el cual los medios de comunicación opositores al gobierno de turno, desempeñaron un papel central, dejando entrever oportunismo político e ineficiencia estatal en la implementación de la medida, así como un exceso de regulación estatal para garantizar la provisión de los equipos informáticos.

En primer lugar, las críticas post implementación se concentraron en el uso del PCI para fines políticos. Los medios de comunicación relevados planteaban que se trataba de una estrategia electoral para captar el voto de las clases media y baja^[62]. En el mismo sentido se aludía al aumento del gasto social para fines asistenciales que “generan un vínculo de dependencia entre Estado y sus beneficiarios”, incluyendo al PCI dentro de esta modalidad, en detrimento de obras de infraestructura de carácter social^[63]. En este contexto ANSES era observada por los medios de oposición como “el corazón logístico del kirchnerismo, su logro filantrópico”^[64]. Dos años más tarde, el foco estuvo puesto en los contenidos que se incluyen en las netbooks. Primero, cuestionando un convenio de prestación de servicios entre el PCI y la agencia oficial Télam por el cual alumnos y docentes de las escuelas públicas podían recibir información oficial en tiempo real^[65]; luego, advirtiendo sobre la orientación política de los mismos, a raíz de los textos del economista oficialista Bernardo Kliksberg, que el Consejo Federal de Educación decidió incluir para los estudiantes de 4° a 6° año^[66].

Los argumentos en torno a la ineficiencia estatal se consolidaron en dos grandes líneas, una que hacía referencia al retraso en la distribución del equipamiento y en las deficiencias en la infraestructura escolar y otra, que cuestionaba la fuente de financiamiento. Sobre la primera, los medios de comunicación denunciaban: “Netbooks: solo el 17% de las escuelas cuenta con Internet”; “Por las trabas a las importaciones, no entregan netbooks a estudiantes”; “En 2012 se entregó el 20% y deben parte de las de 2011”. Sobre la segunda, al igual que en el caso de la AUH, sobresalían las críticas sobre la fuente de financiamiento escogida (el Fondo de Garantía de Sustentabilidad de la ANSES). En especial son los partidos políticos opositores los que la cuestionaban porque con ella “se carga a los jubilados con su financiamiento”^[67]. La discusión sobre este particular excedió el ámbito mediático y se trasladó al legislativo en oportunidad del debate por el presupuesto nacional 2011. En él se ponderaron costos y beneficios, la comparación de una política que se proyectaba auspiciosa para el sistema educativo (el PCI) con otra (la lucha por el 82% móvil en los haberes jubilatorios) más antigua, muy anhelada y disputada, que se había implementado sólo de forma segmentada y buscaba ser generalizada. Así, se sostuvo que la distribución de equipamiento informático financiado con recursos de ANSES ponía en riesgo la concreción de la segunda. Parte de estos argumentos pueden observarse en la intervención del diputado nacional por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, representando al PRO, Jorge A. Triaca:

[…] Lo que más me preocupa tiene que ver con la administración del Fondo de Sustentabilidad. Verdaderamente creo que se han cometido actos de mala praxis muy grandes, no solamente porque se presenta un resultado al Fondo de Sustentabilidad de alrededor del 5 por ciento del total de los recursos disponibles –pensemos que la rentabilidad es del 5 por ciento, cuando tenemos una inflación de solamente el 25 por ciento, por ser generosos–, sino porque estamos consumiendo el capital de todos aquellos que hemos aportado a ese Fondo de Sustentabilidad. Además está el uso de los recursos. El hecho de que los jubilados les estén financiando las computadoras a los niños podría ser cambiado dando la posibilidad al abuelo para que compre la computadora a su nieto. (17a. Reunión – 12a. Sesión – sesión ordinaria, 18.08.2010)

Por último, la cuestión de la “avanzada regulatoria” como se la denominaba en los principales artículos de opinión, emergió de cara a los incentivos al proceso de industrialización por sustitución de importaciones y a las restricciones aplicadas a las importaciones por el gobierno argentino. Ya iniciada la implementación del programa, el oficialismo expresó la voluntad de que los equipos a adquirir fueran de producción nacional. En palabras de la ministra de Industria, D. Giorgi: “Esto permitirá una paulatina sustitución de importaciones, propendiente a la generación de nuevas fuentes de trabajo en un sector demandante de mano de obra calificada”^[68]. Si bien los medios reconocieron el aumento en la venta de netbooks gracias al impulso de las compras oficiales para fines educativos (sumado a las promociones de los comercios para los particulares); las críticas alcanzaron a los adjudicatarios de los contratos por licitación sospechados por la falta de transparencia en el proceso^[69] y cuestionaron la viabilidad del modelo de sustitución de importaciones promovido por el gobierno y materializado en el caso de la producción de netbooks donde las empresas eran incluidas dentro de un régimen de promoción especial que les otorgaba beneficios fiscales y el compromiso de compra de equipos por parte del gobierno nacional^[70].

7. ANSES en el centro de la gestión de la política social

Hasta 2009, ANSES como organismo descentralizado del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, se ocupaba exclusivamente de la administración de las jubilaciones y pensiones, las asignaciones familiares de las personas en actividad y de las personas en etapa pasiva y de la prestación por desempleo financiada por el Fondo Nacional de Empleo. Además, ANSES participaba en la implementación (no así del financiamiento) de las Pensiones no Contributivas (PNC), que abarcan las pensiones a la vejez, por invalidez y a madres con siete o más hijos, las pensiones graciables y otras pensiones definidas en leyes especiales. Hasta el año 1995, este organismo se había encargado de otorgar y administrar las PNC en todo su proceso; a partir del mes de enero de 1996, las funciones de recepción, tramitación, evaluación y liquidación de las solicitudes de estos programas fueron transferidas a la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación y se mantuvo en la órbita de la ANSES el proceso de pago (Costa et al., 2014).

La puesta en marcha en 2009 de la AUH y en 2010 del PCI conmovió los cimientos y el sentido mismo de la misión para la cual fue originalmente creado el organismo. Por un lado, la implementación de la AUH supuso la apertura de ANSES a un nuevo universo poblacional, hasta ese momento atendido principalmente por el Ministerio de Desarrollo Social y, secundariamente, por el de Trabajo, hecho que repercutió en las percepciones de la vieja burocracia institucional sobre los nuevos destinatarios, quienes pasaron a ser objeto de juicios de valor con connotaciones negativas o estigmatizantes^[71]. Más precisamente: el hecho de abrir las puertas del organismo a un nuevo público, con trayectorias ocupacionales inestables y condiciones vulnerables de vida, distintas a las de los legítimos merecedores de las prestaciones que brinda ANSES, en palabras de un funcionario: “requirió del esfuerzo del trabajador de ANSES porque no era lo mismo explicarle una vez a la persona que venía a consultar por un trámite previsional, que explicarle dos o tres veces a personas que venían a solicitar la AUH”^[72]. Por otro lado, el PCI incorporó en este organismo de seguridad social la gestión de un nuevo tipo de prestación (la distribución de netbooks) cuando lo esperado hubiese sido que, en el marco de una modalidad de gestión tradicional (segmentada y especializada según finalidades de la política) lo hiciese el Ministerio de Educación. Y por último, la implementación de políticas masivas puso a prueba (una vez más) la capacidad operativa y de gestión de ANSES.

Tres atributos de este organismo parecen explicar las condiciones que ofrecía para el despliegue de políticas masivas^[73]. En primer lugar, la modalidad de organización del trabajo basada en sistemas de gestión informatizada y en el desarrollo de sistemas de control de información, que no solo posibilita la adjudicación de los beneficios y el cruce de información de los datos declarados por los solicitantes con otras bases de datos sino que, además, “neutraliza” la modalidad de gestión poniendo freno a la corrupción y al clientelismo (“el sistema de ANSES es una pantalla fría”, sostiene un funcionario del organismo^[74]). Además, en el caso del PCI, la experiencia y la tecnología disponible en ANSES habilitaron una vía para la identificación del universo destinatario, identificación que se encontraba fuera del alcance del Ministerio de Educación^[75]. Cabe resaltar que la investigación descubre una dimensión identitaria que refuerza ese dinamismo con el que se presentaron y se presentan, aún hoy, las tareas que desarrolla ANSES: “[…] la mística, el desafío al trabajador de ANSES: Somos ANSES y tenemos que salir adelante ante cualquier circunstancia que nos desafíe”^[76]. En segundo lugar, el amplio alcance territorial con el que contaba el organismo (348 oficinas y Unidades de Atención Integral (UDAI) distribuidas en el país a julio de 2015), que le permitía poner al alcance de la población destinaria la gestión de un nuevo beneficio como la AUH y que, en el caso del PCI, le habilitaba llegar a todas las escuelas del país. Por último, la viabilidad financiera que ofrecía el organismo a partir de los rendimientos del Fondo de Garantía de Sustentabilidad.

En lo que sigue, nos detendremos en la modalidad de gestión y en los cambios en la estructura institucional de ANSES que generó la implementación de sendas políticas. Con una salvedad: considerando la relevancia que el Ministerio de Educación tuvo en la gestión del PCI, especialmente en su dimensión territorial, también consignaremos aquí los aportes de este ministerio a la gestión del programa.

7.1 AUH: Modalidad de gestión y transformaciones en la estructura institucional de ANSES

La gestión de la AUH se sostiene en un Comité de Asesoramiento integrado por el Ministerio de Desarrollo Social, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Educación y el Ministerio del Interior y otros organismos con competencia en la materia. Dicho Comité depende de la Gerencia Secretaría General de ANSES y tiene funciones de asesoramiento en los aspectos operativos de la implementación de la AUH y entiende en el análisis de la casuística que requiera evaluación interdisciplinaria, pudiendo asimismo formular recomendaciones al respecto al Director Ejecutivo.

En cuanto a las dependencias intervinientes en la gestión de esta medida, la Resolución 393/09 estableció que la Gerencia de Diseño de Normas y Procesos dependiente de la Subdirección de Administración y la Gerencia Control Prestacional dependiente de la Subdirección de Prestaciones se ocuparían de coordinar los cruces de información que resultaran pertinentes a través de la colaboración brindada por la Administración Federal de Ingresos Públicos. Asimismo, coordinaría el relevamiento y evaluación de la información remitida por los distintos organismos nacionales, provinciales y municipales que colaboran en el marco de la AUH. La Gerencia de Finanzas dependiente de la Subdirección de Administración sería la encargada de elaborar el calendario de pago correspondiente a la liquidación y puesta al pago de la AUH.

En junio de 2010 se creó, por Resolución DEA 402, la Coordinación del área de AUH dependiente de la Dirección de Trámites Complejos, que a su vez se inscribe en la Dirección General de Prestaciones Centralizadas de ANSES. Esta Coordinación surgió como una unidad de apoyo a las UDAIs y Oficinas de ANSES distribuidas en el territorio nacional, que se ocupan de la gestión de los beneficios. Específicamente, las funciones de esta área son: (a) Coordinar el apoyo operativo a las UDAIs y Oficinas; (b) Realizar operativos para dar apoyo a las UDAIs y Oficinas; (c) Recibir reclamos del MDS, del MTEySS, Ministerios de Salud y Educación y gestionar respuestas ante las direcciones de Asignaciones Familiares y Diseño de Normas y Procedimientos sobre cuestiones complejas identificadas en el proceso de implementación; y (d) Participar como representante operativo ante comités y encuentros nacionales o internacionales.

En 2011 se reemplazó la Dirección de Canales Alternativos por la Dirección de Desarrollo Territorial (DDT) dependiente de la Dirección General de Prestaciones Descentralizadas. Su creación resultó toda una novedad para una institución habituada a recibir a la población destinataria de sus prestaciones y no a desplazarse hacia el territorio. Sin ir más lejos, un funcionario relataba que

con el reemplazo, se intentó darle a esta Dirección una impronta territorial, es decir, solucionar problemas a nivel barrial, donde no hay oficinas o donde están los barrios más postergados […] Su especificidad es ‘salir a la calle’, la ‘solución de los problemas puerta a puerta’ [y así] garantizar que los sujetos de derecho consigan efectivizarlo^[77].

La DDT pasó a tener a su cargo el Programa de Inclusión a la Seguridad Social, en el marco del cual se desarrolló el Programa Integradores. En palabras de una trabajadora del programa: “Integradores surge con la AUH para facilitar el acercamiento del Estado a la gente. En un modelo de crecimiento con inclusión, es importante que el Estado esté cerca y se facilite el acceso”^[78].Según se anunciaba en la página de ANSES, las tareas de los integradores implicaban recorridas diarias por los barrios, realizando un relevamiento casa por casa para conocer la situación de los vecinos, su problemática y necesidades respecto a los beneficios de ANSES, en particular, informando sobre la AUH y la AUE. A los efectos de la organización del trabajo, el programa contaba con supervisores a cargo de recibir, ordenar, archivar y gestionar la carga de la documentación relevada por los equipos territoriales^[79].Este programa se implementó particularmente en la Provincia de Buenos Aires aunque en ocasiones puntuales también asistió a las provincias de San Juan, Misiones y Neuquén.

El hecho de presentarse como “Programa Integradores: la gestión militante” y de haber hecho su aparición pública en oportunidad de las inundaciones de La Plata en 2013 llevando pecheras que los identificaban con la organización La Cámpora, pusieron al programa bajo sospecha de utilización de recursos públicos para fines político-electorales. Frente a esta identificación, con atributos propios del asistencialismo de los años 90, la institución desestimó el carácter clientelar atribuido al trabajo de los integradores, al decir que:

Los operadores de Integradores son ‘funcionarios públicos’, toman la documentación, la certifican y luego esa información se carga en las oficinas de ANSES. Solo difunden y gestionan asignaciones familiares y, ahora, Progresar. (Y agrega) El sistema informático de ANSES garantiza transparencia porque es el mismo acá que en la Quiaca^[80].

Las acciones del Programa Integradores se suman a otros dispositivos territoriales a cargo de las UDAIS y oficinas ANSES como es el caso de los “puntos de contacto” y los operativos móviles (UDAM) que parten siempre desde Buenos Aires. En el trabajo de campo se observó que en los puntos de contacto se registraba información en el sistema de Administración de Datos Personales y se recogía documentación. En el caso de la AUH es frecuente que sean instancias propicias para la presentación de Libretas de la Seguridad Social o certificados de escolaridad, lo que supone, luego, acordar día, hora y lugar para su devolución en el caso de las primeras. Algunos de estos puntos de contacto pueden convertirse en “operativos interministeriales”, dependiendo del momento del año y de la prestación. En dichos operativos participan conjuntamente con ANSES, PAMI, MDS, Superintendencia de Salud, Superintendencia de Riesgos del Trabajo, Salud, Ministerio del Interior.

Por lo que ya dijimos de la institución y su impronta original de atención recibiendo demandas, la activa búsqueda de beneficiarios en el territorio resultó ser toda una innovación. Ello generó posicionamientos diversos, muchas veces reactivos, en los trabajadores de la institución: “Acá se trabaja con el personal de la UDAI y, fundamentalmente, con los [trabajadores de la institución] militantes. No cualquiera quiere salir. Hay muchos prejuicios sobre los puntos de contacto”^[81].

En 2012 se puso en marcha el programa ANSES va a los hospitales, una iniciativa del organismo que tenía por objetivo facilitar el acceso de las embarazadas a la AUE y al Plan NACER con la instalación de stands de atención en distintos hospitales del país. Este programa se inició con una experiencia piloto en 23 hospitales y centros de salud de la provincia de Buenos Aires que motivó su expansión a todo el país. El programa tuvo una duración acotada, ya que en 2013 fue discontinuado.

En síntesis, la AUH traccionó cambios tanto en la estructura institucional como en la modalidad de gestión de los beneficios, inaugurando una dimensión inexplorada por ANSES hasta el momento de su creación: el vínculo entre políticas y territorio.

7.2 PCI: Modalidad de gestión y transformaciones en la estructura institucional de ANSES y del Ministerio de Educación

Como ya anticipamos, nos interesa aquí describir el lugar que ocuparon estas dos instituciones claves (ANSES y el Ministerio de Educación) en el proceso de implementación del PCI. Decimos claves en tanto concentraban las tareas propias del programa, siendo que las restantes operaban principalmente de manera instrumental, es decir, generando las condiciones o la infraestructura para el desarrollo del mismo^[82].

Como puede observarse en el esquema que se presenta a continuación (Figura N° 2), en cuanto a ANSES puede verse que la instrumentación del PCI supuso la creación de una estructura orgánico-funcional específica dependiente de la Dirección Ejecutiva del organismo, que ampliaba la ya existente. La misma se correspondía con el tipo de decisiones que emanaban del Comité Ejecutivo, las que podían dividirse en dos grandes grupos liderados por la Dirección Ejecutiva del PCI y la Dirección Inclusión Digital Educativa, respectivamente. De esta manera, las decisiones se agrupaban en:

por un lado, aquellas tendientes a la implementación de las decisiones de infraestructura, adquisición y mantenimiento de bienes y servicios y tecnología […]; y por otro lado, las atinentes a las actividades de comunicación formal y por vía tecnológica (página web), la articulación con el Ministerio de Educación y coordinación por parte de (la ANSES) de las actividades propias de capacitación y contenido educativo de las actividades del programa; como así también las definiciones de oportunidades de expansión geográfica de las propuestas. (Resolución DEA. 011/11)

Figura N° 2. Organigrama de Estructura del Programa Conectar Igualdad – ANSES

Fuente: Anexo I. Resolución DEA 011/11, actualizada a partir de entrevista a Directora de Comunicación y Contenidos PCI (ANSES), 18.10.2013.

Como se advirtió previamente, ANSES se ocupó de las tareas de adquisición y distribución del equipamiento. Al igual que el proceso de distribución, el de adquisición del equipamiento informático implicó distintas etapas. Si bien cada una tuvo sus particularidades en términos de las características de los equipos, hay dos cuestiones que consideramos deben señalarse: (1) las dos primeras etapas se llevaron a cabo a través y con control de organismos multilaterales (UNOPS y Organización de Estados Iberoamericanos) y (2) si bien al comienzo los equipos adquiridos eran totalmente importados, progresivamente dejaron de serlo, no solo porque pasaron a ser netbooks ensambladas en la Argentina sino porque pasaron a incorporar algunas partes fabricadas en el país (cables de alimentación eléctrica, cargadores de baterías, etc.).

Cuadro N° 26. Equipamiento adquirido

Fuente: Cuenta de inversión 2010-2015, Ministerio de Economía.

En cuanto a la distribución, en la memoria de gestión 2011 se especificaba que:

uno de los desafíos más importantes del Programa fue el diseño del proceso de logística ya que ni ANSES ni el resto de los organismos comprometidos tenían experiencia previa al Programa en proyectos logísticos de gran envergadura, ni en contrataciones de bienes estandarizados por montos cercanos a los mil millones de dólares. (ANSES, 2011: 9)

Así, se decidió que las operaciones de gestión se realizaran desde el portal del PCI, a través del Aplicativo CONIG, conformado por cuatro módulos dirigidos a distintos actores involucrados en el programa: (1) el módulo “Activos” que asociaba el número de serie de los equipos fabricados con el número de CUIT de las empresas proveedoras; (2) el módulo de “Servicio Técnico” a través del cual el número de serie de las netbooks era asociado al CUIT del proveedor de servicio técnico de las mismas; (3) el módulo concerniente a la gestión de los “Pisos Tecnológicos”, que vinculaba el número de serie de cada equipo con la Clave Única de Establecimiento (CUE) asignada por el Ministerio de Educación; y (4) el módulo “Matrícula”, que era completado por las autoridades escolares y asociaba el número de CUIL de cada alumno con el número de serie de un equipo y con el CUE específico del colegio en cuestión (ANSES, 2011). Este último módulo fue el que permitió construir el universo destinatario (disponer de listados por curso y división así como por escuela) y preparar la logística de distribución de las netbooks personalizando la entrega. Luego, la misma aplicación habilitó computar los pases de curso y la carga de la matrícula de los nuevos ingresantes año a año. El proceso se completó con la acción de las UDAIs en el territorio, las que debían ocuparse de brindar asistencia a los directivos escolares en la generación del CUIL de alumnos y docentes de la institución, así como brindar información sobre el proceso de entrega de netbooks y registración de las mismas. Los representantes de las UDAIs también bridaban asistencia a las autoridades escolares durante el proceso de recepción del equipamiento. 

Aunque no se esperaba que ANSES tuviera injerencia en la estrategia educativa, el organismo puso en marcha dos proyectos educativos piloto, que discurrieron en forma paralela a las iniciativas encaradas por el Ministerio de Educación. La primera se llamó Escuelas de innovación y estuvo integrada por un equipo de especialistas en distintas áreas de conocimiento, con trayectoria en la enseñanza de contenidos disciplinares y en el uso de nuevas tecnologías, que colaboró con los docentes para que comenzaran a utilizar las TICs en sus clases. Entre 2011 y 2012, el plan piloto se concentró en el trabajo en el aula con profesores y estudiantes, poniéndose a prueba distintas estrategias de integración de TICs en clase. Desde el 2013, el trabajo se focalizó en la evaluación de la experiencia y en la transferencia del dispositivo a los niveles superiores, con el propósito de ayudar a generar y fortalecer equipos provinciales para garantizar la replicabilidad de sus conocimientos en otros espacios^[83]. La segunda, ConectarLab, surgió en 2012 y se propuso la creación de dispositivos de aprendizaje, que tenían como característica principal el uso creativo de las tecnologías, el diseño de experiencias interactivas basadas en el juego, la generación de proyectos de colaboración y descubrimiento colectivo, y la exploración de interacciones emergentes de las personas con el entorno. Una funcionaria del PCI explicaba la diferencia entre la concepción de la estrategia educativa desplegada por el ministerio y la ensayada por ANSES, diferencia que daba lugar a ciertas tensiones y obligaba a redoblar el esfuerzo de coordinación:

Cuando empezamos en el 2011 la apuesta fuerte en el Ministerio fue la ‘sensibilización’ […] entonces su idea era que llegaban las máquinas y dabas una clase general de cómo se prende la máquina, esto es Conectar Igualdad, como una cosa entre de discurso y el abc de una computadora y medio que ahí ya estaba y si había faltado gente lo repetías otro día. Nosotros pensábamos desde nuestro piloto que la escuela secundaria ya trabaja en asignaturas que están muy cercanas a los campos disciplinarios, que recuperar las preguntas centrales de los campos disciplinares es algo importante para la escuela secundaria. Nosotros fuimos directo al trabajo en materias. (Entrevista a Directora de Comunicación y Contenidos PCI, ANSES, 18.10.2013)

En la perspectiva de quienes conducían el programa desde ANSES, la distribución del equipamiento informático constituía el primer paso de un conjunto de transformaciones que debían darse en el modelo de enseñanza^[84] para que los objetivos educativos del programa (fortalecimiento de la escuela pública, calidad e inclusión educativa) se concretaran. En este proceso se identifica al docente como el principal agente de cambio.

Los docentes son los protagonistas del cambio. Hay que trabajar con los docentes para que se apropien de las tecnologías y eso lleva tiempo. Las nuevas tecnologías necesitan que los docentes sean capacitados, pero también necesitan docentes que se animen a trabajar a partir del ensayo y error porque las nuevas tecnologías requieren auto aprendizaje […] no se puede esperar que vengan a capacitar, hay que agarrar la computadora y empezar a explorar […] Es un cambio cultural importante […] pero requiere tiempo y paciencia. (Entrevista a Directora Ejecutiva del PCI, ANSES, 08.11.2013)

Ahora bien, a diferencia de la modalidad de gestión centralizada con la que opera ANSES, que supone una conexión directa con el territorio, el Ministerio de Educación trabaja con una lógica acorde con la dinámica de una institución descentralizada y federal. La división de funciones y responsabilidades entre la nación y las provincias exige procesos de negociación y de toma de decisiones consensuadas a los efectos de la implementación del programa. Por tal motivo, en su estructura institucional cobra protagonismo el Consejo Federal de Educación como organismo de concertación, acuerdo y coordinación de la política educativa nacional, integrado por la máxima autoridad educativa de cada jurisdicción y tres representantes del Consejo de Universidades.

Como puede observarse en el organigrama del ministerio (Figura N° 3), la coordinación general del PCI dependía, directamente, de la Secretaría de Educación. Su reconstrucción sólo es posible a través de información procedente de entrevistas a informantes claves.

Figura N° 3. Organigrama de Estructura del Programa Conectar Igualdad – Ministerio de Educación

Fuente: Elaboración propia con base en organigrama del Ministerio de Educación y en entrevistas a informantes claves.

El área de Coordinación general del PCI tenía a cargo el desarrollo profesional docente (formación de los integrantes de la comunidad educativa en la utilización comprensiva y crítica de las nuevas tecnologías), el desarrollo de contenidos y recursos didácticos (producción de material destinado a mejorar los procesos de enseñanza y aprendizaje de supervisores, directores, docentes, estudiantes y familias^[85]) y la gestión de la Unidad de Fortalecimiento Institucional y Apoyo a las Jurisdicciones (que realizaba la asistencia técnica en las jurisdicciones a los fines del PCI). También establecía estrategias de colaboración con otros actores, tales como el Programa de Voluntariado Universitario del Ministerio de Educación, el Programa de Voluntariado de Formación Docente, la Red de Organizaciones Sociales por el Derecho a la Educación y acompaña con la Carpa Educativa distintas fiestas populares y conmemoraciones locales, regionales y nacionales, a efectos de difundir sus acciones institucionales. Finalmente se ocupaba de la organización del Festival Conectar y de la evaluación y seguimiento de las acciones del programa.

Según se informaba en el portal oficial del PCI del Ministerio de Educación, el componente de formación docente se desplegó en dos líneas de trabajo, una a cargo del propio Ministerio de Educación y la otra a cargo de las jurisdicciones. La primera estuvo dirigida a los equipos de conducción de escuelas secundarias–orientadas y técnicas–, los supervisores y los integrantes del equipo federal de formadores disciplinares encargado de la puesta en práctica de instancias formativas y de acompañamiento pedagógico-didácticos de los docentes. La segunda, incluyó un conjunto de acciones que cada jurisdicción planificó y ejecutó sobre la base de la propuesta nacional y de las prioridades locales. Otras propuestas de apoyo y formación eran brindadas por el Instituto Nacional de Formación Docente que organizó seminarios de alfabetización digital y seminarios disciplinares para la enseñanza con TICs. Complementariamente, el ministerio y Educ.ar pusieron a disposición de las escuelas y docentes materiales en distintos soportes destinados a favorecer el uso pedagógico e institucional de las computadoras portátiles.

En 2012, el ministerio puso en marcha el Postítulo de Especialización Docente de Nivel Superior en Educación y TICs con el propósito de formar profesionales en el uso de TICs, la generación de espacios de reflexión sobre la inclusión de nuevas tecnologías en el aula y proponer múltiples recursos para la formación, producción e intercambio de experiencias relacionados con los aprendizajes mediados por el uso de tecnologías (Resolución ME 856/12). La iniciativa contó con 28.595 inscriptos en su primera edición.

Además de las acciones de capacitación, el Ministerio de Educación definió los criterios para la asignación y uso de las computadoras de los distintos grupos de destinatarios de la política. Recordemos que la jurisdicción, en acuerdo con el ministerio, se ocupó de la selección de las escuelas que conformaban cada etapa del proceso de implementación. En el momento que las escuelas eran incorporadas al programa, recibían equipamiento para toda la matrícula escolar y para sus docentes^[86]. Como ya reseñamos más arriba, los equipos eran entregados en comodato (préstamo de uso)^[87] y registrados con el número de CUIL del usuario y asociadas al CUE de cada escuela.

Hasta acá reconstruimos la arquitectura del programa en el Ministerio de Educación de la Nación y las acciones de capacitación emprendidas por éste. Resta poner el foco en un actor central en el proceso de implementación del programa, cuya incorporación constituye una novedad para la gestión de la política social en el territorio; nos referimos al rol que desempeñaron los Equipos Técnicos Jurisdiccionales y los Equipos Técnicos Territoriales. Los primeros constituían el equipo de coordinación del PCI en una provincia y estaban conformados por un coordinador PCI y parejas pedagógicas: un/a especialista en sistemas y redes y otro/a en tareas pedagógico-docentes. Estos equipos eran financiados por ANSES, seleccionados en forma conjunta entre el Ministerio de Educación de la nación y las provincias y formados y coordinados por el primero. Ellos tenían a su cargo el proceso de acompañamiento, implementación y sistematización de diagnósticos y dispositivos de desarrollo profesional docente en la integración de TICs. Y de ellos dependían los Equipos Técnicos Territoriales encargados de visitar, acompañar, capacitar y asesorar a las escuelas y a los responsables técnicos y a los docentes. Estos puestos eran cargos docentes con horas asignadas a PCI y eran definidos conjuntamente por las escuelas y la jurisdicción. Además, en cada escuela había un Referente Técnico Escolar o administrador/a de red^[88], que cumplía un rol técnico vinculado con la seguridad informática, la administración de tickets de servicio técnico, la entrega de equipos y la consulta de los estudiantes.

En síntesis, al igual que la AUH –aunque en línea con las particularidades del tipo de beneficios que brindaba–, el PCI también introdujo innovaciones en el plano de la gestión de las políticas, en general, y de la gestión territorial, en particular, afrontando de este modo la masividad de la medida, las deficiencias en materia de capacitación en TICs y de infraestructura.